정책정당으로 가는 길, 정당정책연구소에 바란다!
- 민주정책연구원․여의도연구소 공동토론회 토론문 -
최원식(민주당 국회의원) 1. 서론: 두 개의 균열 -“정치적 양극화가 심각한 정치 지형”이란 점은 정당정책연구소(이하 연구소)의 발전 방향을 논의 할 때 중요한 시사점이라는 지적에 공감하는 것으로 논의를 시작한다. 양극화 현상은 그것 때문에 연구소가 무엇을 할 수 없는 이유가 되기도 하지만, 동시에 무엇을 해야 하는가에 대한 출발점이 되기 때문이다. - 왜 한국의 정치 지형은 양극화되고 있을까? 이는 서구 정당이 대중정당에서 선거전문가 정당으로, 또 계급정당에서 포괄정당으로 발전되는 가운데 정당 간 수렴현상을 보이고 있다는 주장과 상반되는 현상이다. - 토론자가 볼 때 이유는 두 가지다. 정치의 정책화는 지체되는 반면, 한국 정치에서의 두 가지 변수, 즉 ‘분단과 지역주의’는 여전히 강고하게 작용하기 때문이다. 양당은 2013년 현재도 이 두 개의 균열을 축으로 대립하는 중이다.
2. 본론: 사회경제적 정책 경쟁
가. 균열의 이념적 측면과 정책적 측면
- 분단과 지역주의 균열도 사실은 정책적으로 접근할 수 있는 문제다. 김대중 정부의 ‘햇볕정책’, 또는 이명박 정부의 ‘비핵 개방 3000’이 남북관계에 대한 정책적 접근의 측면이라면, 연평도 포격이나 천안함 사건은 분단이 바로 이념적 측면의 문제로 바뀐다. 또 지역주의도 ‘국가균형발전’이나 ‘행정복합도시’는 정책적 사안이 되지만 ‘홍어’나 ‘전라디언’을 운운하는 댓글, 증인은 ‘광주의 경찰인가?’라는 신문에선 여지없이 지역감정의 차원으로 전락한다.
- 왜 한국 정치는 이처럼 이념이나 감정적 접근이 아니라 정책적 접근으로 문제를 다루지 못하는가? 나. 사회경제적 민주주의
- ‘민주화 이후 한국의 민주주의’가 절차적, 형식적 수준에서 내용적, 사회경제적 차원으로 발전하지 못하고 있다는 문제의식에 따르면, 현재 양당체제의 가장 큰 문제는 국민들이 실질적으로 먹고 사는 영역에서의 무책임성과 무반응성이다. 즉 오늘날 한국 정치 시장에서 사회경제적 정책 수요는 증대하고 있지만 여전히 공급은 크게 부족하다는 지적이다. 이 역시 정치 엘리트들이 경제 정책으로 경쟁하기 보다는 이념 갈등이나 감정적 대립만을 공급함으로써 비생산적이고 소모적인 정쟁으로 진짜 필요한 갈등을 대체하고 있다는 지적이다.
다. 정당부설연구소의 방향: ‘표가 되는 정책’ - 그동안 정당 부설 연구소는 중앙당의 실무를 정식으로 부여받은 것도 아니면서 대신 처리 해주는 것이 현실. 그러면서 중앙당 정책위원회에서 정책 현안 및 당론 차원에서의 입법, 행정부와의 당정 협의를 다루면서 연구소는 정책 개발은커녕 고유한 업무 영역조차 분명하지 않았음. - 그동안 정당 연구소의 주기능으로 논의되는 것은 정책과 교육, 선거 전략 이 세 영역. 토론자는 앞서 논의한 대로, 현재 한국의 정당정치에 결여되어 있고 그래서 나아가야 할 방향에 연구소를 배치하는 것이 정당 발전을 위해서나 연구소의 위상을 확립하는 데나 바람직하다고 봄. - 즉 정치 수요자인 국민이 요구이자, 한국 민주주의에 더 많이 필요한 영역인 사회경제적 정책 개발에 집중하는 것이 올바를 뿐만 아니라, ‘표가 되는 일’ 즉 정당이 가장 중시해야 할 일이라 봄. - 정책을 개발해 내놓았을 때 득표력을 최대화할 수 있는 현안이 무엇인지 그리고 당 차원에서 어떤 계층과 집단, 그룹을 전략적으로 타게팅할 것인지 조사함으로써 수요를 파악해내고, 이에 맞춰 가능한 당내 역량(소속 의원)과 외부 자원(시민사회 우호 세력)을 조직화함으로써, 신속하게 정책 및 법안을 생산 공급할 수 있는 연구원, 이것이 연구소의 발전 방향이 되어야 함
3. 결론: 민주정책연구원의 혁신 - 민주정책연구소(이하 민정연)는 대선평가 과정에서 ‘민주정책연구원이 당의 씽크탱크로서 무엇을 하였는가? 민주당이 나아가야 할 길과 대선에서 승리할 수 있는 전략 수립을 위해서 무엇을 했는가?’라는 자성 속에서 혁신을 시작하였다. - ‘민정연’은 그 위상을 첫째로 민주진보 씽크탱크의 허브이자 플랫폼, 둘째로 사회 경제적 아젠다를 선도적으로 이끌어가는 정책정당화의 주춧돌, 셋째로 ‘이기는 민주당’의 나아갈 방향을 바로 잡는 나침반으로서의 역할로 설정하였고 이를 기반으로 공간적 독립과 인사와 조직에서 중앙당으로부터 자율성 확보, 여론조사와 정세분석 등 정세전략 기능의 부활, 민주아카데미의 부활, 혁신 방안을 실천하고 있고 이러한 혁신은 계속될 것이다.
4. 발제문 검토 - 박명호 교수가 지적한 대로 정책개발비의 비중 축소, 인건비 비중의 증가는 재정여건의 열악과 더불어 우리도 고민 중이다. 서구의 유수한 연구소들이 후원이나 정부지원을 대폭 받는 데, 기업 후원의 경우 우리 정치 지형에서 편중성을 어떻게 해결하는가가 중요하고, 정부 지원의 경우 재정의 투명성을 확보하고 국민의 공감대를 얻어서 확대해 나가도록 제도를 개선해야 할 것으로 보인다. - 민정연은 특히 교육 기능이 정체중인데, 이는 혁신 과제 중 하나이며 시민대상 교육의 확대는 현재 정당 불신이 극대화되어 있기에 실효성있게 추진되지 못하고 있는 것이고 반드시 실천해야 할 과제이다. 그리고 중앙당으로부터 인사의 독립성 재정의 독립성은 현재 우리도 중요하다고 판단하여 추진 중이고, 다양한 정책개발의 필요성이나 외부연구기관과의 협력확대 역시 공감한다. - 정상호 교수가 지적한 대로 연구소가 정책생산의 보조자로 전락한 것이 문제의 본질이라는 점은 전적으로 동의하고 민주당의 연구소 발전방향도 보조자가 아니라 독립적인 동행자임이 명백하다. 연구소의 중심은 연구진이고 선거 및 유권자 집단의 자료은행 구축 필요성, 기타 연구원장의 공모 등에 관하여는 전적으로 동의한다. 다만 후보, 인물 중심의 정책자원에 내부화 제도화 문제는 문제 지적에 관하여는 공감하나 그 해결 방안은 우리 정치지형에서 정당이 서로의 정체성을 확립하여 후보보다 정당 중심의 경쟁으로 자연스럽게 진행되어야 해결되지 않을까 생각한다. 연구소 자원의 비례대표 진출은 당연하다고 생각한다. - 전체적으로 두 발제자분들의 지적은 전적으로 공감하고 그러한 방향성으로 나가야 한다고 생각한다. 그러나 그러한 방향으로 가는 길이 정체되고 있는 이유는 정당이 정체성을 확립하지 못하고 국민에게 뿌리내리지 못하고 있는 현실, 우리 정치가 오랜 기간 진영논리에 매몰되어 정책 경쟁의 장으로 전환되지 못하고 있는 지형, 현실적으로는 재정의 부족과 이에 대한 국민적 공감대의 불충분 때문이 아닌가 생각한다.
정당연구소의 혁신적 발전 방향 권영진 (여의도연구소 상근부소장) 1. 왜 정당연구소 혁신인가? (1) 정치환경 1) 정책정당화의 당위적 요구에도 불구하고 현재 정당간 경쟁은 비전과 정책중심 보다 현안과 정치쟁점을 중심으로 한 정쟁적 대결 구조 지속 - 당이 추구하는 국가 비전과 실천전략을 국민들에게 보여 주는 데는 한계, 이념정당이라기보다 포말 정당 - 선거를 의식한 급조된 정책, 공약(공약)의 남발로 인한 정치 불신 가중되거나 미래지향적 국가발전과 상충 2) 권력쟁취에 대한 집착은 강한 반면 성공적인 집권 기반을 위한 인적역량의 축적에는 한계 - 정당이 대통령 후보를 배출하고 집권에 성공하더라도 대통령의 인재풀은 당내에 있지 못하고, 후보의 개인 자문 그룹이나 사조직적 성격의 당외 인력풀에 의존 - 정부주도형 국정운영과 정책, 대통령 ․ 정부와 집권 여당간 협치와 책임정치의 한계, 대통령과 여당간 초복말항 현상(대통령 임기초반에는 청와대의 지시를 복명하고 임기말에는 차별화 내지 항명) 지속 3) 국민과의 소통 부재, 다양한 국민 이익 대변 체계로서의 정당 역할 한계 - 정당 무용론, 직접 민주주의 선호 양상
(2) 정당연구소 내부 환경 1) 재정 ․ 인력의 한계 ① 국고보조금 30%(연간 40~50억원)과 정당지원금이 재원의 전부, 인건비 비중이 50% 이상
- 년간 예산 1천억원 이상인 해외 정당연구소와는 비교가 안되며, 정부 산하 국택연구원도 최소 200~300억원의 예산으로 운용. ② 싱크 탱크로서는 부끄러운 연구인력
- 2012년 말 기준 연구소 인원(여연 97명, 민연 36명)
- 대부분이 당 파견 근무 직원, 순수 연구 인력은 극소수 2) 당부설연구소로서의 거버넌스의 문제 ① 운영에 있어 당에 지나친 종속화
- 재단법인이면서도 당지도부의 의사결정 종속
- 최고 책임자(소장, 이사장)의 당직화로 인한 잦은 교체 ※ 여연 : 23년 동안 17번째 소장, 민연: 5년 동안 6번째 이사장 3) 연구소 운영의 투명성, 공개성 결여
2. 어떻게 혁신 할 것인가?
(1) 위상의 재정립(당과의 관계) - 선지국형 독립 법인 / 한국형 종속 법인?
‣ 부설연구소 성격을 유지하되 자율성 신장(당의 외연 확대) - 당과의 유기적 협력 체제(당기구와의 역할 분담)
‣ 당 정책위 : 현안 중심, 연구소 : 중장기 비전과 정책 중심
‣ 당 연수국 : 당원과의 소통 교육, 연구소 : 시민과의 소통 교육 (2) 집권기반 구축을 위한 인재풀로서의 기능 재정립
- 연구역량의 확충(실질적인 싱크탱크화)
- 정당과 지식사회를 연결하는 허브연구소 (3) 정당과 국민들 사이의 소통의 가교 역할
- 시민교육 및 차세대 지도자 양성 (4) 연구소 운영의 공개성, 투명성 증대
- 객관적인 성과평가 시스템 도입
- 정책실명제, 연구성과의 공개 등 (5) 재원의 확충
- 국고보조금 확대, 후원금 및 수익사업 허용
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