한국 정부의 거버넌스 유형 변천과 정부3.0-김미경(거버넌스센터연구소장/상명대 행정학과 교수)

 

 

한국 정부의 거버넌스 유형 변천과 정부3.0

김미경(거버넌스센터연구소장/상명대 행정학과 교수)  |  webmaster@selfgo.org

승인 2014.01.02  22:56:55

▲ 발표 : 김미경 ( 거버넌스센터연구소장 / 상명대 교수)        ▲ 토론 : 이동수 ( 경희대 공공정책대학원장)        ▲ 토론 : 이인제 ( 안행부 제도정책관 ) 민주화 이후 한국 정부의 거버넌스 유형 변천과 정부3.0 김미경(거버넌스센터연구소장/상명대 행정학과 교수) 1. 역대 정부별 대통령의 국정관리 의지 1) 김대중 정부 김대중 대통령은 1998년 취임사에서「국민의 정부」를 선포하며 정보화혁명의 시대에 부응하고자「작지만 강력한 정부」를 지향하겠다고 천명하면서 여러 분야의 개혁을 약속하였다. 취임사에서 약속한 내용을 보면 <표1>과 같다. <표1> 김대중 대통령 취임사 존경하고 사랑하는 국민 여러분! 오늘 저는 대한민국 제15대 대통령에 취임하게 되었습니다. 정부수립 50년 만에 처음 이루어진 여야간 정권교체를 여러분과 함께 기뻐하면서 온갖 시련과 장벽을 넘어 진정한 「국민의 정부」를 탄생시킨 국민 여러분께 찬양과 감사의 말씀을 드리는 바입니다. -중략- 정보화혁명은 세계를 하나의 지구촌으로 만들어 국민경제시대로 부터 세계경제시대로의 전환을 이끌고 있습니다. 정보화 시대는 누구나, 언제나, 어디서나, 손쉽고값싸게 정보를 얻고 이용할 수 있는 시대를 말합니다. 이는 민주사회에서만 가능합니다. -중략- 「작지만 강력한 정부」, 이것이 「국민의 정부」가 지향하는 목표입니다. 「국민의 정부」가 당면한 최대의 과제는 우리의 경제적 국난을 극복하고 우리 경제를 재도약시키는 일입니다. 「국민의 정부」는 민주주의와 경제발전을 병행시키겠습니다. -이하생략- 김대중 정부는 2002년 12월 「국민의 정부 공공개혁백서」를 발간하면서 발간사에 김대중 정부가 추진한 공공개혁의 활동내용을 제시하였다. 정부는 앞으로도 국민에게 신뢰받고 봉사하는 공공부문을 만들기 위해 지속적인 자기혁신을 이루어 나가야 한다며 역할의 중심을 정부에 두고 있다.「국민의 정부 공공개혁백서」발간사에서 약속한 내용을 보면 <표2>와 같다. <표2> 김대중정부 백서 발간사 우리나라는 지난 1997년말 외환보유고가 거의 바닥을 드러내면서 국가부도로까지 이어질 수 있는 국가위기 상황에 직면하게 되었습니다. 사회전반에 걸쳐 고비용∙저효율 구조가 심화된 데다가 기업, 정부 그리고 국민 모두 급변하는 변화의 흐름에 적절하게 대응하지 못하고 과거의 성과에 안주하려 했던 것이 위기의 주요한 원인이었습니다. -이하생략- 공공부문 개혁의 경우 국민의 정부가 가장 역점을 두고 추진한 개혁의 하나였습니다. 공공부문의 경쟁력이 국가경쟁력의 관건이 된다는 판단아래「작지만 효율적으로 봉사하는 정부」를 목표로 공공부문의 영역을 축소하고 경쟁원리를 도입하는 등 공공부문 전반에 걸쳐 강도 높은 개혁을 추진하였습니다. 우선 구조조정을 통해 과거 정부주도 성장과정에서 비대해진 몸집을 줄였습니다. 공무원 수를 10년전 수준으로 축소하였고 공기업∙산하기관의 인력도 25% 가량을 감축하였습니다. 시설관리, 전산운영 등 민간에서 할 수 있는 일들은 민간에 이양하였습니다. 구조조정과 함께 운영시스템을 혁신하였습니다. 개방형 직위제, 성과급 보수제, 책임운영기관제를 도입하여 획일적이고 연공서열 위주의 경직적인 공직사회에 경쟁과 성과원리를 확산시키고자 하였습니다. 운영시스템을 바꾸는 것은 공직사회의 의식과 관행이 뒤따라야 하므로 앞으로 계속 보완 발전되어 나갈 분야라고 생각합니다. 공기업은 민영화를 통해 경영효율을 제고하고자 하였습니다. 기업성이 강한 11개 공기업을 대상으로 민영화를 추진하여 포항제철, 한국통신 등 8개 공기업을 민영화하였고 66개 자회사를 정리하여 공기업을 핵심역량 위주로 슬림화 하였습니다. 또한 과거 도덕적 해이의 대표적 사례이던 퇴직금 누진제를 폐지하는 등 그동안 누적되고 관행화 되었던 공기업과 산하기관의 방만한 경영행태도 쇄신하였습니다. -중략- 대국민서비스 측면에서도 상당한 진전이 이루어져 민원행정, 정부조달, 세금, 재정 등 11대 중점분야에 대해 추진한 전자정부 사업이 이제 그 결실을 맺고 있습니다. 특히 2002년 9월 국가종합전자조달(G2B)시스템이 서비스를 개시한 데 이어 11월에는 민원서비스혁신(G4C)시스템이 개통되어 국민 누구나 안방에서 원하는 민원서비스를 제공받을 수 있는 안방민원시대가 개막되었습니다. 전자정부는 대민서비스를 혁신적으로 개선시켰을 뿐만 아니라 정부의 생산성과 투명성도 높이는 데에 크게 기여할 것으로 판단됩니다. 그동안 정부가 추진한 공공부문 개혁에 대해 대내외적으로 좋은 평가를 받고 있지만 공공개혁은 이제 막 첫걸음을 내디딘 것에 불과합니다. 지난 수십 년간 누적된 구조적인 문제들이 지난 5년간의 개혁으로 만족스럽게 개선되기는 어렵기 때문입니다. 개혁은 대상범위가 광범위할 뿐만 아니라 제도개선과 함께 의식과 행태까지 변화되어야 성공할 수 있습니다. 정부는 앞으로도 국민에게 신뢰받고 봉사하는 공공부문을 만들기 위해 지속적인 자기혁신을 이루어 나가겠습니다. 2) 노무현 정부 노무현 대통령은 2003년 취임사에서 동북아 시대를 열고, 한반도에 평화를 정착시키려면 우리사회가 건강하고 미래지향적 개혁과 통합을 위한 지속적 노력이 필요하다며 개혁은 성장의 동력이고, 통합은 도약의 디딤돌이니, 새 정부는 개혁과 통합을 바탕으로 국민과 함께 하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전사회. 평화와 번영의 동북아시대를 열어 나갈 것이라고 약속하였다. 취임사에서 약속한 내용을 보면 <표 3>과 같다. <표3> 노무현대통령 취임사 존경하는 국민 여러분 -증략- 우리는 고급 두뇌와 창의력, 세계 일류의 정보화 기반을 갖고 있습니다. -증략- 동북아 시대를 열고, 한반도에 평화를 정착시키려면 우리사회가 건강하고 미래지향적이어야 합니다. 힘과 비전을 가져야 합니다. 그러자면 개혁과 통합을 위한 지속적 노력이 필요합니다. 개혁은 성장의 동력이고, 통합은 도약의 디딤돌입니다. 새 정부는 개혁과 통합을 바탕으로, 국민과 함께 하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전사회. 평화와 번영의 동북아시대를 열어 나갈 것입니다. 이러한 목표로 가기 위해 저는 원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율을 새 정부 국정운영의 좌표로 삼고자 합니다. -이하 생략 노무현 정부는 2005년 12월「참여정부의 행정개혁」백서를 발간하면서 발간사에 노무현 정부가 추진한 공공개혁의 활동내용을 제시하였다. 정부혁신지방분권위원회 위원, 전문위원, 자문위원을 비롯하여 로드맵 과제 추진에 함께 했던 모든 분들께 존경과 감사의 말씀을 드린다는 취지의 언급에서 보듯이 국정운영에 여러 참여주체들이 확인된다. 즉, 거버넌스의 상호파트너쉽이 확인된다.「참여정부의 행정개혁」발간사에서 약속한 내용을 보면 <표4>와 같다. <표4> 노무현 정부 백서 발간사 -생략- 참여정부의 가장 중요한 국정과제는 정부혁신 지방분권입니다. -중략- 대통령 자문기관인 정부혁신지방분권위원회는 2003년 7월에 참여정부의 국정목표와 국정원리를 기반으로 정부혁신지방분권 로드맵을 확정, 발표한 바 있습니다. 지난 3년 동안 정부혁신지방분권위원회는 행정개혁, 인사개혁, 지방분권, 재정세제, 전자정부, 기록관리 등 6대 분야 150개 과제를 제시하여 이를 정부정책으로 확정, 추진해 나가는데 주력하였습니다. 이 과정에서 노무현대통령은 100여회 이상의 회의를 직접 주재하고 60여회가 넘는 관련 보고를 받으면서 혁신과 분권에 대한 관심과 의지를 변함없이 보여 주었습니다. 무엇보다도 대통령이 믿을 수 없을 정도로 많은 시간과 노력을 할애해주었기 때문에 로드맵 추진에 탄력을 받을 수 있었습니다. 이제 대부분의 로드맵과제가 기획, 정책화, 실행 단계를 거쳐 바야흐로 그 성과가 가시화되는 단계에 이르렀습니다. 이 백서는 이러한 로드맵과제의 내용과 추진경과를 빠짐없이 기록하고 전문가와 국민들에게 정직하게 공개함으로써 객관적으로 평가받고자하는 노력입니다. 결코 과장하지 않고 부족한 점과 미진한 점은 참여정부의 남은 기간 동안 보완해 나가며, 나아가서는 다음 정부가 이어 받아 지속적으로 혁신과 분권을 수행하도록 함으로써 대한민국을 21세기 혁신국가로 만들자는 것입니다. -중략- 정부혁신지방분권위원회 위원, 전문위원, 자문위원을 비롯하여 로드맵 과제 추진에 함께 했던 모든 분들께 존경과 감사의 말씀을 드립니다. 3) 이명박 정부 이명박 대통령은 2008년 취임사에서 2008년을 대한민국 선진화의 원년으로 선포하면서 협력과 조화를 향한 실용정신을 강조하면서 '일 잘하는 정부‘를 천명하였다. 꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 것은 민간에 이양하겠다고 한 점 등 정부의 역할과 민간의 역할을 구분하는 모습이 포착되면서 거버넌스 관점이 미약해짐을 발견할 수 있다. 취임사에서 약속한 내용을 보면 <표5>와 같다. <표5> 이명박 대통령 취임사 존경하는 국민 여러분! 700만 해외동포 여러분, -중략- 저는 이 자리에서 국민 여러분께 약속드립니다. 국민을 섬겨 나라를 편안하게 하겠습니다. 경제를 발전시키고 사회를 통합하겠습니다. 문화를 창달하고 과학기술을 발전시키겠습니다. 안보를 튼튼히 하고 평화통일의 기반을 다지겠습니다. 국제사회에 책임을 다하고 인류공영에 이바지 하겠습니다. -중략- 저는 대한민국 대통령으로서 새로운 60년을 시작하는 첫해인 2008년을 대한민국 선진화의 원년으로 선포합니다. 산업화와 민주화의 결실을 소중하게 가꾸고, 각자가 스스로 자기 몫을 다하며, 공공의 복리를 위해 협력하는 사회, 풍요와 배려와 품격이 넘치는 나라를 향한 장엄한 출발을 선언합니다. -중략- 대한민국의 선진화를 이룩하는 데에 나와 너가 따로 없고, 우리와 그들의 차별이 없습니다. 협력과 조화를 향한 실용정신으로 계층갈등을 녹이고 강경투쟁을 풀고자 합니다. -중략- 다음 60년의 국운을 좌우할 갈림길에서, 이 역사적 고비를 너끈히 넘어가기 위해서 저는 국민 여러분이 더 적극적으로 변화에 나서 주실 것을 요청합니다. 변화를 소홀히 하면 낙오합니다. 변화를 거스르면 휩쓸리고 맙니다. 변화의 흐름을 타고, 변화를 만들어가야 합니다. 어렵고 고통스럽더라도 더 빨리 변해야 합니다. 불합리하거나 시대에 맞지 않으면 익숙한 것들과 과감히 헤어져야 합니다. 방향은 개방과 자율, 그리고 창의입니다. 정부부터 유능한 조직으로 바꾸고자 합니다. '작은 정부, 큰 시장'으로 효율성을 높이겠습니다. '일 잘하는 정부'를 만들겠습니다. 앞으로 정부는 잘 하는 곳은 더 잘 하게 해주고 도움이 필요한 곳에는 힘이 되는 역할을 맡겠습니다. 꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 것은 민간에 이양하겠습니다. 공공부문에도 경쟁을 도입하겠습니다. -이하 생략- 이명박 정부는 2012년 12월「이명박 정부 국정백서 선진화개혁 11」을 발간하면서 머리글에서 이명박 정부가 추진한 공공개혁의 활동내용을 제시하였다. 선진화 개혁은 각 분야별로 운영시스템을 업그레이드해서 선진경제, 선진사회의 기반을 닦는 정부의 제도개선을 추진하는 것이라고 하였다. 「이명박 정부 국정백서 선진화개혁 11」에서 약속한 내용을 보면 <표6>과 같다. <표 6> 이명박 정부 백서 머리글 국가의 성장과 발전은 외연의 확장을 통해서만 이루어지는 것은 아닙니다. 외연의 확장과 더불어 경제・사회시스템 전반의 구조개선을 통한 내실화가 이루어져야 균형적인 발전이 이루어질 수 있습니다. 마치 두 개의 수레바퀴가 하나가 되어 굴러가는 것처럼 시스템 개혁과 외적인 성장이 유기적으로 결합되어야 지속적인 성장이 가능합니다. 선진화 개혁은 각 분야별로 운영시스템을 업그레이드해서 선진경제, 선진사회의 기반을 닦는 제도개선을 추진하는 것입니다. -중략- 하지만 선진화 개혁은 고통스러운 과정이지만 국가 경쟁력을 강화하고, 선진 일류국가로 도약하기 위해 더 이상 미룰 수 없는 핵심적인 과제였습니다. 이명박 정부는 이러한 시대적・역사적 인식하에 2008년을 ‘선진화 원년’으로 선포하고, 대통령 직속으로 ‘국가경쟁력강화위원회’를 설치하여 선진화 개혁을 강력하고, 지속적으로 추진하였습니다. 정부는 우선, ‘자유 민주주의’와 ‘창조적 실용주의’를 근간으로 ‘작지만 일 잘하는 정부’와‘활기찬 큰 시장’을 만들고자 노력하였습니다. 정부를 효율성 높은 유능한 조직으로 바꾸고, 꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 분야는 민간에 이양하였습니다. 불필요한 규제를 과감하게 혁파하고 공공부문에 경쟁체제를 도입하였습니다. ‘활기찬 시장경제’를 도모하기 위해 시장의 자율성을 최대한 보장하고 시장의 기능 활성화를 위한 선순환의 역할에 집중하였습니다. 각 분야에 산재한 각종 규제를 제로베이스에서 검토하여 핵심적인 덩어리 규제 등을 중점적으로 개선하였습니다. 구체적인 개혁 성과로는 투자의 걸림돌로 작용하였던 대기업 집단에 대한 출자총액제한제도를 폐지했으며, 수도권에 대한 과도한 규제를 완화하였습니다. 산업자본의 금융산업에 대한 투자제한도 완화하였습니다. 창업절차를 대폭 간소화하는 한편, 시장진입에 대한규제를 대폭 완화하여 각 분야에서 경쟁을 촉진하였습니다. 또한 십 년 이상 3개 정부에 걸쳐 논의해 온 노동법 개정을 완료하여 투쟁지향적 노동 관행을 개선하고 복수노조 허용, 근로시간면제제도 도입 등 노사관련 제도를 선진화하였습니다. -중략- 이명박 정부는 이러한 선진화 개혁을 차질 없이 실행하기 위하여 모든 국가적 역량을 동원하였습니다. 그러나 개혁은 말 그대로 가죽을 벗기는 아픔을 견뎌야 했습니다. -이하 생략- 4) 역대 정부별 대통령의 국정관리 의지 비교 김대중대통령 「작지만 강력한 정부」를 표방하면서 정치, 경제, 사회, 외교, 안보 그리고 남북문제 등 모든 분야의 총체적인 개혁을 약속하였다. 김대중 정부는 금융, 기업, 노동, 공공부문 등을 4개축으로 국가 전반에 걸쳐 강도 높은 개혁을 추진하였으며, 특히 공공부문 개혁은 국민의 정부가 가장 역점을 두고 추진한 개혁의 하나로 강조하고 있다. 공공부문의 경쟁력이 국가경쟁력의 관건이 된다는 판단아래「작지만 효율적으로 봉사하는 정부」를 목표로 공공부문의 영역을 축소하고 경쟁원리를 도입하는 등 공공부문 전반에 걸쳐 강도 높은 개혁을 추진하였다. 정부는 앞으로도 국민에게 신뢰받고 봉사하는 공공부문을 만들기 위해 지속적인 자기혁신을 이루어 나가야 한다며 역할의 중심을 정부에 두고 있다. 노무현대통령은 우리사회가 개혁과 통합을 위한 지속적 노력이 필요하다며 개혁은 성장의 동력이고, 통합은 도약의 디딤돌이니, 새 정부는 개혁과 통합을 바탕으로 국민과 함께 하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전사회. 평화와 번영의 동북아시대를 열어 나갈 것이라고 약속하였다. 정부혁신지방분권위원회 위원, 전문위원, 자문위원을 비롯하여 로드맵 과제 추진에 함께 했던 모든 분들께 존경과 감사의 말씀을 드린다는 임기 말 백서 발간사의 언급에서 보듯이 국정운영과정의 여러 참여주체들이 역항이 확인되며 거버넌스 국가운영 노력이 발견된다. 이명박 대통령은 대한민국 선진화의 원년으로 선포하면서 협력과 조화를 향한 실용정신을 강조하면서 '일 잘하는 정부‘를 천명하였다. 꼭 정부가 해야 할 일이 아닌 것은 민간에 이양하겠다고 한 점 등 정부의 역할과 민간의 역할을 구분하는 모습이 포착되면서 거버넌스관점이 미약해짐을 발견할 수 있다. 진화 개혁은 각 분야별로 운영시스템을 업그레이드해서 선진경제, 선진사회의 기반을 닦는 정부의 제도개선을 추진하는 것이라고 하는 등 정부의 정부안의 개혁노력에 초점이 모아진다. 역대 정부별 대통령의 국정관리 의지를 비교하면 <표8>과 같다. 2. 역대 정부별 국정관리에 있어 거버넌스 특성 1) 김대중정부 김대중정부의 정부개혁은 ’97년말의 외환위기가 직접적인 계기가 되어 구상되었다. 공공부문의 경우 그동안 정부주도의 경제성장 과정에서 필요이상으로 확대된 조직∙인력구조와 행정편의적인 감독∙규제기능으로 인해 많은 비효율을 초래하고 있었고, 과거에는 유효했으나 세계화∙정보화시대에는 작동하지 않는 통제중심의 경직적인 예산∙인사∙조직운영 등 관료주의적인 폐해도 심각한 상황이라고 판단하고 이에 대한 개혁의 의지가 생겨났다. 위기 극복을 위해 정부가 추진한 4대부문(기업, 금융, 노동, 금융) 개혁의 핵심은 시장메카니즘의 회복을 통한 효율성의 제고이다. 민간주도, 시장경제, 기업가적 경영, 경쟁과 개방 등이 국민의 정부의 개혁방향이다. 이러한 방향아래 공공부문의 슬림화를 통한 민간경제영역의 확대, 경쟁과 성과원리 도입을 통한 효율성의 제고 등 보다 경쟁력 있고 생산성 높은 정부를 만드는 것이 공공개혁의 기본방향이었다. 이러한 방향은 미국, 영국, 뉴질랜드 등 개혁을 추진하고 있는 대부분의 국가들이추진하고 있던 개혁의 방향과 일치하는 것으로서 학계에서 신공공관리주의(NewPublic Management)로 지칭하고 있는 공공부문 개혁의 주된 흐름이라고 볼 수 있다. 즉 조직과 인력의 감축, 경쟁과 효율성을 제고하는 운영시스템의 혁신, 기능과 권한을 민간부문과 자치단체로 위임하는 분권화와 자율화의 강화, 민영화, 정보기술의 활용, 성과 지향적 시스템의 구축, 고객지향적인 행정의 추구 등이 그 주된 내용이다. 「국민의 정부」는 이러한 내용을 포괄하여「작지만 효율적으로 봉사하는 정부 구현」을 공공개혁의 모토(motto)로 삼았다. 이 구호 속에는「작은 정부」, 「효율적인 정부」,「 봉사하는 정부」라는 공공개혁의 핵심적인 요소가 모두 포함되어 있다. 「작은 정부」란 개념은 행정환경의 변화에 따라 정부의 기능과 역할을 재조정하려는 노력을 가리킨다. 인력감축과 공기업 민영화를 통해 국민경제에서 차지하는 정부의 비중을 줄여 민간의 활동영역을 확대하는 한편, 불필요한 간섭과 규제를 축소하는 일이 작은 정부 구현과 직결된다. 작은 정부의 구현이 공공영역의 확대에서 오는 민간경제의 위축, 사회전반의 효율성 저하라는 정부실패(Government failure)를 치유하기 위한 것이라면「효율적인정부」구현은 경쟁과 성과 원리 도입을 통해 공공부문 내부의 비효율적이고 낭비적인 요소를 제거하여 경쟁력 있고 생산적인 정부를 구현하고자 하는 노력을 가리킨다. 즉 통제중심의 경직적인 정부운영에서 성과중심, 결과중심의 운영으로의 전환을 의미하는 것이다. 마지막으로 공공개혁의 궁극적인 목적은 공공서비스의 수혜자인 국민의 만족도를 높이고 신뢰를 회복하는 데 있다. 국민의 정부가 추진한「봉사하는 정부」란 국정을 행정기관이나 공무원 중심으로 이끌지 않고, 국민(주권자, 납세자, 고객, 수요자)의 입장을 배려하고 존중하는 정책목표라고 할 수 있다. 국민의 정부」의 공공개혁이 지니고 있는 두드러진 특징 중의 하나는 공공개혁을 전담하는 기구를 정식 정부기구로 설치한 점이다. 과거 정부의 경우에는 외부전문가들을 위원으로 하는 위원회 형태의 임시조직으로 하여금 공공개혁에 관한 각종 아이디어를 만들어 대통령이나 국무총리에게 보고하고, 이를 관련부처가 추진케 하는 것이 일반적이었다. 위원회 자체에는 자신이 만든 개혁안을 추진할 아무런 법적 구속력을 부여하지 않은 채 대통령이나 국무총리의 힘을 빌려 간접적으로 개혁을 추진하는 방식이었다. 그러나 국민의 정부는 이런 방식을 채택하지 않고 공공개혁을 전담하는 기구를 정식 정부조직으로 출범시키고 이 기구에 정부개혁방안을 기획하고 실제로 추진할 수 있는 법적 권한을 부여하였다.「국민의 정부」의 공공개혁 추진체로는 출범 초기에 만들어진 기획예산위원회와 그 후신으로 만들어진 기획예산처, 그리고 정부혁신추진위원회를 들 수 있다 2) 노무현 정부 참여정부는 행정개혁을 체계적으로 추진하기 위하여“국민과 함께하는 일 잘하는 정부”라는 비전을 설정하였으며, 이를 효과적으로 달성하기 위한 5대 목표를 제시하였다. 이와 같은 행정개혁의 비전과 목표는 참여정부의 3대 국정목표(국민과 함께하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전 사회, 평화와 번영의 동북아 시대)와 4대 국정원리(원칙과 신뢰, 공정과 투명, 대화와 타협, 분권과 자율)를 체계적으로 뒷받침 하기 위하여 구상되었다. 국가와 정부의 정통성은 정부 스스로가 아닌 “국민”에게서 비롯된다는 점에서, 참여정부는 “참여”라는 말이 시사하는 바처럼 “국민과 함께”하는 정부를 지향하며, 국민들의 다양한 요구와 환경의 변화에 보다 능동적으로 대응할 수 있는 “일 잘하는”정부를 지향한다. 행정개혁의 비전은 바로 이와 같은 틀 속에서 설정되었다. 그리고 이와 같은 행정개혁의 비전을 달성하기 위하여 5대 목표를 설정하였으며, 이 5대 목표는 참여정부의 국정목표와 국정원리, 그리고 행정개혁의 비전속에서 도출되었다. 이러한 행정개혁의 목표 달성을 통하여 참여정부는 능력있는 정부, 참여하는 정부, 신뢰받는 정부로 거듭날 수 있을 것으로 기대되며, 그 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 효율적인 행정으로서 성과중심의 행정시스템 구축과 최고의 역량과 효율성을 지닌 정부조직 설계와 운영을 통하여 세계 최고의 경쟁력을 갖춘 정부를 만들고자 한다. 둘째, 봉사하는 행정으로서 행정서비스 전달체계의 개선과 고객지향적인 민원제도 등의 개선을 통하여 고객 감동의 서비스를 실천하는 정부를 만들고자한다. 셋째, 투명한 행정으로서 행정의 개방성 강화와 행정 활동의 투명성을 제고함으로서 국민의 알권리가 확대된 열린 정부를 만들고자 한다. 넷째, 함께하는 행정으로서 시민사회와의 협치를 강화하고, 다양한 공익적 활동을 적극적으로 지원하는 참여 민주주의가 활성화된 정부를 만들고자 한다. 다섯째, 깨끗한 행정으로서 공직부패의 효과적 억제와 공직윤리의식의 제고를 통하여 도덕성을 갖춘 정부를 만들고자 한다. 3) 이명박 정부 전 세계적 경제위기와 급변하는 시대적 상황 속에 출범한 이명박 정부는 국가발전의 비전을 ‘선진일류국가를 이룩하여 잘사는 국민, 따뜻한 사회 및 강한 나라를 만들어 나가는 것’으로 설정하였다. 5대 국정지표로 섬기는 정부, 활기찬 시장경제, 능동적 복지, 인재대국, 성숙한 세계국가 등을 제시하였다. 특히 이명박 정부는 섬기는 정부를 구현하기 위하여 정부의 역할을 재설정하여 민간의 자율성을 증대하고 시장경쟁을 촉진하기 위하여 정부기능의 통폐합과 공기업 민영화 정책을 추진하였다. 즉 공공부문의 비효율 제거와 대국민 서비스의 획기적 개선이 한 차원 높은 국가경쟁력을 확보할 수 있는 원동력임을 인식하고 우선적으로 정부조직을 유능하고 작은 정부로 개편하는 한편 공공기관의 선진화 작업을 내실 있게 추진함으로써 선진일류국가로 도약하는 발판을 마련하고자 하였다. 먼저 정부조직은 ‘유능하고 작은 정부, 국민을 섬기는 실용정부’로의 개편을 목표로 정부역할을 원점에서 검토하여 민간이나 지방이 잘 하거나 잘 할 수 있는 일은 과감히 이양하는 한편 정부가 반드시 하여야 할 일에 집중하도록 하기 위하여 각 부처로 흩어져 있는 기능을 통합하고, 불필요한 위원회를 대폭 정비하여 기능과 조직이 광역화된 대부처주의(大部處主義)를 도입하였다. 아울러 부처 간 할거주의를 제거하여 행정기관 간 상호 관련성이 있는 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 ‘다수부처 간 융합행정체제’ 강화라는 새로운 방식을 도입함으로써 정부 내 소통과 협력을 통하여 공동의 목표를 효율적으로 달성하도록 하였다. 4) 역대 정부별 국정관리에 있어 거버넌스 특성 비교 역대 정부별 국정관리에 있어 거버넌스 방향을 비교하면 다음과 같다. 김대중 정부는 공공개혁의 궁극적인 목적은 공공서비스의 수혜자인 국민의 만족도를 높이고 신뢰를 회복하는 데 있다고 보고, 국민의 정부가 추진하는「봉사하는 정부」는 국정을 행정기관이나 공무원 중심으로 이끌지 않고, 국민(주권자, 납세자, 고객, 수요자)의 입장을 배려하고 존중하도록 강조하였다. 한편 공공개혁을 전담하는 기구를 정식 정부기구로 설치하여 진행하였다. 즉, 김대중정부의 경우 정부의 파트너로서의 국민을 인지하는 분명한 면모가 발생하고 있지만 국민을 위한 일을 추진하기 조직은 정부 안에 머무르고 있다. 관의 상대방인 민에 대한 인식이 출발하고 있다. 노무현대통령은 국가와 정부의 정통성은 정부 스스로가 아닌 “국민”에게서 비롯된다는 점에서, 참여정부는 “참여”라는 말이 시사하는 바처럼 “국민과 함께”하는 정부를 지향하며, 국민들의 다양한 요구와 환경의 변화에 보다 능동적으로 대응할 수있는 “일 잘하는”정부를 지향한다고 천명하였다. 그 구현을 위해 함께하는 행정으로서 시민사회와의 협치를 강화하고, 다양한 공익적 활동을 적극적으로 지원하는 참여 민주주의가 활성화된 정부를 만들고자 하였다. 민관협력의 취지에서 상호파트너쉽이 국정운영으로 연계되는 거버넌스의 출발이 나타난다. 이명박대통령은 정부의 역할을 재설정하고 정부가 반드시 하여야 할 일에 집중하도록 하기 위하여 각 부처로 흩어져 있는 기능을 통합하고, 여러 제도 개선을 하고자 하였으며, 정부 내 소통과 협력을 통하여 공동의 목표를 효율적으로 달성하도록 하였다. 정부안의 정부제도 개선에 주력하면서 대 국민 거버넌스의 취지는 상당부분 상실되었다. 다만 정부안의 협업과 소통의 여지가 강조되는 면이 발견된다. 3. 박근혜정부의 정부3.0과 거버넌스 1) 국정관리 의지 박근혜 대통령은 2013년 취임사에서 경제부흥과 국민행복, 문화융성을 이루어 부강하고, 국민 모두가 함께 행복한 대한민국을 만들고자 깨끗하고 투명하고 유능한 정부를 운영하겠다고 천명하였다. 국민모두가 행복한 이라는 전제에서 나타나듯 협력과 대응의 범위가 확대되었으며 정부의 상대방에 대한 인지가 국민개개인으로 분명함을 알 수 있다. 취임사에서 약속한 내용을 보면 <표10>과 같다. <표10> 박근혜대통령 취임사 존경하는 국민 여러분! 700만 해외동포 여러분! -중략- 　저는 대한민국의 대통령으로서 국민 여러분의 뜻에 부응하여 경제부흥과 국민행복, 문화융성을 이뤄낼 것입니다. 부강하고, 국민 모두가 함께 행복한 대한민국을 만드는 데 저의 모든 것을 바치겠습니다. -중략- 새 정부는 ‘경제부흥’과 ‘국민행복’, 그리고 ‘문화융성’을 통해 새로운 희망의 시대를 열어갈 것입니다. -중략- 　저는 깨끗하고 투명하고 유능한 정부를 반드시 만들어서 국민 여러분의 신뢰를 얻겠습니다. 정부에 대한 국민의 불신을 씻어내고 신뢰의 자본을 쌓겠습니다. 국민 여러분께서도 각자의 위치에서 자신뿐만 아니라 공동의 이익을 위해 같이 힘을 모아 주실 것을 부탁드립니다. -이하 생략- 2) 정부3.0의 이해와 거버넌스 특성 박근혜 정부 정부3.0의 등장은 전자정부의 성숙과 함께 가능해졌다. 김대중 정부의 전자정부구현의 노력과 노무현정부의 행정정보공개와 인터넷 민원서비스 확대 및 이명박 정부의 세계최고의 온라인민원서비스 구축을 통해 전자정부가 성숙해짐으로써 웹기반의 정부3.0추진이 가능해졌다. 박근혜정부의 국정철학 정부3.0의 의의를 살펴보면 <표11>과 같다. 정부3.0의 국정철학의 기조인 정부3.0에서 보면, 소통하는 정부 추진과정에서 민관협치 구현을 노력하고자 하며 일 잘 하는 정부에서 기관 간, 부서 간, 업무 간 협업과 소통을 강조하면서 정부안의 협력과정을 강화하는 등 거버넌스적 국정운영의 맥락이 이전에 비하여 체계적으로 형성되고 있음을 살펴볼 수 있다. 3) 시사점 역대 정부의 국정관리와 박근혜 정부 국정철학의 기조인 정부3.0은 유사성과 차별성으로부터 다음과 같은 시사점이 도출된다. 먼저 박근혜정부의 정부3.0 전략은 역대정부가 공통적으로 추구한 유능한 정부를 승계하고 있으며 대국민서비스혁신의 관점도 승계하여 국민중심의 서비스 정부를 전략으로 삼고 있다. 한편 소통하는 정부에서 노무현 정부의 투명성의 개념을 승계하고 있다. 다만 기존에 정부가 일하는 방식과는 다른 파라다임적 전환을 전제하고 있다는 것이 이전 정부의 정부개혁과 정부3.0이 갖는 큰 차이라고 볼 수 있다. 과거 관료제 내부 중심의 효율이 강조되었다면 정부3.0은 대국민관계에서 부처와부처간 관계에서 확연한 협업의 구조가 마련되며 쌍방이 공공정보의 생산자이자 소비자로 서로 피어링 하는 모습이 제안된다. 이런 견지에서 정부3.0은 노무현정부의 함께하는 행정의 가치를 협업의 가치로 승화시켰으며 협업의 내용과 수준을 이전과는 다른 차원으로 성숙시킨 점이 발견된다. 즉, 이전의 함께하는 행정이 정부와 시민사회의 협치의 관점이라면 정부3.0의 협치는 기관간, 기관과 개인간, 개인대 개인간 피어링의 개념이 강조되는 성숙한 형태로 진일보 하고 있다. 다른 한편, 과거 행정의 또다른 문제는 정부대국민, 중앙대지방 등 여러 국면에서 서로 문제인식을 공유하지 못했다는 점이다. 정부를 포함한 이해당사자들간의 문제공유가 원활히 이루어지지 않았으며 해결수단의 경우도 공유되는 측면이 부족하였다. 따라서 정부3,0의 취지하에 유능한 정부가 되기 위해서는 개방공유를 전제로 하는 민주주의관점의 정부운영과 더불어 큰 틀에서 서로 협업하며 정책조정을 기해야 할 필요성이 제기된다. 즉, 정부와 국민간, 중앙과지방간 등 서로 정보를 공개하고 공유할 때 공통된 문제인식과 문제선별을 통해 문제 중심의 해결 잘하는 일 잘하는 정부로 이동이 될 것이다. 박근혜정부의 국정철학기조 정부3.0과 역대 정부의 국정운영의 차이를 비교하여 보면 <표12>과 같다. 4. 국민행복시대구현을 위한 SEEK VALUE 박근혜정부가 국민행복시대를 구현하는 새로운 국정관리를 위해 추진해야 할 내용들을 탐색 하고자 전문가를 대상으로 설문조사를 실시한 결과는 다음과 주요 가치들이 탐색되었다. 1) 추진해야 할 내용 ○ 관련 설문문항 “정부개혁을 위해 추진해야 할 내용 중 중요하다고 생각되는 항목 3개를 아래의 보기 중에서 1, 2, 3번순으로 우선순위를 고려하여 선택하여 주시고 선택의 근거를 간략히 기술하여 주십시오.” ○ 결과 -정부 3.0을 기반으로 정부개혁을 할 때 추진해야 할 내용 중 중요하다고 생각되는 항목3개를 우선순위별로 선택하도록 한 결과 다음과 같은 내용들을 조사되었다. 이는 빈도분석을 통해 1순위는 3점, 2순위는 2점, 3순위는 1점, 선택이 없으면 0점으로 계산하여 총점이 높은 3개의 항목을 선별하였다. -총점을 기준으로 가장 점수가 높은 항목은 ‘부처간, 업무간 협업을 통한 맞춤형서비스 강화’이다. 이를 선택한 이유는 부처 간, 또는 부처 내에서 업무의 상호 경쟁과 견제 체제 완화와 부처 간 비협조 및 정보비대칭으로 인한 행정의 효율성 저하, 국민들에 대한 서비스 제고 필요, 부처 간 이기주의 팽배로 인한 효율성 저하, 개혁은 기득권 버리기이며 통합행정을 위해 협업이 필수라는 점이었다. -그 다음으로 점수가 높은 항목은 ‘정책조정체계 강화’이다. 그 이유는 행정에 대한 요구 증가 및 변화, 정부재정압박 등에 대한 정부의 능동적 대응이 긴급하게 요구되기 때문이다. -세 번째로 점수가 높은 항목은 ‘정보공개 확대 및 접근성 제고’이며, 그 이유는 투명성 확보를 통한 민주행정의 근본이 되기 때문이며 알림, 공개가 모든 것의 기반이라는 점과 생산자 입장인 공무원보다는 소비자입장인 국민이 어떤 서비스를 요구하고 만족할 수 있는지는 정보공개와 IT접속이 되면 자연스럽게 해결될 수 있다는 의견에서이다. 2) 국정운영에 반영되어야 하는 가치 ○ 관련 설문문항 “정부개혁에 반영되어야 하는 가치 중 항목 3개를 아래의 보기 중에서 1, 2, 3번순으로 우선순위를 고려하여 선택하여 주시고 선택의 근거를 간략히 기술하여 주십시오.” ○ 결과 -이 문항은 정부 3.0을 기반으로 정부개혁을 할 때 반영이 되어야 하는 가치 3개를 우선순위별로 선택하는 것이다. 이 또한 빈도분석을 통해 1순위는 3점, 2순위는 2점, 3순위는 1점, 선택이 없으면 0점으로 계산하여 총점을 기준으로 점수가 높은 3개의 항목을 선별하였다. -총점을 기준으로 가장 높은 항목은 ‘소통’가치로, 이를 선택한 이유는 다음과 같다. 먼저 부처간 칸막이를 없애기 위해서 소통이 우선시되어야 한다는 주장과 국민들의 의견을 수렴하고 정부의 상황을 제대로 전달할 수 있는 소통 구조 부재, 국민으로부터 신뢰 회복이 중요하다는 이유가 들어졌다. -그 다음으로 높은 항목은 ‘개방’가치로, 이를 선택한 이유는 다음과 같다. 공공데이터의 오픈소스화로 데이터를 공공자본재로 투입해야 민간이 창의적으로 정부서비스를 수요자중심으로 전달, 서비스 제공할 수 있다고 보기 때문이며 정보 공개는 국민 편의성에 직접적 영향을 미친다고 보기 때문이었다. -세 번째로 높은 항목은 ‘공유’가치로, 이를 선택한 이유는 정보공유로 업무효율화가 이루어지고 부처 간 협력을 위해 기득권을 버려질 것이라는 이유에서였다. 5. 결론 : 피어링 관점의 거버넌스를 향하여 이제는 국정운영에 있어 거버넌스의 구현은 민관이 서로 상호파트너로서의 인식하고 관계성 을 도출하는 절차와 형식에서 벗어나 공동 생산을 이루어내는 피어링의 관점에서 재조명되어야 한다. 동등계층 공동생산의 피어링은 박근혜정부의 국정철학인 정부3.0에 비전과 전략으로 내재되 어 있다. 박근혜정부의 정부3.0의 비전과 전략을 살펴보면 이전의 국정관리의 형용적 가치표현이 상대방과 함께하는 관계중심의 개혁가치로 변화하고 있음을 살펴볼 수 있다. 개방 공유 소통 협력의 가치를 강조하고 정보개방을 통해 정부와 국민이 정보를 서로 공유하며 나아가 공공의 데이터를 활용하는 소통의 맥락을 강화하고자 하는 등 상대방과 함께하는 관계맥락이 분명하게 존재하고 있다. 한편 이전의 다소 단절적이던 수요자 중심과 공급자 중심의 국정운영을 통합화 하고자 한다. 이전 정부개혁과는 차별되는 국민과의 소통 중시(관료제 외부관점)와 국민의 알권리 충족을 위해 정보공개 및 공유 강조(국민 관점) 및 공공데이타의 민간활용을 통한 협치 추진(민관협치관점) 그리고 협업을 통한 기존 일 방식의 변화(새로운 생산방식) 나아가 서비스 맞춤화, 국민행복 추구 (성과지향에서 국민행복으로 질적 승화)를 통합적으로 담고 추진하고자 한다는 점이다. 이를 통해 국민과 정부, 정부와 정부간 등 동등계층의 피어링의 협업가치가 강조되는 국가운영의 거버넌스틀을 체계화하고 있다. 이러한 피어링 관점의 거버넌스가 구현되기 위해서는 다음과 같은 내용들이 확보되어야 한다. 첫째, 국민들이 공공의 행위자로 역할과 참여를 다해 주어야 한다. 자익추구적 합리적 행동 가로서의 입장을 탈피하여 공공선의 창출과 형성에 정부만이 아닌 국민의 역할이 있음을 인지 하고 국민들의 공공적 역할 참여가 이루어져야 한다. 이를 위해서 국민들에게 공공행위자로서 의 역할에 대한 교육이 필요하다. 민주시민교육의 내용과 전개에 있어 공공의 행위자 관점이 확대되고 그 시기와 제공에 대한 기존 제도변화가 일어나야 할 것이다. 둘째, 집단지성의 활용이다. 이는 정부와 국민간, 정부와 정부간 협업 등 여러 형태의 지식공유와 협업과정에서 가능할 것이다. 이를 위해선 우리 사회에 지식생태계 육성이 광범위하고 다양하게 이루어질 필요가 있다. 국책연구기관과 같은 제도권 중심의 지식창출에서 벗어나 지식생태계 육성이 이루어져야 할 것이다. 셋째, 커뮤니티가 육성되어야 한다. 예를 들어 홈페이지 방문자 수가 증가하는 의미보다는 홈페이지의 커뮤니티 공간의 활성화가 필요한 것이다.   < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > 김미경(거버넌스센터연구소장/상명대 행정학과 교수)의 다른기사 보기