2012. 5. 5. 21:57ㆍ지속가능발전/지속가능발전활동
[Governance 이해] 새로운 민관협력, 어떻게 만들어가나?
거버넌스의 개념 및 등장 배경
거버넌스에 대한 개념적 이해
최근 들어 기존의 ‘정부(Government)’ 중심의 기능과 역할의 한계를 보완하는 차원에서 ‘거버넌스(Governance)’에 대한 관심과 논의가 활발하다. 특히 우리나라는 97년 말 외환위기에 따른 IMF 관리체제를 통해 국가주도 성장전략의 한계를 경험하면서 새로운 통치 이념과 전략이 절실했던 상황에서 ‘거버넌스’는 이론적으로나 실천적으로 새로운 통찰력을 제공해 줄 것으로 많은 기대를 모으고 있다.
Governance는 관심분야에 따라 ‘국정관리’, ‘네트워크 통치’, ‘공치(共治)’, ‘협치(協治)’, 또는 ‘관치(管治)’ 등으로도 불리고 있으나, 최근에는 그냥 ‘거버넌스’로 많이 부르고 있다. 그러나 거버넌스가 구체적으로 무엇을 의미하고 있는지를 살펴보면, 이것이 보편적인 개념어로 사용되기에는 다양한 해석과 의미가 부여되고 있다. 이는 우리나라만의 현상은 아니며, ‘거버넌스’와 관련한 개념 정의와 이론화 과정 속에 다양한 가치체계와 학문영역들이 들어와 있고, 거버넌스 개념 자체가 시대적으로 변화해 왔다는 사실과도 무관하지 않다.
거버넌스는 1970년대까지 국민국가 차원에서의 정부(government)와 동일한 의미로 이해되었으며, 경제․사회적 발전을 위한 공공서비스의 배분과 관련하여 작동하는 공식적이고 제도적인 체계 및 과정들과 관련된 것이었다(Stoker, 1998a). 하지만 70년대 말부터 국가 중심의 관리체계 위상과 역할의 한계에 대한 논의가 활발해짐에 따라 거버넌스 개념은 중앙정부 중심의 통치양식에서 분리․분화되면서 정부의 역할을 보완 또는 대체하는 개념으로 자리잡게 되었다.
거버넌스에 대한 논의는 1980년대 중반부터 국제기구들을 중심으로 본격적으로 논의되기 시작했다. World Bank, IMF, UNDP, OECD 등을 중심으로 한 국제기구들은 1980년대부터 제3세계 국가들의 발전을 관리하기 위한 사회통합체계 구축과 이를 위한 국가의 관리능력을 강화하는 방안으로서 거버넌스에 상당한 관심을 가지기 시작했다.
세계은행의 경우 거버넌스를 "국가의 경제, 사회적 자원을 개발․관리함에 있어 권력을 행사하는 양식"으로 정의하고 있으며(World Bank, 1994), UNDP의 경우는 “모든 수준에서의 정부 업무를 관리하는데 있어 정치적, 경제적, 행정적 권위를 행사하는 것”으로 정의하고 있다(UNDP, 1996; 1997). 한편 OECD에서는 거버넌스의 민주주의적 측면을 강조하면서, 자원의 투자가 개발 목표를 달성하는 데 기여할 수 있도록 지속가능한 경제, 사회개발을 위한 민주적 가치와 절차 및 책임성 있는 체계의 구축에 관심을 모으고 있다. 특징이라면 세계은행의 경우는 보다 나은 통치능력을 가진 정부형태에 관심을 가지면서 효과적인 거버넌스(effective governance) 유형을 추구했다면, UNDP의 경우는 정부와 민간, 자발적 연합체들간의 상호작용을 강조하는 조정적 거버넌스(governance as coordination) 유형을 추구하였으며, OECD의 경우는 정부의 정당성과 책임성, 그리고 인권과 같은 보편적 이슈를 다루기 위한 포괄적 참여 또는 권한강화에 관심을 가지고 있는 점을 들 수 있다.
이처럼 이들 각각이 거버넌스를 바라보는 데 있어 입장의 차이는 있지만 그럼에도 공통점은 제3세계 국가들의 경제개발의 효율성에 대한 관심에서 비롯되었으며, 사적 투자를 촉진하는 정책환경을 조성하고, 보다 개방적이고 투명하며 책임성 있고 반응적인 정부의 새로운 관리패턴(new management pattern)에 관심을 가지고 있었다는 점이다. 따라서 이들이 제기하는 ‘좋은 거버넌스’(good governance)는 정치․행정적 책임성과 정당성을 가진 정부능력의 강화에 초점을 맞춘 것이다(UNDP, 1997a).
기존의 정부 중심의 위계구조 또는 조정양식의 문제점과 한계가 드러나면서 주목받게 된 거버넌스는 1990년대에 들어 시민사회의 영역으로 그 적용범위를 확장시켜 나가기 시작했다. 의사결정과정에 대한 시민사회의 참여와 합의형성을 포함하는 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조된 것은 이때부터이며, 시민사회와 지역사회 단체들이 적극적인 거버넌스의 주체로 참여하여 ‘정부주도’와 ‘시장주도’의 틀을 뛰어넘는 새로운 통치 및 관리체계를 구성하는 방안으로 주목받게 되었다.
거버넌스에 대한 관심은 2000년대에 들어서면서 기존의 통치 또는 관리체제로는 해결이 힘든 새로운 문제들에 대한 대안적인 해결 기제로 주목받기 시작했다. 특히 2002년 WSSD 회의에서도 확인되듯 다양한 주체들의 적극적인 참여와 협력을 통해 전 지구적인 차원으로 확대되고 있는 환경문제를 해결하기 위한 적극적인 문제해결 수단으로서 거버넌스에 대한 관심이 커지고 있다.
거버넌스 개념의 변화 과정
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1970년대 |
1980년대 |
1990년대 |
2000년대 |
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-정부(government)와 같은 의미로서 거버넌스를 이해 -국가적 수준에서의 관리능력에 대한 관심 -경제적, 사회적 발전의 동력으로서의 공공서비스 공급체계에 대한 관심 |
-거버넌스에 대한 국제사회의 관심 증대 -국가차원의 사회통합과 발전을 관리하는 능력에 초점 -지역경제의 활성화를 위한 민관파트너십 강조 |
-시민사회를 포함한 참여, 합의형성 등 거버넌스의 민주주의적 특성 강조 -NGO와 CBO의 역할에 대한 인식 -새로운 제도와 기능 및 과정의 개발 필요성 강조 |
-새로운 문제 유형에 대한 대안적인 해결 기제로 주목
-다양한 주체들의 참여와 협력을 통한 문제해결 강조 (환경거버넌스, 녹색거버넌스) |
이상에서 보듯이 거버넌스는 시대적 상황과 요구의 변화에 따라 개념 자체가 변화되어 왔으며, 그 결과 거버넌스에 대한 이해와 기대 수준들이 다양한 형태로 혼재되어 왔다. 따라서 학문별로도 거버넌스에 대한 이해의 양식은 다양하다(Stoker, 1998b).
거버넌스에 대한 학문별 이해 양식
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구 분 |
내 용 |
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조직이론 |
현실 변화에 보다 유연하고 역동적인 관리방식 |
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행 정 학 |
변화하는 상황에서 보다 반응적이고 책임성 있는 관리기제 |
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제도경제학 |
제도적 학습을 통한 보다 자율적이고 효율적인 조정기제 |
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네오맑시스트 |
자본주의 체제의 새로운 조절양식 |
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정 치 학 |
다양한 이해관계를 가진 행위자들을 포괄하는 새로운 통치양식 |
이처럼 다양한 의미로 이해되는 거버넌스를 크게 ‘협의의 개념’과 ‘광의의 개념’으로 구분해 볼 수 있다.
먼저, 협의의 거버넌스 내용은 오래 전부터 국가나 시장기제와는 별도로 존재해 왔던 자연스런 조정양식의 원형을 새롭게 발견하고 의미를 부여하는 것으로서(Jessop, 1998), 기존의 국가중심의 위계적 조정양식이 한계를 드러내는 국면에서 다시 주목받고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 협의의 거버넌스는 논의의 초점을 시민사회 또는 지역사회에 두고 사회적 자본(social capital), 사회적 리더십(social leadership) 등을 강조하고 있는 것이 특징이라 할 수 있다. 즉 정부가 지도적 역할을 할 수 없는 영역에서 협력적 행동(joint action)을 필요로 하는 문제를 다루는데 유용한 조정기제로서 거버넌스에 주목하면서, 시민문화의 강화, 자발적 행동의 촉진, 민주주의를 향한 사회기반의 개선 등에 초점을 맞추고 있다(Alcántara, 1998).1)
한편, 광의의 거버넌스는 정부중심의 공적조직과 사적조직의 경계가 무너지면서 나타난 새로운 상호협력적인 조정양식을 의미하는 것으로(Stoker: 1998a), 여기에는 시민사회의 다양한 행위자들과 더불어 국가와 시장도 포함되어 있다. 이러한 광의의 거버넌스 개념은 주로 ‘파트너십(partnership)’을 강조하면서 다양한 행위자들간의 새로운 협력 형태를 의미한다. 따라서 이러한 의미로 정의되는 거버넌스는 기존의 국가주도의 정책결정과 하향적인 정책집행 관례에 비추어 전례 없는 새로운 현상으로 이해될 수 있다. 광의의 거버넌스는 서구의 경우 경직되고 권위적인 국가의 관리체계 및 조정양식에 대한 비판에서 출발한 것으로, 여기에는 크게 두 가지 입장이 존재하고 있다. 그 하나가 신자유주의적 이념에 기초하여 복지국가의 관리체계에 대한 비판과 함께 보다 공적 업무를 축소하고 민간영역으로의 국가의 기능과 역할을 이전함으로써 보다 효율적이고 경쟁력 있는 관리체계를 확립할 것을 요구하는 입장이라면, 다른 하나는 새로운 공공관리 차원에서 논의의 초점을 보다 바람직한 국가관리체계의 구성에 두고 있는 입장으로 구분할 수 있다(Gaudin, 1998).
이러한 개념 구분을 통해서 볼 때 최근 환경문제를 비롯하여 정부 만으로서는 해결하기 힘든 새로운 유형의 사회적인 문제들을 비교적 효과적으로 해결할 수 있기를 기대하는 사람들이 관심을 가지고 있는 거버넌스는 광의의 개념정의에 해당한다고 볼 수 있다.
즉 오늘날 주로 논의되고 있는 거버넌스의 개념은 “‘국가’와 ‘시장’, ‘시민사회’의 경계 영역을 가로질러 다양한 주체들이 ‘참여’와 ‘연대’, ‘소통’의 과정을 통해 서로의 ‘경험’과 ‘지식’을 공유하고 신뢰를 형성함으로써, 공동의 문제를 함께 해결하고 발전방향을 모색해 나가는 대안적인 통치체제 또는 협력적 관리체제”를 의미한다고 볼 수 있다.
거버넌스 개념정의의 두 차원
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구 분 |
내 용 |
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협의의 거버넌스 |
- 보다 근본주의적 관점에서 기존의 국가와 시장 기제를 대체하려는 데 무게 중심을 두고 있음. - 국가 및 시장기제와는 분명히 대별되는 시민사회영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적이며 자기조직적인 조정양식을 의미. |
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광의의 거버넌스 |
- 보다 현실주의적인 입장에서 기존의 국가 중심적인 제도를 보완하려는 데 초점을 맞추고 있음. - 국가와 시장, 시민사회가 과거와는 다른 새로운 형태의 상호작용과 협력체계를 구성하면서 등장한 조정양식을 의미. |
거버넌스의 등장배경
거버넌스의 등장 배경에 대해서는 현실에 대한 인식 방법과 수준에 따라 설명 방식이 다양하다.2) 하지만 거버넌스 등장의 일차적 요인은 기존의 국민국가 체제의 통치 능력 약화와 새로운 문제해결 과제의 등장에 있다고 볼 수 있다.
기존의 국가 중심의 통치체제는 정치와 행정을 분리하고 위계적인 관리체제 구축과 기능적 전문화를 통해 효율적인 운영과 관리를 해 왔었다. 하지만 이러한 성공의 이면에는 당시 시민들의 정부에 대한 요구 내용과 수준이 비교적 미약하였고, 관리환경의 복잡성이나 변화속도 또한 단순하고 느렸으며, 동시에 당시 경제적 안정으로 축적한 물질적 부를 기반으로 하여 복지서비스를 비롯한 정부활동 능력이 높았다는 점에 기인한 바 크다.
그러나 현실적 조건은 급변하였다. 사회의 복잡성으로 인한 혼돈과, 역동성으로 인한 방향감각을 상실, 그리고 다양성 증대로 인한 분열에의 우려가 높아지고 있는 상황에서, 기존의 국가중심적 통치 또는 관리체제로서는 해결이 힘든 새로운 유형의 문제들이 등장함에 따라 새로운 조정(coordination)과 조종(steering), 조절(regulation)을 위한 조직과 제도의 필요성이 요구되었다.
하지만 국민국가의 권력은 상향적(upward), 하향적(downward), 수평적(outward)이동을 통해 분화되면서 탈국민국가화 경향을 보이게 되었으며(Jessop, 1997; 1999), 경제체제는 산업사회에서 탈산업사회로, 축적체제와 조절양식은 포디즘에서 탈포디즘으로, 문화․생활양식은 근대적인 것에서 탈근대적인 것으로 변화됨에 따라 기존의 권위적 국가중심 통치체제는 더 이상 효력을 발휘할 수 없게 되었다(Midttun, 1999). 특히 경제의 세계화 흐름 속에서 국가는 자국 영토 내로 경제활동을 통제하기가 불가능해 졌을 뿐만 아니라 완전고용과 종신고용에 대한 약속도 지키지 못하게 되었다. 이처럼 변화된 조건 속에서 국가의 개입주의적 노력은 더 이상 효율성과 효과성을 낳지 못했으며, 민주주의적 책임성과 투명성 또한 약화되었다.
결국 거버넌스에 대한 관심과 논의는 정치․경제․사회의 조건이 변화된 상황에서 통치요구(governing needs)는 점점 높아지고 있는 반면, 기존 국가중심의 통치능력(governing capacity)은 약화되고 있는 상황에서 이 둘간의 긴장을 해소하기 위한 현실적 필요에 의해 등장했다고 볼 수 있다(Kooiman, 1993). 즉 변화된 상황 속에서 국제기구, 지역․지방․도시, 그리고 시민사회의 다양한 행위자들과의 연계와 협력을 통한 문제해결 노력이 강조되면서 거버넌스에 대한 관심이 이론적으로나 실천적으로 높아지게 되었던 것이다.
하지만 여기서 다룬 것은 서구사회의 경험에 근거한 거버넌스의 등장의 일반적 논의의 성격이 강하다. 따라서 우리나라 현실에서 거버넌스에 대한 관심과 현실화 과정에 대한 검토가 필요하다.
우리나라에서 거버넌스 등장이 가지는 의미
흔히 우리나라에서는 거버넌스를 ‘민과 관이 서로 협력하여 함께 일하는 것’ 정도로 이해되면서 기존의 민관협력체제(PPP:public-private partnership)와 거버넌스를 동일시하는 경향이 있다. 공공과 민간부문간의 상호 협력방안에 대한 모색과 시도 노력은 최근의 새로운 현상만은 아니기 때문이다.
우리나라 경우 80년대 중반 이후 민간 부문의 자율성이 확대되면서부터 민관협력체제에 대한 관심이 일어나기 시작했으며, 특히 90년대 들어 경제의 세계화 흐름 속에서 지방자치 제도가 부활되면서 ‘경쟁력 강화를 통한 지역의 살아남기’가 핵심적인 과제로 등장함에 따라 지방정부 경영 차원에서 민관협력체제가 높은 관심을 받아 왔다.
기존 민관협력체제의 지배적인 유형은 주로 민(民)과 관(官)이 지역경제 활성화나 공공서비스의 확대를 위해 각자가 보유하고 있는 자원들을 효율적으로 동원하고 활용하는데 목적을 두고 있었다. 공공부문에는 민간부문의 자금과 조직력, 창의력, 활력을 제공하고, 민간부문에는 사업용 토지확보와 관련한 인허가절차의 완화, 관련 세금의 감면 등의 혜택을 제공하는 방식 등이 그 예라 할 수 있다. 따라서 협력을 통한 실질적인 보상이 제공되는 한에서 협력관계가 유지되는 특성을 가지고 있으며, 주로 사안별로 한시적으로 구성되는 경우가 많았다.
이들 협력체제는 주로 단일 정책과제나 프로젝트를 중심으로 구체적이고 가시적인 성과와 목표를 위해 협력관계를 구성하며, 상대가 가지고 있는 자원들을 효과적으로 동원하거나 활용하기 위한 도구적이고 전략적인 동기가 협력체제 운영과정에서 강하게 작용해 왔다. 또한 기존의 일반적인 민관협력체제는 협력의 당사자로 ‘Public’을 공무원을 중심으로 한 ‘관(官)’과 ‘Private’을 사기업들을 중심으로 한 ‘민(民)’이 차지함으로써, 시민사회 영역이 개념적으로 파트너십 체제 속에 들어갈 여지를 마련하지 못하는 측면이 있다.
그런 점에서 최근 논의되고 있는 새로운 거버넌스 체제(new governance)는 90년대 들어 양적, 질적으로 폭발적인 성장을 하게 된 시민사회를 중심으로 한 자발적 부문(voluntary sector)의 다양한 주체들이 협력의 중요한 파트너로 새롭게 참여한다는 점에서 기존 민관협력 일반 유형과는 다른 특징을 가지고 있다. 새로운 의미의 거버넌스 체제는 기존에 정부 중심의 공식적 제도 영역에 제한되어 있던 ‘공공영역’을 시민사회로 확장시켜 내고, 시민사회 내에서 새로운 ‘공공영역’을 창출해 냄으로써, 정부와 기업, 시민사회의 다양한 주체들이 공동으로 참여하여 당면한 공동의 과제를 함께 해결해 나는 협력체제를 지향하고 있다.
따라서 우리 현실에서 논의되고 적용해야 할 거버넌스는 결국 국가 총량적인 경제성장을 목표로 한 개발국가 체제에서 형성되어 왔던 정책과 제도 그리고 국민 일반의 가치체계와 생활양식 자체의 질적 전환을 요구하는 것으로, ‘공익적 가치’에 대한 사회적 합의를 토대로 한 새로운 제도를 함께 만들어 나가야 하는 창조적 노력을 의미하는 것이라 할 수 있다. 바로 이러한 점에서 현재 우리나라 지방자치단체들이 ‘지역사회의 지속가능한 발전’을 목표로 정부와 시민사회, 기업 등 다양한 주체들이 함께 참여하고 협력하기 위해 구성된 ‘지방의제 21(Local Agenda 21)'은 새로운 협력유형으로서 거버넌스에 대한 중요한 실험의 장을 제공해 주고 있다.
새로운 거버넌스의 협력 유형 특성
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구분 |
기존 민관파트너십 유형 (public-private partnership) |
새로운 거버넌스 유형 (new governance) |
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협력 주체 |
․public=관(官) : 중앙 또는 지방정부 ․private=민(民) : 민간주체(특히 기업) -->2자 파트너십(twoway partnership) |
․public=공(公) : 공적 이해관계를 추구하는 주체 (정부, 공익단체) ․private=사(私) : 사적 이해관계를 추구하는 주체 (민간기업, 이익단체) -->3자 파트너십(threeway partnership) |
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협력 동기 |
소유적 이해관계에 기반한 참여 당사자들에게 협력에 따른 구체적인 보상을 제공하는 것. |
해당 사회가 당면한 공통의 현안 과제를 해결함으로써 공익적(公益的) 가치를 실현하는 것. |
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협력 대상 |
협력의 긍정적 결과가 보편적 다수는 물론 협력 당사자에게 구체적인 편익을 제공해 줄 수 있는 공공성과 수익성이 결합된 사업. |
협력의 긍정적 결과가 불특정 다수에게 확산되는 공공성이 높은 과제를 협력의 대상으로 설정. |
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협력 관계 |
프로젝트 사안별로 한시적으로 구성되고 사업 종료와 함께 해제됨. |
포괄적 과제(ex. 지속가능한 발전)를 중심으로 협력관계의 지속성 유지. |
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협력 방식 |
경제성장과 같이 비교적 포괄적인 공감대가 형성되어 있는 목표가치를 달성하기 위해 공식적 계약관계를 통해 협력관계를 추진하는 것. |
참여 당사자들간의 신뢰에 기반한 합의과정을 통해 장기적이고 지속적인 협력관계를 유지하면서 생활세계에 기반한 삶의 질 향상을 추구하는 것. |
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문제 해결 방식 |
파트너십 참여 행위자들의 이해관계에 직접적인 영향을 줌으로써 문제를 해결하고자 함 |
다양한 참여 행위자들간 상호작용을 촉진하기 위한 협력의 규칙 및 제도의 변화를 통해 문제를 해결하고자 함. |
거버넌스의 차원과 유형
거버넌스의 구성 요소
거버넌스에 대한 정의가 매우 다양하게 이루어짐에도 불구하고 이것을 구성하는 공통의 요소들을 찾아보자면, 크게 참여 행위자들(actors)과 협력 조직(organization) 및 제도(institution), 참여자들의 상호작용을 통한 운영 과정(process), 그리고 거버넌스 체제를 둘러싸고 있는 메타적인 차원의 맥락(context)을 들 수 있다(정규호․남원석, 2000).
먼저, 거버넌스를 구성하는 행위자들은 공공과 민간, 자발적 부문 등 사회각 부문을 균형 있게 대표하는 사람들로 구성되어야 한다. 그리고 이들 각자는 공익적 가치를 보호하고 향상시킬 수 있는 자발성과 책임성을 자격 요건으로 갖출 필요가 있다. 이처럼 사회 각 부문의 다양한 이해관계를 대변하는 참여자들이 거버넌스 체계 속에서 서로 소통하고 상호학습하는 과정을 통해 공통의 과제를 발견하고 여론을 형성하면서 함께 문제를 해결해 나갈 수 있는 역량을 구성해야 할 것이다.
참여 행위자들의 특성으로 본 거버넌스 영역
한편, 거버넌스 체제를 통해 여론을 효과적으로 수렴하고 정책화시켜 사업을 효율적으로 집행할 수 있도록 하기 위해서는 조직과 제도 측면에서 물리적, 재정적 안정성과 독립성을 갖추도록 제도적 조건을 갖출 필요가 있다. 또한 공식적이고 가시적인 제도영역과 비공식적이고 비가시적인 제도영역들간의 긴밀한 상호교류를 촉진시킬 수 있도록 소통을 통한 학습과정을 제도화 할 필요가 있다. 또한, 다양한 참여자들과 가치, 제도들간의 긴장과 갈등을 최소화하면서 공통의 목표를 향해 거버넌스 체제가 보다 효과적으로 작동하도록 하기 위해서는 거버넌스 체제를 보다 민주적이고 성찰적인 방식으로 운영할 수 있도록 거버넌스의 과정을 보다 정교하게 설계해야 할 것이다.
메타 차원에서 거버넌스를 둘러싸고 있는 조건들을 안정화시키기 위해서는 다양한 목표와 기대, 습관을 가진 행위자와 제도들에게 경쟁과 갈등보다는 상호 교류와 협력을 촉진하는 방향으로 인식론적 기반을 만들어 나가면서 동시에 공익적 가치를 보장하는 방향으로 사회체제 자체를 변형시키는 노력을 병행할 필요가 있다.
거버넌스의 구성 체계
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체계 |
메타 거버넌스 (맥락) |
- 인식론적 전환에 기반한 비젼 제시 ․공․사 / 정부․시민사회 / 지구․지방 / 자율성․책임성간 이분법 극복 |
인식론적 기반 |
공적 영역 |
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- 제도적 질서와 균형 유지 ․제도 설계, 제도간 연계 및 조정 여건 조성 |
체제기능 | |||
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거버넌스 (조직, 제도) |
- 공식적 제도화 영역 ․반응성, 책임성, 효율성의 원칙 ․제도화 및 권력행사과정 |
정책 형성양식 | ||
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- 비공식적 제도화 영역 ․자발적 참여, 협력의 원칙 ․영향력 행사 및 합의도출과정 |
여론 형성양식 | |||
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생활 세계 | ||||
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거버넌스 구성원 (행위자) |
- 공동의 이슈화, 공론화 |
여론 형성 |
사적 영역 | |
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- 소통을 통한 경험과 이해관계 공유 |
의견 공유 | |||
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- 성찰적 개인 |
능동적 시민 |
거버넌스의 차원
거버넌스는 그 차원에 있어서 구조와 과정으로 나눌 수 있다(Pierre and Peters, 2000).
구조로서의 거버넌스
정부 외의 다양한 행위자가 의사결정에 참여하고 관료제적 통치방식에서 벗어나 보다 수평적인 네트워크 조직을 통한 문제해결을 시도하는 거버넌스는 구조적 차원에서 볼 때 어떠한 행위자들이 어떤 제도와 체제적 조건 속에서 참여하고 무슨 역할을 수행하는가와 밀접한 관련이 있다. 따라서 여기서는 권력관계와 가치관계가 중요하다.
거버넌스 구조에는 계서제(hierarchies), 시장(markets), 연계망(networks), 공동체(communities) 등 다양한 유형들이 있는데, 각각 일정한 시간적․공간적 상황에 따라 특정 유형들이 효과적인 문제해결기구로 작동하는 것이 일반적이다.
과정으로서의 거버넌스
과정적 차원에서 볼 때 거버넌스는 주어진 과제를 어떠한 절차와 단계를 통해 효율적이고 효과적으로 해결하느냐와 관련된다. 효과적으로 문제를 해결하기 위하여 다양한 행위자간의 활발한 의사소통과 토론을 통한 상호조정을 중시한다. 따라서 명령, 통제, 제재와 같은 방식보다는 합의, 조정, 협력을 통한 문제해결 방식을 선호한다.
과정적 측면에서 거버넌스는 조종(steering)과 조정(coordinating) 현상으로 이해된다. 따라서 다양한 주체들 간의 협력적 의사결정과 문제해결을 위한 조종기제가 핵심이라 할 수 있다.
현실 속에서의 거버넌스 유형
적용영역의 규모(Scale)를 기준으로 한 유형
거버넌스의 적용영역을 기준으로 유형화 해 보면, 기존의 국민국가 체계를 뛰어넘는 초국가적 이슈나 문제를 효과적으로 다루기 위해 등장한 ‘지구적 거버넌스(global governance)’와, 정치적 분권화와 경제적 세계화 흐름 속에서 지방이 중요한 정치․경제적 장소로 부각됨에 따라 지방단위에서 문제해결을 위한 관리체제로서의 ‘지방적 거버넌스(local governance)’를 들 수 있다.
지구적 거버넌스는 국경을 초월한 이슈들을 단일주권에 기반한 통치권위 없이 통치(governing)하는 것으로, 환경이나 인권, 여성과 같은 초국가적 이슈에 대한 공동대응을 목적으로 국가간 협력기구에서 출발하여 국가 이외의 다양한 사회적 행위자들의 참여수준과 폭을 넓히고 있다.
한편, 지방적 거버넌스는 세계화와 지방화의 흐름이 본격화 된 1980년대 이후에 본격적으로 논의가 되기 시작하였다. 서구의 경우 복지국가의 해체와 함께 중앙정부에 의존한 지방정부(도시)들의 서비스 공급기능이 위축되면서 지방정부 스스로 공공서비스 공급의 조건을 창출해야 하는 상황이 되었다. 여기에다 지역주민들의 서비스 공급의 양과 질에 대한 요구수준이 높아지고 지방 스스로 해결해야 할 정책적 과제들이 출현하였다. 이러한 상황에서 지방정부는 지역을 활성화하고 지역 주민들의 삶의 질을 고양시키기 위해 기존의 공급자(provider) 중심에서 조력자(enabler)로 역할 변화를 요구받게 되었으며, 이 과정에서 지방 차원에서의 거버넌스가 등장하였다. 초기에는 지방 거버넌스가 지역사회의 행위자들이 참여․협력하여 지방 경제를 활성화하는 목적으로 주로 출현하였으나 최근에는 사회․문화․환경적 문제들에 공동대응하기 위한 대안적 협력체로서 활발히 논의되고 있다.
지구적 거버넌스와 지방적 거버넌스 모두 논의의 차원은 서로 다르나 그럼에도 공통점은 상호작용적 의사결정을 통한 집합적 행동의 문제를 해결하기 위해 지방과 지역, 국가, 국제적 수준의 각 차원에 기반한 다양한 행위자들이 협력하는 것이 바람직하다는 것이다. 다만 누가 주도적으로 이끌어 가는가는 다른 차원의 문제이다.
주도적 행위자의 특성을 기준으로 한 유형
국가중심의 조정양식이 한계를 드러내고 있는 시점에서 국가와 시장, 시민사회를 구성하는 주체들의 논리와 영향력 정도에 따라 거버넌스는 ‘시장주도형’, ‘정부주도형’, ‘시민사회 주도형’으로 구분해 볼 수 있다(정규호․문순홍, 2000).
① 시장주도형 거버넌스
일반적으로 신자유주의적 논리에 기반한 시장주도적 거버넌스는 전통적 정부보다 수평적, 협력적, 참여적 관계 속에서 다양한 이해관계자들과의 상호작용을 강조하고 있다는 점에서 우수한 것으로 평가받고 있다. 이들은 관료주의적 정부가 시민(고객)의 요구에 대한 반응성이 떨어지고 비효율적이며 무책임한 측면을 가지고 있다고 비판하고 있다. 따라서 시장주도적 거버넌스는 작고 효율적인 정부구조를 지향하면서 거대정부의 비효율성 문제를 해결하기 위해 민영화(privatization)를 주장한다3). 이런 민영화의 배경은 정부 기능을 사적 부문으로 이전시켜 서비스 범주와 질을 높이는 반면, 정부의 비용을 감소시켜 경제적 효율성을 극대화하는데 있다(Gilmour and Jensen, 1998). 따라서 이들의 민영화 논리는 정부 규모와 영향력의 감소와 연결된다.
경제적 자유주의자들을 중심으로 탈규제와 민영화를 추진하는 시장주도형 거버넌스는 국가가 사회에 제공하는 공공복지서비스의 규모와 시장에 대한 공적 규제를 줄이는데 초점을 맞추고 있다. 따라서 시장주도형 거버넌스의 등장은 축적과 정치동원화 논리를 위한 새로운 만남의 근거를 제공함으로써 시장을 비자본주의적 원칙들로 대체하기보다는 자본주의적 경쟁들을 확대, 강화시킴으로써 시장의 논리에 포섭될 수밖에 없다는 우려가 높다(Jessop, 1997). 즉 시장주도형 거버넌스는 국가가 담당해 왔던 공적활동과 이와 관련한 권한의 상당부분을 비민주적이고 무책임한 주체들로 넘겨주어 공공영역의 축소 또는 쇠퇴가능성이 매우 높다는 것이다. 이러한 상황에서 당면하게 되는 문제는 민주주의적 책임성 결여와 시민사회에 기반한 사회적 거버넌스(social governance)의 쇠퇴라는 것이다.
경제적 자유주의자들은 이점을 놓치고 있으며, 극빈자들에 대한 국가의 최소안전망 역할마저 위협하고 있다. 따라서 시장이 주도하는 거버넌스의 한계를 극복하기 위해서는 수동적이고 반응적인 ‘고객’으로서의 시민 역할에서 벗어나 자신의 삶에 대한 실질적 ‘주인’으로서의 시민으로 역할을 새롭게 정립하는 노력이 필요하다.
② 정부주도형 거버넌스
정부주도형, 보다 엄밀히 말하자면 기업가적 정부(entrepreneurial government)가 주도하는 거버넌스는 기존의 위계적이고 권위적인 통치방식의 문제점을 해결하기 위해 다양한 이해관계자들을 의사결정과정에 폭넓게 참여시켜 보다 효율적이고 효과적인 관리체계를 구성하려는 노력에서 등장하였다.
이러한 새로운 공공관리(NPM: new public management)로서의 거버넌스는 기업이 가지고 있는 높은 창의력과 경쟁력 그리고 변화와 요구에 대한 신속한 반응성과 적응력을 정부운영의 논리로 도입시켜 관리체계를 개선하고자 하는데 목적을 두고 있다(Kooiman and Van Vliet, 1993). 따라서 이들은 공공에 대한 불신과 재정압박의 문제를 완화하기 위해 결과에 대한 관리와 화폐 가치를 중심으로 선출직 정치가 보다 전문가적 자원관리에 의존함으로써 ‘조종(steering)’을 거버넌스와 동의어로 사용하고 있다(Rhodes, 1996).
정부주도형 거버넌스는 시장주도적 거버넌스와 운영논리 측면에서 유사하지만 문제의 원인을 정부규모의 크고 작음이 아니라 잘못된 통치형태에 두고 있다. 따라서 정부규모의 축소나 민영화를 최선의 해결책으로 보지는 않으며, 새로운 형태로 변모한 정부가 문제해결의 중심 역할을 해야한다고 보는 점이 특징이라 할 수 있다. 즉 시장 논리를 사회전체를 지도하는 원칙으로 삼아 탈규제, 민영화, 위탁관리를 통해 기존의 공적 영역을 축소시키려는 시장주도형 거버넌스와는 달리, 정부주도형 거버넌스는 기업을 중심으로 개발된 관리기법들을 공공부문에 도입․적용시켜 조직의 유연화를 도모하면서 동시에 정부가 담당해오던 공적 역할과 권한 중 부담스러운 영역들을 시민사회로 이전시키려는 특성을 가지고 있다(DiGaetano and Lawless, 1999; Pierre, 1999).
하지만 정부주도형 거버넌스가 ‘정치 없는 기술관료적 거버넌스’로 변화될 가능성에 대해서는 경계할 필요가 있다(Kazancigil, 1998). 즉 시민사회의 참여에 대한 기회구조는 열려있으나, 다양한 사회적 요구와 민주주의적 측면들이 관리의 대상으로 취급됨으로써 대의적 민주주의의 정당성과 사회적 응집력을 보장해 주지 못하는 문제점이 발생할 가능성이 높다는 것이다. 따라서 진정한 통치역량은 통치 주체에 대한 정당성과 참여자들간의 신뢰 수준과 밀접한 관련이 있는 만큼 시민사회 영역의 발전에 기반한 새로운 정부활동 방향과 역할을 찾아야 할 것이다.
③ 시민사회 주도형 거버넌스
현실 지배적인 유형으로서 시장주도형과 정부주도형 거버넌스는 복잡한 사회현상과 다양한 이해관계들에 대한 효과적이고 효율적인 관리기제로서 주목을 받고 있으며, 주로 거버넌스의 기능적이고 관리적인 측면을 강조하고 있다. 따라서 이들이 즐겨 사용하고 있는 '파트너십(partnership)'도 내용 면에서는 투자재원의 확보의 효율성을 추구하는 재정적, 경제적 동기와 정부기능의 효율적 방향으로의 재 정향화를 위한 관리적, 전략적 동기가 내재되어 있으며, 모두 약한 시민사회를 전제로 하고 있는 것이 특징이라 할 수 있다.
따라서 거버넌스의 활성화를 위해서는 시민사회의 보다 적극적인 참여가 필요하다. 그러나 거버넌스를 통한 보다 포괄적인 참여는 효과적인 의사결정에 필요한 정보교환을 촉진하고 의사결정에 정당성을 부여하며 실행수단의 효과성을 높여줄 것으로 기대되고 있다. 하지만 현실의 불평등한 권력관계가 존재하고 있는 상황에서 거버넌스에서 강조하는 다양한 행위자들간의 참여와 협력보다는 새로운 갈등과 문제를 발생시킬 수 있다. 시민사회영역에서 자발적이고 자기 조직적인 거버넌스의 방향과 전략을 모색함에 있어 이러한 측면을 소홀해서는 안될 것이다.4) 예를 들어 거버넌스를 통해 시민사회를 구성하는 결사체들(CSOs: civil society organizations)의 참여기회가 확대되고 정부기구와의 협력조건이 제도적으로 마련된다고 하더라도 현실적으로는 기업을 중심으로 한 특정 이익집단의 강한 목소리가 시민사회 내에서 진행되는 포럼과 회의에 반영될 가능성이 크다는 점을 고려해야 할 것이다.
거버넌스는 공식적인 권위체계 없이도 시민들이 집합적 행동에서 언제 어디서 어떻게 참여해야 하는지에 대해 알 수 있도록 함으로써 자신을 힘을 키워나갈 수 있는 기회를 제공한다는 점에서 분명 새로운 기회다(Rosenau, 1992). 관리의 대상이나 고객이 아닌 실질적 주인의 자세로 자발성에 기초한 능동적인 시민들이 중심이 되어 시민사회 내에 소통적 거버넌스(communicative governance)체계를 구축하는 노력은 필요하다.
하지만 시민들이 가지고 있는 이해관계의 직접적인 분출과 여과과정 없이 의사결정과정에 이것을 투입시키는 과정이 바람직한 결과를 반드시 가져다주지 못한다는 점을 깊이 인식할 필요가 있다.
④ 바람직한 거버넌스
바람직한 거버넌스는 결국 사회적 공익성을 핵심 가치기준으로 하여, 보다 활성화된 시민사회와 새로운 기능과 역할을 부여받은 정부가 유기적으로 결합됨으로써 당면한 사회적 과제를 보다 효과적이고 민주적으로 해결할 수 있는 것을 말한다.
시민사회의 활성화는 단순히 시민사회의 영향력과 권력자원의 정도가 높다는 차원을 넘어 성찰성과 공익적 가치에 대한 책임성을 동반하는 것을 의미한다. 활성화된 시민사회를 중심으로 다양한 사회적 거버넌스를 형성하고 새로운 공적영역을 창출하고 확장시켜 나가면서 토론과정을 통해 이해관계와 선호도를 재정의 함으로써 참여자들 스스로 공익적 가치에 대한 이해와 합의형성이 이루어지도록 해야 할 것이다. 즉 ‘공익(public interest)’에 기반한 높은 시민적 책임성(civic responsibility)을 토대로 한 강한 시민사회와 이에 기반한 국가의 역할과 기능을 민주주의적이고 효율적인 방향으로 설계하는 과정을 통해 재탄생한 강한 국가가 결합한 바람직한 거버넌스는 자본주의적 시장질서를 조정하고 견제할 가능성이 높으며, 이러한 유형의 거버넌스를 만들어 나가는 것이야말로 거버넌스 참여자들 모두의 몫이 되어야 할 것이다.5)
거버넌스 관련 제도 분석
거버넌스를 ‘민과 관이 서로 협력하여 함께 일하는 것’ 정도로 단순하게 이해한다면, ‘민관파트너십’(PPP; Public-Private Partnership)이나 ‘제3섹터’(the third sector)처럼 이미 다양한 영역에서 민관협력을 통한 활동 경험과 관련 제도들이 존재해 온 만큼, 거버넌스를 특별한 새로운 현상이라고 주장할 만한 근거가 없다.
사실 서구에서는 70년대 말부터, 우리나라는 90년대 이후에 들어 정부가 주도적으로 담당해 오던 영역들에 대한 민간의 참여가 활발히 진행되어 왔다. 우리나라는 90년대 들어 정부의 규제완화조치와 함께 지방자치제도가 부활하고, 92년 이후 ‘공기업법 개정’, 94년 ‘민자유치촉진법(사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법)’, ‘지역균형개발법’ 등의 신설 등을 통해 도시관리 분야에서 민관협력에 대한 관심이 크게 높아져 왔다. 즉 취약한 지방재정구조하에서 지역경제를 활성화하고 공공서비스의 양과 질을 확대시켜야 하는 지방정부로서는 민관협력방식을 지역활성화를 위한 현실적인 대안으로 주목하게 된 것이다.
이러한 상황에서 민과 관이 각각 보유하고 있는 자원들을 효율적으로 동원하고 활용하기 위한 다양한 방식들이 나타났다. 공공과 민간부문의 각 주체들이 각자 보유하고 있는 자원들을 협력 또는 계약관계를 통해 교환하는 방식들이 나타났으며, 이것을 사업시행 주체의 특성에 따라 다시 ‘민자유치’, ‘민간위탁’, ‘민간시행’으로 구분할 수 있다.6) 한편, 민관 협력 당사자의 관계적 특성에 따라 ‘제3섹터(the third sector)’, ‘공동생산(coproduction)’ 유형이 있는데, 우리나라에서 보편적으로 적용되고 있는 제3섹터는 지방정부와 민간기업이 공동출자하여 별도의 공급주체를 설립하고 공익성과 수익성을 조화시키면서 공공서비스를 공급하거나 도시 및 지역개발을 수행하는 방식을 말한다.7) 한편, 공동생산 유형은 공공부문과 자발적 부문이 협력하여 공동으로 공공서비스를 생산하고 공급하는 활동을 의미한다. 따라서 경성서비스 공급을 통한 수익성 추구를 민간부문 참여의 핵심적인 유인동기로 작용하고 있는 제3섹터와는 달리, 공동생산은 연성서비스 영역에서 시민의 자발적 참여를 통해 지역사회의 포괄적인 발전을 목적으로 하고 있는 것이 특징이다.
하지만 본 연구에서 핵심적으로 다루고자 하는 ‘거버넌스’는 이상에서 제시한 것처럼 단순히 민간을 행정 영역에 끌어들이기 위한 제도적 수단의 차원을 넘어서는 것이다. 거버너스에서는 파트너십 당사자로 참여하는 민간 주체가 ‘민간기업’ 뿐만 아니라 ‘시민사회’ 전반의 포괄적이고 능동적인 참여를 토대로 하고 있으며, 거버넌스 참여 동기 역시 참여주체들에 대한 물질적 보상 차원을 넘어 지역사회 공동의 문제를 해결하기 위한 공익적 자세에 기반하는 특성을 가지고 있다. 이후에 다루게 될 환경거버넌스 역시 이러한 구성요건을 토대로 등장한 것이다.
그런데 우리나라 현실에서 공익적 가치의 실현을 목적으로 행정을 포함한 다양한 이해당사자들이 함께 참여하고 협력하는 거버넌스 체제의 도입 및 적용은 기존의 정책관행과 실천양식에 비추어 매우 새롭고 어려운 실험이라 할 수 있다. 거버넌스와 관련한 법률과 제도들은 제대로 마련되어 있지 않으며, 그 결과 최근 몇 년 사이 각 자치단체별로 활발하게 나타나고 있는 다양한 거버넌스 실험들이 제도적 기반의 미비로 활력을 얻지 못하는 문제가 발생하고 있는 것이다.
특히 강력한 성장이데올로기를 바탕으로 한 개발주의 정책이 지배하고 있는 지역현실에서 본 연구에서 초점을 맞추고 있는 환경거버넌스와 관련한 제도적 기반들은 매우 취약할 수밖에 없다. 물론 환경을 주제로 중앙정부 차원에서 민간기업을 협력적 파트너로 삼고자 한 제도들은 다수 발견되고 있다. 대표적인 것이 바로 경제주체들의 자율적인 협력을 토대로 환경문제를 효율적으로 해결하기 위한 ‘자율환경관리제도’8)라 할 수 있다. 현재 유럽 선진국가들과 미국, 일본 등에서 다양한 유형의 자율환경관리가 실시되고 있는데9), 우리나라에서는 95년 ‘환경친화기업제도’를 시작으로 ‘재활용목표율 설정제도’, ‘사업장폐기물 감량화제도’, ‘자율환경관리협약제도’, ‘생산자책임제도’10) 등이 시행되고 있다. 하지만 시민사회가 능동적인 정책 파트너로 참여하는 거버넌스와 관련해서는 아직 제도적으로 충분한 기반이 마련되어 있지 않으며, 프로그램 차원에서 지역주민이나 시민단체들이 행정기관과 협력하여 ‘환경감시네트워크’ 또는 ‘자율환경감시단’을 만들어 환경감시 또는 단속활동을 하는 정도가 있다.
결국 지역사회의 지속가능한 발전을 목표로 지방정부와 시민사회단체, 민간기업, 전문가 등이 함께 참여하여 공동으로 정책을 개발하고 시행하는 차원의 거버넌스 활동과 관련한 법과 제도들은 현실적 요구수준에 비해 매우 빈약한 것이 현실이라 할 수 있다.
국내외 환경거버넌스의 사례와 시사점
외국의 환경거버넌스 사례
주요 국제기구의 환경거버넌스 강조
WSSD의 환경거버넌스 강조
2002년 8월 26일부터 9월 4일까지 남아프리카공화국 요하네스버그에서 열린 지속가능발전세계정상회의(WSSD)에서 회의의 성과로 <지속가능발전을 위한 요하네스버그 선언>과
<요하네스버그 선언>은 총 37개 조항으로 구성되어 있는데, 제30조에 “우리는 의제21, 밀레니엄 개발목표 및 요하네스버그 이행계획의 효과적인 수행을 위하여 모든 수준에서 거버넌스를 강화하고 개선할 것이다”라고 서술함으로써 거버넌스에 의한 지속가능발전 실현의지를 강조하고 있다.
그리고
UNDP, ICLEI의 물 거버넌스
‘효율적인 물 거버넌스에 관한 회담’은 지난 2001년 정치적 진행과정 및 물 거버넌스 시스템을 검토하기 위해 GWP(the Global Water Partnership), UNDP, ICLEI에 의해 개최되었다. 이 회담은 또한 Type II Partnership으로 요하네스버그 WSSD에 제출되었다. 몇가지 중요한 거버넌스는 다음과 같다.
① 정치인, 그 외 물 거버넌스 시스템과 관련있는 의사결정자, 물 사용자간의 의사소통 촉진 및 의사결정을 증대시킴.
② 통합된 수자원관리(Integrated Water Resource Management)에 대한 우수사례와 교육 강조, 물 거버넌스 과정 설명.
③ IWRM 툴박스(tool box)를 이용하여 실천과정으로써 IWRM을 추진하고 이후 뒤따를 행동(action)을 규명.
④ 거버넌스와 관련한 환경적, 경제적 성과를 강조.
⑤ 평화와 안전을 위해 물 법령(water law)에 관한 우수사례 규명.
⑥ 수자원관리에 관한 법 다원주의 촉진.
여러 지역에 걸쳐있는 수역(basin)의 물관리, 지속가능한 물관리, 물과 상하수처리 서비스에 대한 새천년발전목표(MDG)를 달성하기 위해서 물에 관한 적절한 법적 틀(legal framework)은 필요하다. 국제물법령연구소(the International Water Law Research Institute)는 물에 대한 제 이슈의 법제화에 대한 연구를 해오고 있는데, 국제적인 물 논의에서의 협력, 협의, 갈등해소를 위한 법의 역할, 부패를 청산하고 빈곤을 타파할 수단으로써 좋은 거버넌스(good governance), 투자를 유도하고 형평하고 효율적인 물 서비스를 위한 법적 규제장치 등과 같은 국제 이슈들이 그 대상이다.
물 거버넌스에 관한 작업은 “효율적 물 거버넌스 구축”의 중요성을 강조했던 제2회 세계 물포럼에 대한 즉각적인 대응으로부터 파생했다. 또한 헤이그와 본에서 있었던 각료선언에서 지속가능발전을 위한 주요 과제로 거버넌스를 규정했다. 지구적 그리고 지역적 거버넌스에 대한 이슈는 지식과 경험을 나누고 향후 행동에 대한 계획을 발전시키기 위해 2003년 3월 16일부터 1주일간 일본 교토에서 제3회 세계 물포럼이 개최되었는데, 포럼의 주제 가운데 하나가 “물과 거버넌스”였다. 포럼의 프로그램 내용은 <표 5-1>과 같다.
제3회 세계 물포럼 “물 거버넌스” 프로그램
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No |
주 제 |
주 관 |
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1 |
빈민층 물 공급에의 민간기업 참여에 대한 회의-이해 당사자 관점에서 Dialogue on Private Sector Participation in delivering water to the poor - a multi-stakeholder review |
WaterAid |
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2 |
관리성에 관한 환경적․경제적 성과 Environmental and economic achievement in relation with governability |
Institute Mexicano De Tecnologia Del Agua |
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3 |
원칙에서 행동으로 : 평화, 지속가능발전, 빈곤감소를 위한 물 법령 우수사례 발표 From Principle to Action : Using Best Practices in Water Law to Promote Peace, Sustainable Development and Poverty Alleviation |
국제물법령연구소 the International Water Law Research Institute |
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No |
주 제 |
주 관 |
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4 |
물 권리: 물의 남용에 따른 인간의 기본적 권리를 보 호하기 위한 법적 장치에 대하여 The right to water: Legal instrument to defend victims of humans rights due to water misusage |
Fundacion Centro de Derechos Humanos Medio Ambiente |
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5 |
물관리와 법 Water Management & Law |
River Bureau Ministry of Land Infrastructure and Transport, Japan |
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6 |
물관리자의 과제 Challenges for the water managers |
미래세대 물지도자 운동본부 Next Generation of Water Leaders |
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7 |
희망에서 태어난 통합 지구시민-또 다른 미래를 위하여 United Global Citizens, Born in Hop-Another Future is Possible |
지구마을 네트워크 the network "Earth Village" |
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8 |
풀뿌리 여성들의 목소리 Voices of the Grassroots Women |
여성자영업자협회 Self Employed Women's Association(SEWA) |
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9 |
물의 가격설정: 문제와 선택 Water Pricing: Issues and Options |
GAP-RDA, 세계물위원회(WWC) 주제센터 |
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10 |
팔레스타인 및 중동지역의 물분야 인간 개발의 최적화 Optimization of Human Development for Water Sector in the Palestinian Territories and the Middle East |
팔레스타인 물 기관 Palestinian Water Authority(PWA) |
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11 |
남미의 물 거버넌스 Water Governance in Latin America |
GWP 중남미지부 |
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12 |
월경수자원관리를 지원하기 위한 정보 및 의사소통수단 Information and Communication Tools to support Transboundary Water Resources Management |
지구환경금융(GEF) |
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13 |
지역의 물관리 재원의 자체 조달, 꿈과 현실 Self Financing Local Water Management, Dream or Reality |
네덜란드 물사무국 협회 Dutch Association of Water Boards |
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14 |
효율적인 물 거버넌스와 IWRM Effective Water Governance and IWRM |
GWP |
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15 |
관개 관리에의 이해당사자 참여 강화 Enhancing Stakeholder Participation in irrigation management |
관개 관리 참여 국제 네트워크 International Network on participatory irrigation management(INPIM) |
일본의 지속가능한 마을 만들기 운동
마찌즈꾸리(마을 만들기) 운동
가. 마찌즈꾸리 개념
1980년대에 들어서면서 일본은 지역(시민)공동체(community)가 자발적으로 도시(지역)를 가꾸어 간다는 의미의 마찌즈꾸리(まちづくり)11) 운동이 전국 시정촌(市町村)에서 행해지면서 지역활성화를 위한 노력들이 다양하게 나타났다.
마찌즈꾸리(まちづくり)의 개념은 대략 3가지 정도의 의미(keyword)를 내포하고 있는데, 첫째는「거주지․시가지」, 둘째는「주민주체․참가」, 셋째는「재생․활성화」등이다. 현재 사용하고 있는「都市づくり」,「町づくり」,「村づくり」,「島おこし」등의 용어를 보면 첫째의 의미(keyword)에 해당하는 場所는 각각 다르지만 둘째의「주민주체․참가」, 셋째의「재생․활성화」는 공통적인 점을 알 수 있다. 특히 셋째의「재생․활성화」는 지역의 경제적 측면(상업, 비즈니스 등)과 사회․문화적 측면(주민일체성․커뮤니케이션), 그리고 물리적인 측면(쾌적성․정체성․예술성 등)을 동시에 내포하고 있고 이것이 상호 유기적인 관계를 형성하고 있음을 알 수 있다.
따라서 まちづくり는 지방자치․주민자치의 본래의 취지(기본이념)를 토대로 지역의 주권자인 주민(住民)이 도시를 계획하는 권리를 확립하기 위해(목적) 스스로 거주하는 시가지에 있어서(장소) 생활공간과 커뮤니티의 재생․활성화를 통해서(내용) 협동하여 전개하는 사회활동이고 자기개혁활동(기능)이라고 할 수 있다.
나. 마찌즈꾸리 운동의 특성
마찌즈꾸리가 최종적으로 지향하는 목표는 결국 행복한 삶, 쾌적한 생활을 보장하는 지속가능한 사회 만들기이다. 이것을 충족시키기 위해서는 정신적인 면, 경제적인 면, 물리적인 면이 모두 충족되어야 가능한 일이다.
일본에서 마찌즈꾸리(이하 ‘마을 만들기’) 운동이라 하면 역사적인 변화가 담겨 있다. 60-70년대의 주민운동은 자기들의 생활을 파괴한 기업이나 이런 문제에 책임지지 못하는 행정부에 대한 마을주민들의 저항의 의미가 담겨 있었으나, 여기서 더 나아가 지역사회 문제에 대해 지역 주민들 스스로 책임지고 해결하고자 하는 차원으로의 의식변화를 통해 등장한 것이 오늘날 마을 만들기 운동에 담긴 의미라 할 수 있다(김찬호, 2001). 마을 만들기의 동기도 여러 가지 인데, 고베지역과 같은 경우처럼 공단반대운동의 경험을 토대로 마을 만들기를 해 가는 경우가 있는가 하면, 세타가야구처럼 중산층 이상의 주민들이 자아 실현을 위해서 마을 만들기를 하는 경우도 있다.
특히 마을 만들기는 즉 주민과 행정, 전문가 등이 일체가 되어 파트너십과 볼린티어(volunteer) 정신을 가지고 지역주민과 함께 지역을 보다 살기 좋고 지속가능하게 만들어 가고자 하는 노력의 표현이라 할 수 있다(유상오, 2000). 따라서 지역사회의 다양한 구성원들이 유기적인 관계형성을 통해 지역사회의 특성을 살리면서 지속가능한 방향으로 공통의 문제를 해결해 나가고자 하는 마을 만들기 운동은 환경거버넌스의 중요한 모델의 하나라 할 수 있다.
지속가능한 마을 형성에 있어서 각 주체별 역할
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구분 |
이념 |
제도 |
기술 |
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중앙정부 |
개발과 보전의 공생 환경친화적 사회실현 |
법률, 세제지원 국제적연대 |
개별지원사업 생태사회모델개발 |
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지자체 |
자연친화적 지역계획 생태마을만들기 추진 |
조례제정 주민지원사업 |
생태주민사업실시 조인트섹터방안연구 |
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전문가 |
생태사회이념구축 학제적 생태연구 |
학회구성 사례연구 |
생태사업기술지원 파트너십형성 |
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민간 |
바람직한 사회상요구 생태공동체비전 제시 |
행정지원사항실천 자발적 참여방안제시 |
생태공동체실천 지역단위 커뮤니티운동전개 |
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시민단체 |
정부,전문가,시민연결 사회변화상 제시 |
단체연대 시민참여조직 |
민간운동지원 홍보, 교육 등 개별사업전개 |
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기업 |
환경친화 이미지소개 생태환경방안제시 |
기업연대통한 제품제작 기업이익의 사회환원 |
농촌과 연계한 기업상품생산 리필제품의 생산 |
자료: 유상오, 2000, “한․일간의 지역활성화사업에 관한 비교연구”, 제1회 한일지역사회개발 지도자 교류대회 준비 워크샵 발표자료, 새마을운동중앙회.
예를 들어, 교토시의 경우 재단법인 교토시경관․마찌즈꾸리센타를 平成 9년 10월 1일 설립하였는데, 여기에는 행정, 기업, 주민, NPO, 전문가 등이 공동 참여하고 있으며, 기본재산이 6천만엔으로 전액 교토시가 출연하였다. 주요 사업내용으로는 경관 및 마찌즈꾸리에 관한 사업들을 계발하고 정보를 제공하며, 상담, 학습, 연수 및 교류촉진 등의 활동을 지원하고 있다.
그라운드워크(Ground Work) 운동12)
가. 그라운드워크 개념
1981년 영국 Merseyside주에서 처음 설립된 Groundwork는 공공, 민간 그리고 자체적인 위원회를 갖는 자발적 부문들 사이의 환경개선활동 협력체다. 특히 주목할 점은 그라운드워크에 참여하는 행정과 기업, 시민 3자간의 협력을 촉진하는 역할을 담당하는 것이 트러스트(trust)라 불리는 전문조직으로, 현재 영국연방에는 50여개의 트러스트가 있으며, 700명의 실무자가 연간 4만명에 이르는 자원봉사자의 협력을 받아 다양한 활동들을 전개하고 있다.
그라운드워크 트러스트들은 시민이나 기업의 기부, 자원봉사활동, 행정의 지원을 받아 매년 높은 실업과 범죄율, 취약한 공공 위생, 노후화되는 주택과 공공장소, 황폐한 땅과 분쟁 사건들로 피폐된 지역에서 수천개의 사업을 진행해 오고 있으며, 2002년의 경우 약 4,800개의 사업을 지원하고, 모든 연령대 지원자들이 자신들의 지역을 발전시키기 위해 봉사한 시간은 340,000 일 이상이며, 2,500개의 일자리와 50,000 주(week)의 직업 훈련을 제공하였고, 730ha의 토지 개간과 7,000개의 분쟁사업에서 활동했다.
종합적으로 그라운드워크의 목적은 “환경 활동의 연대를 통한 지속가능한 공동체의 조성(to build sustainable communities through joint environmental action)”에 있으며, 다음 세 가지분야에 활동의 초점을 맞추고 있다.
․사람을 위한 활동(for people): 새로운 기술을 배우고 지역 활동을 하고 싶어 하는 사람들을 위한 기회의 창출
․장소를 위한 활동(for places): 더 좋은, 더 안전한 그리고 더 건강한 지역 창출
․번영을 위한 활동(for prosperity): 기업체와 개개인의 잠재력을 성취하도록 돕는 활동
현재 일본에서도 이 그라운드워크 제도를 도입하고 있는데, 국가가 지원금을 지원해 가면서 그라운드워크의 활성화를 유도하고 있다. 일본에서 그라운드워크가 처음 소개된 것은 1991년 사단법인 환경정보과학센터에서 제1회 그라운드워크 日英교류를 실시하면서부터이다. 이때 일본 사회에 상당한 반향을 일으키면서 다음 해에 사단법인 환경정보과학센터 내에 일본그라운드워크 추진위원회를 설치하였으며, 이후 영국의 그라운드워크 사업단의 조언을 받아 미시마 지역에서 일본 최초로 해당 사업이 실시되었다.
나. 그라운드워크 미시마
시즈오카현 미시마시는 소화 30년대부터 후지산에서 기원한 용수가 마을에 흘러넘쳐 아름다운 친수공간과 자연환경을 자랑했으나, 상류지역의 개발과 방치 산림의 증가로 후지산의 용수가 줄어들고 이로 인해 용수연못이나 용수하천이 고갈되면서 풍부했던 자연환경도 소멸의 위기에 처하게 되었다. 이러한 상황에서 개별적으로 활동해 오던 지역의 8개 단체들이 모여 친수 자연환경의 재생과 개선을 목적으로 1992년 9월 ‘그라운드워크 미시마 실행위원회’를 결성하고 시민과 행정, 기업의 파트너십을 통해 영국에서 성공을 거두고 있는 ‘그라운드워크 트러스트’의 방법을 활용하기로 결정하였다.
시민과 행정, 기업의 3자가 결합된 새로운 협력체계를 추진하기 위하여 각 시민단체의 책임자로 이사회를 구성하고 각 협의회의 결정을 실행하는 조직체제가 형성되었으며, 실무는 각 단체로부터 4-5명의 실무자가 배치되어 프로젝트회의의 책임자가 되도록 하였다. 이러한 협력 과정에서 상호간에 신뢰관계가 생겨나 마을 만들기 노력도 활성화되었다.
시가지에 인접한 휴경지 약 1,000㎡를 농가로부터 빌려 시의 보조금을 받아 800명 이상의 시민이 참가한 정비사업으로 ‘꽃과 반딧불이의 마을 만들기’를 추진하였으며, 자발적으로 삽을 들고 땀을 흘리면서 공원을 만들고 수로 주변 정비를 통해 휴식공간을 만드는 등 다양한 노력들이 이루어 졌으며, 이 과정에서 자신들이 만든 것에 대한 애착심이 생기면서 자율적인 관리도 가능하게 되었다.
또한 시민들로부터 거두어들인 기금과 기업 찬조금 및 기부금, 행정의 보조금 등이 이러한 활동을 위한 재정 수입이 되었으며, 1999년 특정비영리활동법인이 된 그라운드워크 미시마에는 시민, 행정, 기업 3자의 협력을 촉진하는 전문성을 가진 중개역할자로 NPO조직이 만들어 졌다.
환경악화가 진행되는 ‘물의 도시 미시마’의 수변, 자연환경을 시민, 기업, 행정의 파트너십의 기초하여 재생, 부활시키는 것을 목적으로 설정하고 있는 그라운드워크 미시마는 다음과 같은 키워드를 제시하고 있다.
․풍요로운 환경만들기를 주제로 한 주민행동을!
․시민과 기업, 행정의 파트너십으로 원만하게 추진!
․환경을 창조하는 구체적 활동을! 가능한 것부터 착실하게!
우리나라도 국민소득의 증대에 따라 삶의 질에 대한 국민들의 관심이 높아지고, 자생적으로 지역주민운동 단체들이 생겨나기 시작하였으며, 지방자치제도의 실시로 시민과 행정간의 새로운 협력관계가 요구되면서 ‘마을 만들기’에 대한 관심이 매우 높아졌으며, 민과 관이 협력하여 다양한 실험들을 하고 있다.
국내의 환경거버넌스 사례
지방의제21 추진기구의 조직 및 활동
배경 및 현황
환경문제에 대한 관심이 지구적인 차원으로 확대되면서 열린 1992년 유엔환경개발회의를 계기로 지역 단위에서 지속가능한 발전 전략을 모색하기 위한 실천적인 노력의 하나로 ‘지방의제21’(Local Agenda 21)이 등장하였다.
우리나라에서 지방의제21은 1995년부터 일부 지방정부들이 중심이 되어 추진되기 시작한 이래 현재까지 전국 250개 지방자치단체들(광역16개, 기초 234개) 가운데 약 90%에 달하는 곳에서 지방의제21을 작성 또는 추진 중에 있다. 비교적 짧은 기간 동안에 이처럼 많은 지방자치단체들이 지속가능한 발전 이념을 정책 수립의 주요 가치로 고려하게 된 것은 놀라운 변화라 할 수 있다. 그 중에서도 지방의제21을 통해 관 주도․전문가 중심의 개발 계획 관행에서 벗어나 지역 주민과 기업인, 시민사회단체 등 다양한 지역 사회 구성원들이 거버넌스 체제를 구성하여 함께 참여하고 협의해 나가는 모습들은 특히 주목할 만하다.
이러한 변화의 배경에는 1980년대 이후 획일화된 사회 발전 방향에 대한 반성과 함께 생태 가치를 고려하는 새로운 발전 방향에 대한 모색의 필요성이 제기되었고, 1980년대 말 이후 사회․정치적인 민주주의가 크게 신장되고 시민사회운동 단체들이 양적․질적으로 폭발적으로 발전해 온 점 등이 크게 작용하였다. 또한 30년만에 지방자치제도가 부활되고 1995년부터 본격적인 민선자치 시대를 맞게 되면서 다양한 풀뿌리 주민 자치 조직들의 활동이 활발하게 된 점도 지방의제21의 도입에 긍정적인 영향을 주었다.
지방의제21은 1994년 안산시에서 최초로 시험 작성(pilot) 되었고 1995년 부산광역시를 시작으로 하여 광주광역시, 서울특별시, 순천시, 청주시 등에서 지역사회 주요 구성원과 이해당사자 그룹들이 파트너십을 형성하여 지방의제21 작성의 주체로 참여하면서 다른 자치단체들로 지방의제21이 급속히 확산되었다. 그 결과 자치단체들의 지방의제21 참여율은 아시아에서 가장 높은 수준으로 평가받고 있다.
UN에서 제시한 의제 작성 관련 권고 내용에는 지방의제21 수립 과정에 해당 지방정부는 물론, 시민, 지역 사회 단체, 민간 기업 등 다양한 지역 사회 구성원들의 참여를 원칙으로 하고 있으며, 지역 실정에 맞는 지속가능한 경제․사회 시스템의 구축을 의제 수립의 목표로 제시하고 있다. 우리나라의 경우도 지역사회의 지속가능한 발전을 목표로 하고 있는 지방의제21 추진기구 속에 공공부문(public sector)의 (지방)정부와 사적부문(private sector)의 민간 기업, 그리고 자발적 부문(voluntary sector)의 시민사회단체 등 다양한 지역 사회 구성원들이 함께 참여하는 거버넌스 체제를 구성하고 있다. 특히 지방의제21이 당면한 개별 환경사안 뿐만 아니라 지역사회의 포괄적인 지속가능성 문제를 다루고 있다는 점에서 ‘광의의 환경거버넌스’ 즉 ‘녹색거버넌스’ 유형에 해당되며, 따라서 지방의제21을 통한 다양한 제도적 실험들에 주목할 필요가 있다. 지역 사회의 지속적인 참여, 지역 사회와 지방정부 간의 파트너십, 환경․경제․사회적 요소를 모두 고려하는 통합적인 의사 결정 등이 지방의제21을 구성하는 핵심 요소라는 점에서 지방의제21은 관리 주체와 대상, 방식 등에 있어서 기존 관리체제와는 다른 새로운 유형의 거버넌스 체제를 요구하고 있다는 것이다. 물론 지방정부와 기업, 시민 사회가 공동으로 참여하는 이러한 거버넌스 체제는 다양한 주체들이 공통의 목적을 위해 자발적으로 참여하고 협력해본 경험이 부족한 한국 사회에서는 민과 관의 참여 당사자들 모두에게 새로운 실험이자 도전이 될 수밖에 없다.
현재 우리나라 지방자치단체의 지방의제21 추진을 위한 조직 또는 기구에는 평균 82명의 추진위원들이 참여하고 있으며, 지역 주민(33%)과 시민․종교단체(13%), 기업계(9%), 학계 및 전문가(8%), 공무원(7%), 환경 단체(6%), 여성계(5%), 교육계(2%) 등 지역사회의 다양한 주체들이 의제와 관련하여 참여해 활동하고 있다. 지방의제21 추진을 실무적으로 지원하는 사무국들 역시 전국 250개 지방자치단체들 가운데 67곳에서 설치․운영되면서 행정 부문과 시민사회 영역간의 가교 역할을 담당하고 있으며, 지방의제21 추진을 위한 예산의 비중 역시 해마다 증대되어 오고 있다.
거버넌스 체제의 구성과 실험
의제21에는 지방정부가 주민, 시민․사회 단체, 민간 기업과의 대화를 통해 지방의제21을 채택할 것을 권고하였고, 협의 과정과 합의 형성 과정을 통해 최적의 지속가능발전 전략을 얻어야 할 것이라고 제시하고 있다. 이런 점에 비추어 우리나라의 지방의제21 추진 과정을 보면 지역 시민사회단체들의 적극적인 참여를 통해 이루어진 경우가 많다. 많은 지역들에서 시민․환경단체들이 앞장서서 지방의제21 추진기구를 만들어 왔으며, 추진기구 참여 위원의 과반수 이상이 지역주민과 사회단체의 구성원들로 이루어져 있는 실정이다.
시민사회의 적극적인 관심과 참여를 바탕으로 한 지방의제21의 추진은 지방정부의 정책 결정과 사업 추진과정의 개방화와 참여의 제도화를 만들어 가는 중요한 계기로 작용하고 있다. 기존의 우리나라 많은 시민사회단체들이 정부 정책을 비판, 감시하는데 중심적인 역할을 해 왔다는 점에서 정부와 시민사회단체가 함께 동등한 파트너로 지역사회의 공통의 문제를 논의하고 서로 합의하여 문제를 해결해 나간다는 것은 지방정부와 시민사회 모두에게 새로운 경험이라 할 수 있다. 이런 점에서 지방의제21을 통해 지역사회의 다양한 구성원들이 지속가능한 발전을 목표로 자치단체의 주요 사업 결정과정에 적극적인 의견을 개진하고 함께 논의하면서 상호간에 신뢰를 형성해 나가는 것은 환경거버넌스의 중요한 모델로 평가되어야 할 것이다.
그동안 우리나라의 지방의제21 추진 과정에는 시민․환경단체들이 프로그램을 기획 진행하고 행정은 예산을 지원하는 방식으로 각종의 시범적 실천 사업들이 있어 왔으며, 시간이 지나면서 미약하나마 해당 지역의 특성을 살린 실천 프로그램들이 연속 사업으로 자리잡는 모습을 보여주고 있다. 최근 몇 년간 수행해온 실천 사업의 주요 성과로는 민과 관이 서로 협력하여 생태계 복원, 자연 학습장 조성, 그리고 현장 체험 학습 프로그램의 개발 등을 수행해 왔다. 하지만 보다 중요한 성과로는 다양한 실천프로그램들을 통해 초기에는 교육 및 참여활동의 대상자 또는 수혜자 위치에 머물러 있던 지역주민과 시민들의 의제사업 목표에 대한 이해도를 높이면서 지역사회 문제에 적극적인 관심을 가지고 활동하는 주체로 나서고 있다는 점이다.
물론 아직은 상대적으로 튼튼한 조직력을 갖춘 소수의 시민단체들이 지방의제21의 주요 실천 주체 역할을 담당하고 있으며, 이들이 마련한 이벤트성 행사에 지역 주민들은 구경꾼으로 참여하는 수준에 머물러 있는 지역들도 많다. 특히 지속가능한 발전을 위한 장기적이고 포괄적인 개선 노력이 요구되는 분야에서는 여전히 행정 기관의 적극적인 관심과 참여가 부족한 편이고, 지속가능한 발전을 핵심 가치로 하여 자치단체의 전체 활동 방향을 수정하는 노력 또한 크게 부족한 것이 현실이다.
그럼에도 지속가능한 발전을 위한 거버넌스 체제의 활성화에 있어 지방의제21을 통해 의미 있는 실험들이 진행되고 있음은 분명한 사실이다.
가. 환경거버넌스의 인큐베이터: 지방의제21전국협의회
국가주도의 급속한 근대화 과정을 추동해 온 한국 사회가 지속가능한 발전을 위한 지방의제21을 실현시키기에는 제도적 토양이 여전히 척박한 것이 사실이다. 따라서 지속가능한 발전 이념을 확산시키고 구체적인 실천 계획들을 실현시킬 수 있는 제도적 역량(institutional capacity)을 강화시키는 노력이 필요하다. 특히 지방의제21이 문서상 계획(paper planning)에서 실질적인 행동 계획(action plan)으로 전환되도록 하기 위해서는 제도 개선과 함께 실질적인 지원 방안이 마련되어야 한다.
시민․기업․행정이 함께 협력하여 지역 사회의 지속가능한 발전을 위해 노력하는 지방의제21에 대한 국내외 경험들을 연구하고 벤치마킹하고 의제 추진기구들 상호간에 지방의제21 작성 및 실천 경험과 정보를 긴밀하게 교류하고 공유할 필요성이 강하게 대두되면서 수 차례의 토론과 협의를 거쳐 결국 2000년 6월 16일 ‘지방의제21 전국협의회’가 탄생하였다.
각 지방정부의 지방의제21 추진 기구들이 자발적으로 참여하여 만든 ‘지방의제21 전국협의회’는 지방의제21에 관한 정보 교류와 상호 협력, 그리고 교육 훈련 등을 통해 각 지방정부들의 지방의제21 작성 및 추진 사업을 지원하는 것을 활동의 핵심 내용으로 하여 중앙정부와 지방정부, 지방정부 상호간, 그리고 지방정부와 시민사회간의 파트너십 강화와 상호 학습 과정(mutual learning process)을 촉진시키는 데 중요한 역할을 담당해 옴으로써 지속가능한 발전을 위한 환경거버넌스의 ‘인큐베이터’ 기능을 수행해 오고 있다.
지방의제21 전국협의회는 그동안 지방의제21의 추진 역량을 강화하기 위해 전국 각 지방정부들의 지방의제21 추진 현황을 파악․분석하여 지방의제21의 활성화를 위한 프로그램 개발과 제도적 기반 조성을 모색하고, 우수 추진 사례에 대한 정보 교류와 홍보활동 그리고 지방의제21 추진 기구 참여자들에 대한 교육활동 등을 수행해 왔다. 또한 지방의제21 전국대회, 지방의제21 정책포럼 등 다양한 교육․훈련 프로그램들을 운영하여 왔고, 전국적인 지방의제21 추진 실태들을 지속적으로 모니터링하여 모범 사례들을 발굴․보급해 왔으며, PCSD의 역할과 LCSD 구성 방안 모색, 주민자치센터를 활용한 지방의제21 활성화 논의, 한국 지방의제21 추진 현황에 대한 평가 지표 개발 등 전국적인 차원에서 지방의제21이 활성화될 수 있도록 다양한 분야에서 노력을 기울여 왔다.
전국 16개 광역 단위 지방정부는 물론 232개의 기초 단위 지방정부 대부분이 회원으로 참여하고 있는 지방의제21 전국협의회는 광역 단위 지방정부의 지방의제21 추진 기구 대표자들이 중심이 된 3인의 공동회장과 5인의 부회장을 두고 있으며, 5명의 고문과 20명의 자문위원들이 전국협의회의 활동 방향에 대해 조언하고 있다.
또한 16개 광역 단위 지방정부의 지방의제21 추진 기구와 8개 기초 단위 지방정부의 지방의제21 추진기구 사무국장 또는 지방정부의 담당과장, 환경부의 담당 공무원, 지방의제21 전국협의회 사무처장으로 구성된 운영위원회를 둠으로써 지방의제21의 활성화를 위한 중앙과 지방, 광역과 기초, 정부와 시민사회간의 긴밀한 협력 방안과 각종 실천 과제들에 대해 논의하고 있다.
현재 지방의제21 전국협의회는 각 지방정부의 지방의제21 추진기구에서 내는 회비와 중앙정부(환경부)와 지방정부에서 내는 지원금, 그리고 기타 수익 활동 등을 통해 활동에 필요한 예산을 확보해 오고 있다.
지방의제21 전국협의회는 지방정부차원의 지방의제21 추진 기구들간의 상호 의사 소통과 협력의 촉진자(facilitator)로서 앞으로도 국가-지방, 광역-기초간의 유기적인 관계 설정과 통합 노력, 정확한 평가 지표 개발을 통한 활성화 과제와 장애 요인 규명, LCSD 도입의 적극 추진, 국내 문제와 지구적인 문제의 연계를 위한 센터 역할을 수행해나갈 계획이다.
나. LCSD의 선도적인 실험과 경험 : 서울시 녹색서울시민위원회
시정부와 시민, NGO, 환경 전문가, 기업 등 다양한 주체들이 함께 참여하는 ‘녹색서울시민위원회’는 인구 1천만의 거대도시 서울의 지속가능한 발전을 위하여 다양한 활동들을 전개하고 있다. 녹색서울시민위원회는 서울시의 지속가능한 미래상을 담은 ‘서울의제21’을 작성하고 실천하는 데 주도적인 역할을 했을 뿐만 아니라 서울시의 25개 기초자치단체의 지방의제21 작성 및 실천활동에도 지원노력을 아끼지 않고 있다. 그 결과 25개 기초 자치단체 가운데 24곳이 구단위 지방의제21을 작성하여 다양한 실천 활동들을 하고 있으며, 나머지 1곳(강남구)도 지방의제21 추진협의회를 구성하여 지방의제21을 수립하기 위한 준비를 하고 있다.
1995년 11월 22일 출범한 녹색서울시민위원회는 서울이 환경적으로 모범적이고 지속가능한 도시로 변모될 수 있도록 시민과 기업과 협력하여 다양한 환경 개선 프로그램들을 발굴․실천해 오고 있으며, 한국 지방정부 가운데 최초로 지방지속가능발전위원회(LCSD)의 기능을 공식적으로 부여받아 시정부의 주요 정책을 지속가능성 차원에서 평가․자문하고 대안을 제시하는 활동들을 해 오고 있다.
녹색서울시민위원회가 서울시의 지방의제21을 보다 효과적으로 추진하기 위한 대표적인 활동으로는 ‘서울의제21 시민실천단’을 육성하고 지원하는 것을 들 수 있다. 시민실천단은 서울의제21 및 자치구의제21의 실천이 지역 단위에서 활발한 지역 시민 운동으로 정착될 수 있도록 지역의 환경지킴이를 육성하고, 이들이 지역 주민들의 생활 속에서 의제를 실천할 수 있도록 하는 데 목적을 두고 구성되었다. 현재 약 4,000여명의 시민실천단이 실천 사업에 적극적으로 참여하고 있다.
시민실천단을 중심으로 이뤄진 사업 가운데 ‘작은 산 살리기 사업’은 각 자치구에 자발적으로 구성된 ‘산사랑회’와 공동으로 펼친 사업으로서 작은 산의 생태계 복원에 크게 이바지했다. 이 사업은 지역 주민들의 일상적 생활 환경에 위치하고 있는 작은 산들이 주민들의 휴식 공간, 맑은 공기 제공이라는 기능 면에서 도시 외곽의 큰 산림보다 큰 의미를 가지고 있으나 현재 불필요한 등산로 개설, 불법 체육 시설 난립 등으로 도시 녹지로서의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 점에 주목하여 작은 산의 생태계를 복원하는데 주력하고 있는 실천 활동이다. 산사랑회는 각 구별로 20-30명 정도의 회원을 확보하고 있는데, 시민실천단원, 대상 산의 인근주민(산의 실태를 잘 아는 사람), 인근학교 교사, 구의원, 자연보호전문가, 공무원(환경 및 공원분야) 등으로 구성되어 있다.
2001년 3월부터 12월까지 23개구(2개구는 산이 없음) 시민실천단과 산사랑회 회원 등 500여명은 1억원의 예산을 들여 10개 산을 대상으로 등산로 축소, 이용이 적은 샛길 등산로 폐쇄, 시범 식재 등 등산로 정비활동, 등산로 주변의 나무들에 이름표 달아주기, 생태적으로 우수한 지역에 새집을 달아주기, 곤충과 새들의 보금자리로 활용하기 위한 고사목(수액공급대) 놔주기, 생태역사지도 작성 등의 활동을 전개하였다.
이러한 활동을 통해 작은 산들의 등산로가 생태적으로 조성되었고, 샛길, 공지 등에 4,800그루의 수목이 식재 되었으며, 273개의 새집을 달아주었고, 15그루의 고사목이 활용되었으며, 군부대 경계용 담장 기둥 48개가 철거되었다. 뿐만 아니라 기타 쓰레기 수거 및 각종 캠페인 활동도 전개되었다. 또한 산사랑회는 각종 캠페인 활동과 주민 인식도 조사 등을 통해 작은 산이 갖는 의미를 지역 주민들에게 홍보하였으며, 지역 산의 생태 현황 조사를 통해 생태계 보호 전략을 마련할 수 있는 기초 자료를 제공하는 등 많은 성과를 보였다. 서울시와 녹색서울시민위원회는 향후 대상 산을 2001년 10개 산에서 2002년 20개 산으로 확대하여 사업을 지속하기로 하였고, 사업 예산도 1억원에서 2억원으로 증액하기로 하였다.
시민실천단이 벌인 또 다른 사업으로는 물 절약 사업을 들 수 있다. 이 사업은 2007년까지 서울 시민 1인당 물 소비량을 15％ 절감하겠다는 목표를 두고, ‘물 절약으로 서울댐 만들기’라는 캐치프레이즈를 내건 시민운동이다.
현재 서울시는 정수장 10개소, 취수장 6개소에서 1인 1일 412ℓ의 물을 급수하고 있으며 1인 1일 물 소비량이 295ℓ에 달해 OECD 주요 국가의 물 소비량보다 훨씬 높은 소비량을 보이고 있다. 1993년 UN에서 한국을 물 부족 국가로 분류함에 따라 서울에서도 2000년부터 수요관리 측면을 강조한 다양한 시책들이 추진해왔고, 특히 서울시 물 소비량의 주요 소비처별 평균 소비량을 볼 때, 가정용 197ℓ, 영업용 58ℓ, 업무용 22ℓ, 대중 목욕탕 10ℓ, 기타 8ℓ 수준으로 나타나 시민들의 적극적인 물 절약 노력이 절실한 것으로 판단되었다.
서울시와 녹색서울시민위원회는 물을 효과적으로 절약하기 위해 낡은 수도관 교체, 수도 요금 현실화 등 물 낭비 요인을 없애고 주민들의 물 절약 의식을 생활화 할 수 있는 실천 프로그램을 개발․적용하여 실제 각 가정에서 물 절약 경제 효과를 직접 체험 할 수 있도록 하는 시민 참여가 중요함을 인식하게 되었다. 이에 따라 2개 NGO와 각 자치구 시민실천단원 5,000여명이 참여하여 물 절약 실태를 조사하고, 물 절약 시민운동을 전개하였다. 특히 각 자치구 시민실천단은 물 절약 서약운동, 물 절약 저축통장 개설, 절수기기 설치 활동 등을 펼쳤다.
물 절약 실태 조사는 NGO들의 시정 참여 공모 사업에 의해 진행되었는데, 2001년 11월 참여 희망 가구를 모집하여 1,000여 가구에 절수기를 설치하고, 2001년 12월부터 2002년 2월까지 약 3개월 동안 절수기 설치 전․후 효과 측정을 위해 자원 봉사자들이 매일 검침을 실시하였다. 또한 월 평균 절수량의 수도 요금 환산과 전년도 대비 절수량을 확인하기 위해 서울시 남부수도사업소의 협조를 받아 수도 요금 변동 추이를 분석하였다. 이밖에 시민실천단은 가정방문, 캠페인 등을 통해 시민들의 물 절약 실천 서약을 받고, 물 절약 저축통장을 배부하였으며 서울시가 절수기기를 설치해주었다.
이러한 사업을 통해 물 절약에 대한 시민 공감대 형성과 물 절약 실천 저변 확산, 새로운 물 절약 프로그램 개발을 통한 민-관 협력 체제 구축, 절수기기 설치를 통한 직접적인 효과 검증으로 물 절약 시민 참여 극대화 등의 성과를 거두게 되었다. 특히 절수기기 설치는 약 20%의 절수 효과를 보였고, 월 평균 4,917톤, 3,980,580원의 절감 효과를 보여 시민들의 직접적인 참여와 구체적인 성과를 얻는 모범적인 사업이었던 것으로 나타났다.
다. 평가의 제도화를 통한 파트너십 강화 : 수원시 21세기수원만들기협의회
21세기수원만들기협의회는 지방의제21 작성 후 지속적인 실천 활동을 추진해 나갈 구체적인 수단이 확보되지 못할 경우 지방의제21이 형식적 보고서로 끝날 수 있다는 점에 주목하여 작성된 수원의제21의 지속적인 실천활동을 강화하고 지속가능한 지역 발전을 도모할 수 있도록 매년 ‘수원의제21 실천 활동 평가 및 보고회’를 진행해왔다.
이 사업은 수원의제21 해당 부서(5국 4사업소 18과, 50명), 산업경제위원회 소속 10개 기업(담당자 30명), 수원 지역 NGO(100명), 분야별 전문가(20명), 수원의제 21 협의회 운영위원 및 위원(100명) 등 총300여명이 참여하여 평가 및 보고회를 수행해왔다.
평가는 매년 초 수원의제21 추진 계획 수립 및 점검으로 시작되는데, 수원시는 5국 4사업소 18과에 의제추진계획서를 요청하는 공문을 발송하고, 시민 및 기업별 의제추진계획을 수립하기 위해 추진협의회 4개 위원회 및 6개 사업 주관단체(환경, 시민, 여성, 산업경제위원회, 수원환경운동센터, 수원KYC, 수원주민자치네트워크, 수원반딧불이연구회, 수원환경한마당행사위원회, 초록세상)가 참여한다.
각 주체들은 수원의제21 추진 실적을 주체별로 점검하고 평가한다. 수원시는 해당 부서 추진실적 보고서 제출 공문을 발송․취합하여 NGO, 관련 전문가들과 함께 보행 환경 등 6개 분야에 걸쳐 각 분야별 수원시의 추진 실적을 평가한다. 평가서가 나오면 다시 해당 부서에 발송하여 의견을 요청하고, 해당 부서는 활동보고회 때 담당 국장이 직접 발표한다. 수원시장은 수원시 수원의제 21 추진 평가와 익년 사업 방향에 대해 발표한다. 기업들은 기업별 수원의제 21 추진 실적 보고서를 제출하는데, 1999년 4개 기업, 2000년 3개 기업, 2001년 4개 기업이 참여하였다. 활동보고회 때 기업인들이 기업인 의제 추진 실적을 보고하고 평가한다. 또한 시민과 NGO는 활동보고회에서 1년간 실천 사업의 추진 실적을 보고하고 평가한다.
21세기수원만들기협의회는 활동보고회를 개최하여 1년 의제 추진 실적 발표와 각 실천 주체별 활동에 대한 상호 평가, 다음 연도 사업 방향 수립 및 수원의제21 재작성 내용 도출, 지속적인 의제 실천 사업 확인 및 확산 방안 제시, 보고서 제작 및 배포 활동을 수행하게 된다.
이러한 실천 활동 평가 및 보고회를 통한 주요 성과는 다음과 같다. 첫째, 수원의제21 실천 주체(수원시, 기업, 시민-시민단체)별 지속적인 의제 실천 활동 강화와 확산에 기여하였다. 둘째, 의제 실천을 위한 효율적인 협력 체계 구축을 통한 파트너십을 강화하였다. 셋째, 1998년 작성된 수원의제21의 재작성 및 수정․보완 내용 도출을 통해 재작성 방향을 설정하였다. 넷째, LCSD 구성을 위한 협력 체계 및 초보적인 활동 내용을 확보하였다. 다섯째, 수원시의 의제 실천 사업의 참여 및 의지가 시민들에게 전달됨으로써 전 시민적인 의제 실천 사업의 확산 계기를 마련하였다. 여섯째, 행정 계획과 결합해 나가는 지방의제21 활동 내용 도출을 통해 지방의제21 본연의 목적 추구 가능성을 확인하였다.
21세기수원만들기협의회는 실천 활동 평가 및 보고회를 향후에도 지속․발전시켜 나갈 계획이며, 이를 통해 다음과 같은 효과를 기대하고 있다. 첫째, 3년간의 의제 실천 활동 평가를 바탕으로 지방지속가능발전위원회나 지방의제21 연구소를 설치하여 지속가능한 수원 발전을 추구한다. 둘째, 전 시민적 참여를 위해 홍보 및 시민 참여 의제 지표 평가 프로그램을 개발하고 관련 기관들의 참여를 유도해 나간다. 셋째, 활동 평가 내용을 바탕으로 수원의제21 재작성 사업을 완료하고 이에 따른 시민 지표 평가단 구성 및 지속적인 활동 전개로 수원의제21의 시민 참여 폭과 참여자들을 확대한다. 넷째, 시민 홍보 활동을 강화하여 시민 참여를 확산해 나가고 수원시와의 파트너십을 발전시켜 나간다.
평가와 과제
한국의 지방의제21은 의제작성 및 실천 과정에 대한 자치단체의 참여율에 있어 아시아에서는 물론 그리고 세계적으로도 매우 높은 수준을 보여주고 있다. 특히 시민사회와 지역주민 단체들의 적극적인 관심과 참여를 통한 다양한 실천 사업들의 전개는 주목할 만 하다. 하지만 지속가능한 발전 목표를 달성하기 위해서는 조직화, 제도화 등의 추진 기반 조성에 있어 노력해야 할 과제들이 여전히 많다. 비교적 높은 외형적 성과를 거두고 있는 한국의 지방의제21 추진 사업이 앞으로도 더욱 발전해 나가기 위해서는 현재처럼 의제 사업이 환경관련부서의 사업 정도로 인식되고 있는 수준을 넘어서 나머지 다른 정책 분야로 더욱 확대할 필요가 있으며, 의제활동과 관련하여 더욱 안정적인 인적․물적 기반을 확보해야 한다.
또한 의제활동에 지역주민들의 포괄적인 관심과 참여를 지속시켜나가되 이것이 지역단위에 머물지 않고 글로벌 차원의 이슈에 대해서도 적극적인 관심을 가질 수 있도록 노력할 필요가 있다. 이러한 관점에서 지방의제21의 성공적인 추진을 위한 거버넌스의 활성화 과제들을 살펴보면 다음과 같다.
우선 지방의제21을 이끌어 나갈 핵심 주체들인 지방정부와 기업, 시민사회단체 구성원들 가운데는 아직까지도 지방의제21을 단순히 지역 차원의 물리적 환경보존 또는 환경개선 운동의 하나로 이해하는 경우가 없지 않다. 이러한 자세는 실질적인 정책 개발이나 생산 및 소비활동 속에 지속가능성의 원칙이 반영되는 것을 어렵게 할 수 있다. 지방의제21이 시민단체 활동을 지원하는 정도의 차원에 머물러 있을 경우 지속가능한 발전을 실질적으로 달성하기 위한 지방행정 제도 전반의 새로운 설계가 어렵다. 결국 지방의제21이 시범 실천 사업 위주에서 행정 전반을 지속가능한 발전의 관점에서 새롭게 구성함으로써 개발 관련 부서와 환경 보존 관련 부서들 간의 유기적인 협력체계가 구축될 필요가 있다. 각 자치단체별로 지방지속가능발전위원회(LCSD)를 설치․운영함으로써 개발과 보존을 둘러싼 지역 사회의 갈등을 사전적이면서도 효과적으로 조정하고 종합적이고 장기적인 전망 속에서 지속가능한 발전이 추진될 수 있도록 하는 방안도 적극 고려되어야 한다.
또한 현재 지방의제21 추진과 관련한 사업비의 대부분은 지방정부의 지원에 의존하고 있다는 점에서 지방의제21의 활성화를 위해 보다 안정적인 물적 기반과 인적 자원을 확보할 필요가 있다. 지방정부와 기업, 시민사회의 다양한 참여주체들이 서로 신뢰하고 적극적으로 협력할 수 있도록 하는 안정적인 제도적 기반이 조성됨으로써 각자가 가지고 있는 자원과 역량이 지역사회의 지속가능성을 위해 효과적으로 활용될 수 있어야 할 것이다. 이를 통해 의제의 실천 사업 내용이 일회성 사업에 그치지 않고 지역주민들의 포괄적인 관심과 참여를 이끌어 낼 수 있을 것이다. 이는 지방정부 차원에서는 하향식(top-down) 정책논리가 가져다 준 기존의 관성에서 자유로워져야 하며, 기업의 경우 공익적 가치에 대해 사회적 책임을 질 수 있는 자세 전환이 필요하고, 시민사회단체 차원에서도 책임성에 기반한 대안제시능력을 균형 있게 갖출 수 있도록 노력해야 할 것이다.
그리고 지방의제21의 성공적인 수행을 위해서는 다양한 이해당사자들간의 협력적 의사결정과정이 매우 중요하다. 이는 참여 주체들이 서로에 대한 인정과 신뢰를 통해 갈등과 대립 관계를 지양하고 창조적인 협력관계로 거듭나야 함을 의미하는 것인데, 현재 한국사회는 상호 인정과 신뢰의 축적을 통한 파트너십의 형성과 거버넌스의 성공적인 수행으로 발전해 나가는데 있어 출발점을 지난 상태에 있다. 서구사회에 비해 민주주의 역사가 상대적으로 짧고, 수평적 토론과 자치 문화가 충분히 정착되지 않은 상황에서 지난 50년간 한국사회의 급속한 근대화과정을 추동해 온 발전주의적 국가체제가 만들어 놓은 가치와 제도들을 단기간에 극복하기란 어려운 일이다. 따라서 정부와 기업, 시민사회 3자가 장기적인 관점에서 인내심을 가지고 지속가능한 발전을 새로운 사회발전 패러다임을 수용하고 실천할 수 있는 새로운 문화와 제도들을 창조적으로 만들어나가는 노력이 지속적으로 이어져야 할 것이다.
현재 한국에서 진행하고 있는 지방의제21 추진 활동은 NGO들의 참여와 역동성에 있어서는 세계적으로도 그 유례를 찾기 힘들 정도로 매우 활발히 진행되고 있음은 분명한 사실이다. 지방의제21과 관련한 전국대회나 워크숍에서는 NGO나 기업뿐만 아니라 지방정부의 공무원들도 효과적인 의제 실천을 위해 열심히 참여하고 서로의 경험을 공유하기 위해 진지하게 노력하고 있다. 지방의제21의 추진 실적에 대한 지속적인 평가와 문제점에 대한 보완 작업들을 바탕으로 한국의 지방의제21이 지속적으로 추진되어 나갈 경우 환경거버넌스의 새로운 모델이 될 것으로 기대된다.
하천․호수 살리기 네트워크의 구성 및 활동
선정 배경
지속가능성을 위한 환경거버넌스의 국내 사례로서 ‘하천․호수 살리기 네트워크’ 사업을 선정하게 된 데는 다음과 같은 이유가 있다.
‘물은 생명이다’라는 말처럼 물은 생명체를 구성하는 가장 기본적인 요소일 뿐만 아니라 현대 산업문명을 지탱시켜주는 핵심 자원이다. 따라서 지속가능한 발전을 위해서는 ‘깨끗한 물을 풍부하게 지속적으로 이용할 수 있도록 하는 것’이야 말로 가장 중요한 해결과제 중 하나일 것이다.
그런 점에서 우리 한국사회가 지난 반세기 동안의 급속한 도시화, 산업화 과정을 통해 하천과 강이 오염되고 생태계가 파괴되어 왔음은 지난 시절 근대화과정이 남긴 부작용으로 인한 대표적인 ‘지속불가능성’ 사례라 할 수 있다. 물론 그동안 정부 차원에서 하천과 강을 관리하기 위한 많은 정책적 노력들이 이루어져 온 것은 사실이나 이 문제가 가진 다음과 같은 특성들로 인해 아직까지 충분한 효과를 거두지 못하고 있다.
첫째, 지역사회 구성원들의 참여 없이는 문제 해결에 한계가 있다는 점이다. 하천 오염 자체가 현대 산업사회의 생산 및 소비양식과 밀접한 관련을 맺고 있다는 점에서 해당 지역사회 구성원들의 문제 해결을 위한 적극적인 관심과 참여노력 없이는 근본적인 해결이 불가능하다. 그동안 오염원에 대한 사후처리 중심의 접근에서 한 걸음 더 나아가 자연형 하천을 만들기 위한 생태공학적인 문제해결 노력들이 시도되어 왔다. 직선화된 하천 구조를 개선하고 콘크리트 구조물을 뜯어내면서 묘목을 식재하고 완충지대를 조성하는 등의 노력들도 물론 중요하지만 무엇보다 중요한 것은 하천을 이용하고 관리할 시민들의 관심과 참여가 없이는 충분한 효과를 얻기 힘들기 때문이다.
둘째, 부분적, 파편적인 접근으로는 문제 해결에 한계가 있다는 점이다. 인위적으로 설정한 행정구역 단위를 넘어 상류에서 하류로 지속적으로 물이 흐르는 하천의 특성상 어느 한 지역의 노력만으로는 한계가 있으며, 수질개선과 수량확보 역시 분리되어 접근될 수 없는 특성을 가지고 있다. 또한 하천 살리기는 단순히 ‘물 문제’ 차원을 넘어 하천 생태계에 대한 총체적인 이해를 기반으로 하여 접근되어야 하며, 나아가 지역사회의 사회경제적, 문화적 특성과도 유기적으로 결합될 필요가 있다.
셋째, 단기적이고 결과 중심적인 접근만으로는 한계가 있다는 점이다. 인구가 밀집해 있는 도시지역의 경우 토지이용의 효율성 논리에 따라 하천 복개가 이루어지고 주차장이 건설되어 왔다는 점에서 하천 살리기는 인식의 전환을 요구하는 과제이다. 따라서 단기적이고 결과중심적인 접근을 지양하고 자연 생태계와 지역사회의 ‘생명성’을 되살리는 장기적인 사업 과제로 하천 살리기가 자리잡아야 하며, 이는 긴 안목에서 문제해결의 과정을 통해 기존의 가치와 생활양식, 제도적 특성에 대한 반성과 성찰을 요구하고 있다.
종합하면 하천 살리기는 지역을 상징하는 하천의 생태적 건강성을 회복하는 노력에서 출발하지만 지역사회 구성원들이 함께 참여하는 과정을 통해 지역사회 전체의 공동체성을 회복하는 운동이며, 작은 실개천과 소하천을 살림으로서 궁극적으로 우리나라의 4대강도 살리는 운동으로서 사업 종료시한이 없는 총체적이고 장기적인 지속가능성 프로젝트라 할 수 있다.
이러한 하천 살리기 사업의 특성을 고려할 때 문제 해결의 차원에서 ‘거버넌스’적인 접근이 가지는 의미는 매우 크다고 볼 수 있다. 최근 지역 단위에서 시작된 하천 살리기 운동을 통해 지역사회의 상호협력적인 체제를 구성하고 전국적인 네트워크를 형성하는 모습들은 지속가능성을 위한 ‘환경거버넌스’ 차원에서 충분히 주목할 만 하다.
하천․호수 살리기 운동과 거버넌스 체제의 등장
현행 하천법상 하천관리의 주체는 국가와 지방자치단체이지만, 하천은 그 지역의 주민들의 삶과 가장 밀접하게 연관되어 있으며 하천의 환경기능 강화는 지역주민의 이해와 협조를 반드시 필요하다.
기존의 하천이용 방식들은 하천 복개, 하천의 쓰레기장화, 하천부지의 도로화 및 주차장화 등에서 보듯이 치수 위주로 이루어져 옴으로써 하천의 건천화와 수질악화, 하천생태계 파괴, 휴식기능의 상실 등의 문제를 야기시킴으로써 하천과 지역 공동체를 단절시켜 왔다.
이러한 점에서 하천 살리기 운동은 환경을 지역의 발전전략으로 결합시키고 환경 의식을 확산시키며 시민 참여를 통한 새로운 문화를 창출하는 의미를 포괄하고 있다. 하천 살리기 운동은 참여 주체와 운영구조 및 방식에서 적인 특성을 가지고 있다.
오염된 하천을 되살리기 위해서 해당지역 주민과 시민의 관심과 합의 없이는 시작부터 불가능하며, 동시에 많은 예산과 기술력이 필요한 사업인 만큼 전문가와 행정, 기업들의 실질적인 노력도 중요한 만큼 시민단체와 지역주민, 기업체, 공무원, 전문가들이 하천 살리기 운동의 주체로 참여하고 협력하는 거버넌스 체제의 구성이 필요하다. 특히 여러 유역을 거쳐 흐르는 하천의 특성상 광범한 분야에 관련된 사람들과의 네트워크의 형성과 유역간 상호협력을 통한 통합적 관리체제 구축이 필요한 만큼 거버넌스적인 접근이 가지는 의미는 크다고 할 것이다.
환경거버넌스 접근이 강 살리기 운동에서 가지는 의미를 종합해 보면, 하천에 대한 공간적 인식과 생태적 인식의 결합을 통해 인간사회와 자연을 새로운 방식으로 결합함으로써 자연․생태계와 토지이용계획 등 기반 요소들과 역사․문화․경제․사회를 종합적으로 연계할 수 있고, 지방정부의 행정조직의 관할권을 넘어서서 이수․치수․친수간의 통합과 상․하류지역, 도시와 농촌, 유역주민의 협력과 참여를 이끌어 내는 통합적인 관리체제를 제도화하는 기틀을 제공해 주며, 생태교육과 생활교육의 결합을 통해 마을의 작은 자연생태계부터 지역생태계 전체를 인식하고 더 나아가 지구적인 환경에 대한 책임까지 깨닫게 하는 동기를 부여해 줄 수 있다. 또한 하천의 생태적 기능에 대한 인식이 확산되면서 하천 개발이나 하천부지이용을 둘러싸고 자치단체와 시민․환경단체간의 갈등과 충돌이 빈발해 지고 있는 상황에서 사전예방적이고 통합적인 차원에서 환경거버넌스가 구성되어 작동한다면 지역내, 지역간, 지방과 중앙간에 갈등 발생을 사전에 예방할 수 있는 역할을 할 것이다.
현재 우리나라에서 진행되고 있는 하천 살리기 운동은 지방차원에서 소하천 살리기로 시작되어 유역과 강살리기 차원으로 확장되면서 자생적이고 다층적인 네트워크 체제로 발전해고 있다.
하천․호수 살리기 거버넌스 유형과 특성
가. 지역주민의 힘으로 일구어 낸 희망 : 경남 김해시의 대포천 살리기
① 배경: 경남 김해시 상동면에 소재한 대포천은 400만 부산시민의 상수원인 낙동강 물금취수장의 약 300m 상류에 위치하고 있는 지방2급 하천이다. 대포천 상류지역에는 10개 마을 1,500여가구 4,300여명이 살고 있었고 소․돼지사육 축산농가, 공장, 음식점 등 많은 오염원이 들어서 있었다. 이러한 상황에서 대포천은 지역개발과 더불어 오염되기 시작해 1997년에는 3급수 이하의 하천으로 전락했다.
이러한 하천이 지역 주민들이 자율적인 노력과 중앙과 지방정부의 지원으로 수질개선 노력을 기울인 끝에 현재 1급수 수준으로 획기적으로 개선되는 결과를 얻어냄으로써 환경거버넌스의 중요한 사례로 깊이 관찰해 볼 필요가 있다.
② 추진과정: 90년대 들어 낙동강 페놀오염 사건이 발생하면서 부신 시민들을 비롯한 환경단체들의 낙동강 수질에 대한 관심과 걱정이 높아지자 정부는 1992년 부산시 물금취수장 상류에 위치한 대포천 유역을 청정지역으로 고시하였다. 하지만 수질은 크게 개선되지 않았고 결국 1997년 낙동강 물금취수장의 상수원보호를 위하여 대포천 일대를 상수원보호구역으로 지정할 계획을 발표하게 된다.
상수원보호구역으로 지정될 경우 해당 지역주민들의 토지이용을 비롯한 각종 개발행위는 제한될 것이 필연적이었던 만큼 당시 대포천 유역 주민들은 이러한 정부의 계획에 대해 ‘상수원특별법반대추진위원회’를 결성하고 적극적인 반대운동을 전개하기 시작하였다.
하지만 대안 없는 반대운동만으로는 한계가 있음을 인식한 투쟁위원회는 명칭을 ‘수질개선대책위원회’로 변경하고 우선 대포천을 살리고 행정당국에 상수원보호구역 지정을 유예해 줄 것을 요구하는 것으로 활동 방향을 수립한 후 수질개선을 위한 대책을 마련하면서 주민대표 150명을 상수원보호구역으로 지정되어 있는 지역으로 견학을 하도록 하는 등 지역주민들의 참여를 높이는 노력들을 전개하게 된다.
지역주민들과 지역내 기업들로부터 모금한 돈으로 수질대책 기금을 마련하여 유급감시원 2명을 대포천에 배치하는 한편, 수계별 하천감시단 3개반(18명)을 구성하여 축산폐수와 공장폐수의 무단방류감시에 들어갔다. 1997년 8월경에는 무단방류하는 공장을 일주일간 새벽순찰을 통해 적발하여 고발조치하고 업체로 하여금 하천바닥을 씻어내게 하기도 하였다. 또한 농민후계자들이 중심이 되어 친목회를 구성하여 매월 월례회를 개최하고 축산시설의 하천 배출을 억제하고 부득이한 폐수는 수거차량을 빌려 위탁처리하도록 하였다. 가정에서도 세제 덜쓰기운동, 손빨래하기운동, 물덜쓰기운동에 적극 동참했고 하수가 흘러드는 어귀마다 미나리를 심었다.
주민들은 관계기업별로 담당구역을 배정하여 매주 한차례씩 범 면민 하천정화활동도 벌였고 김해시에서는 음식물쓰레기가 하천으로 흘러들지 않도록 각 가정과 식당에 간이침천조를 설치해 주었다.
상수원보호구역 지정을 철회를 위해 지역주민들이 자율적으로 앞장서서 수질을 개선하고자 했던 노력은 성과를 거두어 1998년 2월 이후 BOD 기준 1급수 하천으로 개선되었고 이 노력은 정부와 부산시를 설득시켜 상수원보호구역 지정을 철회하는 결과를 거두도록 하였다.
이러한 성과는 2002년 4월 국내 최초로 수질개선 및 유지에 관한 자발적 협약(voluntary agreement)을 체결하도록 하였다. 주민대표, 자치단체 및 정부간에 자발적 협약을 체결함으로써 대포천 수질관리를 위한 환경거버넌스 체제를 공식화하게 된 것이다.
협약 내용에는 대포천 유역에 주민을 대표하는 ‘상동면수질개선대책위원회’를 두되, 사회단체대표, 이장단, 부녀회장단, 새마을지도자, 기업체대표 등으로 구성하며, 상동면 주민들은 위원회를 중심으로 자율적으로 대포천 수질을 연평균 1급수로 유지․관리하여 낙동강 본류의 수질개선에 이바지할 것을 담고 있다.
지역사회의 다양한 주체들이 참여하는 ‘상동면수질개선대책위원회’는 협약에서 제시하는 기준 수질을 유지하기 위하여 물 아껴쓰기의 생활화는 물론, 합성세제 사용의 억제와 축산분뇨 처리 및 요식업소 및 사업장 등의 오수 처리를 위한 시설설치 및 가동을 의무화하며, 2010년까지 상동면 전역을 비료, 농약사용을 최소한으로 줄이는 친환경농업지역으로 만드는 장기 계획도 담겨 있다.
③ 의의: 대포천 살리기 운동은 1997년말 당시 4～5급수로 오염되었던 하천을 1년 6개월이라는 짧은 기간 동안에 1급수의 생태하천으로 회복시킨 놀라운 성과를 거두었다. 특히 이 운동이 정부주도가 아니라 해당지역주민들 스스로의 노력으로 일궈 낸 결과라는 점에 주목할 필요가 있다. 대포천 일대는 500여개의 영세 기업들이 입주해 있고 축산농가를 비롯한 비점오염원의 하천유입 정도가 매우 높았으며, 행락객들의 발길이 잦은 유원지도 위치해 있어 지리적 특성상 수질개선에 매우 열악한 조건을 가지고 있었다.
하지만 지역주민들 스스로 대책위를 만들어 직접 수질개선 노력에 앞장서고 지역주민들 전체의 참여를 위한 다양한 홍보 및 실천활동들을 전개해 왔으며, 이 과정에서 환경오염에 무관심하던 주민들의 관심과 참여를 이끌어 냈던 점은 중요한 성과라 할 수 있다. 이처럼 주민 자발적인 노력만으로 1급수로 수질을 향상시킨 결과는 수질개선대책으로 하수처리시설에 주로 의존하고 있는 다른 자치단체들에게 많은 점을 시사해 주고 있다.
특히 주목할 점은 김해시수질개선대책협의회와 상동면수질개선대책위원회 회장, 김해시장, 경상남도지사, 환경부장관이 참여하여 국내 최초로 수질개선 및 유지에 관한 자발적 협약을 체결하였는데, 협약 내용에는 김해시 대포천 주민들의 실천활동에 상응하여 낙동강특별법에 따른 주민지원사업 등 지원방안을 강구해 나가고, 나아가 대포천 수질이 낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률의 규정을 충족시킬 경우에는 상수원보호구역 지정과 오염총량관리제 시행을 유예하는 내용을 담고 있어, 향후 지역주민들이 주체가 된 자율적인 수질개선 노력이 전국적으로 확산되도록 하는 계기를 제공하였다.
나. 갈등 속에서 찾은 창조적 대안 : 전주시 전주천 자연하천 만들기
① 배경: 전주시는 206.24km2의 면적에 인구 60만의 중소도시로 동남쪽의 일부 산악지대를 제외하면 대체적으로 평탄한 지형 조건을 가지고 있다. 만경강 하구에서 약 41.5km 상류지점에 위치한 전주천은 전주의 구도심을 관통해서 흐르다가 만경강의 본류인 고산천과 합류하여 서해바다로 흐르는 총 연장 24.87km, 유역면적 101.93km2의 하천이다. 그런데 전주시 16개 동을 거치며 도심을 가르는 전주시민의 젖줄이라 할 수 있는 전주천은 개발주의 시대를 거치면서 여느 도시의 하천들처럼 이수와 치수중심의 하천 개발로 하천 생태계가 파괴되어 4～5년 전만 해도 시커먼 오․폐수가 흐르고 하천변에는 쓰레기가 쌓이고 잡초가 무성해 사람들이 접근을 꺼리던 ‘버려진’ 하천이었다.
따라서 지방자치시대, 환경의 시대를 맞아 녹색도시로 거듭나고자 하는 전주시의 입장에서 전주천은 중요한 시험대가 되었다. 전주천을 공원화 하겠다는 시의 개발계획은 시민환경단체들의 반대에 부딪히면서 갈등을 겪게 되는데, 이 과정에서 전주천을 생태적으로 거듭나게 하는 새로운 접근들이 이루어지게 된다. 전주시와 시민사회단체, 시민과 전문가들이 함께 협력하여 한벽교 지점에서 삼천 합류지점까지 도심을 통과하는 7.2km 구간을 자연형 하천으로 만들고자 하는 전주천의 자연형 하천화 사업들은 추진 과정에서 수질개선과 생태계 복원은 물론 녹색도시로 도약하기 위한 중요한 전환점을 마련하는 계기를 마련했다는 점에서 환경거버넌스의 사례로 평가받을 만 하다.
② 추진과정: 녹색도시를 표방한 전주시는 1998년 7월 오염된 전주천을 자연형 하천으로 공원화 하겠다는 사업을 계획하고 그해 12월부터 1999년 10월까지 자연형 하천 조성사업 기본계획 및 실시설계 용역을 마친 후 2000년 4월부터 사업 착공을 할 계획이었다. 전주천을 자연형 하천으로 만들겠다는 전주시의 구상은 하천 살리기에 관심이 많았던 시민단체들로부터 상당한 주목을 이끌어 냈다. 당시 사업계획은 전주시비와 도비가 각각 6,055백만원, 환경부 지방양여금 2,111백만원의 총 242억원의 사업비를 투입하여 2002년 월드컵 경기에 맞추어 공사를 완공하는 것이었다.
하지만 시의 초기 계획에 담긴 내용들은 시민환경단체와 전문가들로부터 우려와 비판을 만들어 내게 된다. 부족한 하천의 수량확보를 위해 하류로부터 상류인 한벽루로 펌핑을 하고, 한벽루 부근에 보트놀이를 할 수 있는 수변공원을 조성하겠다는 시의 초기 계획은 하천생태계 자체를 복원하는 방향보다는 편의시설 위주의 공원화사업에 치우쳐 있다는 것이다. 시민단체들의 주된 비판은 사업비용의 상당부분이 둔치에 도심공원을 조성하기 위한 인공시설물 설치에 사용됨으로써 결국 전주천을 공원화 하려는 시의 계획은 진정한 자연형 하천으로 복원의 취지에 벗어나며 경제적으로나 생태적으로 바람직하지 않다는 것이다. 따라서 본격적인 공사를 눈앞에 둔 상황에서 시민사회와 환경단체들은 시에 대해 전주천의 생태계 복원에 우선적인 초점을 맞추고 하천복원 방식도 가급적 인공적인 요소를 배제한 채 자연이 스스로의 힘으로 복원될 수 있도록 요구하기에 이른다. 하지만 당시 시의 사업강행 입장은 변함이 없어서 갈등은 첨예한 상황으로 치닫게 되었다.
이 과정에서 1999년말부터 준비단계를 거쳐 2000년 2월 창립된 전주시의 지방의제21 추진 기구인 ‘푸른온고을21 추진협의회’의 생태복원도시분과에서 이 문제를 주요 의제로 설정하고 하류의 물을 상류로 끌어올려 하천용수를 확보하는 방안을 비롯한 전주천 자연하천 조성계획의 문제점이 다루어지기 시작했다. 하지만 이미 기본 및 실시 설계가 완료되었고 공사 입찰마저 끝내고 바로 공사를 시작해야 하는 시의 입장에서는 이러한 사업계획 수정 요구가 쉽게 받아들여질 수 없는 상황이었다. 이때 5월부터 8월까지 팽팽한 입장 차이로 인한 양측의 갈등은 상당한 수준이었으며, 의제21의 분과회의는 치열한 격론의 장이 되었다. 전주천 자연하천 조성사업은 3개월 가량 공사 중지 상태가 되었고, 공사업체가 전주시를 상대로 행정소송을 걸지도 모른다는 위기감도 있었다.
하지만 이러한 갈등과정은 시와 시민사회단체들 상호간에 상대의 입장에 대한 이해의 폭을 넓히는 중요한 기회를 제공하였으며, 그 결과 시의 입장에서는 시민단체들의 주장이 결코 이상적이거나 무리한 것만은 아니라는 점을 확인할 수 있었고, 시민단체 쪽에서도 주민들의 편의를 어느 정도 감안해야 하는 시의 입장을 이해할 수 있게 되었다.
이러한 갈등과정을 거친 후 결국 2000년 8월 전주시장은 하류에서 유지수를 펌핑하는 계획을 철회하고, 한벽루의 수변공원을 포함해 둔치에 설치하려던 여러 가지 인공시설물을 대폭 취소하거나 축소하기로 하는 과감한 결정을 내리게 된다. 이때부터 전주시는 시의원, 시민단체들과 공동으로 전주천 자연형 하천 조성사업을 위한 ‘공동협의회’를 구축하고 본격적인 대안 모색에 들어가게 된다. 하수유입을 차단하기 위한 기본적인 시설공사만을 진척시키되, 나머지 사업들에 대해서는 재검토에 들어간 것이다.
하천생태의 복원을 중요한 가치로 설정하고 설계를 10여차례 변경․조정하였다. 식재의 경우 일년생 초본류와 하천조건에 맞지 않는 식재 계획의 문제점이 지적되어, 양재천과 수원천등의 자료분석뿐만 아니라, 20여군데의 시험구간을 정해, 시험식재를 한 결과를 근거로 2001년 5월에서야 최종 설계를 확정하게 된다.
또한 해당 지역의 주민들을 직접 찾아다니면서 50여회의 주민설명회와 토론회를 개최함으로써 시민들의 요구를 파악하고 사업 내용을 이해시키는데 힘을 쏟았다. 둔치에 있던 주차장을 철거하는 데 대한 주민들의 반발을 주민설명회 등을 통해 지속적으로 설득해 나갔으며, 하천 복원 방식에 있어 자연을 우선하여 친수공간을 최소화 할 것을 요구하는 환경단체와 시민들의 생활편의를 위해 친수공간 확대를 요구하는 일반 시민들간의 견해차를 줄이는 노력을 기울였다. 이 과정에서 자연형 하천조성사업 자체가 예산낭비라고 보았던 시민들의 인식도 조금씩 변해 갔다. 결국 2000년 8월 구성된 민관공동협의회는 10회 이상의 정기 및 실무회의를 거치면서 사업계획의 변화를 세부적으로 조정해 나갔으며, 이러한 민과 관의 다양한 주체들의 협력적 노력의 산물로 2002년 12월에 전주천 자연형 하천 조성사업이 완공되기에 이른다.
③ 현황: 2000년 4월부터 2002년 12월까지 2년 8개월간의 사업 기간과 120억원의 사업비가 투입된 전주천의 자연형 하천 조성 사업에는 대상지 주변환경의 생태적 특성을 고려한 자연형 하천 조성, 하천 본래 기능인 이수 및 치수를 고려한 하천 조성, 친수공간 조성시 자연생태 복원을 고려한 시설 도입 등의 다양한 노력들이 이루어졌다.
지천의 우수와 오수를 분리․차단하는 차집관로 설치, 갈수기 유지수로 활용함으로써 수위를 유지하기 위한 고무보 설치, 생태계 복원을 위한 중도와 여울 및 소, 자연형 호안, 향토 초화류원 조성과 낙차공 개량 사업을 실시하였으며, 전통놀이마당, 체력단련장, 수변무대, 산책로 등 친수공간들이 조성되었다. 또한 하상의 오니토 준설과 호안의 콘크리트를 자연석으로 대체하고, 둔치의 주차장 5개소를 철거하고 일부 직선화 구간을 사행화 하는 사업들도 병행되었다. 하천 주변의 음식점 등 오염원의 무단 방류를 철저히 차단하는 노력도 뒤따랐다.
이처럼 지난 4년 동안 전주시와 시민․환경단체가 한마음으로 새로운 방식으로 사업을 추진해 온 성과들이 조금씩 나타나기 시작했다. 사업 시행 전 상류지역은 2급수, 나머지 구간은 3～5급수였던 수질이 상류는 1, 2급수로, 중류부도 3급수 이상의 수질상태를 보이기 시작했으며, 1급수 지표종이라는 쉬리의 서식처가 중류부 여울까지 빠르게 확대되어 가고 있고, 부영양화 현상과 악취가 소멸되었으며, 하천생태계의 생물종 다양성이 높아지고 도심 한가운데서 중대백로나 해오라기가 물고기 사냥을 하는 모습들이 나타나기 시작한 것이다.
둔치에는 전통놀이 마당과 체력 단련장, 간이 무대, 자전거 도로 등 편의시설도 속속 갖춰졌으며, 상류인 한벽루 부근에는 곧 나비․개구리․뱀 등을 키워볼 수 있는 자연학습원․체험장 등이 건립돼 도시 한가운데서 자연생태를 체험할 수 있는 공간이 마련되었다.
④ 의의: 전주천 자연형 하천 조성 사업의 가시적인 효과로는 수질이 개선되고 하천 생태계가 복원되었으며, 시민들에게는 새로운 휴식공간 제공과 함께 자연을 관찰하고 배울 수 있는 학습의 장을 제공하였다는 점을 들 수 있다.
그런데 보다 의미있는 일은 이러한 전주천의 성공이 행정과 시민단체, 전문가들이 함께 만들었다는 점이다. 사업 집행을 목전에 둔 상황에서 사업계획 수정을 요구하는 진영과 갈등도 겪었지만, 이 과정에서 시민들의 의견을 충분히 검토하고 과감한 결정을 내린 시의 전향적 태도는 평가할 만 하다. 물론 비판에서 대안제시로 역할의 초점을 맞추었던 시민단체들과 상호 갈등을 중재하기 위해 노력했던 지방의제21 추진기구의 역할도 주목할 필요가 있다.
결국 전주천 살리기라는 공통의 목표를 위해 구성된 민관협력체제의 노력은 자연생태계 복원과 40억원에 이르는 예산절감이라는 가시적인 성과뿐만 파트너십을 통한 신뢰와 협력의 좋은 경험을 남겨 주었다. 뿐만 아니라 전주천 살리기를 중심으로 한 거버넌스 실험은 전주시로 하여금 2년(2001～2002) 연속 환경부로부터 자연형 하천조성사업 전국 최우수지자체로 선정되어 50억원의 양여금을 추가로 받는 성과를 가져다 주었으며, 2002년 7월 제5회 일본 강의 날 대회에서 그랑프리(히로마쓰스다에) 상을 수상하기도 하였다. 또한 그해 11월 한국능률협회가 주관하고 전국에서 1백여개 지자체가 응모한 ‘제1회 대한민국 녹색경영 평가’ 시상식에서 공공행정 부문의 최우수상을 받았고, 행자부와 경실련이 주관하는 지방행정개혁 박람회에서 우수사업으로 선정되어 사례발표를 하기도 하였다.
결국 지역사회 문제를 해결하는데 있어 시민사회와 단체들의 참여와 대안제시 노력, 그리고 이것을 전폭적으로 수용한 자치단체의 적극적인 자세가 전주시가 전국에서 주목받는 생태도시로 거듭나는데 중요한 역할을 하였다. 하지만 무엇보다 중요한 것은 버려진 하천을 되살리는 이러한 노력의 과정에서 시민들의 인식이 바뀌고 새롭게 태어난 하천을 이용하는 시민들이 늘어나면서 자발적으로 환경보존활동에 참여하는 시민들도 늘어나고 있다는 점이다.
전주천의 생태적 복원 노력은 가시적 성과 외에도 지역사회 구성원들 상호간의 갈등을 창조적으로 전환시키는데 중요한 역할을 하였다는 점에서 환경거버넌스 체제의 의미있는 실험이라 평가할 수 있다. 이러한 성과가 앞으로도 지속되어 하천 유지 및 관리에 시민들이 보다 활발하게 참여하여 하천 수질 및 생태계 변화를 지속적으로 기록․관리하고 나아가 전주시 전체가 생태도시로 변모하는데 중요한 토대가 될 수 있기를 기대한다.
다. 복원에서 창조로 : 부천시 ‘시민의 강’ 만들기
① 배경: 인구 78만에 전국에서 서울 다음으로 높은 인구밀도를 가지고 있는 부천시는 서울과 인천의 거대도시 사이에 위치하여 상당한 개발압력에 노출되어 있다. 자연 지리적인 특성상 분지형 지형에 자연형 하천 하나 없는 부천시는 다른 자치단체들처럼 도시계획 및 관리에 생태적인 요소를 반영하기가 어려운 조건을 가지고 있다. 더구나 중동과 상동지역을 중심으로 한 대규모의 신도시 개발과 고층아파트들의 등장은 쾌적한 자연환경을 통한 삶의 질 향상의 필요성을 더욱 높여주었다. 이러한 상황에서 ‘발상의 전환’을 통해 부천시를 새로운 물의 도시로 만들기 위한 노력이 시민단체들의 발의로 시작되어 환경거버넌스의 의미 있는 실험을 진행해 오고 있다.
자연형 하천을 비롯한 자연수(自然水) 자체가 절대 부족했던 부천시는 다른 도시들처럼 하천 복개를 통한 자연형 하천 복원사업 자체가 불가능한 상황이었다. 하지만 부천시는 다른 도시에서는 가질 수 없는 새로운 수자원이 있다는 점에 주목하게 된다. 부천시 오정구 대장동에는 부천(60%)과 인천(40%)에서 배출된 하수를 처리하는 대규모 하수처리 시설이 있으며, 여기에서 하루 75만톤의 물이 처리(이중 15만톤은 고도처리)되어 배출되고 있었다.
따라서 하수를 처리를 통한 상당한 수량의 이 물을 효과적으로 재활용하는 차원에서, 마침 신도시가 조성되고 있는 95만평의 부천 상동지구에 인공적으로 하천을 만들고 생태적인 공원을 조성하는 ‘시민의 강’에 대한 계획이 제안되고 추진하게 되었다.
쓰고 버려지는 물을 재처리하여 다시 상류로 끌어 올려 인공하천을 통해 방류함과 동시에 공원용수, 화장실 용수 등 허드렛물로 재활용하는 등 다양한 차원의 역할과 의미가 담겨 있는 ‘시민의 강’은 단순한 생태공간의 확보 차원을 넘어 지역사회의 다양한 주체들이 참여하여 생태 순환적이고 지속가능한 도시를 만들기 위한 새로운 시도라는 점에서 주목할 필요가 있다.
② 추진과정: 부천시의 ‘시민의 강’은 시민단체의 적극적인 발의와 참여, 시의 능동적인 행정적, 재정적인 지원과 관심, 공기업인 토지개발공사의 기술과 재정의 투자, 그리고 신도시 입주주민들을 비롯한 해당 지역 주민들과 시민사회 전체의 관심과 참여가 어우러져서 만들어 낸 합작품이라 할 수 있다.
부천시 원미구 상동택지개발지구에 신도시 건설을 위한 대규모 개발사업이 이루어지는 상황에서 삭막한 콘크리트 도심지에 환경 친화적인 친수 공간을 조성하려는 목적으로, 1999년 3월 발족한 부천경실련 환경개발센터가 중심이 되어 ‘중수도 활용을 통한 시민의 강’ 만들기가 제안되게 된다.
이후 부천 시장과 토지개발공사, 부천환경연대가 참여하여 시민의 강 만들기에 대한 테스크 포스가 구성되고 주민설명회와 시의원 설명회 등을 통해 본격적인 사업을 구상하고 추진하게 된다. 중수도를 활용하여 시민의 강을 만들고자 하는 부천시의 사업 구상은 2000년 환경부로부터 중수도 시범도시로 선정되어 중수도 양여금 지원을 확정 받게 되며, 2001년 환경부로부터 수자원을 재활용 시설 건설사업에 100억원을 지원하게 받게 된다. 그 해 10월에는 시민단체와 시의회, 전문가, 부천시 관계자 등이 참여하는 ‘시민의 강 추진협의회’가 결성되고, 2002년 2월에는 ‘시민의 강 만들기 추진본부’ 창립되어 시민들의 관심과 참여를 적극적으로 이끌어 내는 역할을 하게 된다.
결국 이러한 과정을 통해 2002년 3월 착공한 ‘시민의 강’ 조성공사가 마무리되어 2003년 10월 13일 준공식을 가진 바 있으며, 고도 정화처리시설이 완공되는 내년 4월에는 1급수 수질의 물이 흐르는 인공하천이 최종적으로 완공될 예정이다.
재처리한 생활하수 등을 그냥 강으로 흘려 버리지 않고 재활용해 사용하는 인공하천을 조성하는 데는 상당한 재원이 소요되는 바, 이 과정에는 상동신도시개발을 담당했던 한국토지공사가 시민의 강 조성을 위한 공사비 120억원을 부담하였으며, 부천시는 국비와 도비의 지원을 받아 전체 212억원 규모의 재정을 투입하여 하수종말처리장 내에 4만5천톤 규모의 고도처리시설을 건립하고 시민의 강에 물을 공급하기 위한 기반 시설들을 조성하게 된다.
③ 현황: ‘시민의 강’은 경인전철 송내역 북부 근린공원 주변에서 시작해 굴포천에 이르기까지 두 갈래로 갈라져 흐르는 길이 5.5㎞, 폭 3～5m, 수심 20～30㎝ 규모의 작은 실개천이라 할 수 있다. ‘강’의 이름은 작게 출발한 실개천이 장차 부천지역과 시민들의 가슴에 생명의 물줄기로 흐르는 커다란 강줄기가 될 수 있기를 바라는 희망이 담겨있다고 볼 수 있다.
하나의 물줄기는 수도권 외곽순환고속도로 아래 녹지대를 따라 2.7km에 걸쳐 흘러가고, 또 다른 물줄기는 흥천길을 따라가다 중동대로와 만난 곳에서 북쪽으로 꺾인 뒤 다시 2.3km를 흘러 굴포천으로 흘러 들어가게 된다.
수초와 자연석을 이용해 만든 인공하천에는 하루 2만5천톤의 물이 초당 0.3～0.4m의 속도로 흐르고 수로 주변에는 산책로(4.4km)와 자전거도로(4.2km), 어린이 공원(7923m2), 자연체험․학습장(700m2), 교통미관광장(82552), 7000평 넓이의 인공호수 등 시민들의 휴식공간이 마련되었다. 시민의 강의 가장 큰 장점은 시민들이 강물에 발을 담그고 쉴 수 있도록 설계되어 있으며, 갈대, 버들 등 수생식물이 심어져 있는 강의 바닥에는 발바닥을 다치지 않도록 자갈이 깔려 있고, 강 중간 중간에는 발을 적시지 않고 건널 수 있도록 징검다리도 설치되어 있다.
부천시는 이 강에 흐르는 물을 공급하기 위해 2002년 5월부터 190억원을 들여 오정구 대장동 굴포천하수처리장 안에 방류수 재이용시설 공사를 하고 있으며, 내년 4월 완공을 목표로 하고 있다. 시는 이 공사가 끝날 때까지 하수처리장～근린공원 8.7km 구간에 직경 600～700mm 송수관을 설치해 현재는 피래미가 살 수 있는 상수원 3급 수준(BOD 4ppm, SS 5ppm)의 방류수를 흘려보내고 있다.
하루 4만5천톤의 방류수를 재처리할 수 있는 시설 공사 사업이 완공되는 내년 4월이면 여기서 재처리한 방류수중 2만5000t을 송수관로를 통해 시민의 강에 본격적으로 공급될 예정이며, 생물막 여과방식의 고도처리를 거친 이 방류수는 상수원 1급수 수준으로 깨끗하며 가뭄 등에 영향을 받지 않고 연중 일정한 수량을 유지할 수 있을 것으로 기대되고 있다.
④ 의의: 대규모 택지개발이 이루어지는 도심지역에 인공 생태하천을 조성한 것은 전국에서 부천시가 처음이라 할 수 있다. 많은 지방자치단체들에서 각종 개발계획에 의해 파괴되었던 하천을 자연형으로 복원하기 위한 노력들이 활발한 상황에서 부천시의 시민의 강 조성 노력은 ‘복원에서 창조’로 한 걸음 더 나아간 새로운 시도라는 점에 그 의미가 크다 할 것이다.
특히 자연수 자체가 절대 부족한 상황에서 발상의 전환을 통해 하수처리장 방류수를 재활용하여 인공하천을 조성하기 위한 시도는 물부족 국가에서 물의 재활용에 대한 실체적 경험을 제공해 줌으로써 시민들의 물절약에 대한 인식을 높이는 중요한 전환점으로 작용할 수 있을 것으로 기대를 모으고 있다.
대규모의 고층아파트가 밀집해 있는 신도시 개발지역 내에 인공적이나마 작은 실개천이 흐르는 환경친화적인 친수공간을 조성함으로써 시민들의 휴식공간뿐만 아니라 근린 생활권 내에서 하천 생태계를 관찰할 수 있는 생태학습장 기능을 제공하고 나아가 도시 이미지 자체를 친환경적으로 개선하는데도 도움을 줄 수 있을 것이다.
하지만 시민의 강은 안정적이고 지속적인 수량확보를 위한 많은 에너지가 소비되고 인공적이고 기술적인 요소의 투입이 불가피 한 특성이 있으며, 도심지 내에 인공적인 하천을 조성하는 과정에서 상당한 재정투입이 요구되는 만큼 다른 자치단체에게 일반화하여 그대로 적용하기는 어려운 측면이 존재하고 있다. 또한 소규모의 인공하천이 가지는 취약성도 분명 존재하고 있다. 시민들의 접근성이 높은 소규모의 하천생태계 특성상 외부로부터의 오염물질 유입 가능성이 큰 반면 하천생태계의 자정기능은 취약한 것이 현실이다. 지속적인 관심과 관리가 없으면 여건 변화에 따라 하천생태계 기능이 쉽게 영향을 받을 수밖에 없다. 따라서 잘 못 관리될 경우 많은 시간과 노력을 동원하여 환경친화적 의미로 조성된 시설이 돌이킬 수 없는 혐오시설로 변화될 가능성이 항상 뒤따르고 있음을 염두에 둘 필요가 있다.
그러나 이러한 불확실성을 안고 있음에도 부천시에서 ‘시민의 강’을 만들어 가는 과정들을 보면 여러 가지 의미 있는 시도들이 발견되고 있다.
무엇보다 시민의 강은 시와 토지개발공사의 재정과 시민들의 아이디어와 참여로 이루어진 사업이라는 점에서 지방자치단체와 시민, (공)기업이 서로 협력하여 환경보호와 수자원 재활용이라는 두 가지 과제를 함께 해결할 수 있는 새로운 모델을 만들어 냈다는 점이다. 특히 주목할 점은 시민의 강을 만들기 위한 거대한 프로젝트가 계획 단계에서부터 주민 참여적인 방식으로 이루어졌다는 점이다. 시민단체들의 의견이 계획수립 과정에 적극 반영되고, 주민설명회, 설문조사 등을 통해 시민의 강에 대한 시민들의 의견을 수렴하고 관심을 높이기 위한 노력들이 지속되어 왔다. 시민의 강 주변 소음문제 해결을 위해 방음벽 대신 도로 폭을 축소하고 방음림을 설치하여 생태공간을 확충하는 노력도 이러한 과정의 창조적 결과물이라 할 수 있다. 여하튼 이러한 과정은 시민의 강이 조성된 이후 행정이 아닌 시민이 적극적인 관리 주체로 나설 수 있도록 하는데 중요한 역할을 할 것으로 평가된다. 시민의 강 준공식과 함께 시민들이 참여하는 ‘시민의 강 지킴이’가 함께 출범한 것도 그 예라 할 수 있다.
또한 그동안 수익성을 중심으로 개발을 추구해온 기업들의 관행에 비추어 볼 때 ‘시민의 강’은 ‘개발이익의 생태적 환원’이라는 중요한 선례를 남겼다는 점에서 의미가 크며, 향후 다른 대규모 택지개발지구 조성이나 개발사업들에서도 시사하는 바가 크다고 할 것이다.
종합적으로 도심 생활권 속에서의 접근성이 매우 뛰어난 친수공간 조성은 그 의미만큼 불안정한 요소들도 함께 가지고 있다. 따라서 시민의 강을 조성하는 과정에서 나타났던 거버넌스적인 접근방식과 시민참여적 도시계획의 실험을 잘 살려서 사후 관리 측면에서도 지역사회의 다양한 주체들이 함께 참여하고 공동 관리하는 거버넌스가 안정적으로 운영될 수 있도록 노력할 필요가 있다.
라. 생태하천 가꾸기 : 만경강 민․관․학협의회
① 배경: 만경강 생태하천 가꾸기 사업은 유역 전체를 대상으로 거버넌스를 구축하여 하천가꾸기를 시도하는 사례로서, 이제 출발단계에 있기 때문에 구체적인 성과를 보여주지는 않지만, 지방의제21 추진체계를 변형한 거버넌스 시스템의 구축사례로서 의미 있다.
만경강은 전라북도의 심장부라 할 수 있는 만경평야를 가로지르는 총연장 52km의 하천으로서, 전주, 군산, 익산, 김제, 완주 등 5개 시․군을 흐르며, 유역권내 인구가 141만명으로 이는 전라북도 전체 인구의 70%에 달하고 있다. 그래서 만경강은 전라북도의 젓줄이라고도 한다.
전라북도(5개 시․군)는 1999년부터 2010년까지 1단계로 1,024억원의 사업예산을 세워 만경강 생태하천 가꾸기사업 계획을 추진해오고 있다. 그 동안 각 시․군별로 관할 구역 내의 하천구간을 대상으로 소하천 정비사업이나 생태하천 가꾸기사업을 전개해 왔지만, 상류로부터 하류에 이르기까지 모든 하천들이 동시에 살아나지 않는다면 일부구간에서의 하천가꾸기 운동은 별 성과를 거둘 수 없다는 사실을 인식하고, 전체의 모든 하천을 대상으로 생태하천 가꾸기 사업을 추진하게 된 것이다.
만경강 생태하천 가꾸기 사업은 하천의 생태환경을 복원하여 마땅한 휴식공간이 없는 도시민과 유역 농민들에게 아늑한 쉼터를 마련하고, 강과 자연 그리고 인간이 어우러져 살아갈 수 있도록 하고, 생태학적 건강성과 수질정화 등으로 동․식물의 서식환경을 복원하며, 나아가서 전주 조선문화권, 익산 백제문화, 고창 선사문화, 부안 변산반도 등 4개 국립공원과 동부 산악레포츠관광, 군산 해양관광단지, 새만금 방조제 등과 연계시켜 관광벨트화 함으로써 생태관광개발의 거점을 확보하는 데 목적을 두고 있다.
이처럼 5개 시․군에 걸쳐 광역 차원에서 생태관광과 연계시킨 하천가꾸기 사업을 전개하기 위해서는 무엇보다도 시․군간, 관계부서간 유기적인 연대와 협력이 요구된다. 그 만큼 새로운 시스템의 구축과 운영전략이 요구되는 것이다.
② 현황 및 의의: 만경강 생태하천 가꾸기 사업이 초기에는 중․하류 지역을 중심으로 지방자치단체의 주도에 의해 계획되었으나, 점차 유역의 모든 주민이 함께 참여하는 사업으로 추진되어야 한다는 여론이 설득력을 얻게 되었다. 이에 따라 2001년 7월에 ‘만경강 추진위원회’를 구성하고, 정부 주도 방식이 아닌 거버넌스 방식으로 추진하기 위해 2002년 6월 ‘민․관․학 협의회’를 구성하기에 이르렀다.
거버넌스 방식에 의해 추진하고 있는 만경강 생태하천 가꾸기 사례의 개요를 살펴보면 다음과 같다(김택천, 2002: 117-123).
2002년 6월 창립총회를 통해 만경강 생태하천 가꾸기 사업을 효과적으로 추진하기 위한 목적으로 만경강 생태하천가꾸기「민ㆍ관ㆍ학 협의회」를 구성하였다. 협의회에는 민간 부문에서 사회단체, 푸른약속전북21협의회, 지방의원, 지역주민 대표, 언론계, 기업체 등이 참여하였으며, 학계에서는 대학교수 및 전문가(용역참여), 유역권내 교사들이, 행정에서는 도 및 유역권내 5개 시ㆍ군, 도 교육청 등 관련기관이 참여하였다. 이들 협의회는 만경강 알리기 및 정화 운동과 모니터링, 환경교육활동, 자연생태․수질․역사문화의 보전을 위한 연구ㆍ조사ㆍ홍보를 주요 활동영역으로 설정하고 있다.
조직 구성에는 민간단체, 지역학계, 행정(정무부지사)의 3인이 공동대표로 선임되며, 운영위원회에는 공동대표, 각 분과 위원장, 총무, 사무국장, 도의회 산업경제위원, 도 농림수산국장, 환경보건국장 등이 참여하고 있다. 활동분과로는 자연생태분과, 수질ㆍ치수분과, 문화ㆍ교육분과의 3개 분과가 있다.
마. 호수살리기: 대청호살리기운동13)
① 배경: 대청호살리기운동본부는 대청호를 포함하는 금강유역의 환경특성과 과업특성으로부터 출현하였다고 볼 수 있다. 대청호가 포함된 금강유역은 대전광역시, 충청남도의 3개시와 5개 군, 충청북도의 1개 시와 7개 군, 전라북도의 2개 시와 4개 군에 관련되어 있고, 유역면적이 9,810㎢으로 한강, 낙동강에 이어 남한에서 세 번째로 큰 유역이며, 본류의 길이는 약 395.90㎞에 달하고 있다. 금강은 남서방향으로 뻗어 내린 차령산맥 사이의 침식계곡을 따라 발달하여 있고, 금강상류는 금강의 발원지를 이루는 전북의 장수군일대로부터 대전시의 신탄진 동편의 대청댐이 위치하는 구간이고, 금강중류는 신탄진에서부터 충남의 강경까지의 구간이고, 금강하류는 강경으로부터 장항까지로 넓은 충적평야를 통과하는 유역이다(대청호살리기운동본부, 2002: 9-18).
그런데 대청호 상류에 대청호유역면적의 22%에 달하는 유역을 점유하는 용담댐이 건설되어 금강수계의 갈수기 유출량은 증가한 반면 상시 유출량은 급격히 감소하는 등 복잡한 수계활동체계를 갖고 있다(류병로, 2002:14). 대청호살리기운동본부의 보고서(2002)에 의하면, 대청호를 포함한 금강유역은 이상기후의 빈번한 발생과 더불어 도시화의 진전, 산업발달 그리고 토지이용의 변화 등으로 강수 및 유출 특성이 변화하고 변동폭이 증대하고 있으며 대청호의 수질오염이 증가하고 있다.
이와 같이 대청호의 수질오염 및 생태계파괴는 대청호의 수질보호와 환경보존이라는 사회문제를 발생시키고 있다. 이러한 문제는 대청호 상류지역에 용담댐을 건설함으로서 보다 심각한 문제도 등장하고 있다. 용담댐을 포함하여 대청호의 물을 사용하는 지방정부와 인근주민들은 서로의 경제적 그리고 정치적 이해관계에 맞물려 서로 갈등을 일으키고 있다.
이를 해결하기 위하여 정부는 2001년 말 금강수계특별법을 제정하여 각자의 역할을 부여하고 상호 협력할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 특별법의 주요내용은 금강상류지역의 수질보전을 위하여 물을 이용하는 하류지역의 주민들이 수익자부담의 원칙에 따라 일정액의 물이용부담금을 내면 규제로 불이익을 받고 있는 상류지역의 주민들을 지원하는 것이다. 금강수계특별법은 규제를 통한 수질개선을 하는 것이 목적인데, 이 법의 적용을 받는 충북의 문의지역 등 상류지역 주민들의 재산권과 경제권 제한이 문제되고 있다.
대청호의 수질을 둘러싼 지역주민 간 , 지자체간, 지역NGO, 수자원공사, 금강유역관리청 간에 경제적 그리고 정치적 이해관계의 상충은 지역정책갈등을 유발시켰으며, 따라서 대청호의 수질보전이라는 과업을 해결하는 데 직간접적으로 관련을 맺고 있는 공사행위자들의 협동적 노력이 요구되었다.
이러한 상황에서 대청호살리기운동본부가 2002년 4월 11일 창립총회를 갖고 출범을 하였다. 1980년대 중반이후 이를 개선하기 위한 정부, 지방자치단체, 시민단체 등의 다각적인 노력이 있었지만 가시적인 성과를 가져오지는 못하였던 상황에서 대청호 수질개선에 관련되어 있는 정부, 지방자치단체, 지역주민, 시민단체, 수자원공사가 서로의 입장과 대안을 제시하고 토론을 통해 공동목표를 설정하고 이를 실현하기 위한 공동의 노력을 하기 위하여 대전환경운동연합의 주도하에 여러 관련조직들이 참여하는 네트워크조직을 만들게 된 것이다.
② 현황: 대청호살리기운동본부의 네트워크조직기구표를 토대로 한 행위자들의 구성측면과 그 특징을 살펴보면 다음과 같다(표 5-3).
<표 5-3> 대청호살리기운동본부의 행위자구성 현황
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조 직 범 주 |
행위자의 구성과 수 | ||||||||
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중앙 정부 |
광역 정부 |
기초 정부 |
공사 |
국회 |
지방 NGO |
전문가 |
간사 | ||
|
이사회 |
1 |
|
10 |
|
|
8 |
1 |
| |
|
자문위원회 |
1 |
3 |
|
1 |
2 |
|
|
| |
|
집행위원회 |
1 |
3 |
|
3 |
|
6 |
3 |
| |
|
분과 위원회 (3개) |
연구조사분과 |
|
|
|
|
|
|
12 |
1 |
|
정책분과 |
|
|
|
2 |
|
4 |
3 |
1 | |
|
교육홍보분과 |
|
|
|
|
|
2 |
|
1 | |
|
지역 네트워크 (5개) |
대전네트워크 |
|
|
2 |
|
|
13 |
|
|
|
보은옥천네트워크 |
|
|
2 |
|
|
7 |
|
| |
|
천안아산네트워크 |
|
|
1 |
|
|
4 |
|
| |
|
무주금산네트워크 |
|
|
2 |
|
|
3 |
|
| |
|
청주청원네트워크 |
|
|
3 |
|
|
9 |
2 |
| |
위에서와 같이 대청호살리기운동본부는 공공, 민간 그리고 자발적 부문의 행위자들이 수직적 차별화와 통합뿐 아니라 수평적 차별화와 통합 그리고 공간적 차별화와 통합이 서로 연결되어 있는 네트워크조직을 갖추고 있다.
2002년 당시 대청호살리기운동본부에 참여한 중앙정부와 지방자치단체 그리고 시민단체의 현황은 다음과 같다. 중앙정부와 지방자치단체로는 금강유역환경청, 대전광역시, 충청남도, 충청북도, 대전대덕구, 대전동구, 금산군, 무주군, 보은군, 옥천군, 영동군, 천안 시, 청원군, 청주 시, 한국수자원공사 등이다. 그리고 시민단체로는 대전YMCA, 대전YWCA, 대전경실련, 대전 시 새마을운동협의회, 바르게살기운동대전광역시협의회, 해병전우회대전시연합회, 대전주부교실, 대전충남녹색연합, 대전충남생명의숲가꾸기국민운동, 대전환경운동연합, 대전흥사단, 문의면개발위원회, 문의면번영회, 백두산보전시민연대, 보은사회복지협의회, 영동지방참여자치연대, 옥천환경사랑모임, 천안KYC, 청원군청소년수련원, 청주경실련, 청주YMCA, 청주YWCA, 청주CCC, 청주환경운동연합, 충북민예총, 충북환경연구소, 충북환경운동연합 등이다(대청호살리기운동본부, 2003: 12).
대청호살리기운동본부는 총회, 이사회, 자문위원, 이사장, 집행위원회, 사무국, 5개 지역네트워크와 3개 분과위원회의 수직적인 분화와 통합을 한 계층제 조직으로 구성되어 있으며, 여기에 참여하는 행위자들의 구성적 특징은 다음과 같다.
첫째, 대청호살리기운동본부의 전체조직구성은 대청호수질보전에 직간접적으로 이해관계를 맺고 있는 여러 조직들의 수직적, 수평적, 공간적 네트워크를 통하여 이루어지고 있다, 예컨대 이사회, 집행위원회, 3개 분과위원회, 5대 지역네트워크는 중앙정부 특별기관, 지방정부 외에 공사, 지방NGO, 전문가들의 참여가 이루어지고 있다. 이것은 과거의 정부 주도적 조직구성이 공식적 정부와 비공식적 정부의 유기적 네트워크조직으로 변화하고 있음을 의미한다.
둘째, 대청호살리기운동본부를 구성하는 여러 하위조직들은 각자의 역할에 맞는 조직구조를 만들고 있다. 이사회는 운동본부의 사업계획 및 정책방향에 대한 정치적 또는 정책 결정적 역할을 수행하기 위하여 중앙정불 특별기관과 지방정부 그리고 지방NGO들의 최고관리자들로 구성되어 있는 정책결정조직이다. 자문위원회는 이사회의 역할을 자문하기 위하여 중앙정부특별기관, 광역정부, 공사, 지역국회의원 등 정치적 지위를 가지는 최고지도자들로 구성되어 있는 자문조직이다. 그리고 집행위원회는 운동본부의 과업을 수행하는데 필요한 연구토대, 정책 그리고 교육홍보를 지원하여주는 참모조직이라고 할 수 있다. 마지막으로 5개 지역네트워크는 운동본부에서 수립한 정책과 사업의 실질적인 집행을 담당하는 일선조직이면서 고객접촉조직이다.
셋째, 대청호살리기운동본부의 상하위조직에 지방NGO들의 참여가 크게 이루어지고 있다. 특히 집행위원회 위원장과 사무국장 그리고 5개 네트워크의 대표와 간사는 지방NGO들이 직위를 가지고 핵심활동을 수행하고 있다. 이는 정부가 정부실패와 시장실패에 대한 대안으로 정부와 시장의 중간영역에 속하는 NGO의 지원을 받고 그들을 활용하려는 것임을 의미한다.
③ 의의: 대청호살리기운동본부에 참여하는 공사부문의 행위자들은 개별적으로는 개별적인 이해와 목표를 토대로 활동을 하지만, 운동본부에 파트너로 참여하는 경우에는 공동이해 또는 공동목표 속에서 활동을 하게 하는 것이다.
2002년도에 대청호살리기운동본부는 정관 제2조에 정한 대청호의 수질개선과 생태계보전이라는 공동목표를 달성하기 위하여 다음과 같은 사업추진방향을 제시하고 있다. 그리고 대청호살리기운동본부는 네트워크조직을 구성하는 행위자들의 상호작용을 위한 활동전략으로 공사파트너쉽을 활용하고 있다. 대청호살리기운동본부는 대청호의 수질보전을 위한 정책결정과 정책집행을 위하여 관련 공사조직들 간의 유기적 협조체제 하에서 활동을 한다는 사업추진방향을 제시하고 활동을 하였다. 대청호의 수질보전을 위하여 지방자치단체, 금강유역환경청, 시민환경단체, 수자원공사가 공동으로 협의하고 공동 노력을 모색하는 새로운 거버넌스 체계가 구축되어 있는 상태에서 이들 조직들은 연계된 활동을 시도하고 있다.
첫째, 운동본부의 연결고리역할을 하는 사무국은 회의개최나 정책워크샵개최, 지역 네트워크와 분과위원회의 사업지원 그리고 홍보사업 등을 통하여 공사파트너쉽의 활동을 중개하고 있으나 아직은 미숙한 상태이다.
둘째, 각 분과위원회의 경우 개별적인 활동은 어느 정도 이루어지고 있으나 분과위원회 상호간의 유기적 협조체계는 약하게 나타나고 있다. 연구조사분과는 대청호 수환경 종합분석 및 수질보전 우선순위 사업발굴사업에서 많은 전문연구진의 집중적 참여로 대청호 수환경 자료를 각 분야별로 분석하고 각 부처별로 추진한 수질개선정책사업을 종합분석하고 주민의식조사와 의견수렴을 통하여 향후 추진사업을 발굴하고 사업우선순위를 결정하였으나, 연구기간이 짧아 충분한 검토 작업에 어려움이 있었고 이에 따라 연구결과물에 대한 각 네트워크별 조정과 통합 작업이 이루어지지 않고 있다.
정책분과는 대청호 주민의식조사에서 상류지역주민을 대상으로 총 480부의 설문조사 및 분석을 하였고, 대청호보전우수마을선정사업을 76개 기관과 단체에 공문발송하여 수집된 자료와 현지실사를 토대로 최우수마을 1곳과 우수마을 2곳을 선정하였고, 대청호정책워크샵에서는 대청호수질관리 특별광역협력체계를 구축하였고, 정책제언집 “대청호의 어제와 오늘”을 발간하였다. 그러나 대청호주민의식조사는 분석대상이 지역별로 골고루 분포되지 못하였고, 대청호우수마을선정사업은 첫 사업인데다 대청호운동본부의 낮은 인지도로 인하여 공모에 응하는 기관이나 단체가 적었고, 다양하면서도 핵심적인 주제에 대한 접근과 토론이 이루어지지 못하였다.
교육홍보분과는 운동본부 소책자발간을 통한 지역사회에 대한 홍보활동을 하고 있으나, 보다 실질적으로 참가단체와 지역사회에 도움이 될 수 있는 책자발간이 요청되고 있다.
셋째, 각 지역네트워크의 활동은 지역네트워크내부와 지역네트워크상호간의 문제로 범주화할 수 있다. 우선 지역네트워크내부에서 행위자간의 상호작용은 부분적으로 작동되고 있다. 대전네트워크는 물절약 협약식을 버드내 아파트의 동대표회의 및 아파트입주자 대표회의와 체결하였고, 절수기 샤워헤드 500대를 버드내아파트와 동원가든아파트에 설치하였고, 물절약 교육프로그램과 지천살리기 정화활동을 지역주민의 참여하에 실시하였다. 이는 대청호살리기운동에의 시민참여와 시민의식을 고취시키는 계기가 되었다.
무주금산네트워크의 환경감시단과 보은옥천영동네트워크의 금강수계환경감시단의 조직결성을 통한 활동은 상류지역에서의 지역주민과 연계된 파트너쉽 활동의 토대가 되었다. 무주금산네트워크는 환경감시단을 조직(30명)하여 적벽강 정화활동 및 무주어름치 방사 및 남대천정화활동 그리고 무주환경보호협회 및 군청관계자와 간담회를 가졌고, 시민캠페인으로 금산적벽강 환경축제, 봉황천 오염모니터링 및 무주 반딧불이 축제 참가 등을 하였다. 주민들의 환경감시단 조직결성은 큰 의미를 부여할 수 있으나 활동이 체계적이지 못하고 지역주민과 연계된 활동이 미약하였다. 대청호 상류지역의 하천 중 대청호수질에 큰 영향을 미칠 하천을 선정하여 습지설계방안을 강구하였으나 지자체와의 협조체계가 미비하여 사업목표달성에 어려움을 겪고 있다.
보은옥천영동네트워크는 주민참여 형 금강수계 하천감시활동체계의 구축을 위하여 금강수계하천감시단을 조직하였고(보은 13, 옥천 21, 영동 30), 금강수계하천감시센터를 개설하였으며, 금상수계 하천감시활동의 지침을 마련하여 금강수계 하천 모니터링과 금강수계 하천현황분석 및 DB구축 그리고 하천감시활동의 백서를 제작 배포하였다. 이러한 조직구성과 활동은 민․관․학 공동의 노력으로 보은, 옥천, 영동 지역 주민들이 자발적으로 금강하천감시활동의 주체로 자리 잡을 수 있는 시스템을 구축하여 환경보전활동의 새로운 모델을 제시하였다고 할 수 있다. 그러나 환경오염감시 등 처방적 활동에는 성과가 있었으나 동시에 금강에 대한 상류지역 주민의 홍보교육활동 등 환경보전에 대한 예방적 활동은 부족하였다.
천안아산네트워크는 금강발원지탐사를 위하여 상류주민과의 대화를 실시하여 상류지역주민들의 환경보전활동을 이해시켰고, 물절약 시민캠페인을 실시하여 물사진 전시, 물절약 퍼포먼스, 물절약 홍보물 배포, 대청호 원수(pet병) 1000개 무료배포, 물절약 교육 등을 실시하였다. 그러나 금강발원지탐사활동과 시민캠페인은 청소년을 대상으로 한 사업에서 벗어나 가족단위 또는 성인중심의 상․하류 간 주민연계체계를 모색하고 연중사업으로 활성화할 필요성이 제기되고 있다.
청주청원네트워크는 우선 실무자교육을 위한 대청호답사를 총 10개 단체(총 14명)가 참여한 가운데 실시하여 문의지역 주민단체 임원들과 간담회를 가졌다. 그러나 계획보다 실제 참여한 단체와 실무자가 적었고, 참가자 중 일부는 지속적으로 프로그램에 참여하지 않았다. 그리고 대청호환경문화기행을 총 414명이 참가한 가운데 7회 실시하여 생태답사, 물홍보관 견학, 지역주민 간담회 등을 하였으나, 다양한 프로그램 중 일부만이 진행된 문제가 있고 참가자 모집을 위한 방법으로 생활정보지 게재, 회원단체의 홈페이지 및 소식지 이용 등을 계획했으나 비효율적이었다고 한다. 한편 대청호 지역주민간담회를 문의지역주민과 총 2회를 실시하여 운동본부를 소개하고 지역주민의식조사 등을 하였는데, 당초 계획에서는 총 10회를 계획했으나 이장단을 포함한 지역주민단체들이 상당한 거부반응을 보였고, 또한 수자원공사가 직접 대화를 제안해올 경우만을 주장하여 총 2회만 이루어졌다.
그러나 지역네트워크 상호간에는 공동목표를 달성하는데 상이한 사업도 있지만 유사한 사업을 펼치고 있는데도 상호간에 유기적인 협조 체계 속에서 활동이 이루어지지 않고 있다. 예컨대 대전네트워크, 천안아산네트워크, 청주청원네트워크는 교육사업과 홍보를 중심으로 사업을 진행하고 있지만 상호 연결 관계 하에서 활동이 이루어지지 않고 있다. 이러한 측면은 환경감시단을 조직하여 활동하고 있는 무주금산네트워크와 보은옥천영동네트워크의 경우에도 예외는 아니다. 이들은 관할지역내부에서 NGO와 지역주민들 간에 이루어지고 있으나 서로 간에 정보교환이나 연계된 감시활동은 이루어지지 않고 있다.
환경거버넌스 사례의 특징과 시사점
외국의 성공적인 환경거버넌스 사례들은 공통적으로 해당 지역사회가 가진 독특한 자원들을 발굴하고 지역적 여건을 바탕으로 하여 주민들이 자발적으로 참여하는 협력체제를 구성하고 운영해 오고 있다. 또한 행정부서와 전문가들의 효과적이고 적극적인 지원과 참여와 함께, 비영리법인조직인 트러스트처럼, 거버넌스 운영을 촉매하고 지원하는 독립적이고 전문적인 지원조직의 역할도 중요했다는 점에 주목할 필요가 있다.
국내외 환경거버넌스의 주요 사례와 특징
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구 분 |
유 형 |
사 례 |
주요 내용 및 특징 |
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UNDP ICLEI GWP |
물 거버넌스 |
물 거버넌스 회담 (2001) |
-정치인, 물 거버넌스 관련 의사결정자, 물 사용자간 의사소통 촉진 및 의사결정 증대 -통합된 수자원관리 우수사례와 교육 강조, 물 거버넌스 과정 설명 -거버넌스와 관련한 환경적․경제적 성과 강조 |
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세계 물포럼 (2003) |
-물 거버넌스에 관한 15개의 주제 및 사례 발표와 토론 | ||
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일본 |
지역운동 |
마찌즈꾸리 |
-지역주민, 지방자치단체, 지역기업, 전문가 등이 협의체를 구성하여 마을가꾸기 운동 전개 -조례제정, 재단법인 설립 등 제도적․재정적 뒷받침이 이루어짐 |
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그라운드워크 |
-공공, 민간 그리고 자체적인 위원회를 갖는 자발적 부문들 사이의 환경개선활동 협력체 -환경활동의 연대를 통한 지속가능한 공동체의 조성을 목적으로 함 | ||
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한국 |
지방의제21 |
지방의제21 전국협의회 |
-전국의 지방의제21 추진기구를 네트워크화하고, 중앙정부에 대한 창구 역할을 하면서 중앙과 지방간 연계는 물론 교육, 워크샵, 정보제공 역할을 함 -환경거버넌스의 인큐베이터 역할을 함 |
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녹색서울 시민위원회 |
-LCSD의 선도적인 실험을 하고 있음 -독자적인 ‘녹색서울시민위원회설치및운영조례’ 제정 | ||
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21세기수원만들기 협의회 |
-행정, 기업, 시민단체의 지방의제21 실천사업 공동평가의 제도화 | ||
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하천․호수 살리기 |
김해 대포천 살리기 |
-국내 최초로 환경부, 경상남도, 김해시, 주민조직간에 자발적 협약 체결 | |
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전주천 자연하천 만들기 |
-지자체, 시민단체, 전문가 등이 대화를 통한 파트너십에 의해 자연하천 조성 | ||
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부천시 ‘시민의 강’ 만들기 |
-지자체, 시민, (공)기업이 협력하여 도심지역 인공 생태하천을 만들어 환경보호와 수자원 재활용이라는 과제를 함께 해결하는 새로운 모델을 형성 | ||
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만경강 생태하천 만들기 |
-광역하천 거버넌스로서 만경강 민․관․학협의회를 구성하여 사업 추진 | ||
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대청호 살리기 |
-유역환경청, 광역/기초지자체, 공기업(수자원공사), 시민단체 등이 참여한 거버넌스 조직을 구성하여 호수보전을 함 |
우리나라에서 비교적 이와 비슷한 성격의 조직으로 전국 단위에서는 ‘지방의제21 전국협의회’가 있으며, 지역별로는 ‘지방의제21 추진 사무국’을 들 수 있는데, 이들 조직들이 거버넌스의 활성화를 촉매하고 지원하는 역할을 안정적이고 효과적으로 수행하는 데는 인적, 물적인 측면에서 제도적 기반이 취약한 것이 현실이다.
우리나라의 경우 관의 영향력이 여전히 크고 전문가들의 참여 기반이 부족한 상태에서 지역주민들의 자발적인 참여 역할을 시민단체들이 대신하는 지역들이 많다. 하지만 하천․호수살리기나 마을 만들기 사례처럼 창조적인 환경거버넌스 실험들이 나타나고 있는 곳도 있다. 이들은 민간과 행정영역이 적극적으로 참여할 수 있는 동기부여가 분명한 공동의 목표를 설정했으며, 전문가들의 효과적인 지원체계 속에서 주민참여를 이끌어 낼 수 있었고, 지역적 특성을 잘 살린 내용과 접근 방식들을 취하고 있었다. 특히 주목할 점은 거버넌스 참여자들이 협력의 가시적인 성과들을 직접 체험하고 이것을 지역사회 구성원들과 함께 나누면서 활동의 지속성을 담보하고 영역을 확장시키고 있다는 점이다. 이는 단일 주제나 매체를 중심으로 한 협의의 환경거버넌스가 성공적인 작동 과정을 통해 참여 주체들간에 신뢰 형성과 변화의 긍정적인 에너지를 축적해 나가면 결국 지역사회 전체의 변화를 이끌어 내고 제도 변화도 가져올 수 있는 광의의 환경거버넌스로 발전할 수 있다는 가능성을 보여주는 것이다.
환경문제가 국제사회의 공통 현안으로 등장한 이후 지속가능한 발전을 이끌어내기 위한 ‘좋은 거버넌스’(good governance)에 대한 관심이 높아지고 있다. 우리나라도 예외가 아니어서, 참여정부의 환경정책을 책임진 한명숙 환경부장관은 취임사에서 “지방화·분권화의 흐름에 부응하여 새로운 지역환경 거버넌스(Governance)를 구축하고, 산업계, 시민사회 등과 긴밀한 파트너십을 형성하여 자율과 책임에 기초하는 효율적·민주적 환경관리 풍토를 정착시켜 나가야 할 것”을 강조한 바 있다.
이처럼 환경문제의 해결과 지속가능한 발전에 대한 요구가 갈수록 커지면서 거버넌스의 역할에 대한 관심과 기대 또한 높아지고 있으며, 이러한 현상은 국내외 공공과 민간부문 주체들 모두로부터 발견되고 있다.
사실 서구 선진국가들의 경우 지역사회에 기반한 내발적인 발전전략 수립과 시행의 경험이 상대적으로 풍부하고, 시민들의 행정에 대한 참여 경험은 물론 시민과 행정을 포함한 다양한 이해당사자들이 갈등적 사안을 협상을 통해 해결하는 전통과 노하우들을 축적해 옴으로써, 상대적으로 ‘환경거버넌스’가 뿌리내리는 데 유리한 여건을 가지고 있다.
하지만 국가주도의 획일적이고 하향적인 경제성장전략을 통해 급속한 경제발전을 이룩해 온 우리나라의 현실을 고려할 때, ‘환경․생태가치’를 강조하면서 민과 관이 서로 협력하는 환경거버넌스에 대한 논의를 확산시키고 현실화시키는 것이 결코 쉬운 일일 수가 없다. 특히 거버넌스의 핵심 구성주체라 할 수 있는 민과 관은 물론 관-관, 민-민 간에도 상호 협력을 통한 신뢰관계의 형성의 경험이 부족하며, 오히려 이해기반을 달리하는 주체들간의 긴장과 갈등이 자주 발생되어 온 것도 사실이다.
그런데 이처럼 이념과 운영방향 및 방식 면에서 민과 관의 주체들 모두에게 생소한 거버넌스가 짧은 기간에 전국의 자치단체들은 물론 중요한 국정운영 원리 중 하나로 자리잡게 된 것은 놀라운 현상이라 할 수 있다.14) 이중에서 우리나라의 지속가능한 지역발전을 목표로 한 ‘지방의제21’의 작성 및 추진 실적은 주목할 만한 것으로, 이미 상당히 구체적인 차원에서 환경거버넌스의 실험이 시작되었다고 평가할 수 있다. 특히 여러 가지 어려운 여건 속에서도 지방의제21과 관련하여 거버넌스의 구성 원칙을 지키고자 노력한 점은 높게 평가될 필요가 있다.
또한 환경거버넌스의 적용 사례로 자연자원 특히 물 관리와 마을 만들기 노력도 주목할 만 하다. 행정부에서 일방적으로 계획․추진하고 시민사회에서는 비판하고 저항하던 기존의 방식에서 벗어나, 지역주민과 시민단체, 전문가, 기업, 행정부서가 서로 협력하여 지역사회의 중요한 자원을 지키고 가꾸기 위한 창조적인 노력들이 나타나고 있는 점은 도시 및 지역관리 차원에서 패러다임 전환적인 변화라 할 수 있다.
하지만 구성 방식이나 참여단체 규모와 증가속도와 같은 외형적인 성과나 몇 가지 사례에서 확인되는 의미 있는 실험들만으로는 지역사회와 국가 전체의 의미 있는 변화를 이끌어 내는 데 많은 한계가 있다.
형식면에서 거버넌스적 모습을 갖추기는 하였으나 참여 주체들간의 상호이해와 협력, 그리고 실질적인 제도화를 통한 추진기반 조성 등을 통해 내실화가 이루어지지 못함으로써, 결국에는 거버넌스 형성 초기에 의욕적으로 참여했던 주체들이 이탈하거나 거버넌스 기능 자체가 정상화되지 못하는 현상들도 나타나고 있다.
그리고 지방정부는 자신들이 직접 수행하기에는 부담스러운 정책 과제들을 민간영역으로 이전시키는 수단으로 거버넌스 체제를 활용하는 경향이 있고, 시민단체들은 이것을 행정에 대한 정치적 참여의 수단적 통로로 활용하는 모습들이 보이고 있으며, 기업들은 파트너로서 공적 가치에 대한 의무와 책임을 소홀히 한 채 소극적이고 수동적 자세에 안주하는 경향들을 보이고 있다. 중앙정부 역시 소관부처 외에는 환경거버넌스 활성화에 무관심하며, 제도적 기반 조성이나 적극적인 인센티브 제공 노력들이 매우 부족하다. 이러한 상황에서 지역사회의 지속가능한 발전을 목표로 출발한 거버넌스가 지역주민들로부터 포괄적인 관심과 참여를 이끌어 내지 못하고 있다.
地球環境パートナーシッププラザ 지구환경파트너십플라자 (GEIC)
주 소 : 〒150-0001 東京都 渋谷区 神宮前 5-53-70 国連大学 빌딩1F
전 화 : 03(3407)8107 FAX. 03(3407)8164
업무시간 : 오전 10:00～오후 7:30（토요일은 오후 5시까지）
휴 관 일 : 일, 월, 축일, 매월 제 ４ 금요일
홈페이지 : http://www.geic.or.jp/geic/
지속가능한 사회의 구축은 모든 사람과 조직에 있어서 긴급한 과제이다. 그러기 위해서는 사회를 구성하는 각 주체가 각각 시도를 강화시키는 것 뿐 아니라 연계, 협조에 의한 시도가 불가결하다는 인식이 높아지고 있다. 그러나 실제로 NPO와 기업, 행정기관이 대등한 관계로 서로의 입장과 이익을 존중한 파트너십은 아직 적은 것이 실태이다.
환경파트너십오피스(Environment Partnership Office : EPO) / 지구환경파트너십플라자(Global Environment Information Centre : GEIC) 는 다양한 주체의 파트너십 촉진을 목적으로 1996년 생겨났다.
EPO와 GEIC는 환경성, NGO, 국제연합대학에 의한 공동사업이고 각각의 특성을 살린 사업을 실시하고 있다.
EPO/GEIC로부터의 메시지
21세기는「환경의 세기」라고 불리고 있다.
오늘날의 환경문제는 불특정다수의 사람들이 원인자로 다시 말해 그 대부분이 일상생활과 통상 사업 활동에 기인하여 환경으로의 영향이 대기와 물을 통해 지구규모에까지 확산될 뿐 아니라 다른 방향에서 원인자가 그 영향을 받는 측이 되고 있다는 특징을 가지고 있다.
21세기의 환경문제를 해결하기 위해서는 국내외 환경에 커다란 영향을 끼치고 있는 우리들의 사회경제 구조 자체를 지속가능한 형태로 바꾸어가는 것이 필요하다.
다시 말해 지금까지의 자원과 에너지의 대량사용에 의존한 대량생산, 대량소비, 대량 폐기형 생산과 소비의 패턴에서 탈피하여 생활양식과 사업 활동의 양태를 포함하여 사회경제전체에 걸쳐 큰 구조개혁을 해야 할 필요가 있다.
이를 위해서는 시민과 NPO와 기업, 행정기관과 연구기관 등이 각각 적극적인 정보제공을 하며 각 주체간의 대화와 참가를 촉진하여 그 구조의 네트워크화와 네트워킹 등을 통해 협력과 연계를 취하면서 자주적, 적극적인 파트너십을 촉진해야 한다.
환경파트너십오피스(EPO)/ 지구환경파크너십플라자(GEIC)는 지구환경의 보전과 지속가능한 순환형사회를 만들어가는 것을 목표로 이 같은 협동의 실현을 지원하기 위해 다양한 정보의 수집, 제공과 교류의 장으로서 또 세미나 등의 개최와 컨설턴팅 등을 통해 모두에게 다양한 니즈에 기동적으로 대응해갈 것을 생각하고 있다.
1) 환경파트너십 추진사업 경과환경파트너십촉진을 목적으로 환경성과 국재연합대학, NPO스태프가 연계하고 협조하여 사업을 전개하고 있다.
각각의 사업은 4가지의 형태로 나눌 수 있다.
국제연합대학 주도로 행하는 글로벌프로젝트,
환경성 주도로 행하는 환경파트너십오피스사업,
양자 공동으로 운영되는 지구환경파트너십플라자, 그리고 그 이외의 주체도 참가하여 운영되고 있는 네트워킹프로젝트이다. 의사결정과 사업의 운영형태는 사업별로 다양하지만, 환경정보센터인 지구환경파트너십플라자의 일상 업무에 대해서는 모든 스텝이 의사결정과 운영에 참가하는 것을 원칙으로 한다.
그림에 각각의 관계와 대표적인 사업의 예를 들어놓았다.
￭ 글로벌프로젝트
국제연합대학 주도로 행해지는 글로벌프로젝트는 지구규모에서의 환경문제에 대해 UN, 각국정부, NGO등의 협조를 발생하게 하여 연계를 촉진하는 것을 목적으로 하고 있다.
￭ 환경파트너십오피스
환경성주도로 운영되는 환경파트너십오피스는 일본 국내에서의 환경파트너십 촉진을 목적으로 사업을 실시하고 있다. NPO스태프와 환경성직원이 공동으로 시민활동지원과 파트너십 조사와 연구를 실시한다.
￭ 지구환경파트너십플라자
지구환경파트너십플라자와 국제연합대학과 환경성이 공동으로 운영하는 환경정보센터이다. NPO스태프, 환경성직원, 국제연합대학이 협력하여 환경정보의 수집과 발신을 한다.
￭ 네트워킹프로젝트
상주스태프 이외의 사람이 참가하여 보다 넓은 네트워크를 형성하여 사업을 진행하는 파트너십 사업이다. 사업에 보다 다양한 운영형태가 있다.
2) 파트너십 원칙과 사업방침
(1) 파트너십 원칙
「말을 건네는 것뿐인 시민참가」「형식적인 파트너십」에 빠지지 않기 위해서는 무엇이 중요한가, 파트너십의 기본원칙을 다음의 3가지로 정리해 보았다.
￭ 대등하고 평등한 관계
순환과 공생형 사회를 창조해가기 위해서는 현재 사회의 리딩파워인 기업과 행정에
덧붙여 기존의 가치관과 이해를 불문하고 새로운 구조를 제안하여 행동할 수 있는 「시민섹터」의 참가가 필요하다. 그리고 그 23자는 대등하고 평등한 관계가 되는 것이 중요하다.
￭ 정보의 공유와 의사결정으로의 참가
파트너십으로 진행되는 사업에 있어서는 그 목적과 진행방법을 정해가는 단계에 각 주체가 참가하고 있는 것이 필요하다. 대등한 레벨의 정보가 공유되고 대화를 중시한 의사결정이 중요하게 여겨진다.
￭ 공평한 역할분담
파트너십으로 진행되는 사업이 성과를 거둔다는 것은 각 주체가 각각이 지향하는 곳을 달성한다는 것과 연결된다. 누구라도 얻는 것이 있다라는 것이야말로 각 주체는 그 특성과 능력을 충분히 살려 적극적인 관계가 가능해지는 것이다.
(2) 환경파트너십 추진사업 방침
전국 각지에 「환경파트너십」이 퍼지게 하기 위한 소지를 만들기 위해 EPO는 각 섹터의 현상을 기초하여 당면한 4가지 방침에 따라 사업을 진행하고 있다.
￭ 환경파트너십 실례를 보여주고 사고방식을 보급하는 것
국내외에 있어서 환경파트너십의 시도사례를 소개하는 것으로 파트너십에 대한 이해를 넓힘과 동시에 파트너십을 지역에서 형성해가는 거점만들기를 지원해 간다.
￭ 각 섹터의 대응 ․ 평등한 관계만들기를 추진하는 것
행정과 기업섹터과 비교하여 시민섹터의 사회적 영향력이 약한 현상을 개선하기 위해 시민활동의 강화에 힘을 쏟음과 동시에「시민참가」의 의의와 필요성을 향정․기업에 어필해간다
￭ 각 섹터의 상호이해를 추진하는 것
행정 ․ 기업 ․ 시민이 서로 다른 섹터의 시도를 충분히 알지 못하고 아직도 무관심과 불신감을 안고 있는 현상을 개선하기 위해 정보와 사람의 교류의 장을 제공하고 있다.
￭ 환경파트너십의 장해요인을 제거하는 것
파트너십 형성의 장벽을 없애고 그것들을 제거하기 위한 제언과 사업을 실시한다.
3) 주요 사업
(1) 파트너십 지원사업
섹터간 연계를 위한 인재육성과 네트워크의 장 만들기, 상담 등을 통해 파트너십에 의한 시도를 촉진해 간다.
(2) 정보 수집과 발신 사업
홈페이지나 정보지에 의한 정보 발신과 함께 환경파트너십에 관한 자료를 갖춘 도서관을 운영하고 있다. 또한 NPO 정보 발신을 지원하는 데이터베이스를 정비하고 있다.
(3) NPO지원사업
기업 ․ 행정과 대등한 관계를 세우기 위해 시민섹터의 기반을 강화화고 지원하기 위한 전시와 세미나를 개최하는 등 희의실과 인쇄실 등 시설 대여를 실시하고 있다.
(4) 글로벌프로젝트
지구규모에서의 환경 문제에 대해 UN, 각국정부, NGO 등의 협조를 생산해내고 다국간의 연계를 촉진한다.
4) 사업과 시설 안내
(1) 정보지
환경문제와 환경파트너십에 관한 NPO, 기업, 행정기관 등의 움직임을 소개하는 정보지 「쯔나칸」을 발행하고 있다. (쯔나칸은 연결하는 환경파트너십을 생략한 말이다.) 이 외 NPO가 발행하고 있는 서적을 소개하는 「book카탈로그」도 발행하고 있다.
☞ 쯔나칸 (GEIC 소식지 앞면) ☞ 쯔나칸 (GEIC 소식지 뒷면)
(2) 에포시설이용환경NPO의 활동을 지원하기 위해 다음의 시설을 무료로 제공하고 있다.
￭ 회의실 (공개형 세미나와 워크샾, 교류회 등의 개최 가능)
￭ 에코 (소회의실)(미팅, 공부회, 회보작성 등에 이용가능)
￭ 인쇄실 (뉴스레터와 홍보지 등을 인쇄 발송하기 위한 기기와 작업스페이스를 제공하고 있다)
(3) 조사연구 및 상담
환경문제의 해결과 환경파트너십 형성촉진을 목적으로 국내외 다양한 기관과 연계 ․ 협조하면서 조사연구를 실시하거나 국제기관 등이 참가하는 국제적인 토의의 장을 제공하고 있다. 환경파트너십에 관한 상담도 실시하고 있다
(4) 인터넷
￭ 프라자 홈페이지
인터넷을 이용하여 정보발신을 실시하고 있다. 이용하는 분들의 입장에 따라 정보제공을 함과 동시에 파트너십사례 소개 등 환경파트너십 촉진에 유익한 정보를 게재하고 있다.
￭ 환경나침반
NPO, 기업, 행정기관 등의 정보발신을 지원하는 사이트이다, 단체정보를 데이터베이스에 등록하면 이벤트 안내, 자원활동가 모집과 발행서적 등의 정보발신을 할 수 있다, 이벤트의 참가자는 일람표지화면으로부터 많은 정보를 입수할 수 있다.
￭ 메일 매거진「파트너십 인포넷(partnership infonet)」
플라자행사의 알림 외에 신착자료와 이벤트의 간단한 소개 등 접하기 쉬운 정보 등을 시간별로 발신하는 메일매거진이 있다.
(5) 프리스페이스
환경파트너십을 위한 다목적공간이다. 30인 규모의 세미나, 워크숍과 NPO 회의, 간담회 등에도 이용할 수 있다.
(6) 자료와 서적관람코너
NPO, 기업, 행정기관의 환경활동에 관한 자료를 중심으로 서적과 보고서, 팜플렛, 뉴스레터 등을 관람할 수 있다. NPO도서관, 파트너십도서관, 기업환경보고서코너도 있다.
☞ EPO (환경파트너십오피스) ☞ GEIC (지구환경파트너십플라자)
환경파트너십 촉진사업
環境パートナーシップオフィス／地球環境パートナーシッププラザ는 시민과 기업과 행정기관 등의 연계와 협조관계를 만들어 내기 위해 조사, 연구, 제언활동을 실시하고 있다.
■ 현재 진행 중인 사업
●기업, 환경사회공헌 사업 데이터베이스
기업의 환경 보고서에서 추출한 환경 사회 공헌에 관한 데이터베이스(2004.6~)
●환경보전활동, 환경교육추진법관련
2004년 10월 1일부터 시행 예정인 환경보전활동과 환경교육추진법기본방침에 관한 의견 교환회를 실시하고 있다(2003.8~)
●환경성중요사항 브리핑에 대해서
환경성각부국의 담당자로부터 현재 중점적으로 취급하고 있는 시책에 대한 설명을 행한다.(2004.6~)
●지속가능한 개발 세미나
각지, 각 단체의 환경보전활동은 다른 활동이나 지속가능한 개발이라는 개변과 어떠한 연관성을 가지고 있는 것일까. 이번 실시되는 모든 세미나는 글로벌의 흐름과 지역활동의 연관성을 발견하기 위해 기획하였다(2004.7~)
●파트너십과 트레이닝, 워크숍
행정직원을 주요 대상으로 하는 파트너십의 이념, 방법, 기능을 몸에 익히는 연수프로그램을 실시하고 있다(2003.5~)
●NGO/NPO 기업환경정책포럼
환경성이 주최하는 NGO/NPO 기업으로부터의 환경정책제언포럼을 지원하고 있다(2001.7~)
●지속가능한 지역만들기를 위한 거점 운영에 관한 조사연구(SCOS)
2002년도부터 개시한 지속가능한 사회만들기에 공헌할 수 있는 환경 활동과 시민활동의 거점 운영에 관한 조사. NPO와의 공동사업으로 실시(2001.5~)
●파트너십 사례집
환경파트너십오피스가 1996년 개설 이래 수집한 파트너십사례의 일부를 소개하고 있다(1996.12~)
■ 종료한 사업
●aarhus(네델란드) 조약 학습모임
시민참가의 환경정책제정을 위한 aarhus조약에 대해 학습모임을 실시하고 있다(2004.1~3)
●요하네스버그서미트협동사업(WSSD)
2002년 8월에 남아프리카에서 개최한 WSSD회의를 위한 NPO와 정부기관의 의견 교환, 정보공유를 실시하였다(2001.9~2002.9)
●시민단체 지원기금에 관한 조사-살아남는 지원단체란-
2001년도에 닛산러닝장학생과의공동사업. 시민단체에 대해 지원사업을 실시하는 기금에 관한 조사결과보고서전문이다(2001.10~2002.3)
●지속가능성을 위한 교육에 관한 일미공동사업(EFS)
1998~2002년도에 걸쳐 미국의 버몬드주와 일본의 NPO와 학교가 지속가능성을 위한 교육을 공동으로 개발한 사업의 경과이다(1998~2002년도)
●NPO와 행정 일미비교조사연구
1998년도부터 ToCoBoN 프로젝트와 공동으로 NPO와 행정 파트너십에 대한 비교연구 한 결과이다(1998~2002년도)
글로벌프로젝트
글로벌프로젝트는 주로 국제연합대학주도로 행하는 지구규모의 파트너십사업이다. 국제연합기관을 비롯하여 각 국 정부, NGO 등의 협조를 생산하고 연계를 촉진한다.
■ inter linkages
■ innovative communities
■ environmental leadership training
■ 자연재해
건립비 : 내부 조성비만 10억엔
연 운영예산(인건비포함) : 1억엔 (유엔대학스텝제외)
스텝은 총 16명 : 환경성 4명, 유엔대학 6명, NPO 6명
앞으로 3년간 유사 시설 9개 정도를 더 만들 계획
Ⅰ쯔즈키구 마을만들기
1. 쯔즈키구마을만들기 계획의 위치 정립
￭ 쯔즈키구 마을만들기 계획의 위치 정립과 역할
이 마을만들기는 대략 20년 후 쯔즈키구의 장래상을 그리는 것으로, 도시 계획법에 정해져 있는 「마을의 도시 계획에 관한 기본 방침」으로서 위치 지을 수 있다. 이후 시가 정한 도시계획은 이 계획에 준해 책정된다.
￭ 쯔즈키구마을만들기 계획의 역할
? 구민 모두에게 구의 성립과 장래의 모습을 알리기 위한 것으로 이제부터의 마을만들기에 대한 의식을 환기시키는 동시에 이 의식에 기초한 계속적인 마을만들기 전개를 촉진하는 역할을 가진다.
? 유메하마 2010계획 쯔즈키구 계획에 준하여 주로 도시계획분야에 대한 쯔즈키구의 장래상을 명확하게 함과 동시에 중장기 마을만들기 방침이 된다.
? 쯔즈키구에 있어서 마을만들기가 원활하게 진행되도록 조정할 때 구민 모두와 시, 구의 사업담당부문, 외부 관계기관 등의 관계자에게 있어 공통적인 힌트를 줄 수 있다.
2. 쯔즈키구 마을만들기계획 책정의 의의
3. 쯔즈키구 마을만들기 계획 책정의 경위
① 이 쯔즈키구마을만들리플랜을 정리하기 위해 구내 자치조직과 산업관계, 마을만들기에 관한 주체적인 활동을 행하고 있는 단체의 대표, 일반공개로 선발된 구민을 포함한 쯔즈키구마을만들기플랜 책정위원회를 설치하였다. 위원회에서는 각각의 입장으로부터 활발한 의론이 전개되었다.
② 구민 여러분으로부터 마을만들기에 관한 의견을 직접 듣는 기회로 자원활동가, 이벤트, 환경보호, 마을의 미화 등 구내에서 다양한 마을만들기 활동을 행하고 있는 사람들에게 이야기를 들었다. 이 인터뷰를 통해 파악된 마을만들기 과제와 제안이 쯔즈키구 마을만들기 플랜의 토대가 되고 있다.
③ 쯔즈키구 홈페이지로의 게재와 도시메스통신의 발행을 통해 쯔즈키구마을만들기플랜의 책정과정을 넓게 구민 모두에게 공표하면서 보다 많은 사람들로부터 의견과 제안을 얻도록 환경만들기에 노력하였다.
이렇게 정리된 쯔즈키구마을만들기플랜은 구민 여러분과 행정이 일제가 되어 마을의 관리, 운영에 착수한다 라고 하는 마을만들기의 소프트면을 중시하게 되었다. 이번의 쯔즈키구마을만들기플랜 책정을 새로운 계기로 이후에도 구민 여러분과 행정이 일체가 된 마을만들기를 추진해 가고자 생각하고 있다.
Ⅱ. 쯔즈키구의 성립과 특색
1. 쯔즈키구의 역사는 예전 구몬시대까지 거슬러 오를 수 있다. 산 속의 유적에서는 토기와 석기, 건축흔적이 발견되고 있다. 야요이시대의 고분, 흔적에서는 약 100개의 주거흔적과 그것을 둘러싸는 대규모의 유적이 발견되고 있다, 명치시대에는 우체국, 경찰분서 등 공적기관이 집적되었다. 지역경제는 지금까지 농업으로 뒷받침되어 왔다. 쌀, 보리를 비롯하여 감, 밤, 가지, 오이 등의 생산 외에 낙농, 양봉도 성했었다. 사람들은 논밭에서 경작 뿐 아니라 잡목림에서는 퇴비와 버섯재배, 또 숯 만들기 등 생활에 필요한 것을 손에 넣고 있었다. 잘 관리된 대나무림에서 수확된 죽순은 쯔즈키의 특산품 중 하나이다.
초화 20년까지는 양질의 쌀을 생산하는 지대였지만, 고도성장기에 들어와 초화 35년부터 공장의 진출이 눈에 듸고 초화 37년 요꼬하마선 역이 설치, 초화 40년 제 3 경병도로의 개통과 코우호쿠 인터체인지의 개설로 인해 뛰어난 입지 조건을 얻은 이 지역에서는 농지의 전용이 진행되고 유통센터와 자동차관계 공장과 사업소가 세워지게 되었다. 초화 40년대에는 고도성장과 도시화에 의한 난개발의 여파를 누를 목적으로 시의 6대 사업의 하나로서 코우호쿠뉴타운 건설 사업이 시작되었다. 코우호쿠뉴타운의 건설에 있어서는 사업의 시행자인 공단과 요꼬하마시와 시민이 협의하여 개발의 기본 이념을 정하는 등 시민참가형 마을만들기를 향한 선진적인 시도가 실시되었다.
요꼬하마시의 6대 사업
◦도심부강화사업
◦가나자와지선매립사업
◦코우호쿠뉴타운 건설사업
◦고속철도건설사업
◦고속도로망건설사업
◦요꼬하마베이브릿지 건설사업
<코우호쿠뉴타운의 개발 이념>
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코우호쿠뉴타운 개발의 기본이념 난개발방지 도시농업확립 시민참가의 마을만들기 |
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기본이념을 받아들인 주택도시정비공단의 개발이념 녹지 환경을 최대한 보존하는 마을만들기 고향을 생각나게하는 마을만들기 안전한 마을만들기 높은 수준의 서비스를 받을 수 있는 마을만들기 |
1994년 코우호쿠구 녹지구의 분할에 의해 새로운 구, 쯔즈키구가 탄생하였다. [쯔즈키]의 명칭에는
① 넓게 지역 사람들에게 정착하고 있는 유서있는 지명을 장래를 바라보며 소중히 한다.
② 나라시대로부터 계속된 역사적인 지명임과 동시에 이제부터 마을만들기가 새로운 도시를 쌓아간다 라는 의미가 포함되어 있다.
쯔즈키구 중에 코우호쿠뉴타운의 면적은 약 반이다. 뉴타운 건설완료가 어느정도 보이는 이 시점에서 쯔즈키구에서는 뉴타운 건설의 목표가 된 마을만들기의 이념을 계승, 발전시키면서 구 전체의 마을만들기를 생각하는 시대를 맞이하였다.
Ⅲ. 마을만들기의 목표와 장래상
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녹지와 역사 속의 생활 코우호쿠뉴타운 개발 이념 공유 |
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Ⅰ옛 쯔즈키의 좋은 점을 발견, 계승하면서 새로운 다기능복합도시를 창조한다 |
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공존/공생 순환 지속 다기능복합 |
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Ⅱ물과 녹지로 혜택받은 쯔즈키의 자연환경과 공생하여 지속가능한 마을만들기를 지향한다 |
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시민의 아이디어 파워 교류 하나의 끈 시민네트워크 |
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Ⅲ다양한 입장의 구민들이 스스로 주체적으로 참가, 교류할 수 있는 마을만들기를 추진한다 |
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고향 서포티브 얼굴이 보이는 마을만들기 성숙화 |
▶ |
Ⅳ구민 한사람한사람이 고향으로 사랑하고 계속 생활할 수 있는 마을을 기른다 |
장래 마을의 구성과 골격
￭ 지역의 경관적 특질을 활용한 녹지와 물의 축
? 녹지의 네트워크
? 수변축
￭ 구내외를 연결하는 교통의 축
? 철도
? 고속도로
? 간성도로
￭ 도시활동의 거점
? 도시거점(부도심)
? 생활거점(역전센터)
? 공업계존
? 농업계존
Ⅳ 테마별 마을만들기 방침
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마을만들기목표 |
녹지와, 아이들과 태양과 ~함께 자라는 녹도영축(綠都永築)~ | ||||||
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마을만들기기본시점 |
○옛 쯔즈키의 좋은 점을 발견, 계승하면서 새로운 다기능복합도시를 창조한다 ○물과 녹지로 혜택받은 쯔즈키의 자연환경과 공생하여 지속가능한 마을만들기를 지향한다 ○다양한 입장의 구민들이 스스로 주체적으로 참가, 교류할 수 있는 마을만들기를 추진한다 ○구민 한사람한사람이 고향으로 사랑하고 계속 생활할 수 있는 마을을 기른다 | ||||||
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테마별마을만들기의 시점 |
1.녹지와 물 환경만들기 |
2.안전하고 안심하는 마을만들기 |
3.균형잡힌 토지이용 실현과 도시기능충실 |
4.교통체계의 정비 |
5.복지충실 |
6.양육환경의 충실 | |
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자연환경과 공생하는 마을 향 |
재해에 강하고 위험이 적은 마을 지향 |
풍요와 특색있는 다기능복합형마을 지향 |
편리하고 벽이 적은 마을 지향 |
따뜻함이 이쓴 서포트 마을 지향 |
다음세대를 짊어질 인재 육성 마을 지향 | ||
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A공간정비(하드)과제 |
도시기반정비․토지이용규제관련 |
․녹지네트워크정비 ․수림지와 농지의 보전과 정비 |
․풍수해에 강한 마을만들기 ․지진에 강한 마을만들기 ․화재에 강한 마을만들기 |
․시가지구역 정비 ․시가지화조정구역의 보전과 정비 |
․철도정비 ․자동차전용도로정비 ․간선도로정비 ․지구간선도로정비 |
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지구정비․공공시설정비관련 |
․구의 나무식재 등 녹화추진․ |
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․부도심형성 ․업무와 생산기능강화 ․농업생산기반의 보전강화 ․생활편의시설등 정주환경충실 ․레크레이션환경충실 |
․교통관련시설정비 ․생활도로 등의 정비 |
․마을벽허물기추진 ․공적복지거점정비와 복지보건서비스충실 |
․아이들을 안심하고 맡길 수 있는 공간 정비 ․아이들이 신나게 놀 수 있는 공간 정비 | |
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B마을관리운영(소프트)과제 |
행정서비스․활동관련 |
․동네작은산형공원의 유지관리와 활용 ․공원관리와 이용의 편리성 충실 ․친해지기쉬운 생태계를 배려한 수변환경만들기 ․도시와 농업의 공존을 위한 시도 |
․누구나 마음편히 생활할 수 있는 마을만들기 ․안심하고 생활할 수 있는 마을만들기 |
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․버스편리성의 향상 ․환경친화적인 쾌적한 교통환경만들기 검토 |
․차를 타지않는 사람도 불편함없이 생활할 수 있는 마을만들기 ․구민끼리 서로 의지하는 활동 촉진 |
․지역에서 자라는 아이들의 양육환경정비 ․양육하는 부모 지원 ․아이들의 활동공간과 발표공간 확보 |
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마을만들기목표 |
녹지와, 아이들과 태양과 함께 자라는 녹도영축(綠都永築) | ||||
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마을만들기기본시점 |
○옛 쯔즈키의 좋은 점을 발견, 계승하면서 새로운 다기능복합도시를 창조한다 ○물과 녹지로 혜택받은 쯔즈키의 자연환경과 공생하여 지속가능한 마을만들기를 지향한다 ○다양한 입장의 구민들이 스스로 주체적으로 참가, 교류할 수 있는 마을만들기를 추진한다 ○구민 한사람한사람이 고향으로 사랑하고 계속 생활할 수 있는 마을을 기른다 | ||||
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테마별마을만들기의 시점 |
7.구민이 교류하는 환경만들기 |
8.정보통신의 수단을 활용한 마을만들기 |
9.구민의 마을만들기로의 참가증진 |
10.쯔즈끼구다운 문화 양성 | |
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시민의 얼굴이 보이는 사람의 원이 있는 마을 지향 |
지역정보가 풍부한 마을 지향 |
모두가 사회공헌하는 마을 지향 |
계속 살고 싶고 자랑할만한 마을 지향 | ||
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A공간정비(하드)과제 |
도시기반정비․토지이용규제관련 |
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․정보인플라 정비 |
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지구정비․공공시설정비관련 |
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․정보수집하기 쉬운 마을만들기 ․정보격차가 생기지 않는 마을만들기 |
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․문화와 스포츠의 거점만들기와 기존시설 활용 | |
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B마을관리운영(소프트)과제 |
행정서비스․활동관련 |
․구민끼리의 상호이해를 기르는 기초만들기 ․연령과 직업을 넘는 교류프로그램추진 ․고령자와 장해자가 사회에 참여하기 쉬운 환경 만들기 ․여성이 사회참가하기 쉬운 환경 만들기 ․구외에서 일하는 구민이 지역에 익숙해지기 쉬운 환경 만들기 ․기업과 지역의 공존관계를 깊이하기 위한 시도 ․외국인과의 교류와 지원 추진 ․구내외의 교류를 활발화시키기 위한 시티세일즈 |
․구민이 다양하게 정보 교환할 수 있는 장 마련 ․내 옆에서부터 세계를 연결하는 네트워크만들기와 정보수발신 ․복지와 비즈니스로의 응용과 지원 |
․구민과 행정이 일치된 마을만들기 ․시민활동의 추진과 지원 ․커뮤니티비지니스창출 및 지원 ․기업과 사업소의 지역공헌추진 및 지원 |
․역사와 새로운 문화가 향기나는 마을만들기 추진 ․환경과 공생하는 지역만들기 추진 ․아름다운 도시 경관만들기 추진 |
Ⅴ 마을만들기 추진
1. 마을만들기 추진상황
￭ 시가지와를 추진할만한 구역과 시가지화를 억제해야하는 구역의 위치 확정
? 시가지화구역
이미 시가지를 형성하고 있는 구역과 대략 10년 이내에 우선적 또는 계획적으로 시가지화를 계획하는 구역을 말한다.
? 시가지화조정구역
기본적으로 시가지화를 억제해야하는 구역이다. 시가지화조정구역내에서는 건축행위와 개발행위가 제한된다.
￭ 계획적인 재개발을 촉진해야하는 지구의 위치정립과 추진상황
? 일호시가지(계획적으로 재개발이 필요한 시가지)
시가지화가 성숙단계로 접어들어 기성시가지의 정비개선을 실현하기 위해 재개발을 추진할 필요 지구로 위치지어지고 있다
? 재개발촉진지구(계획적으로 재개발이 필요한 시가지 중 특히 일체적 또는 총합적으로 시가지의 재개발을 촉진해야하는 상당규모 지구)
쯔즈키구에서는 타운센터지구가 지정되어 있다
? 전략적지구(일호지구 중에서 재개발의 효과가 특히 크다고 예상되는 지구)
역 주변 4개소가 지정되어 있다
? 토지구획정리사업지구
뉴타운 제 1 지구와 제 2 지구와 관경지지구가 토지구획정리사업으로 정비되어 있다. 코우호쿠뉴타운중앙지구, 연못주변부동원지구가 진행중이다.
? 주차장정비지구
위업노상주차가 많은 지구에서 도로의 효용을 가지고 원활한 도로교통을 확보하기 위해 주차장의 정비추진을 도모할 목적으로 정해진 지구이다.
쯔즈키구에서는 코우호쿠뉴타운 제 1 주차장정비지구(약 28ha), 코우호쿠뉴타운제 2 주 정비지구(약 45ha)의 2지구가 지정되어 있다.
? 요꼬하마시가지만들기 협의지구
시가지만들기협의지구란 요꼬하마시가지 만들기 협의요강에 의해 시민과 행정이 마을만들기에 관한 정보를 제공, 수집, 재개발사업의 추진, 각각의 건축활동의 유도 등을 목적으로 각각의 건축 계획의 빠른 단계에서부터 시민과 행정이 협의를 실시하여 마을만들기를 추진해 가는 지구이다. 쯔즈키구에서는 코우호쿠뉴타운 제 1지구와 제 2지구가 지정되어 있다.
￭ 양호한 마을 유지, 증진을 목적으로한 마을만들기 추진 상황
? 지구 계획
토지소유자의 의견을 반영시키면서 지구의 특성에 따라 건물의 건축방법의 상세한 룰과 지구시설(지구주민이 이용하는 구획도로, 작은 공원, 녹지, 광장 등)을 정할 수 있는 제도이다. 쯔즈키구에서는 코우호쿠뉴타운 중앙지구와 지변부동원지구, 관경지지구 등으로 정해져 있다.
? 건축협정지구
건축기준법에 의거하여 주택지로서의 환경과 상점가로서의 편리를 유지증진하고 또 지역 환경을 개선하는 것을 목적으로 토지소유주 등의 합의에 따라 건축물의 부지, 위치, 구조, 용도, 형태, 의장 등에 관한 기준이 정해져 있다.
? 마을만들기 협정지구
건축협정과 다른 법적인 근거는 없지만 지구의 주민에 있어서 살기 좋은 마을만들기를 추진하기 위해 필요한 사항을 정하는 것으로 용도, 건축물의 규모, 의장, 벽면의 위치, 주차장에 관한 기준, 녹지에 관한 기준, 집합주택의 제한, 부지분할금지 등에 관한 기준이 정해져 있다. 쯔즈키구에서는 코우호쿠뉴타운 타운센터지구, 나까가와역전센터지구, 나까마찌다이역전센터지구로 정해져 있다.
? 녹지협정
도시녹지보전법에 기초하여 관계자 전원의 합의에 의해 구역을 설정하고 녹지의 보전 또는 녹화에 관한 협정을 체결하여 요꼬하마시의 인가신청을 하는 것이다.
￭ 농업을 진흥하는 지역의 위치정립과 추진상황
? 농업진흥지역
시가지화조정구역내에서 농업의 진흥을 도모할만한 지역으로 정해진다
? 농용지구역
농업진흥지역내의 토지로 농업상의 이용을 도모할 만한 토지 구역으로 농업진흥지역의 지정을 받은 마을이 작성하는[농업진흥지역정비계획] 으로 정해진다.
? 요꼬하마시 농업전용지구
도시농업의 확립과 도시환경 보전을 도모하는 것을 목적으로 시장이 농업전용지구를 지정한다. 지정을 받으면 토지기반정비사업, 농지유동화사업, 농업근대화시설정비사업, 지역환경정비사업, 지구추진활동사업의 5가지 사업을 실시할 수 있다.
시애틀
시애틀시는 1972년 당시 시장이던 웨스 울만(Wes Uhlman)이 `주민과 가까운 시청, 주민에 다가가는 행정`을 의욕적으로 펼쳐온 이래, 여러 차례 행정체계를 개편하고 다양한 프로그램을 개발하여 시행하고 있어 미국내 여러 도시들 가운데 가장 모범적인 마을 만들기 지원행정을 펼치고 있다. 마을 만들기를 전담하고 지원하는 행정기구를 완비하고 있고, 주민들이 주도적으로 마을단위 도시계획(마을계획) 수립에 참여할 수 있게 하는 혁신적인 프로그램을 운영한 바 있으며, 주민들이 마을 만들기를 추진하고자 할 때 언제라도 그 주민조직의 활동을 지원할 수 있는 예산지원제도를 갖추고 있다.
마을 만들기 지원 행정조직
시애틀시는 도시계획이나 건축업무를 전담하는 부서와는 별도로 마을 만들기를 전담하는 부서가 분리되어 있다. 마을 만들기를 전담하는 부서로 `마을課(Dept. of Neighborhoods)`가 있고, 이 부서 아래에 `마을 서비스센터(Neighborhood Service Center)`를 설치하여 주민들과 가장 가까운 곳에서 주민들이 필요로 하는 서비스를 제공할 수 있도록 하고 있다.
이와 별도로 마을 단위의 도시계획 수립과 같은 특별한 프로젝트를 수행하기 위한 목적으로 1995년에 `마을계획실(NPO: Neighborhood Planning Office)`를 설치하여 1998년까지 4년간 운영하였다. 시애틀시의 마을 만들기 지원 행정조직인 `마을課`와 `마을 서비스센터`, `마을계획실`의 기능과 역할에 대해 살펴보면 다음과 같다.
`마을課`는 1990년에 기존의 `마을계(the Office of Neighborhoods)`, `마을 서비스센터`, `시민봉사국(Citizens Service Bureau)` 등을 통합하여 단위과로 신설되었다. 신설된 이후 `마을課`의 기능과 역할은 점차 확대 재편되어 왔다.
그 과정을 보면, 1992년에 도시보존과 관련된 업무가 `마을課`에 통합되었고, 1997년에는 커뮤니티 공원의 조성을 지원하기 위한 프로그램(P-Patch Program) 역시 통합 운영되었다. 1998년에는 1995년부터 한시적으로 운영되어 왔던 `마을계획실(Neighborhood Planning Office)`의 업무까지 흡수 통합하였으며, 마을계획의 실현을 위한 지원금(Neighborhood Matching Fund)의 규모 또한 1980년대의 연간 150만 달러에서 1998년에는 3백만 달러로 증가하는 등 점차적으로 `마을課`의 업무범위와 기능 및 재원이 확대되는 방향으로 재편되어 왔다.
현재 `마을課`에서 담당하고 있는 주요 업무로는 역사보존, 마을 서비스센터 운영, 마을 만들기 지원기금 운영 및 마을계획의 시행과 관련된 다양한 업무 이외에 주민들의 일상 생활환경과 관련된 많은 사안을 다루고 있다. 이밖에도 주택가에 놀이터를 조성하거나 마을에 나무를 심는 일을 비롯해 공공예술작품의 창작활동, 그리고 200개 이상의 마을에서 다채롭게 벌어지는 주민주도의 마을 만들기 활동을 유도하고 적극적으로 지원하고 있다.
`마을課` 산하의 `마을 서비스센터`에는 공공요금의 납부에서부터 마을 주민들의 모임 참석에 이르기까지 다양한 목적으로 방문하는 시민의 숫자가 연인원 25만 명에 이르고 있다.
※ 일본 요코하마시의 ｢시민활동과의 협력에 관한 기본방침(요코하마 코드)｣ 사례
◦ 협력의 원칙
- 대등의 원칙 : 협동으로 과제를 해결하기 위해서는 NGO와 행정이 대등한 관계를 갖는 것이 중요함. 항상 상하관계가 아닌 수평관계로 서로를 인식하고, 각자의 자유로운 의지에 기초하여 협력하는 것이 중요함.
- 자주성 존중의 원칙 : NGO의 활동이 자주적으로 수행되는 것을 존중해야 함. 협력에 있어서는 공적 과제에 대해 탄력적으로 대처할 수 있는 등의 NGO가 가진 장점을 충분히 활용하는 것이 중요함.
- 자립화의 원칙 : 공적 과제를 협력하여 해결하고, 독자적으로 사업을 전개할 수 있는 NGO를 활성화하는 것이 향후 지역사회에 있어서 중요함. 의존관계나 유착관계를 배제하고 NGO와 행정이 항상 독립된 존재로서 나아가는 것이야말로 진정한 협력의 의의임.
- 상호이해의 원칙 : 상대방의 본질과 입장을 충분히 인식하고 이해하며 존중하는 것은 보다 좋은 협력관계 구축의 위해 중요함. 장점이나 단점을 포함해서 서로를 좋게 이해하는 것이야말로 각각의 역할을 확실하게 달성할 수 있음.
- 목적공유의 원칙 : 협력을 할 때에 NGO와 행정이 사업 전체 또는 일부에 대해 목적을 공유해야 함. 협력에 의한 공적 과제의 해결은 불특정다수인 제3자의 이익을 목적으로 하는 것임. 우선 협력의 목적이 무엇인지를 NGO와 행정이 공통적으로 이해하고 확인해 두어야 함.
- 공개의 원칙 : 협력관계를 맺고 있는 NGO와 행정의 관계는 외부에 공개되어야 함. 이를 위해서는 NGO와 행정에 관한 기본적 사항의 정보가 공개되는 것은 물론이고, 일정한 요건을 만족시킨다면 누구라도 협력관계에 참여할 수 있어야 함.
◦ 협력의 방법
- 협력의 6원칙을 기본으로 행정은 NGO와의 협력을 적극적으로 추진해야 하는데, 다음은 구체적인 방 법임.
- 보조․지원 : NGO가 주체가 되는 공적 사업에 대해서 자금원조를 해야 함. 보조와 지원은 기본적으로 사회적 역할을 완수하는 NGO에 대해 그 자주성을 존중하면서 이행해야 하며, 선정기준과 방법의 명확성이나 투명성이 요구됨. 또한 NGO와 행정 관계의 수준에 따라 대처하고, NGO의 자립화를 촉진하기 위한 배려가 필요함.
- 공동주최 : NGO가 주체적으로 실시하는 사업이라 할 지라도 행정이 기획 및 자금면에 참여하고, 공동으로 사업을 실시해야 함. 협정서 등을 교환하는 것에 의해 NGO와 행정의 역할분담을 명확히 하고, 각각이 그 역할에 따른 책임을 완수하고 대등한 입장에서 각각의 특성을 살리며 추진하는 것이 전제가 됨.
- 위탁 : 계약규칙 등에 의거하여 행정이 사업 등의 실시를 NGO에 위탁할 필요가 있음. 위탁은 본래 행정책임으로 실시되어야 될 사업이지만 NGO가 위탁업무에 있어서 기술과 전문성 등의 특징을 발휘하고 있는 사례도 있기 때문에 NGO의 활발한 활동을 촉진할 수 있는 협력방법임.
- 공적 재산의 사용 : NGO가 시민이용시설을 우선적으로 이용하도록 하는 것 등을 규칙화해야 함. NGO의 활동에 있어서 장소의 확보는 중요한 요소임. 행정은 기존시설에 대한 저렴한 이용 등을 포함하여 NGO가 이용할 수 있는 시설을 적극적으로 정비해야 함. 동시에 NGO가 공적 과제의 해결에 부합하는 활동을 할 경우에는 시설을 우선적 또는 정기적으로 이용할 수 있도록 하는 공개된 규칙을 만들어야 함.
- 후원 : NGO가 주체적으로 하는 사업에 대해서 요코하마시 후원명의를 사용할 수 있도록 하여 정신적 지원을 해야 함. 행정이 NGO의 활동에 일종의 신용을 부여하는 것은 시민의 신뢰나 지지를 얻는데 큰 힘이 되기 때문임.
- 정보교환․코디네이터 등 : 간담회․협의회의 설치, 광고지의 발행 등에 의해 공동사업 실시를 위한 검토나 정보교환 등을 실시해야 함. NGO와 행정은 보다 좋은 지역을 만들기 위해 쌍방이이 가진 정보교환에 의해 각각의 사업의 질을 높이고, 협력하여 시민에게 정보를 제공하는 것이 중요함.
◦ 지원금(보조금)의 지출과 공적 재산의 사용에 있어서의 필요요건
- NGO와 행정이 구체적인 협력사업을 수행할 때에는 지원금을 지출하거나 공적 재산을 사용할 경우 그 적정함을 밝혀야 하기 때문에 다음의 3가지 요건을 충족시키는 것이 필요함.
- 사회적 공공성이 있을 것 : 사회적 공공성이 있는 NGO의 활동이란 많은 사람들이 행복하게 살아가기 위해 필요하고, 영리를 목적으로 하지 않으며, 시민이 자주적으로 수행하는 활동을 가리킴. 단, 정치‧종교활동이거나 특정한 공직의 후보자 또는 공직자 또는 정당을 추천하고 지지‧반대하는 것은 제외됨.
- 지원금 등의 남용을 방지할 것 : NGO와 협력할 때에는 NGO의 특성을 살릴 수 있도록 유연한 대응이 필요하지만, 한편으로는 지원금의 지출과 공적 재산의 사용에 대해서 적정하고 효율적인 운영이 요구되기 때문에 지원금 등의 용도에 대한 재정적 감시가 필요함. 이를 위해서는 협력대상의 공정한 선정, NGO와 행정 관계의 명시, 지원금의 지출이나 공적 재산의 사용에 관한 내용 등의 보고, 행정측에 의한 교부의 취소, 의의가 있을 때의 조치 등이 필요함. 또한 납세자인 시민의 입장에서 지원금 남용을 방지하기 위해 시민과 행정이 동시에 감시하는 것도 필요함.
- 정보를 공개할 것 : 협력에 있어서 NGO와 행정이 동시에 기본적 정보를 사회에 제공하여 시민이라면 누구라도 그 정보를 접하여 내용을 확인할 수 있도록 할 필요가 있음. NGO는 정관, 임원 및 직원명부, 사업계획 및 예산, 사업보고 및 결산 등에 관한 정보를 공개하는 것이 필요함. 행정은 상호협력의 결정 및 실시에 관한 내용 등을 기록한 공문서와 시책에 관한 정보 등의 행정정보를 공개해야 함. 뿐만아니라 NGO와 행정과의 관계를 나타내는 정보에 대해서도 공개하는 것이 필요함. NGO와 행정간의 협력관계에 대한 시민의 신뢰를 쌓기 위해서는 정보공개가 필수적임.
(2) 비영리민간단체지원법의 보완과 조례 제정
◦ (가칭)｢서울시․ NGO 협력지침｣ 작성 과정을 통해 ‘올바른 파트너십’을 위한 원칙 정립
◦ 이 과정에서 현행 비영리민간단체지원법의 한계를 보완하고, 서울시의 특수성을 살릴 수 있는 (가칭)｢서울시 민간단체지원조례｣를 제정.
- 비영리민간단체지원법에 대해서는 NGO 차원에서도 보완 및 개정 논의 필요
◦ 조례 제정 과정에서 NGO와 행정 파트너십의 바람직한 방향에 대한 본격적인 논의 전개
※ 부록의 요코하마시 ｢시민활동추진조례｣ 참고
부록 : 요코하마시 시민활동추진조례
제정 2000년 3월 27일, 조례 제26호
(목적)
제1조 이 조례는 시민활동의 추진에 관한 시책의 기본적 사항을 제정하고, 요코하마시(이하 ｢시｣라고 한다) 및 시민활동을 실시하는 자의 책무를 분명하게 하며, 시민활동의 추진을 도모하고 또한 활력있는 지역사회의 실현에 기여하는 것을 목적으로 한다.
(정의)
제2조 이 조례에 있어서 ｢시민활동｣이란 영리를 목적으로 하지 않고 자주적으로 행하며, 불특정 다수의 이익의 증진에 기여하는 것을 목적으로 하는 활동에 있어서 다음 각 호의 어떤 것에도 해당하지 않는 것을 말한다.
⑴ 종교의 교의를 퍼뜨리고 의식행사를 실시하며 신자를 교화‧육성하는 것을 목적으로 하는 활동
⑵ 정치상의 주의를 추진하고 지지하며 또는 이것에 반대하는 것을 목적으로 하는 활동
⑶ 특정공직(공직선거법 제3조에 규정한 공직을 말한다. 이하 같음)의 후보자(해당공직 후보자가 되려고 하는 자를 포함) 또는 공직에 있는 자 또는 정당을 추천하고 지지하고 또는 이러한 것들에 반대하는 것을 목적으로 하는 활동
⑷ 공익을 해할 위험이 있는 자의 활동
(시의 책무)
제3조 시는 시민활동의 추진에 도움이 되는 시책에 따라 시민활동이 활발하게 행해지는 환경만 들기에 노력한다.
(시민활동을 행하는 자의 책무)
제4조 시민활동을 행하는 자는 그 특성을 살리면서 활동을 행함과 더불어서 활동내용이 널리 시민에게 이해되도록 노력한다.
(협력해서 사업을 실시할 경우의 기본원칙)
제5조 시민활동을 실시하는 자 및 시는 협력해서 사업을 행함에 있어서는 다음에 언급한 기본 원칙에 의거한 사업을 추진하도록 한다.
⑴ 시민활동을 실시하는 자 및 시는 대등한 입장에 서서 상호이해를 깊게 할 것
⑵ 시민활동을 실시하는 자 및 시는 해당 사업에 관한 목적을 공유하는 것과 더불어 그 정보를 공개할 것
⑶ 시는 시민활동의 자주성 및 자립성을 존중할 것
(시의 시책)
제6조 시는 시민활동을 추진하기 위해서 정보 및 활동장소의 제공 및 재정적 지원 등 예산의 범위내에서 적절한 시책을 실시한다.
(사업보고서 등의 제출 및 열람)
제7조 ① 시민활동을 실시하는 자는 시에서 조성금의 교부, 시설의 우선적 사용 등의 특별한 지원을 받아서 실시할 때에는 사전에 규칙으로 정한 서류를 시장에게 제출해야 한다.
② 시민활동을 실시하는 자는 전항의 사업이 종료되었을 때는 규칙으로 정한 서류를 신속하게 시장에게 제출해야 한다.
③ 시장은 필요가 있다고 인정할 때에는 전 2항의 규정에 의해 제출된 서류에 관하여 해당 시민활동을 실시한 자에게 보고 또는 설명을 요구하여 그 결과에 의거하여 필요한 조치를 강구할 수 있다.
④ 시민활동을 실시하는 자 및 시장은 규칙으로 정한 것에 의해 제1항 및 제2항에서 규정한 서류 또는 그 사본을 일반 열람으로 제공해야 한다.
(요코하마시시민활동추진위원회의 설치)
제8조 ① 시장의 자문에 따라 시민활동의 추진에 관해 필요한 사항을 조사‧심의하기 위해서 시장의 부속기관으로서 요코하마시시민활동추진위원회(이하 ｢위원회｣라고 한다)를 둔다.
② 위원회는 시민활동의 추진에 관해 필요한 사항에 관해서 시장에게 의견을 말할 수 있다.
③ 위원회에 필요에 따라서 부회를 둘 수 있다.
(조직)
제9조 ① 위원회는 위원 10명 이내로 조직한다.
② 위원은 다음의 각 호에 언급한 자 중에서 시장이 임명한다.
⑴ 학식과 경험이 있는 자
⑵ 시민활동을 실시하는 자의 대표자
⑶ 전 2호에 언급한 자 외에 시장이 적당하다고 인정하는 자
(위원의 임기)
제10조 ① 위원의 임기는 2년으로 한다. 단 위원이 부족한 경우의 보결위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다.
② 위원은 재임될 수 있다.
(위임)
제11조 이 조례에서 정한 것 외에 이 조례의 시행에 관해 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
부 칙
이 조례는 2000년 7월 1일부터 시행한다.
[인용자료]
김병완외, 2004, 지속가능한 지역발전을 위한 환경거버넌스 구축방안 연구 보고서
김수현·박은철, 2000, 서울시와 NGO의 파트너십 구축을 위한 사례연구
여진구 블로그에서 이동해 온 글입니다 (김택천)
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