국민연금기금의 기금운용, 무엇이 문제인가? 전 창 환(한신대 국제경제학과) 1. 문제제기 박근혜 정부가 들어선 지도 100일이 지났다. 취임한 지 100일 지났지만 박근혜 정부가 앞으로 무엇을 집중적으로 일구어 낼지 여전히 불투명해 보인다. 창조경제니 경제민주화니 국민행복시대의 도래 등 장밋빛 구호만 난무할 뿐, 정작 대다수 국민들의 소득감소 ･ 일자리 불안, 양극화 심화 등 국민의 기본생활이 나아질 조짐은 전혀 보이지 않는다. 올해 예상 실질 GDP 증가율이 3%를 넘지 못할 것으로 전망되는 와중에 박근혜호는 아베노믹스-엔저 직격탄을 맞아 출범 첫해 좌초할 수도 있다는 비관적 전망도 만만치 않다. 하지만 무엇보다도 우리를 암울하게 만드는 것은 20-30년 이후 한국의 잠재GDP 증가율이 지속적으로 둔화되는 가운데 0%대로 떨어질 것이라는 장기 전망이다. 박근혜 정부의 복지정책 관련해서 주목을 받았던 것은 기초연금 수혜대상의 대폭적인 확대와 그 재원 조달 문제였다. 여기에다 최근 정부에게 국민연금 급여 지급보장을 법으로 명문화하라고 요구했던 한 시민사회단체의 기자회견과 성명서발표도 세간의 관심을 끌었다. 본고에서는 자산 규모 400조를 돌파해 곧 자산규모 기준으로 전 세계 3대 연기금으로 성장할 것으로 예상되는 국민연기금이 어떻게 기금과 자산을 운용하고 있는지를 점검할 것이다. 이를 살펴보기 전에 2013년 3월말 현재 국민연금 기금의 현황부터 잠깐 보기로 하자.
2. 2013년 국민연금 기금의 현황과 자산운용 내역 2013년 3월말 국민연금의 총자산 규모는 405.9조에 이른다. 당분간 국민연금 보험료 납부자의 수가 국민연금 급여 수령자보다 훨씬 많아 적립금=총자산 규모가 계속 빠른 속도로 증가할 것으로 전망된다. 2043년에는 국민연금의 총적립금 규모가 최대 2561조원에 달할 것으로 예상된다. 하지만 그 이후 부터는 국민연금기금 적립금이 계속 빠른 속도로 줄어드는 것으로 추정된다. 현재 시뮬레이션결과로는 국민연금의 적립금이 2061년 즈음 완전히 소진될 것으로 전망된다. 국민연금 적립금의 급격한 증가로 국민연금은 전 세계 다른 나라의 공적 연금, 국부펀드, 특수직역 연금 등과 비교해서도 막대한 규모와 지위를 자랑하고 있다. 2011년 말 기준으로 국민연금의 규모는 일본의 GPIF, 노르웨이의 정부연금기금, 네덜란드의 공무원 연금인 ABP에 이어 제4위에 랭크되어 있지만 그 이후 지속적인 보험료 유입 증대와 자산운용수익의 창출로 2013년 말에는 400억 달러를 초과할 것으로 예상된다. 그럴 경우 국민연금은 지금까지 전세계 세번째 최대연기금 자리를 지켜왔던 네덜란드 ABP의 자산규모를 넘어서 곧 전세계 3위의 연금으로 우뚝 솟을 것으로 전망된다. 그렇다면 405.9조(약 370억 달러, 원-달러 환율을 1,100원으로 계산)원에 육박한 이 거대 공룡 덩치의 국민연금기금은 누구에 의해, 어떻게, 그리고 어떤 원리에 기초하여 운용되고 있을까? 단도직입적으로 말해 1,800만 명에 가까운 가입자들의 국민연금보험료가 매달 꼬박꼬박 들어오는 국민연금기금은 이 돈으로 과연 무엇을 하고 있는 것일까? 우선 국민 연금 총 자산 405.9조의 투자내역을 보면 99%가 주식 채권 대체투자 등 금융부문에 투자되고 있고, 복지부문에는 0.0%(1,281억), 기타부문에 0.1% 투자되고 있다. 금융부문 투자내역을 세부적으로 보면, 국내채권에 594조원으로 59.4%, 국내주식에는 75.6조(18.6%), 해외주식 35.4조(8.7%), 해외채권 19조(4.7%), 국내대체투자 18.8조(4.6%) 해외대체투자 15.4조(3.8%)등으로 구성된다. 국민연금 적립금 중 거의 60%에 달하는 금액이 국내채권에 투자되다 보니 국민연금에 대해 ‘연못 속 고래’라는 비유가 자주 회자되는 것이다. 국내채권시장을 거의 독식하다시피 할 정도로 큰 손이 되어버린 국민연금은 불가피하게 국내주식과 해외투자(해외주식, 해외 채권, 해외 대체투자)쪽으로 눈을 돌리지 않을 수 없게 되었다. 국내채권 다음으로 큰 비중을 차지하는 자산 군이 국내주식이다. 2013년 3월 말 기준 75.6조원(18.6%)이 국내주식에 투자되고 있다. 국민연금 적립금 점증하는 금액이 국내주식에 투자되다 보니, 2012년 말 기준으로 국민연금이 5% 이상의 지분을 갖는 기업의 수가 이미 217개에 달한다. 국민연금의 적립금 규모가 당분간 급속히 늘어남에 따라 앞으로 그 비중이나 중요성이 크게 높아질 것으로 보이는 것이 국내대체투자와 해외대체투자를 포함한 대체투자(alternative investments)이다. 대체투자란 거대연기금의 자산 군(asset class) 중의 하나로 부동산, 사회 인프라(SOC), 사모펀드(PEF), 벤처 펀드 등으로 구성된다. 국민연금이 국내 거대 건물이나 도로나 공항시설 등 주요 기간 시설등에 투자해 자본이득은 말할 것도 없고 매달 일정금액의 임대료 형태로 수익을 올린다. 국내 각종 고층의 고가빌딩 뿐만 아니라 전 세계 어디든 투자전망이 좋다고 판단되는 각종 건물 사회간접자본시설 등에 많은 돈이 투자된다. 워낙 투자대상이 다양해 일반화･표준화 하기가 지극히 어렵다는 점에서 주식 채권투자와 근본적으로 다르다. 이에 따라 투자 건별로 사전적으로 치밀한 사전 조사와 점검이 필요하고 투자이후에도 주도면밀한 사후 관리가 지속적으로 요구된다.
3. 국민연금기금의 기금 운용체계의 기본 틀과 그 문제점
1) 국민연금기금의 기금 운용체계의 기본 틀 일반적으로 국민연금의 자산배분은 전략적 자산배분(SAA:Strategic Asset Allocation)과 전술적 자산배분(TAA:Technical Asset Allocation)으로 나누어져 있다. 전략적 자산배분이란 투자목적을 달성하기 위해 장기적인 기금의 자산 구성을 정하는 의사결정으로, 즉 장기적인 기금 내 자산군( Asset Class)별 투자 비중과 중기적으로 각 자산 집단이 변화할 수 있는 투자 비율의 한계를 결정하는 의사결정으로 정의된다. 따라서 이 전략은 투자목표와 제약조건을 충분히 반영하여 이루어져야 한다. 국민연금기금의 경우, 전략적 자산배분은 5년 단위의 중장기자산배분과 연 단위 이행계획으로 구성된다. 전략적 자산배분에서는 중장기 자산배분 목표를 설정함과 동시에 각 연도말의 자산군별 목표 비중이 결정된다. 보다 구체적으로 전략적 자산배분은 객관적인 시장분석을 근거로 하여 자산배분 목표를 설정하는 과정으로 기금의 목표수익률과 허용위험을 반영하여 자산군(asset class)의 상대적 비율을 결정하는 것을 말한다. 모든 주요 사회보장 공적 연기금의 경우 전략적 자산배분을 결정하는 기구가 바로 각 연기금 내에서 최고의사결정기구인 수탁자 이사회(Board of Trustee) 내지 집행이사회(Board of Administration)이다. 국민연금의 경우, 기금운용위원회가 여기에 해당한다. 이에 따라 국민연금의 경우 기금운용위원회가 전략적 자산배분을 수행하는 것으로 되어 있다.
기금운용위원회는 우선 5년 단위의 중기 자산배분 계획을 수립한다. 다음으로 이의 이행을 위하여 시장전망과 연금수급 상황의 변화를 반영한 연간 기금운용계획을 수립해야 한다. 이를 연간 단위의 전략적 자산배분(SAA)라고 부른다. 그 다음으로 이렇게 설정된 특정 자산군에 대한 연간 목표비중을 월단위로 배분하는 이행단계를 가정한다. 다시 말해 전략적 자산배분에 의해 연말 기준의 목표비중이 설정되면 이에 기초하여 이행포트폴리오 개념의 월 단위 목표비중이 설정된다.
기금운용위원회의 역할 중에는 전체 국민연금 자산을 자산군별로 어떻게 배분할 것인가를 결정하는 것이 아주 중요하다. 이 외에도 기금운용위원회는 각 자산군별 벤치마크(BM: Bench Mark)도 결정한다. 기금운용위원회는 이 벤치 마크를 실제 전술적 자산배분을 수행하는 기금운용본부에 내려 보냄으로써 전술적 자산배분단위에 중요한 성과 기준을 제시한다. 이에 비하여 전술적 자산배분은 시장의 변화를 예측하여 사전적으로 자산 구성을 변동시킴으로써 투자성과, 즉 수익률을 높이기 위한 투자전략으로 정의할 수 있다. 국민연금기금의 전술적 자산배분은 전략적 자산배분의 틀 내에서 연간 및 월 단위로 자산 구성을 조정하는 것을 의미한다. 즉 기금운용위원회가 당해년도 5월에 다음 연도의 기금운용계획을 결정하면(이것을 기금운용계획이라고 부른다) 국민연금공단은 그해 말에 자금운용계획을 확정해야 한다. 공단이 정하는 자금운용계획이란 기금운용계획을 기초로 하면서도 기금운용계획과 자금운용계획이 확정되는 기간 사이에 발생한 기금 내외의 상황변화를 반영한다. 전술적 자산배분의 주체는 기금운용본부의 운용전략실이다. 특히 기금운용본부의 투자위원회와 기금운용본부장의 역할이 결정적으로 중요하다. 2) 국민연금 기금운용체계의 문제점 현행 기금운용체계와 기금운용위원회는 몇 가지 점에서 중대한 결함을 안고 있다. 첫째, 기금운용과 관련하여 최고 의사결정기구인 기금운용위원회가 비상설기구인 분기별 회의체에 불과할 뿐만 아니라 산하 각종 위원회 역시 비상설기구로 되어 있어 기금운용에 대해 면밀한 검토와 심도 깊은 논의를 하기에는 근원적으로 한계가 있다. 몇 차례 회의와 논의만으로 기금운용계획을 면밀하게 심의할 수 있을 것이라는 발상 자체가 잘못이다. 또한 보건복지부의 연금 재정 팀이 기금운용계획수립에 관한 공식적인 상설지원조직이지만 주기적인 인사이동과 교체로 충분한 전문성을 확보하고 있다고 보기 어렵다. 중요한 것은 기금운용위원회의 기금운용계획수립에 관한 상설지원조직에 불과한 보건복지부 특히 그 중에서도 연금재정과가 기금운용체계전체에 막대한 영향력을 행사하고 있는 점이다. 국민연금공단이나 기금운용본부 나아가 국민연금연구원 모두 보건복지부 산하기관이라 독자적인 입장과 발언을 내기가 어려울 뿐만 아니라 객관적이고 독립적인 조사 · 연구를 수행한다고 보기는 어렵다.
더 결정적인 문제는 국민연금의 전략적 자산배분에서 주요한 결정사항은 보건복지부와 기금운용본부가 다 결정한다고 해도 과언이 아니라는 점이다. 보건복지부는 국민연금에 대한 주무부처이고 기금운용에 대한 공식적 상실지원조직이지만 보건복지부 장관이 기금운용위원회의장직을 맡도록 되어 있어 주무부처나 상설지원조직 수준을 훨씬 뛰어 넘는 위상과 역할을 맡고 있다.
이런 상황에서 형식적으로 국민연금의 최고의사결정 및 심의기구로 되어 있는 기금운용위원회가 가장 중요한 임무인 전략적 자산배분에서 전혀 자기 본연의 권한과 능력을 제대로 행사하지 못하고 있다. 모든 사회보장 공적 연금에서는 최고 의사결정기구인 수탁자 이사회 내지 집행이사회가 자산군의 설정 및 변경 자산군별 자산의 비중등을 결정하고 있지만 기금운용위원회는 전혀 그런 역할을 수행하지 못하고 있다. 공적 연기금의 자산운용에 관한 전문성이 거의 없는 기금운용위원회의 가입자대표(민주노총, 한국노총, 바른사회시민연대, 경총, 중소기업중앙회, 전경연, 농협중앙회, 수협중앙회, 한국소비자단체협의회,한국공인회계사회)들은 보건복지부와 기금운용본부 등이 사전에 마련한 주요 전략적 자산배분안을 사후적으로 그리고 형식적으로 심의할 뿐이다. 전술적 자산배분에서는 기금운영위원회의 역할이 거의 전무한 실정이며 기금운용본부의 전문 운용인력들이 주된 역할을 담당한다.
2007-09년 글로벌 금융위기를 통해 사회보장 공적 연금기금은 말할 것도 없고 특수 직역연금･기업연금에서도 최고의사결정기구인 수탁자 이사회 내지 집행이사회의 전략적 자산배분과 전문적인 자산운용능력이 얼마나 중요한지 단적으로 드러났다. 우리나라 국민연금의 기금운용체계에서 가장 큰 결함은 국민연금기금의 전략적 자산배분에 대한 명실상부한 권한과 책임을 지는 주체가 사실상 불분명하고 취약하다는 점이다. 주지하는 바와 같이 전략적 자산배분을 결정하는 주체는 형식상 기금운용위원회이지만 그에 대한 실질적인 권한을 행사할 능력이나 의지가 없다. 보건복지부나 기금운용본부도 이런 결함을 너무나도 잘 알고 있지만 이 결함을 시정하기 위해 적극적으로 노력하지 않는다. 왜냐하면 기금운용위원회가 다른 선진국의 공적연금의 수탁자 이사회나 집행이사회와 같이 최고의사결정기구로서 권한과 책임을 명실상부하게 행사할 경우 보건복지부나 기금운용 본부의 실질적인 권한이 상대적으로 약화되기 때문이다. 보건복지부가 국민연금지배구조에 문제가 있고 전략적 자산배분의 결정주체가 불분명하다고 하면서 국민연금 지배구조 개혁을 운운하지만 속내는 전혀 다른게 현실이다. 4: 맺음말에 대신하여: 시민운동과 노조의 적극적인 금융 개입이 필요하다.
더 안타까운 것은 양대 노총이나 시민단체의 대표 출신의 기금운용위원회 위원도 이 문제를 그다지 심각한 문제로 보지 않고 있다는 점이다. 기금운용위원회에서 가입자 대표가 대표성을 제대로 발휘하기 위해서는 전략적 자산배분에 대해 적극적인 발언과 개입을 해야 한다. 기금 운용위원회가 전략적 자산배분의 결정에 실질적인 권한을 행사하려면 연금제도와･금융･재무에 대한 전문성 확보가 필수불가결하다. 필자는 이것을 노조와 시민세력의 금융개입(행동)주의(financial activism: or financial engagement)의 한 부분으로 이해하고자 한다. 양대 노총이나 시민단체 대표의 자격으로 기금운용위원회 위원이 된 사람들은 기금의 전략적 자산배분이 직장가입자나 지역가입자에게 어떤 영향을 미칠 것인지에 대해 지속적인 고민을 해야 한다. 뿐만 아니라 기금운용위원회 위원들은 국민연금의 기본원리와 성격규정에 대해 지속적인 방향제시를 해야 하며 전략적 자산배분을 위한 자산군의 배분과 새로운 자산군의 설정 등에 대해서도 적극적으로 개입해야 한다. 사회적 책임투자를 독자적 자산군으로 분류하여 이 범주 안에 사회적 책임투자, 낙후지역개발 및 중소벤처기업육성, 장애 노인 등을 위한 각종 사회보장관련사업 및 이에 대한 투자를 포함할 것인지 말 것인지에 대해서도 기금운용위원회의 가입자 대표출신 위원이 적극적으로 제안하고 최종적인 방안을 제출해야 한다.
국민연금의 주식투자비중이 전체 자산에서 20%에 육박하고 향후 이 비중이 크게 늘어날 것을 감안하다면 국민연금이 주요 기업의 대주주가 될 가능성이 높아 의결권을 어떻게 행사할 것인지가 매우 중요해진다. 국민연금뿐만 아니라 미국의 뮤추얼펀드 등 주요 기관투자가들이 의결권행사에 매우 소극적으로 임했다. 그러다 보니 연기금이 해당기업지배구조에 관여하는 일을 찾아보기가 매우 어려웠다. 하지만 국민연금이 응당 적극적으로 수행해야 할 의결권행사를 등한시하는 것은 자신의 책임 방기에만 그치는 것이 아니라 해당기업의 가버넌스 구조를 취약하게 만든다. 2007-9년 금융위기를 겪었던 대부분의 금융기관들은 기업지배구조가 취약했다. 다시 말해 해당 금융회사의 최고책임자의 막강한 권한을 제대로 견제･감시하지 못했는데 그 이유는 연기금 뮤추얼펀드 등 주요 대주주들이 자신의 책임과 권리를 제대로 행사하지 않았기 때문이다. 원래 소액주주는 기업지배구조에 적극적으로 관여할 인센티브가 애시 당초 약하지만 국민연금 등 기관투자가들은 기관주대주주로서 내지 보편적 소유자로서 가버넌스 구조에 적극적인 개입이 가능하다. 기업지배구조개입을 주주가치 극대화에 맞출 것인지 아니면 해당 기업의 다양한 이해당사자(stakeholder)가치의 극대화에 초점을 둘 것인지도 수탁이사회 집행이사회, 국민연금의 기금운용위원회의 전략적 의사결정에 달려 있다.
국민연금의 기금운용의 원리와 기금 운용성과 등에 관한 정보공개와 공시는 지금보다 더 훨씬 더 강화되어야 한다. 노르웨이 정부연금기금은 1년에 2회 이상 의회에 공개 보고회를 연다. 그만큼 노르웨이 정부연금기금에 대해 전 국민적 차원에서 관심을 갖도록 하고 설명책임을 다하도록 한다. 이런 조건하에서는 연금에 대한 공시가 자연스럽게 강화된다. 그렇게 되면 직장가입자 및 지역가입자 등 모든 국민연금 관련 이해당사자들이 국민연금기금의 기금운용 등에 대해 보다 책임있는 발언을 할 수 있을 것이다.
끝으로 기금운용위원회의 민주적 대표성과 함께 기금운용위원회가 독립적이고 실질적인 권한을 행사할 수 있도록 양대 노총과 시민단체들이 연금에 대한 전문적 지식과 식견을 갖춘 인력을 대폭 강화해야 할 것이다. 양대 노총과 시민단체가 이런 이사회 멤버를 확보하고 있지 못하다면 지금부터라도 중장기적인 관점에서 자체 내부 전문가 육성에 총력을 기울여야 한다. 아울러 노동계와 시민단체, 진보학계, 야당 및 진보정당 출신 연금전문가들을 모아 국민연금에 대한 정책네트워크를 결성해 중장기적인 목표 하에서 국민연금의 전반에 대해 지속적으로 점검하고 문제제기를 해야 한다. 그럴 때에만 노동계와 시민단체 대표 출신 수탁자 이사(기금운용위원회 위원)들이 사회· 윤리 환경적 토대에 기초한 대안적 투자 전략과 의제를 제기할 수 있을 것이다. 이를 위한 노조와 시민단체의 체계적인 훈련과 지원이 결정적으로 중요하다.
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제2회 국민연금 정책토론회 토론문
류 영 재 ((주)서스틴베스트 대표이사)
저는 국민연금 보유주식 의결권 행사방안과 관련하여 토론을 진행하고자 합니다.
국민연금을 위시한 공적 연기금 주주권행사의중심에는 바로 ‘책임투자(Responsible Investment)’가 있습니다. 책임투자란, 이미 널리알려졌듯이전통적인사회책임투자(Socially Responsible Investment)와는 다른 개념입니다. 우선 사회책임투자는 광대역의 스펙트럼을 갖고 있습니다. 술·담배·도박.무기.카지노산업들을 비윤리적 산업으로 분류하여 투자에서 배제하는 이른바 ‘윤리투자(Ethical Investment)’에서부터, 환경·사회·지배구조(ESG) 요소들을 기업경영의 유의미한 비재무적 위험 내지 기회요인으로 간주하여 이를 밸류에이션에 반영하는 현대적 ‘책임투자’까지 그 전략과 투자방법론은 매우 다양합니다. 일반적으로 양자는 ‘사회책임투자’로 동일하게 지칭되지만 그 목적은 완전히 다릅니다. 윤리투자의 목적은 투자라는 수단을 활용해서 그들이 추구하는 세계관을 구현하는 것입니다. 그것의 구현을 위한 것이라면 수익률의 훼손도 기꺼이 감수하는 투자입니다. 반면 책임투자의 목적은 리스크-리턴 프로파일에 입각하여 최적의 장기투자 수익률을 달성하기 위한 것입니다. 그들은 결코 수익률을 희생할 수 없습니다. 장기 투자수익률 극대화를 위해 다양한 재무 분석과 ESG분석을 통합해서 투자과정에 반영할 뿐입니다. 그런데 안타깝게도 국내에서는 이런 차이를 거의 구분하지 못합니다. 일부 언론, 학자, 정치인들은 윤리투자의 프리즘만으로 책임투자를 경직되게 바라보고 논평합니다. 그들은 “국민연금이 사회책임투자 펀드로 술, 담배 주식에 투자하다니!”, “동물실험에 참여한 기업에 투자할 수 있나?” 등 문제제기에 나섭니다. 그러나 현재 국민연금이 실행하는 사회책임투자는 ‘윤리투자’가 아니라 ‘책임투자’임을 정확하게 인식해야 합니다. 즉 기본적으로 책임투자자들은 사회책임투자자와는 달리 특정 산업이나 기업, 주제와 연루된 기업을 투자에서 배제하지 않습니다. 또한 투자주식을 선별할 때 ESG의 특정한 한두 가지 측면만을 보는 것이 아니라, 매우 다양한 지표들을 종합적으로 고려합니다. 경우에 따라서는 ESG로 대표되는 비재무적 성과가 안 좋더라도 재무적 성과가 월등이 좋다면 해당 주식을 매수 보유할 수도 있는 것입니다. 또한 책임투자란 주주권 행사를 적극적으로 행사함으로써 최적의 수익률을 추구하는 수탁자 책무(Fiduciary Duty)에 충실한 하나의 투자전략입니다. 즉 책임투자자들은 수익률 극대화를 위해 사전적인 투자분석뿐만 아니라 사후적인 주주권 행사도 적극 활용합니다. 이 과정에서 재무적 위험과ESG(환경 사회 지배구조)로 대표되는 비재무적 위험도동시에 고려합니다. 책임투자는이미 전세계적으로 빠르게 확산되고 있습니다. 세계적인 대형연금인 미국 Calpers, 네덜란드 ABP, 노르웨이 GPFG, 캐나다 CPPIB등대형연금들은 책임투자에 앞장 서고 있습니다. 그들은 책임투자 및 의결권행사원칙에 따라 이를 실행하고 있습니다. 또한 유엔은 2006년 책임투자원칙(UNPRI)를 선포했고, 현재 약 32조달러의 천문학적 자산 보유기관들, 약 1,200여개 투자기관들이동 원칙에 참여하고 있다. 우리나라의 국민연금도 2009년도에 이미 동원칙에 서명한 바 있습니다. 영국은 2000년연금법개정을 통해ESG 투자분석과 주주권 행사를 연금펀드에게 독려하고 있습니다. 이 모두가 공히 연기금들에게주주권 행사를 강조하고 있습니다. 주주권 행사의 당위성은 다음과 같습니다. 대형투자기관의 경우 주주가치 훼손 사례가 발생해도 매매를 통한 위험회피가현실적으로 매우 어렵습니다. 보유물량이 커서 장내매도가 용이치 않고, 추가적인 출구비용을 부담해야 합니다. 예를 들어보겠습니다. 최근 일부 재벌기업들의 ‘일감몰아주기’가 많이 지적되고 있습니다. A기업이부(副)를 몰아준 회사이고, B기업이 받은 회사라고 가정해봅시다. 둘 다 상장회사일 때 일반적인 포트폴리오 투자기관들의 경우에는 단순히 A주식 매도, B주식 매입으로 대응할 수 있습니다. 그러나해당기업의 지분율이3,4%이상되는대형 장기펀드들은,주주권을사용치 않는다면 A기업 주식을 끌어안고 속수무책 당할 수 밖에 없습니다. 즉 3, 4%물량을월스트리트룰에 입각해서 시장매도 할 경우는 과다한 출구비용(Exit Cost) 부담 때문입니다. 또한 이는재무적 투자기관의 수탁자 책무에 반하는 것이기도 합니다. 이런 문제를 해결하기 위해 해외 대형연금들은 오랫동안 주주권 활용 전략들을 발전시켜왔습니다. 이는 전통적인 주주행동주의(Shareholder Activism)와차별성을 갖습니다. 즉 단기투자냐장기투자냐, 사후적이냐 선제적이냐, 공개적 대결이냐비공개적 대화냐, 우호적이냐 적대적이냐, 단기주주이익의 관점이냐ESG위주의 거시적 관점이냐등에서 양자는 그 접근방법 등을달리합니다. 부연하자면주주행동주의가 기업의 문제를 공론화해서 기업을 압박하는 것이라면, 책임투자의 주주권 행사는 기업에 내재한 위험을 선제적으로 적시하고, 장기적 관점에서 우호적이며비공개적 대화를 통해 공동이익을 모색하는것입니다. 당연히 연기금들은 후자의 방식으로 가야 합니다. 다시 국내로 돌아와 봅시다. 공적 연기금의 주주권 행사가 정부의 입김을 배제하고 그 본원적 기능인 연금가입자의 이익과 금융시장의 효율성 제고에 기여케 하려면 공적 연기금의 지배구조 독립성과 주주권 행사의 전문성이 담보되어야 합니다.우선 공적 연기금의 독립성을 높이기 위해서는 연금 내부의 주주권 행사와 관련된 보다 독립적인 회의체 구성 및 운영, 책임투자 원칙 및 세부적 의결권 행사원칙의 제정, 주주권 행사과정 및 결과에 대한 투명한 공개보고 등의 보완책이 있습니다. 전문성을 높이기 위해서는 내부의 책임투자 조직 확충, 의안분석 및 ESG분석과 같은 분야에서 국내외 독립적인 전문기관들과의 적극적인파트너십, 유엔 책임투자원칙 인트라넷을 통한 해외 책임투자기관들과의 정보 및 의견교환, 해외 선진연금들과의 공조 등을 들 수 있습니다. 대다수 국민들의 노후를 책임지는 국민연금의 경우 연금고갈 문제해결이 당면과제입니다. 현 수급 구조하에서는 2040년 2,400조를 피크로2060년 214조 적자가불가피하다고 합니다. 그런데 현 시스템하에서도 명목운용수익률 1%를높이면 연금 고갈시기를 9년 늦출 수 있고, 2%를 높이면 영원히문제를 해결할 수 있다고도 합니다. 국민연금의 책임투자 활성화와 주주권 활용은 이 문제 해결의 첫 걸음이라고 생각합니다.이를 통해 재벌의 일감 몰아주기 등의 주주가치 훼손행태 등이 제거 내지 최소화되면 재벌 지배주주나 2,3세에게 가는 부를연금 가입자들에게돌릴 수 있고, 코리아 디스카운트가 해소되어 연금 전체의 운용수익률에 긍정적 기여를 할 수 있습니다.
국민연금 기금운용 개선 방안’에 대한 토론문 주 은 선 (경기대학교 사회복지학과) 1. 두 분 발표 내용의 저변에 있는 공통된 기조는 국민연금기금 운용에서 수익률 중심주의에서 벗어나 기금 규모, 기금의 장기성, 유동성 고려, 사회적 책무 등 다양한 요소를 고려해야 한다는 것으로 보임. (물론 고려해야 하는 내용에는 차이가 있다고 보임). 수익률 극대화가 아니라 기금 안정성 추구로 국민연금기금 운용 기조가 바뀌어야 한다는 입장을 갖고 있기 때문에 큰 틀에서 발표 내용에 동의함. (1) 국민연금기금의 국민경제에 대한 영향력과 부작용 강조하고자 함.
: 과도한 적립을 추구하기 때문에 국민연금 보험료가 대부분 기금으로 투여되고 연금 급여 제공 및 시장수요 창출로 이어지지 못함. 창출된 부의 상당 부분이 강제적으로 금융시장에 투입되게 만드는 기제가 지금의 국민연금 기금. 소비 시장에서 화폐를 퇴장하게 만듦.
(2) 국민연금기금 운용의 수익률 지상주의는 기금 적립 규모가 곧 국민연금 재정안정을 의미한다는 단순한 가정(기금 규모 = 재정 안정)에서 비롯된 것임. 이를 벗어나는 것이 기금목표와 전략 수정에 필요함.
- ‘기금 적립=재정안정’으로 여겼기에 국민연금제도는 그 동안 본질적인 목표인 노후 보장을 소홀하게 다루었고, 노인빈곤 해소에 기여하지 못함
- 국민연금 재정안정은 기금뿐만 아니라 인구 구조, 노동시장 상황(고용률), 노동소득 분배율, 보험료율 등 다양한 요소에 의해 영향받는 것임. 해당시기의 연금급여 지출 은 어떤 형태로든 당해연도에 창출된 부에서 이전될 수밖에 없음. 일례로 ‘보험료 연금자산으로 투입 -> 국채 구매 -> 2040년대 이후 집중적인 유동화 -> 추가 적 조세부담 필요...’ 이 순환 고리는 지금 보험료 인상이 후세대의 부담을 면제시킨 다는 것이 허상임을 보여줌.
- 기금 규모는 무조건 커지기보다는 적정 수준으로 유지되는 것이 안정적인 것임. (지 나치게 커지면 감소 폭도 커짐). 기금 규모 증가의 위험도 인정해야 할 것임. 따라 서 연금제도 개혁을 무조건 연기금을 많이 적립하는 것을 목표로 하는 것은 적절하 지 않음. 재정안정에 대한 시각을 달리한다면 기금 운용의 목표와 기조도 달라지게 됨.
2. 특히 기금운용 <현황>에 대한 문제의식에 동의함.
- 규모와 자산시장에서 차지하는 비중으로 인한 문제 (melting-down issue 이외에 도)
: 기금 규모가 커지고 있기 때문에, 가치폭락 등 전망이 좋지 않은 국면에도 정해진 범 주에 따른 투자를 늘려야 하는 문제가 있음.
: risk 증가
규모 증가로 인해 투자 제약이 커지면서 risk가 큰 새로운 투자 도입: 해외자원개발 등 시장상황뿐만 아니라 주식투자 증가, 해외투자 증가 등으로 인해 1998년 이후 국민연금기금 수익률의 편차 커진 것으로 보임
: 국공채시장에서 차지하는 비중으로 볼 때 국민연금기금 없이 2040년대 이후 중앙 및 지방정부 재정조달 어떻게 할지 의문스러움.
: 주식시장에서도 마찬가지임. 특히 위탁투자 비중 높고, 대기업에 집중된 국민연금기 금투자 상황으로 볼 때, 2040년대 이후 위탁 자산운용사들 자산위탁 규모 급락 등, 대기업 주가 영향받을 것임.
3. 국민연금기금의 공공사회서비스에 대한 투자: 공보육, 공공의료, 공공요양시설, 재활 병원
- 이 부문의 투자를 정치적으로 활용할 가능성을 경계해야 한다는 것은 공감함. 모든 사회적 투자가 정당화될 수 없음.
- 특별채권 발행시 기존 국공채 투자와 수익률 면에서 다를 바 없음. 기존 포트폴리오 와 배치되지 않으며 (이미 외환평향기금, 지방채 등 집중적 구매), 금융투자의 형식 을 통해 이루어질 수 있음.
- 복지투자의 불확실성은 높지 않다고 봄: 금전적 수익률이 정해진 채권이며, 사회적 수익률 역시 불확실하지 않음. 양질의 공보육, 공공의료, 재활지원은 인적자본 향상 등 다양한 사회적 수익 창출 가능함 (수많은 복지국가 사례들)
- 사회서비스에서 공적 공급 비중 확대의 사회적 필요성 역시 매우 크다.
- 공공사회서비스 투자는 기금 수익에 대한 기여는 크지 않을지라도 출산, 고용 등을 통해 제도의 안정성에 기여하는 바는 클 수 있음. 4. 해외투자 필요성
- 기금 규모로 인한 해외투자의 불가필성은 인정하나, 몇 가지 점이 우려됨
(1) risk 확대, 글로벌 금융위기의 영향 확대
(2) 선진국 베이비붐세대 연금급여 지출을 위한 자산 매각은 2020-2040년대에 집중됨. 이후 인구 구조 안정화되고 연기금 규모도 적정선에서 감소. 한국은 2050년대 집중적으로 연기금 매각해야 함. 누가 이 시기 해외투자 자산을 빠르게 매입할까? 5. 결국에는 방향 설정, 전략 수립과 관리를 담당하는 주체가 중요함
발표에서 제시한 다양한 목표와 전략의 수정을 누가 해낼 것인가? 과연 정부가 해낼 수 있을 것인가? 기금운용위원회에서 장기적이고 근본적인 방향 전환을 이뤄낼 수 있을 것인가?
6. 보험료 인상 등 제도개혁에서 감당할 수 있는, 운용가능한 기금 규모에 대한 고려 가 필요하다는 문제의식에 동의함.
지금 ‘보험료 인상’이 이루어진다면 이는 연기금의 급속한 적립 국면에서 이를 수행한 최초의 사례가 될 것임. 적어도 2030년경까지는 보험료 인상이 불필요해 보임. 운용이 고민스러울 규모로까지 연기금을 적립하는 것이 연금재정 안정화와 방편이 될 수 없음. 게다가 한 번 상정한 보험료 인상 목표치가 2060년까지 그대로 유지되는 것이 아니며 재정추계시점마다 계속 변경되기에 신뢰할만한 안정적인 보험료 인상률을 내놓는 것이 근본적으로 불가능함. 질문은, 그렇다면 지금 수준에서 예측되는 2030년대-2040년대 적립기금 규모는 적절한 관리와 운용이 가능한 규모인가? (절대규모로는 미국, 일본, 노르웨이보다 작지만 GDP 대비 비중으로는, 한국 국민연금기금이 단일한 공적연금기금으로는 예외적으로 크다) 국민연금 기금운용의 진단과 대안 남 재 우 (자본시장연구원 연구위원) I. 국민연금 기금운용체계의 개선 □ 국민연금기금의 지배구조 개편에는 이해관계에 따라 다음과 같은 다양한 기준이 요구되고 있으나, 그 중 일부는 서로 양립하기 힘든 제약조건이 되어 원만한 사회적 합의를 어렵게 함
― 정부로부터의 독립성
― 전문성 확보를 통한 운용의 효율성
― 공적 연금으로서의 공공성
― 가입자의 이익을 대변할 수 있는 대표성
― 최종 지급 보증자로서 정부의 책임성 □ 정부로부터의 독립성 확보를 위하여 집행부서인 기금운용본부를 공사 형태로 독립시키는 방안
― 기금운용의 독립성은 집행부서의 공사화보다는 최고의사결정기구의 지배구조에 대한 개편으로 접근하는 것이 바람직함
― 사회복지부서의 기금 관할이라는 현행 체제가 과거 공공자금예탁금의 폐해를 방지하기 위한 IMF 권고사항이었음을 주지
― 국민연금기금의 운용과 정부의 재정 집행 사이에는 일정 부분 실질적인 분리가 요구됨 □ 투자정책서(IPS) 상에 정의된 국민연금기금의 운용 원칙 중 공공성 개념에 대한 확고한 기준이 마련될 필요가 있음
― 현재 투자정책서 상에 정의된 공공성의 개념은 ‘거대 기금으로서 시장에 미치는 영향을 최소화하는 중립적 운용’으로 정의됨
― ‘공공의 이익’ 개념을 보다 적극적으로 확대하기 위해서는 가입자 집단으로부터 일정 부분 사회적 동의가 수반되어야 함 □ 국민연금 기금운용에 있어 장기적 관점에서 자산운용의 중요성이 강조됨에도 불구하고, 지배구조를 포함하여 기금을 둘러싼 다양한 제도적, 환경적 제약에 기인하여 단기적 운용의 폐해 문제는 지속적으로 지적되고 있음
― 기금운용역 스스로 장기투자자의 관점에서 장기적 운용성과를 담보하기 위한 의사결정을 유도하기 위해서는 그에 상응하는 성과평가체계 및 보상시스템을 구축하는 것이 가장 주요함
― 이러한 장기적 관점의 운용 기조를 유지하기 위해서는 기금운용을 감시하고 통제하는 감사 및 언론의 역할 역시 중요함 □ 국민연금의 해외투자 확대에 있어서는 자산별, 지역별, 통화별 최적 자산배분(allocation)에 대한 전략적 접근이 요구됨
― 글로벌 양적완화에 따른 미국을 중심으로 하는 선진국 채권 투자의 유용성에 관한 의문이 제기되고 있음
― 급격히 확대되고 있는 대체투자의 경우 유럽연합의 재정위기가 장기화됨에 따라 영국 및 호주 등에 대한 대규모 부동산 투자의 위험성 등이 제기되고 있음 □ 궁극적으로 해외투자는 해당 국가의 경제성장 및 통화에 대한 투자라는 점을 감안할 때 적어도 원화에 대한 유동성 요구가 발생하지 않는 성장 단계까지는 기금의 해외투자에 수반되는 단기적 환위험은 헤지하지 않는 것이 적절함
― 장기적 관점에서 기금의 환위험 관리는 환헤지 비율 같은 미시적 조절에 집중하기 보다는 다양한 이종통화에 대한 투자를 통하여 효율적인 환바스켓을 구성함으로써 내부적으로 환위험이 상쇄되는 구조를 가져가는 것이 바람직함
― 국민연금의 환정책은 단순히 국내 외환시장에 충격을 주지 않는다는 소극적 측면을 넘어 외환시장 안정화의 주요 수단으로 기능할 수 있음 □ 국민연금이 주축이 되어 해외투자 역량 강화를 위한 기관투자자 협의체를 강화할 필요가 있음
― 특히 대체투자의 경우 협의체를 통한 기관 간 운용 경험 및 네트워크, 협상조건 등의 공유가 주요함
― 자원개발 같은 국가간 경쟁 구도에서 보다 효과적인 전략적 대응이 가능하다는 측면 역시 고려될 필요가 있음 II. 국민연금 주주권행사의 필요성과 요건 □ 2013년말 현재 국민연금의 보유 지분율이 5% 이상인 기업은 이미 222개를 넘고 있으며, 이에 따라 주주가치 제고를 위한 주주권 행사 강화의 요구가 커지고 있음
― 주주가치 제고 목적 외에 사회적으로 불합리한 기업지배구조, 특히 대기업의 기형적인 소유 구조 개선과 같은 경제민주화의 수단으로써 국민연금의 주주권을 활용하자는 주장이 제기되고 있음 □ 선량한 수탁자로서의 선관의무라는 관점에서 보유 주식의 주주가치를 제고시키기 위한 연기금의 적극적 주주권 행사는 당연한 권리 및 의무로 인정되고 있음
― 한편에선 국민연금기금의 과도한 주주권 행사는 대부분의 상장 기업을 정부의 지배하에 두는, 이른바 연금사회주의 또는 관치의 우려를 제기하고 있음 □ 국민연금의 적극적인 주주권 행사를 제약하는 요인으로 흔히 정부로부터의 독립성 문제가 지적되나, 보다 현실적인 제약 요건은 국민연금의 과도한 시장지배력이라 할 수 있음
― 향후 국내 주식시장에서 국민연금이 차지하는 비중은 평균 10%를 상회할 수 있을 것으로 추정됨
― 해외사례로 제시되는 미국의 CalPERS 또는 네덜란드의 APG 등의 자국 주식시장 지배력은 1%를 넘지 않음을 주지하여야 함 □ 주주권 행사의 구체적인 수단에는 기업 경영에 대한 관여의 정도에 따라 다양한 스펙트럼이 존재함
― 경영진에 의해 주어진 안건에 대하여 단순히 동의 여부만을 표시하는 의결권행사는 수동적 주주권에 해당함
― 주주제안, 주주소송 및 사외이사 추천 등은 능동적 주주권으로 분류되어 직접적인 경영 참여로 해석될 수 있음
― 5% 또는 10%룰의 완화 적용은 경영 참여가 아닌 단순한 재무적 투자를 전제로 하고 있음 □ 국민연금기금의 시장지배력을 감안할 때 능동적인 주주권 행사는 사회적 합의가 전제되는 일정 범위로 제한되어야 함 □ 수동적 주주권인 의결권 행사는 현재보다 유효하게 행사될 수 있도록 구체적인 실행 방안이 강구되어야 함
― 우리나라 상장기업의 소유 구조 특성에 기인하여 국민연금이 행사하는 의결권의 실제 영향력은 거의 없음
― 이를 위하여 다음과 같은 의결권 행사 강화 방안을 추천함
● 공적연금을 포함하는 기관투자자협의체 구성
● 사전 공시를 통한 여론 형성
● 안건분석 전문기관의 활용 □ 의결권 행사에 관련된 의사결정 구조에 있어 장기적 주주가치라는 재무적 판단 부분은 이에 대한 역할 및 책임이 명확한 집행조직(기금운용본부)이 전담하는 구조가 바람직함
― 이에 비하여 사회적 파급효과와 같은 비재무적 요인에 대한 종합적인 판단은 외부 위원회인 의결권행사전문위원회의 역할임을 명시적으로 표방할 필요가 있음 국민연금기금 자산운용의 진단과 대안
정용건 집행위원장 (국민연금 바로세우기 연금행동)
1.국민연금 기금운용체계
▪ 국민연금의 규모
2043년 2.465조
2018년 669조 (GDP대비 35%)
2013년(3월만) 405조 (GDP대비 30%)
▪ 기금 운용측면에서의 제기되는 문제점
-과도한 적립규모
-보험료 < 지급액이 많아지면서 (2043년예상) 급속한 연금자산의 축소
-금융중심 (99.8%)의 투자 ▪ 기금의 투자 현황 및 누적수익률
1988년 기금설치이후 누적수익률 157조5천억
(2012년6월말) 연평균 6.31%
2.기금운용의 개선방안 ▪ GDP 대비 과도한 적립금 규모 축소
▪ 전적으로 금융투자에 의존하는 위험 회피 방안 강구
▪ 인구구조에 대한 변화를 주기위한 복지(생산직)투자
▪ 사회적 책임투자
▪ 해외투자의 위험성과 고비용 구조에 대한 대책마련
▪ 대기업 편중투자에서 중소기업, 벤처기업 투자 확대 3. 국민연금기금 운용의 독립성은 정부와 국회 및 시민사회가 협치하는 견제와 균형의 구조를 만들어야한다. ▪국민연금 보유주식 주주권 행사방안 1) 국민연금 기금은 주주로서의 선관주의의무와 국민연금법 취지에 따라 적극적인 행사는 기금의 의무 (주주권: 주주가 회사에 대해 갖는 상법상의 권리) 현재 국민연금은 의결권 행사도 부분적으로 행사하는 수준에서 수탁자로서의 의무를 명확히 하고 주주권 행사를 위해 구체적인 로드맵을 확정해 가안한다.
재벌과 지주(금융)회사의 과도한 1인집중의 문제는 풀리지 않고 있고 대주주 견제를 위해 도입됐던 사외이사제도는 선임권이 대주주에게 있음에 따라 유명무실해짐에 따라서 국민연금의 적극적인 역할이 필요하다. 2) 주주권 행사 전문위원회로의 확대재편
- 현재 기금운영위 산하 주식의 결권행사전문 위원회를 확대재편
- 정부, 국회, 시민사회가 추천한 민간위원으로 구성
- 균형과 견제의 룰이 작동하도록 워치를 강화하고 필요시 개입할 수 있는 시스템구축.(사외이사, 사장추천위 등)
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