민주 "5·18, 6·10 항쟁, 촛불정신 넣자" 문 대통령 공약에 정의당도 시안 명시 한국당 "촛불은 의미확정 안돼" 반발 총강의 '자유' 표현 삭제도 논란 반복 한국당 "북한과 대치상황 경시 안돼" '수도' 조항 신설 명문화도 가시권
[한겨레] 헌법의 서문 구실을 하는 ‘전문’에는 헌법의 정통성과 역사성, 제정 과정과 지향하는 가치 등이 담긴다. ‘헌법의 기본정신’인 셈이다. 헌법 전문은 헌법 해석 기준의 효력도 지닌다. 지난 2011년 헌법재판소가 친일재산환수법을 합헌으로 판단할 때 “3.1운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통 계승을 규정한 헌법 전문에 근거해 친일 과거사 청산은 헌법적으로 부여된 임무다. 친일재산 소급박탈이라는 이례적인 경우는 헌법 이념에서 용인될 수 있다”며 헌법 전문을 주요 근거로 삼았다. 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위) 기본권·총강분과 자문위원이었던 고문현 한국헌법학회 회장(숭실대 법대 교수)은 18일 “우리나라는 프랑스, 독일과 마찬가지로 전문의 규범적 효력을 인정한다”며 “헌법 전문에 위반되는 법률이 있으면 헌재에서 위헌 판정을 받을 수 있다는 의미”라고 말했다. 고 회장은 “이같은 전문의 규범력 때문에 전문에 어떤 내용을 담을지는 매우 중요한 문제이고, 전문이 (1987년 이후) 지난 31년간 변화해온 시대를 온전히 반영해야 현실을 제대로 규율하는 살아있는 헌법이 될 것”이라고 덧붙였다.
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정치권도 ‘역사적 사실’과 ‘시대적 가치’가 압축적으로 담긴 개헌안 ‘전문’에 심혈을 기울이고 있다. 민주당은 지난 1일 현행 헌법 전문에 있는 ‘4.19 민주이념을 계승하고’라는 역사적 사실에 이어 ‘부마항쟁, 5.18광주민주화운동, 6.10민주항쟁, 촛불시민혁명’을 명시하기로 했다. 이는 지난해 문재인 대통령의 대선 공약이기도 했다. 강훈식 민주당 원내대변인은 <한겨레>와 통화에서 “이 네 가지 역사적 사실은 한국 민주주의를 만든 중요한 이정표이고, 대한민국이 민주주의를 중요하게 생각한다는 것을 명확히 하기 위해 전문에 담으려는 것”이라며 “야당의 개헌 입장이 정해지면 추후 논의할 수 있을 것”이라고 말했다. 정의당도 지난달 28일 ‘5.18민주화운동, 6.10항쟁, 촛불시민혁명’을 명시하는 ‘전문’이 담긴 개헌 시안을 내놨다. ‘10차 개정 헌법’에 이르는 길목에 이같은 역사적 징검다리들이 핵심 디딤돌 역할을 했음을 명확히 밝힌다는 취지다. 이에 대해 자유한국당은 강한 거부감을 드러내고 있다. 정태옥 대변인은 지난 1일 논평을 통해 “촛불정신은 가치나 의미가 확정되지 않은 개념인데 이를 헌법 전문에 넣는 것은 특정 세력 위주로 대한민국을 이끌어가겠다는 것”이라고 반발했다. 정의당은 헌법 전문에 이같은 역사적 사실에 더해 ‘노동존중, 평등사회, 복지국가’ 등의 ‘시대적 가치’도 담았다.
헌법의 기본질서, 국가가 나아갈 방향과 원칙 등을 담은 ‘총강’(헌법1조~9조)에서는 ‘자유민주적 기본질서’와 ’수도’ 조항 신설이 쟁점이다. ‘자유민주적 기본질서’라는 표현은 현행 헌법 전문과 통일 관련 조항인 제4조, 두 군데에 있는데 ‘자유’라는 단어를 뺄지 여부에 대한 해묵은 논란이 계속되고 있다. 중고등학교 역사교과서 집필기준에서도 이런 논란이 이어지고 있는데, ‘자유’가 포함됐다 빠졌다를 반복하고 있다. 헌법에 ‘자유민주적 기본질서’라는 표현이 처음 들어간 것은 1972년 유신헌법이었다. 이때는 ‘전문’에만 이 표현이 있었지만, 이후 현행 헌법이 수립된 9차 개헌(1987년)때 4조에 ‘대한민국은 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다’라는 표현이 추가됐다. 민주당은 ‘자유민주적 기본질서’ 용어를 유지하기로 한 반면, 정의당은 “‘자유민주적 기본질서’보다 넓은 의미인 ‘민주적 기본질서’가 적합”하다며 ‘자유’를 빼는 것으로 당론으로 정했다. 반면, 유지를 주장하는 쪽은 북한도 ‘조선민주주의인민공화국’이라는 ‘민주주의’ 칭호를 쓰고 있어 ‘자유’를 빼서는 안 된다는 입장이다. 국회 헌법개정·정치개혁특위(헌정특위) 자유한국당 위원인 안상수 의원은 지난달 24일 헌정특위 회의에서 “‘민주적’이라는 표현이 더 포괄적이라고 주장하지만 이는 북한과 대치돼 있는 분단국가의 현실을 경시하는 것”이라며 “특히 통일의 원칙에 있어 ‘자유민주주의’는 그야말로 꼭 반영이 돼야 하는 것으로 변경돼서는 안 되는 내용”이라고 말했다.
‘수도’ 조항 신설 필요성은 지난 2004년 헌법재판소가 ‘관습헌법’상 대한민국 수도는 서울이라고 결정한 이후 본격화했다. 국회 개헌특위에서도 이번 개헌을 통해 ‘세종시를 수도로 한다’거나 ‘수도를 법률로 정한다’ 등 ‘성문헌법’으로 수도를 명확히 규정해야한다는 지적이 잇따랐다. 이에 따라 민주당은 헌법의 영토 조항인 3조와 통일 조항인 4조 사이에 ‘행정수도’ 조항을 신설하기로 했다.
