한국의미래정책과 전략과제도출을 위한 좋은자료 들입니다 (김택천)

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                    #, 한국의 석학들의 경제정책, 사회정책, 철학적 관점도,

                         그리고 동북아 전략과,

                         외교안보 분야, 대외경제전략등  

                          정책과제와  전략을 위한 도출 과제 까지

                           넓은 안목의  미래 내다 보는

                           안목을 볼수 있는것 같습니다   공부하기에 ㅇㅇㅇ

                                

                   
사 회 현오석 (한국개발연구원 원장)
발 표
Session 7. 국내정책 전략과 과제
? 한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1_595
(송영관∣한국개발연구원 연구위원)
? 한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2_609
(류덕현∣한국경제학회, 중앙대 교수)
? 한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1_627
(노대명∣한국보건사회연구원 연구위원)
? 한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2_643
(정일준∣한국사회학회, 고려대 교수)
? 철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제_701
(장은주∣한국철학회, 영산대 교수)
Session 8. 대외정책 전략과 과제
? 동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제_723
(윤병남∣역사학회, 서강대 교수)
? 한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1_741
(황병덕∣통일연구원 선임연구위원)
? 한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2_785
(유현석∣한국정치학회, 경희대 교수)
? 한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1_803
(이창재∣대외경제정책연구원 선임연구위원)
? 한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 2_821
(윤덕룡∣한국국제경제학회, 대외경제정책연구원 선임연구위원)
토 론
? 임혁백 (고려대 교수)
? 홍우택 (통일연구원 부연구위원)
? 최항섭 (국민대 교수)
한국의 미래전략과
정책과제 도출 Part 4.

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한국의 2015년 경제정책과제와
대응전략 1
송 영 관 (한국개발연구원 연구위원) 외

한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1
송 영 관 (한국개발연구원 연구위원) 외
Ⅰ. 2015년 경제정책과제
1. 잠재성장률 제고
향후 한국 경제의 성장은 자본 및 노동의 축적보다는 생산성 향상에 기반을 두고 이루어질 수밖에
없다. 여기서 생산성은 총요소생산성으로서, 자본과 노동을 제외한 모든 경제변수의 영향을 함축하
고 있다. 따라서 총요소생산성을 결정하는 요인이 무엇인지에 대한 학계의 지식이 아직 충분히 축적
되어 있지 못하다. 다만 그동안의 연구결과들은 총요소생산성이 단순한 생산기술을 의미하지 않으
며, 경제 내의 자본과 노동, 그리고 기술을 얼마나 잘 활용할 수 있는가와 관련되어 있다고 보고,
이를 결정하는 것은 결국 제도 또는 사회적 하부구조라는 데에 의견을 같이하고 있는 것으로 사료된다.
이하에서는 한국 경제의 생산성을 제고하기 위해 상품시장, 생산요소시장, 공공부문이 각각 어떤
방향으로 개선되어야 하는지에 대해서 논의하고자 한다. 기본적으로 상품시장은 자원이 효율적으로
배분되도록 경쟁이 제고되어야 하며, 생산요소시장은 상품시장의 수요에 반응하여 공급이 이루어져
야 한다. 한편 공공부문은 공정한 경쟁의 규칙을 제시하고 경제주체들의 준수 여부를 감독해야 한
다. 이와 더불어 사회안전망의 확충을 통해 시장에서의 경쟁을 보완함으로써 분배상의 갈등으로 잘
못된 의사결정이 발생할 가능성을 줄일 필요가 있다. 또한 시장기능이 적용되기 힘든 공공부문 재원
의 효율성을 높이기 위한 노력도 요구될 것이다.
가. 상품시장 경쟁의 확대
시장경제의 기본적인 장점은 경쟁을 통한 효율적인 자원배분에 있다. 경쟁을 통해 효율적인 기업
의 규모가 커지고, 효율적이지 못한 기업은 퇴출됨으로써 경제 전체의 생산성이 높아지게 된다. 따
라서 시장에의 자유로운 진입과 퇴출이 중요하며, 공정한 경쟁이 보장되어야 한다. 독과점이 만연하
거나 각종 규제로 신생기업이 시장에 진입하기 어려운 경우 또는 정부의 지원으로 효율적이지 않은
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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기업들이 퇴출되지 않고 존속하는 경우, 경제 전체의 생산성은 낮아지게 된다.
경쟁은 기술의 채택과 활용에서도 중요한 역할을 한다. 기존 기술보다 효율적인 기술을 채택하는
것이 용이할수록 경제의 생산성이 높을 것은 당연하다. 또한 경제 간의 생산성 차이는 기술 수준의
차이도 중요하지만 기술을 얼마나 사회가 잘 활용하느냐에 따라 달라진다. 기존 기술에 기반을 두고
있는 이해집단은 신기술의 도입에 저항하기 마련인데, 시장이 경쟁적일수록 신기술 도입이 용이하
고, 기술의 확산도 빠르게 이루어진다.
대외개방은 시장에서의 경쟁 확대를 위한 효과적인 수단이다. 해외기업들이 즉각 국내시장에 진
출하지 않는 경우에도 잠재적인 경쟁기업들의 존재는 국내시장에서의 경쟁을 확대시키는 효과가 있
다. 이외에도 대외개방은 비교우위를 통한 자원배분의 효율성 개선뿐 아니라 신기술 유입을 촉진한
다는 측면에서 생산성 향상에 도움을 준다.
한국 경제의 경우 제조업에 비해 서비스업의 생산성이, 대기업에 비해 중소기업의 생산성이 낮은
것으로 알려지고 있다. 이는 제조업 부문은 일찍이 수출을 통해 세계시장에서 경쟁에 노출되어 왔던
반면, 서비스업은 규제와 보호조치로 대내외적으로 경쟁이 낮았던 데 기인하는 측면이 있다. 중소기
업의 경우 대기업과의 공정 경쟁이 어려운 측면도 존재하는 한편 정부의 지원 정책이 창업보다는 기
존 중소기업을 중심으로 이루어지면서 경쟁력이 없는 중소기업이 퇴출되지 않았던 데에도 기인한다.
따라서 한국 경제는 상품시장의 경쟁제고를 위해 규제개혁 및 대외개방 확대, 기업 및 산업지원
정책의 재편, 경쟁정책의 강화 등을 추진할 필요가 있다. 특히 규제개혁과 대외개방은 서비스업의
진입을 용이하게 만드는 데에 초점을 맞출 필요가 있다. 기업 및 산업지원 정책은 기존 기업의 존속
보다는 창업에 초점을 맞추는 방향으로 전환하는 한편 정부가 지원대상을 선택하기 보다는 시장에서
선택되는 부문을 지원하는 것이 바람직하다. 또한 공정한 경쟁을 보장할 수 있도록 경쟁정책 담당기
관의 인력과 예산을 확충하고 독립성을 강화할 필요가 있다.
나. 노동시장의 유연성과 교육서비스의 개선
상품시장과 마찬가지로 생산요소시장에서의 효율적인 자원배분 역시 경제의 생산성을 결정하는
중요한 요인이다. 자본에 비해 노동의 배분이 좀 더 경직적이므로, 주로 노동시장의 유연성이 논의
의 대상이 된다. 쇠락하는 산업이나 기업으로부터 성장하고 있는 산업이나 기업으로 노동력이 용이
하게 이동할 수 있어야 경제 전체의 생산성이 높아진다.
기업 또는 산업간 노동이동만큼 중요한 부분이 고용으로의 진입과 퇴출이다. 통상적으로 기존 근
로자와 신규 노동시장 진입자 간에 제도적인 장벽이 존재한다. 고용보호법제는 주로 기존 근로자의
고용 안정에 초점을 맞추기 때문이다. 일정 정도의 고용보호법제는 고용 안정이라는 측면에서 필요
하지만, 과도한 고용보호는 노동시장의 진입장벽으로 작용하여 광범위한 비정규직 근로자를 초래할
수 있다.
따라서 기존 근로자에 대한 고용보호를 적절한 수준으로 조절하는 한편, 기업 또는 산업간 노동력
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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이동을 촉진시킬 수 있는 교육․훈련을 강화할 필요가 있다. 한편 노동시장의 유연성이 제고되면 고용
의 안정성이 낮아질 수 있으므로, 노동시장으로부터 퇴출되는 근로자에 대한 사회안전망 강화를 병
행하여 추진해야 할 것이다.
교육서비스의 경우 노동시장의 수요에 민감하게 반응하도록 개선할 필요가 있다. 신규로 노동시
장에 진입하는 청년층의 고용 상황이 기존 취업자에 비해 열악한 것은 제도적인 진입장벽뿐 아니라
노동시장이 필요로 하는 기능을 갖추지 못한 데에도 기인하는 경우가 많다. 교육서비스 수요자인
학생 또는 기업의 요구에 반응할 수 있도록 학교에 자율을 부여하되 책임을 강화하는 방향으로 교육
서비스 시스템을 개선할 필요가 있다. 특히 취업과 직접적으로 관련 있는 고등교육의 경우 산학연계
를 통해 교과과정을 개발하는 등 실무 중심의 직업교육을 강화하고 취업성과를 재정지원에 더욱 적
극적으로 반영함으로써 노동시장의 수요에 민감하게 반응하도록 유도할 필요가 있다.
다. 공공부문의 역할 정립 및 효율성 제고
경제의 생산성을 높이는 데 있어서 공공부문의 우선적인 역할은 제도의 정립이다. 좁게는 공정한
경쟁의 규칙 및 집행과 관련된 제도를 의미하며, 넓게는 생산적 행위를 장려하는 유인체계를 포함한
다. 즉 법질서의 유지, 부정부패의 방지, 개인재산권의 보장, 계약의 보호 등 경제주체가 생산 활동
의 사회적 기여분 만큼 사적으로 보상받을 수 있는 시스템을 갖추어야 경제주체가 지대추구나 범죄
등 약탈적 행위보다는 생산적 행위를 추구하게 된다.
공공부문의 또 다른 역할은 시장에서 공급되기 힘든 공공재를 공급하는 것이다. 공공부문에서 집
행하는 자원의 규모가 점차 커지는 경향을 감안할 때, 재정지출의 효율성을 높이는 것이 경제 전체
의 생산성을 향상시키는 데 중요한 부분이 된다. 사전적으로 정책목표, 이론적 근거, 전달체계, 성과
지표 등을 명확히 하는 등 정책설계를 강화함으로써 성공 가능성을 높이는 한편, 사후적으로 정책 성
과에 대한 심층평가를 실시하고 이를 바탕으로 정책설계를 개선하는 제도를 정립하는 것이 필요하다.
제도 개선 및 재정지출의 효율성 향상을 추진하기 위해서는 정부운영방식의 변화도 검토하여야
한다. 현재는 보직순환 등으로 공무원의 전문성을 확보하기 어려운 실정이며, 폐쇄적인 채용시스템
에 의존하고 있다. 향후 다양해지고 복잡해지는 경제 환경에 대응하기 위해서는 보직순환을 억제하
고 정책관련 제반 정보를 체계적으로 축적하는 등 공무원의 전문성을 제고함과 동시에 채용경로를
개방하여 다양한 외부 전문 인력을 활용하는 것이 바람직하다.
라. 복지 제도의 확충 및 개선
생산성 제고를 위해 상품 및 생산요소 시장에서 경쟁을 강화하는 것은 불가피한 측면이 있다. 그
러나 경쟁 강화로 인해 소득불평등이 지나치게 심화되거나 취약계층의 후생이 심각한 수준으로 악화
되는 것은 바람직하지 않을 것이다. 소득불평등이 확대되는 경우 계층간 갈등이 심화되어 사회 전체
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적으로 합리적인 의사결정이 저해될 수 있으며, 사회안전망의 부재는 경쟁을 촉진하는 정책의 도입
에 강한 저항을 불러일으킬 수 있다. 사회복지는 이러한 부작용을 완화함으로써 경제 전체의 후생을
높일 수 있다. 특히 세계화에 따른 미숙련근로자의 입지 약화 및 고령화로 인해 사회복지에 대한
수요가 증가할 것으로 예상되고 있으므로, 적절한 사회복지 시스템을 갖추는 것은 향후 한국경제의
지속가능한 성장을 위해 중요하다고 생각된다.
현재까지 한국의 복지체계는 재정투입을 중심으로 직접적으로 소득을 지원하거나 사회서비스를
공급하는 데 중점을 두었으며, 근로지원과의 연계가 약하다는 평가를 받고 있다. 향후에는 복지와
근로간 연계를 강화하고 적극적 노동시장정책의 역할을 확대하는 한편, 복지서비스 공급에서 민간
과 공공이 적절히 역할을 분담하는 것이 바람직하다. 예를 들어 현재는 취약계층에 직접적인 소득지
원이나 한시적 일자리를 제공하는데 그치고 있으나, 향후에는 미취업자의 취업 촉진을 위해 보육을
지원하거나, 취업조건부 급여, 공공부조 수급자에 대한 근로의무 부과 등 복지와 근로의 연계를 강
화하고 직업상담, 취업알선, 직업훈련 등 적극적 노동시장 정책에 중점을 둘 필요가 있다. 또한 공공
부문이 복지서비스를 직접 공급하기 보다는 민간을 통해 공급하는 것이 바람직하며, 정부는 재정
지원에서 나아가 복지서비스의 품질에 대한 감독 및 평가 결과의 공개 등 시장기능이 원활히 작동하
도록 지원하는 역할을 담당하는 것이 바람직하다.
2. 거시경제 안정적 운용
가. 물가안정목표제 개선
거시경제의 안정적 운용을 위한 중요한 정책수단은 통화정책과 재정정책이다. 재정정책이 그 특
성상 수립․의결․집행에 상당한 시차가 존재한다는 제약이 있어, 통상적인 경기변동에 대응한 정책수
단으로는 통화정책이 더 효과적인 것으로 인식되고 있다.
현재 한국은행은 물가안정목표제 형태의 통화정책을 운용 중이다. 즉 2010～12년 기간 중 물가안
정목표를 소비자물가 상승률 3.0%(±1.0%)로 설정하고, 1년 단위로 목표달성 여부를 점검하고 있다.
명시적인 물가안정목표를 제시하고 이를 달성하기 위해 금리 등 정책수단을 조정함으로써, 경제주
체들의 물가상승기대가 물가안정목표에 수렴하여 실제 물가가 목표수준에서 안정되는 방식이다. 물
가안정목표제가 제대로 작동하기 위해서는 물가안정에 대한 중앙은행의 책임성과 독립성이 강조되
며, 물가상승기대 형성과 관련한 중앙은행과 민간간의 원활한 의사소통 및 통화정책의 투명성 등이
중요한 것으로 알려지고 있다. 물가안정목표제가 1998년 도입된 이래 대체로 물가안정목표가 달성
되었으며 이전 기간에 비해 물가가 안정되었다는 평가를 받고 있으나, 물가안정이 정책효과에 기인
한 것인지 대내외 경제여건의 호조에 기인한 것인지에 대해서는 평가가 엇갈리고 있다.
향후 거시경제의 안정적 운용을 위해서는 통화정책의 운용방식과 책임성 등을 개선할 필요가 있
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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다. 물가안정목표의 경우 선진국 수준으로 낮추는 방안을 검토할 필요가 있다. 이론적으로 합의된
적정 물가상승률은 존재하지 않으나, 물가상승에 따른 사회적 비용을 감안할 때 낮은 물가상승률이
바람직한 것으로 인식되고 있다. 또한 물가안정목표가 너무 높게 설정되는 경우 물가상승률의 변동
성이 확대되거나 물가안정에 대한 정책의지가 약한 것으로 오해될 소지가 있으므로, 물가안정목표
를 선진국 수준인 2%로 하향 조정하는 것이 바람직하다. 대부분의 국가에서 물가안정목표제 도입
이후 물가상승률이 안정됨에 따라 안정 목표를 하향 조정하고 있음도 참고할 필요가 있다. 한편 물
가안정목표제가 중기적인 물가안정을 추구한다는 점을 고려하여 현재 1년 단위로 설정되어 있는 평
가기간을 3년 이상으로 확대하는 것이 바람직하다.
통화정책의 운용방식보다 더욱 중요한 것은 통화정책의 책임성을 강화하는 것이다. 물가안정목표
제에서는 물가상승기대를 안정시키는 것이 핵심적인 요소이므로, 물가안정에 대한 중앙은행의 정책
의지를 경제주체들에게 명확히 인식시키는 것이 중요하다. 현재 통화신용정책의 투명성을 위한 제
도적 장치는 마련되어 있는 반면, 책임성과 관련된 제도적 장치는 좀 더 강화될 필요가 있다. 통화신
용정책의 투명성을 위해 한국은행은 매년 통화신용정책의 운영방향을 공표하고, 통화신용정책보고
서를 매년 2회 이상 작성하여 국회에 제출하는 한편, 금융통화위원회 의사록을 공개하고 있다. 그러
나 통화신용정책에 대한 공식적인 외부평가는 이루어지지 않고 자체적인 평가에만 의존하고 있으
며, 물가안정목표를 달성하지 못한 경우에 어떤 책임을 져야하는지 명확하지 않다. 연 2회 발행하는
통화신용정책보고서와 관련하여 국회 또는 그 위원회가 출석을 요구하는 경우 총재가 출석하여 답변
하여야 하는 것이 통화정책의 책임성과 관련된 유일한 법적 장치이다. 영국의 경우 물가상승률이
물가안정목표 범위를 넘어서는 경우에는 언제든지 재무장관이 영란은행 총재에게 공개서한으로 설
명을 요구할 수 있으며, 뉴질랜드에서는 통화정책이 극단적으로 부적절하게 이루어진 경우에 국한
되기는 하지만 총재의 해임까지 가능하다. 통화정책의 책임성을 강화하기 위해서는 영국의 경우처
럼 물가상승률이 물가안정목표 범위를 넘어서는 경우에는 언제든지 재무장관이 한국은행 총재에게
공개설명을 요구할 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 통화신용정
책 운용성과에 대해 자체적인 평가 이외에 외부전문가의 심층적인 검토 및 평가를 병행하는 것이
바람직하다.
나. 재정의 자동안정화 기능 강화 및 재정건전성 유지
거시경제의 안정적 운용을 위한 재정의 역할은 자동안정화 기능과 재량적 재정정책으로 구분할
수 있다. 재정의 자동안정화 기능은 경기하강기에 세수가 감소하는 반면 실업급여 등 재정지출은
늘어남에 따라 재량적인 정책기조의 변화 없이도 경기변동을 완충하는 것을 의미한다. 반면 재량적
재정정책은 정책당국의 재량적인 판단에 근거한 재정지출 및 조세수입의 변화를 뜻한다.
과거 한국경제에서 재정의 자동안정화 기능보다는 재량적 재정정책에 의존했던 것으로 평가된다.
조세수입 및 재정지출의 GDP대비 규모가 선진국에 비해 작았고, 경기변동에 역행적으로 움직이기
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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보다 동행하는 모습을 나타내 자동안정화 기능이 크지 않았던 것으로 보인다. 한편 재량적 재정정책
은 특성상 외환위기와 금융위기 등 대규모의 경기침체 시에는 효과적인 정책수단이었으나, 일상적
인 경기변동을 조절하기에는 적절하지 못한다고 평가받고 있다. 적시성 측면에서 정부의 지출 및
수입 계획 수정과 국회의결 과정으로 인해 정책 실행 시점이 늦어져, 경기변동 폭을 오히려 확대시
킬 가능성이 있으며, 경기하강 시 도입된 재정지출 확대 및 조세감면이 경기가 정상화된 후에도 이
해집단에 의해 고착화될 가능성이 있다. 아울러 적절한 재량적 재정정책의 규모와 분야별 재원배분
계획을 단기간에 마련하는 것이 매우 어려우므로, 비효율적인 자원배분이 발생할 가능성도 있다.
향후에는 재량적 재정정책에 대한 의존을 줄이고, 자동안정화 기능을 통해 경기변동을 완충시키는
것이 바람직하다고 생각된다. 고령화 등으로 인해 세입과 재정지출이 늘어나는 한편, 실업급여 등
경기변동과 밀접한 사회복지지출 비중이 확대됨에 따라 재정의 자동안정화 기능이 강화될 것으로
예상된다. 더욱이 장기적인 재정건전성을 유지한다는 측면에서도 경기조절을 위한 재량적 재정정책
의 사용은 억제하는 것이 바람직하다. 현재 한국의 재정건전성은 양호한 수준으로 평가받고 있으나,
외환위기와 금융위기를 거치며 국가채무가 빠르게 증가한 상황이다. 향후 고령화 및 남북통일 등
재정에 부담을 발생시킬 위험요인들이 존재하므로, 재정건전성에 대해서는 보수적인 접근이 바람직
하다.
다. 안정적인 외환시장
소규모 개방경제인 한국 경제로서는 외환시장의 안정이 매우 중요하다. 외환위기 이후 변동환율
제도를 채택하고 있는데, 고정환율제도보다 변동환율제도가 상대적으로 우월한 경제안정화 효과를
갖고 있는 것으로 인식되고 있다. 즉 환율이 시장을 통해 자유롭게 결정되므로 환율의 변동을 통한
해외부문의 충격을 완충하기가 쉽다는 것이다. 그러나 한국경제의 경우 종종 수출 지원을 위해 통상
적인 규모를 넘어서는 외환시장 개입이 이루어진다는 지적도 받고 있다. 특정 방향으로의 인위적인
환율정책은 개입이 종료된 후 환율의 변동을 확대시킬 수 있으며 소비자로부터 수출기업으로 부의
재분배를 초래하므로, 시장에서 결정되는 환율을 용인하여 환율의 유연성을 확보하는 것이 바람직
하다.
외환보유고는 유사시 외환유동성을 확보하기 위한 대표적인 완충장치이다. 특히 외환위기와 금융
위기를 거치며 외환보유액의 중요성이 더욱 부각되었다. 그러나 외환보유액의 적정 규모에 대해서
는 여전히 논란이 존재한다. 과거에는 무역거래와 관련하여 외환보유고의 적정 규모가 제시되기도
하였으나, 최근에는 자본유출입을 고려한 기준이 제시되고 있다. 예를 들어 Guidotti-Greenspan
준칙은 1년내 상환해야할 외채의 원리금인 단기유동외채를 상회하는 수준으로 외환보유고를 유지할
것을 제시하고 있는데, 한국경제는 이미 Guidotti-Greenspan 준칙을 충족시키는 수준의 외환보유
고를 확보하고 있다. 외환보유고는 자금을 국내에서 조달하여 해외에서 운용하므로, 국내외 금리차
만큼 보유 비용이 발생한다. 따라서 향후에는 외환보유고의 확대보다는 중앙은행간 통화스왑 등 국
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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제공조에 기반을 둔 외환유동성 확보 장치를 강화할 필요가 있다.
한편 글로벌 금융위기 이후 급격한 자본 유출입에 따른 시스템 위험이 부각되면서 이를 규제하기
위한 논의가 진행되고 있다. 국제 금융시장의 변동에 따라 대규모 외국인 자금의 유츌입이 발생하고
있으며, 특히 2008년 리먼사태 당시에는 단기 대외차입자금의 급격한 유출입으로 국내 은행의 외화
유동성이 크게 악화되었다. 또한 자본 유출입으로 인해 통화정책의 유효성이 약화된다는 의견도 제
기되고 있다. 금융당국은 외환건전성 부담금, 선물환포지션 제한, 외화대출 용도 제한 등 자본유출
입에 따른 위험을 관리하기 위한 조치들을 도입하였다. 향후에도 지속적인 모니터링을 통해 규제
우회의 가능성을 차단하고 규제로 인한 부작용의 발생 여부를 점검하는 등, 금융기법의 발전에 상응
하는 위험관리 조치들을 도입할 필요가 있다.
Ⅱ. 대응전략
1. 경기 하락에 대한 대응 및 가계부채 조정
최근 한국경제는 전반적으로 경기가 하강하는 상황이다. 유로 재정위기로 인해 해외수요가 약화
되며 2/4분기에는 수출이 감소로 전환되었으며, 내수 역시 부진한 상황이다. 이에 따라 2/4분기 성
장률이 전분기 대비 0.3%의 매우 낮은 수준에 머물렀다. 취업자수는 40만명을 상회하는 양호한 증
가세를 기록하고 있으나, 이는 주로 고령층 및 자영업자 증가에 기인한 것으로 보인다. 소비자물가
는 무상급식 및 보육 등 정책효과에 일부 기인하기는 하지만, 8월에는 1.2%까지 상승률이 크게 둔화
된 상황이다. 대외 경제여건의 부진과 낮은 물가상승률이 한동안 지속될 것임을 감안하면, 통화 및
재정정책 기조를 완화하여 경기안정을 도모할 필요가 있다. 다만 완만하게나마 세계경제가 점차 성
장세를 회복할 것으로 전망되고 있다는 점을 감안하면, 효과가 발생하기까지 시차가 존재하는 재정
정책보다는 통화정책의 활용 여지가 더 큰 것으로 보인다.
완화적인 통화정책이 경기하강에 대응하는데 중요하지만, 이로 인해 가계부채의 증가세가 다시
높아지지 않도록 금융감독을 강화할 필요가 있다. 특히 상대적으로 위험도가 높은 비은행권의 가계
대출에 대한 모니터링을 강화하는 한편, 주택담보대출을 고정금리⋅원리금분할상환방식으로 유도
하는 정책적 노력이 필요하다.
2. 시장경쟁 환경
우리 경제에서 나타나는 독과점 구조의 심화 또는 고착화 현상과 그로 인해 야기되는 혁신 및 장기
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
604
적 성장의 저하 가능성에 대응하기 위해서는 우리 경제 내에 독과점 구조의 배경을 파악하여야 한
다. 그 배경으로는 우선 독과점 규제의 억제력 또는 실효성 문제와 사업자들의 행태 문제를 동시에
들 수 있다. 즉, 국내 독과점 규제가 사업자들의 경쟁법 위반 행위를 충분히 억제하지 못하는 수준이
고 이에 따라 사업자들의 지배력 남용 등 경쟁제한 행위가 지속되어 시장의 독과점 구조가 공고해지
는 것으로 생각할 수 있다. 독과점 규제의 억제력 또는 실효성과 관련해서는 여러 가지 문제들이
언급되는데, 예를 들어 담합, 시장지배적 지위 남용 등 경쟁법 위반행위에 대한 과징금 수준이 현저
히 낮다는 점이 지적된다. 또한 경쟁당국이 경쟁법 위반 혐의에 대한 강제조사권을 가지지 않는다는
점도 경쟁법 규율의 실효성을 떨어뜨리는 요인으로 지적되고 있다.
이 같은 상황에서 기존 사업자들의 경쟁제한적 행태는 지속되고 있는데, 예컨대 독과점 구조가
이미 형성된 산업에서는 기존 사업자가 신규 사업자의 시장 진입을 직간접적으로 방해하는 사례가
종종 발견된다. 본 보고서의 현황 부분에서 언급한 대로 대형항공사의 저가항공사 진입 방해, 종합
유선방송사들의 IPTV 진입 방해, 대형 오픈마켓 사업자에 의한 신규진입자 퇴출 등을 그 예로 들
수 있다.
과거 산업정책의 유산(legacy)도 독과점 구조의 형성 및 심화의 중요한 배경으로 꼽을 수 있다.
과거 정부 주도의 경제개발 정책이 성장 측면에서 일정한 성과를 거두었다고 평가받는 것도 사실이
나, 시장 '경쟁' 측면에서는 부정적 결과를 초래한 것도 부인할 수 없다. 과거 산업정책은 규모의 경
제가 크게 작용하지 않는 산업에 대해서도 유치산업 육성, 지대 배분, 사회 통합 등을 목적으로 사업
자수를 제한하고 가격규제를 통해 적정이윤을 보장하는 규제 독과점 형태로 주로 운영되었다. 이
같은 방식으로 운영되었던 산업들 중 상당수가 1990년대 이후부터는 가격 자유화, 진입제한 완화
등을 통해 규제 영역에서 많이 벗어났음에도 불구하고 이미 형성된 독과점 구조는 이후에도 지속적
으로 유지되고 있다.
독과점 구조 자체가 그대로 온존되고 있는 점 외에 더 중요한 문제는, 시장 내 '경쟁'이 아니라
'경쟁자(기업)'에 대한 보호 또는 지원을 일차적 목적으로 하는 산업정책의 유산이 현재에도 산업별
규제당국에게 남아있다는 점이다. 즉, 산업별 규제당국들 사이에는 규제 독과점 구조를 자연스럽게
인식하고 자신의 규제 영역에 있는 사업자를 (진입규제 등을 통해) 보호하는 방식으로 정책을 운영
하는 경향을 현재에도 찾아 볼 수 있다. 이에 더하여, 기업들 역시 규제 독과점 구조를 자연스럽게
받아들일 뿐 아니라 담합 등 경쟁제한 행위의 위법성을 심각하게 인식하지 않는다는 점도 독과점
구조가 용이하게 유지되는 배경의 하나로 종종 지적된다.
이 같은 배경을 감안하여 향후 독과점 구조에 대한 정책 대응은 다음과 같은 점에 중점을 두어
추진되어야 한다.
우선, 기존 독과점 산업을 포함한 국내 각 산업들에서 경쟁을 활성화해야 한다. 이를 위해서는 명
시적 진입규제 뿐 아니라 개별 시장에 존재하는 실질적 진입장벽, 기존사업자의 행태 또는 시장조직
의 특성 등으로 인해 사업자 간 경쟁이 더 제약될 수 있음을 염두에 둘 필요가 있다. 따라서 제도적
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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진입규제 뿐 아니라 개별 시장에 존재하는 위 같은 경쟁제한적 요소들을 꾸준히 제거하려는 노력이
필요하다. 이 같은 정책의 추진을 위해서는 적절한 제도적 기반도 필요한데, 이와 관련해서는 영국
의 사례를 참고할 수 있을 것이다. 영국에서는 산업별 규제 당국이 관할 산업에서 경쟁이 충분히
작동하지 않고 있다고 판단할 경우 해당 시장에 대한 조사를 경쟁위원회(Competition Commission)
에 의뢰할 수 있도록 하고 있으며, 경쟁위원회는 시장조사 후 필요한 교정책(remedy)을 산업별 규제
당국에 권고하거나 직접 시행할 수 있도록 하고 있다. 또한 영국 기업법(Enterprise Act)은 구체적
인 경쟁법 위반 행위가 없는 경우에도 어느 개별 시장에서 경쟁이 심각하게 왜곡되고 있는 것으로
판단될 경우, 경쟁위원회로 하여금 기업분할을 포함한 시장구조 개선 조치를 취할 수 있도록 하고
있다. 국내에서도 유사한 제도 마련을 통해 개별 시장의 경쟁 작동을 원활화하기 위해 노력하고 경
쟁이 아닌 경쟁자 보호에 중점을 두는 산업별 규제 당국의 유산도 교정해 나갈 필요가 있다.
기업의 경쟁법 위반 행위에 대한 사적구제(private remedy)의 활성화 여부도 검토될 필요가 있
다. 이는 경제 규모의 확대와 함께 경쟁제한적 행위의 발생도 빈번해지고 광범위해지고 있어서 경쟁
당국의 규제, 적발 또는 처벌 등 공적집행 중심의 규율 체계가 한계를 가질 수 있기 때문이다. 사적
구제와 관련된 제도는 경쟁당국에 대한 전속고발권의 존치 여부, 집단소송제도, 징벌적 손해배상제
도 등을 포함한다. 경쟁법 집행의 실효성을 높이기 위한 제재 수단에 대한 논의도 필수적이다. 여기
에는 경쟁당국에 대한 강제조사권 부여 여부, 경쟁법 위반 행위에 대한 과징금 산정기준 및 방식의
개선 등이 포함되어야 할 것이다.
경쟁주창(competition advocacy) 기능의 중요성도 재인식되어야 한다. 경쟁법 집행은 개별 사건
과 관련한 경쟁의 왜곡을 사후적으로 교정하는 데에 그치는 반면, 경쟁주창은 친경쟁 지향의 시장구
조 변화를 목적으로 하기 때문에 그 중요성은 매우 크다. 경쟁주창은 공적 부문 및 공기업 민영화
과정에서 경쟁 친화적 시장구조의 조성, 타 정부기관의 정책․입법․규제 도입 등에 대한 경쟁제한
적 측면 감시, 산업별 규제당국의 기능 수행 및 의사 결정에 대한 경쟁당국의 참여 등의 내용을 포함
한다. 이러한 기능의 지속 가능성을 담보하기 위한 적절한 제도의 고안도 필요하다.
3. 복지
가. 복지정책과 노동시장정책의 결합을 통한 자립지원시스템 구축
우리의 사회경제정책이 직면한 문제의 근저에는 글로벌화와 생산구조의 변화라는 큰 흐름이 존재
하며, 이는 경제발전이 진행된 대부분의 국가들이 공통적으로 당면한 어려움이다. 우선 제조업 발전
을 뒤따르는 서비스업 확대 단계에서는 저임금일자리 등 주변부 일자리의 비중이 증가한다. 제조업
과 달리 서비스업은 국제경쟁의 압력으로부터 상당정도 벗어난 비교역재부문으로서, 생산성이 낮게
유지될 수 있는 한편, 시간제근로, 임시직 등 비정형근로가 용이하기 때문이다. 이는 일을 하고 있음
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
606
에도 빈곤한 ‘근로빈곤’의 문제를 야기하고, 일을 해도 빈곤해지는 현상은 근로유인의 저하를 초래해
‘미취업 빈곤’의 문제를 심화시킨다.
두 번째, 경제의 글로벌화는 소득격차 확대에 보다 직접적인 영향을 미친다. 차별화된 제품와 숙
련의 부가가치는 증가하는 반면, 표준화된 업무의 상대적 가치는 하락하고 과거 평균적 근로자가
누렸던 안정성이 흔들리면서 양극화가 진행된다.
이러한 흐름은 노동시장에 성공적으로 안착하기 위한 숙련 요구수준이 증가하는 동시에, 가변성
이 증가하는 글로벌 경제환경 속에서 지속적으로 숙련의 내용과 수준을 넓히거나 높여야 한다는 것
을 의미한다. 전 세계적으로 빈곤이 심화되고 소득분포의 격차가 늘어나는 것에는 글로벌 경제화와
서비스화, 두가지의 요인이 주로 작용하고 있는데, 이러한 추세 속에서 빈곤을 완화하고 임금격차를
줄이기 위해서는(wage compression) 이러한 어려움을 개인이 이겨내는 것을 지원하는 데 전반적인
복지의 방향을 맞추는 것이 필요하다.
그러나 가장 직접적으로 근로자의 숙련 향상과 구직을 지원하는 기능을 담당해야 하는 우리나라의
고용서비스가 저소득층 자립을 돕는 기능은 취약한 것으로 나타나고 있다. 2000~2008년 기간의 노
동패널조사에서는 항상 빈곤에 머무른 가구주 중 직업훈련의 경험이 한번도 없는 경우가 98.6%에
달했다. 이는 65세 미만 인구로 제한했을 경우에도 유사한 수치를 보였다. 빈곤여부와 상관없이 전
체 가구주를 대상으로 했을 때에도 직업훈련 경험 비율은 30% 미만으로 낮은 수준이나, 빈곤층의
자립에 갖는 중요성을 고려할 때, 고용지원서비스의 복지적 역할, 복지정책에서의 고용지원의 역할
이 재평가되고 통합적 시각에서 이를 강화할 필요가 크다.
최선의 복지가 ‘일자리’임에도 불구하고 복지정책과 노동시장정책이 분리된 형태로 고착되어 양자
의 핵심적인 목표를 달성하지 못하고 있는 대표적인 예로는 우리나라 사회보장의 최종안전망인 기초
생활보장제도이다. 기초생활보장제도는 2000년 도입 당시, 근로능력을 가졌으나 취업하지 않은 대
상에게 자활사업 참여를 의무화했다. 그러나 대상자를 노동시장에 안착시키기보다 노동시장과 연결
이 미미한 자활센터에서의 강제근로를 부과하는 것으로 설계된 결과, 현재 대부분 자활근로 참여자
가 취업을 통해 탈수급하는 비율은 7% 대에 불과하며, 수급자 중 자활참여자는 미참여자보다 낮은
빈곤탈출율을 보여 자활제도가 오히려 자활억지효과을 갖는 것으로 분석된다.
그러나 기초생활보장제도의 문제는 자활사업 외에도 기취업상태 수급자의 방치에서도 드러난다.
자활대상자의 2배에 이르는 기취업자는 자활사업 참여 의무에서 면제되는데 이들의 직업능력을 제
고하여 이동을 지원하는 장치는 사실상 부재하다. 이들은 근로소득 유무나 규모를 과소보고하여 수
급자격을 유지할 수 있는 비공식 부문 일자리에 머물거나 근로소득 증가로 수급자격을 잃지 않도록
저소득에 머무는 성향을 보인다. 결국 현재의 사회안전망은 빈곤층의 인적자본을 개발시켜 노동시
장 진입과 상향이동을 지원해야 하는 목표와 괴리되어 있다.
이러한 문제는 우리나라의 공공부조 정책이 노동시장정책적 관점에서 재편되어야 하며, 노동시장
정책 역시 공공부조 대상자의 자립을 지원하는 것을 중요한 목표로 재설정해야 한다는 것을 의미한
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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다. 그 첫 단계로는 이는 절대빈곤층 550여만명 중 150여만명만을 포괄하고 있는 기존 공공부조의
지원 대상을 크게 넓히되, 근로능력자의 경우에는 일자리 찾기와 직업능력 향상에 현금지원을 연동
하는 적극적 복지로 지원하는 시스템을 구축하는 것이 필요하다.
나. 보육, 아동 복지, 장기요양 서비스의 질 제고와 확대로 가족구조와 역할의 변화를 보완
여성의 교육수준과 경제활동이 증가함에 따라, 남성이 일하고 여성은 가정을 돌보는 유일남성소
득자 가구모델(single breadwinner household)에 기반한 사회정책의 유효성이 급감했다. 여기에 이
혼률이 증가하고 편부모가정이 많아지는 등 전통적인 가정규범이 약화되는 것 역시 여성경제활동 증
가와 맞물려 가정이 제공하던 복지기능을 약화시키고 사회서비스의 수요를 증가시킨다. 따라서 사회
정책은 변화된 가족기능이 초래하고 있는 새로운 문제를 해결하기 위해 다방면의 전환이 필요하다.
이와 관련한 가장 큰 변화는 돌봄영역의 시장화와 정책적 지원 필요성의 증가이다. 여성 취업이
증가하면서 육아와 노인돌봄 서비스가 시장을 통해 제공되어야 하는 한편, 고령화되는 경제의 활력
과 재정수요를 감당하기 위해 여성 취업을 증진해야 하는 이상 그 비용의 일부를 공적으로 지원할
필요성 역시 증가한다.
두 번째는 조기개입과 교육이 갖는 사회정책적 중요성 증가이다. 분배와 빈곤의 문제가 심화되고,
이것이 일시적 현상이 아니라 생산구조와 시장의 변화라는 구조적 원인으로 말미암은 이상, 구조적
노력이 필요하다. 그런데 소득격차를 초래하는 인적자본 격차 대부분이 성장과정에서, 그것도 상당부
분은 아주 어린 시기에 부모 경제력 격차와 보육능력의 질에 의해 형성된다는 것이 알려지고 있다.
이렇게 빈곤과 소득격차가 대물림되는 구조가 고착되는 것을 막기 위해서는 여성경제활동을 통해
추가적인 소득창출자가 가구 내에 확보되는 것이 중요한 한편, 이로인해 파생되는 자녀 보육의 애로
를 정책적으로 해결하는 노력이 필요하다. 거시경제적 차원의 생산 투입요소인 여성노동력을 확보
하는 것과, 조기개입을 통해 미래 양질의 노동력을 양성하는 인적자원정책, 가구내 추가적 소득창출
자를 통해 빈곤을 완화하는 빈곤정책이 교차하는 지점이라 할 수 있다.
그간의 양적 투자에 힘입어, 현재 우리나라의 보육서비스 공급량은 상당한 수준에 이른 것으로
평가되며, 보육서비스 이용률 역시 이미 높은 수준에 도달했다. 그러나 그 질적인 측면에서는 아직
보육시설 평가와 평가결과 공개, 진입장벽 규제 완화 등의 과제가 남아 있어 경쟁메커니즘을 통한
서비스 질 개선이 필요한 단계이다.
다. 복지정책간 정합성 제고와 성과평가체계 확립
세계에서 가장 빠르게 진행되고 있는 고령화 흐름 속에서 재정건전성의 중요성이 증가하고 지출효
율성에 대한 지속적인 노력 역시 강조될 전망이다. 그러나 사회정책에 우선순위를 두지 못했던 경제
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
608
개발기를 지나 근래 다양한 제도들을 급속히 수입한 결과 제도 간 중복과 상충의 문제, 타게팅의
부정확성 등이 나타나고 있다. 그간의 투자로 인해 빠른 시간 내에 복지시스템의 틀을 마련했으나,
개별 제도의 필요성과 효과를 전체 시스템 속에서 숙고하는 과정이 미흡하여 주요 제도들 간의 목표
가 상충되고 포괄대상이 적절치 않거나 급여수준이 조화되지 않는 문제점이 발생하고 있는 것이다.
대표적으로, 기초생활보장제도는 제도 내에서 직접 제공하는 혜택과 수급자격과 자동적으로 연동되
어 제도 외부로부터 주어지는 혜택으로 구성되는데, 소득보장수준은 노동시장에 참여하여 저임금일
자리에서 획득할 수 있는 소득을 크게 상회한다. 이는 제도 자체의 급여가 최저생계비 만큼의 소득
을 보장하는 방식인데, 최저생계비 수준은 전체 국민의 표준가구 소비바스켓에서 산출되고, 소득이
최저생계비에 미치지 못하는 저임금근로자가 다수이기 때문이다. 더구나 각종 저소득층 지원사업으
로 대학학자금, 주택지원 등 수급자격과 연동된 제도 외부로부터의 혜택도 커, 수급자자격을 상실할
경우의 비용이 근로소득 증가분을 훨씬 상회하여 자립동기를 훼손한다.
기초노령연금은 제도 본래의 목표와 설계방식이 일치하지 않는 사례이다. 기초노령연금은 기초생
활보장제도의 부양의무자 규정과 국민연금의 미성숙으로 인한 사각지대, 즉 빈곤노인의 방치 문제
를 완화하기 위해 도입되었다. 그러나 동거하는 자녀세대의 경제력을 고려하지 않도록 설계한 결과,
상류층에 해당하는 상당수의 노인들도 기초노령연금을 수급하는 문제가 나타나고 있다. 현재 상위
소득 10%가구에 속한 노인 중 50% 가량이 기초노령연금을 수급하고 있다.
재정누수를 막으면서 제도 본래의 목표를 충실히 달성하기 위해서는 제도의 목표와 부합하도록
대상이 타게팅되었는지, 의도한 계층에게 궁극적인 혜택이 돌아가고 있는지, 공급체계 상의 비효율
성이 개선될 여지가 있는지 등을 점검하는 평가시스템이 필요하다. 그리고 제도간 상충이나 중복,
사각지대 여부 등을 파악하고 급여수준과 범위가 제도 본래의 목표와 부합하는지를 점검하여 제도를
개선시키는 노력도 시급하다.
609
한국의 2015년 경제정책과제와
대응전략 2
류 덕 현 (한국경제학회, 중앙대 교수)

한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2
류 덕 현 (한국경제학회, 중앙대 교수)
Ⅰ. 문제제기
미국 중심의 세계 질서가 점차 약화되어가는 상황에서 향후 경제는 신흥국의 부상과 함께 한․
중․일 중심의 아시아가 세계경제를 주도할 것이라는 전망이 지배적이다. 우리나라가 미래질서와
역학관계의 변화를 예상하고 향후 대응전략을 모색해야될 우선적 대상이 동북아시아의 한․중․일
3국과 그 역학 변화라고 강조해도 지나치지 않다. 이러한 배경에서 2015년 한국의 미래전략에 맞춰
단기간의 정책과제를 도출하는 것은 선진국으로의 발돋움과 문턱에서의 좌절의 갈림길에 있는 우리
에게 매우 중요한 것이다.
한국은 세계 9번째로 무역규모 1조달러를 달성했음에도, 국내 정책환경과 분배요구에만 치중해서
국가의 미래발전 전략을 수립하게 된다면, 국가가 당면할 미래현실을 제대로 직시하지 못하고 있다
는 우려가 제기되고 있다. 격변하는 세계질서 속에서의 동북아 3개 국가 간 역학구도 동태적 변화에
대처할 수 있는 능력을 확보하는 것은 미래 우리나라의 발전과 생존의 문제와도 직결된다고 할 수
있다. 따라서 한국은 지금 국내의 현안에만 매몰될 것이 아니라 경쟁과 협력관계에 있는 동북아 국
가와의 역학관계 변화를 전망하고 위기와 기회의 요인에 따라 능동적 대처를 위한 새로운 패러다임
을 연구개발해야할 절박한 시점인 것이다.
본 연구는 동북아 3국의 정치․경제․사회․문화와 관련된 국내외적 변화와 역학관계 전망을 통
해 현시점에서 우리나라가 정책적으로 활용 가능한 정책과제 제안의 도출을 목적으로 하고 있다.
우선적으로 2015년 동북아 환경변화에 따른 여건을 고려하여 도출된 우리나라의 미래전략을 충실히
반영할 수 있는 정책과제를 제시가하고 이를 현시점에서 충실히 극복하기 위한 전략과 대응정책을
도출하는 것이 연구의 주요한 목적이다. 여러 경제정책과제 중 무엇보다도 향후 미래한국의 모습과
관련하여 많은 정책적 논쟁과 현안이 많은 정부의 조세․재정정책을 중심으로 살펴보고자 한다.
앞선 선행연구들은 미래전략을 중점으로 두고 이를 구현하기 위한 정책과제들이라기 보다는 국책
연구기관 등의 선진화와 시장경제적 관점에서 향후 정책방향에 대한 논의를 하는 보고서가 대부분이
다. 한국개발연구원 (2007), 시장경제연구원 (2010), 경제사회인문연구회 (2010) 등이 대표적인 선
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
612
행연구들이다. 하지만 본 연구는 앞선 선행연구들과 분석시계, 분석 범위, 그리고 정책대안의 측면
에서 차별성을 가지며, 2015년 동북아 3국간 여건변화를 반영하는 미래전략하에 현 시점에서 이를
뒷받침하기 위한 중기적 전망과 정책과제를 도출하고자 한다. 본 연구의 분석범위는 경제운용전반
에 걸친 정책과제뿐 아니라 특정부문, 예를 들면, 교육, 복지, 정부활동 등 향후 많은 재정소요가
예상되는 부문에 대한 전략적 정책과제를 발굴하는 것이 목적이다.
Ⅱ. 한국경제의 2015년 경제정책 과제
1. 한국경제의 경제환경 변화
(1) 세계경제여건의 변화
최근 유럽 재정위기의 여파가 실물경제로 확산되면서 전반적으로 성장세가 약화되고 하방위험이
확대되고 있는 실정이다. 선진국은 유로지역 경기침체가 지속되는 가운데, 미국도 고용개선 지연 등
으로 경기회복세가 부진하다. EU․ECB 등 유럽 정책당국과 국제기구의 정책대응에 따라 불확실성
완화 정도와 시기가 좌우될 전망인데 중국 등 신흥국도 글로벌 경기 악화에 따라 수출을 중심으로
성장세가 둔화되고 있다. 따라서 2012년 올해 세계경제는 3.5% 성장할 것으로 전망되고 있다.
IMF(2012)에 따르면 내년도 이후 세계경제는 완만한 회복 흐름을 보이겠으나, 당분간은 유로존 불
안, 선진국 재정긴축 등의 하방위험 상존할 것으로 전망된다. 이러한 성장전망의 근거로는 미국 등
선진국 경기가 완만하게 개선되고 중국 등 신흥국 성장세도 점차 위기이전 수준으로 회복될 것이라
는 전망에 기초하고 있다. 다만, 유럽 재정위기에 따른 불확실성 지속 및 선진국 재정긴축에 따라
경기회복세가 지연될 우려가 있다. 따라서 내년도 선진국에서는 1.3%, 신흥국에서는 5.9% 성장률을
보일 것으로 전망되며 2014년~15년 4%이상의 견조한 성장세를 보일 것으로 전망되고 있다.
(단위, %)
2011년 2012년 2013년 2014년 2015년
세 계 3.9 3.5 3.9 4.4 4.5
- 선진국 1.6 1.4 1.9 2.4 2.6
- 신흥국 6.2 5.6 5.9 6.2 6.3
<표 1> 세계경제 성장률 전망
자료: IMF(2012)
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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(2) 한중일 3국의 2015년 경제전망
한국경제는 올해 유럽 재정위기 등 대외여건 악화로 3.3% 성장할 것으로 전망되고 있다. 글로벌
경기 침체 등으로 수출부진이 지속되는 가운데, 불확실성에 따른 소비심리 위축으로 내수도 둔화되
고 있다. 향후 전반적으로 경기가 바닥을 다져가는 모습이나, 대외불확실성이 장기간 지속되면서 회
복세가 지연되고 있는 것으로 전망된다. 하지만 내년도 이후 세계경제의 회복 흐름에 따라 점차 잠
재수준의 성장세 회복이 예상된다. 글로벌 수요 회복에 따라 수출이 점차 개선되고 불확실성 완화로
소비․투자 등 내수 증가세가 예상되나 불안요인도 여전하다. 하지만 인구․사회 구조 변화 및 소득
수준 향상에 따라 새로운 재정수요가 지속 확대될 전망이다. 2012~16년 국가재정운용계획에 의하
면 정부의 경제성장률 목표내지 관리 수준은 2015년까지 4.0%의 성장률을 시현한다는 목표를 갖고
중기재정운용을 계획하였다. 하지만 이러한 수준은 다소 낙관적이라는 비판을 받고 있다. 미국의 경
기회복여부, EU의 재정위기 극복과정, 중국의 경기회복 여부 등 외부여건의 불확실성이 향후 이러
한 전망의 변동성을 크게 하는 요인들이다.
2011 2012 2013 2014
A 4.5 3.7 4.5 4.5
B 4.5 3.3 4.3 -
<표 2> 2011년 이후 실질경제성장률 전망 (%)
주: A는 ‘2011~15년 국가재정운용계획안’ 이며, B는 ‘2012~16년 국가재정운용계획안’의 전망자료임.
자료: 기획재정부 (2011, 2012).
일본경제는 2011년부터 2015년까지 연평균 잠재성장률이 0.6%에 불과할 것으로 전망되어 경제활
력과 고령화 사회에 대한 복지재정의 재원마련확보에 어려움을 겪을 것으로 전망되고 있다. 먼저,
공급측면에서 노동력 인구가 감소, 초고령사회의 여파, 낙후되었던 서비스 및 농업분의 생산성 저
하, 후쿠시마 원전사고 이후의 전력공급난 등이 주요한 문제로 등장하고 있다. 거시경제의 안정성과
관련하여 초미의 관심사는 재정건전성에 대한 염려의 현실화 여부이다. 이러한 문제에 직면하여 일
본정부는 2015년과 2019년 소비세 인상(5% --> 8% --> 10%)계획을 세우고 있다. 하지만 이런 조
처로도 2020년 기초재정수지 흑자전환이 불가능할 것으로 전망되는 가운데 3~5% 재정수지 적자는
지속되어 GDP 대비 국가채무 비율이 2012년말 184.2%에서 2015년 199.2%로 꾸준히 증가할 것으로
전망되고 있다. 현 민주당 정부는 사회보장과 세제의 통합개혁안을 추진하고 있으나, 예산제약으로
인해 실질적인 복지수준 향상은 기대하기 어려운 실정이다. 저출산․고령화 진전에 따라 연금이나
의료보험과 관련 정부 재정지출의 증가가 재정을 크게 압박할 것으로 전망되고 있다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
614
(단위: 연평균 증가율, %)
1991-95 1996-2000 2001-15 2006-10 2011-15 2016-20
2.6 1.1 0.9 0.9 0.6 0.8
<표 3> 일본의 잠재성장률 전망
자료: 일본경제연구소 (2011). 한국개발연구원 (2012)에서 재인용.
중국경제는 2000년대 들어서도 10% 안팎의 고성장을 구가하여 왔으나 최근 성장세가 둔화되며
2012년에는 7~8%로 성장률이 하락하였다. 2012년 들어 중국경제 성장률이 크게 하락한 가장 큰
요인은 장기화된 세계경기 침체로 2011년 하반기부터 국외수요 부진이 두드러졌기 때문이다. 소비
활성화를 위한 가전하향(가전제품 농촌지역보급) 등의 정책에도 소비가 계속 부진한 가운데, 금융위
기를 극복하는 과정에서 투입된 대규모 재정자금으로 빠르게 증가하였던 고정자산투자도 2010년부
터 증가세가 둔화된 것도 성장률 하락으로 이어졌다. UN의 인구자료에서는 중국의 생산가능인구가
2015년을 기점으로 감소할 것으로 예측하고 있다. 총요소생산성 측면에서는 생산성이 낮은 부문(1
차 산업)에서 높은 부문(2차 산업)으로의 노동 이동, 기술 혁신, 구조 개혁 등의 효과가 낮아질 것이
라는 전망이다. OECD, WB 등 국제기구에서는 2010년을 전후한 중국의 지속 가능한 잠재성장률 수
준을 평균적으로 8%대로 추정하였다.
아래 <표 4>에는 한중일 3국의 중기 경제성장률 전망치가 나와 있다. IMF(2012)에 따르면 한국의
경우 4% 수준으로, 중국의 경우 8%대로, 일본의 경우 2015년 경 1%대의 성장률을 보일 것으로 전망
하고 있다.
(단위: %)
구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
한국 4.0 5.2 5.1 2.3 0.3 6.3 3.6 2.7 3.6 4.0 4.0
중국 11.3 12.7 14.2 9.6 9.2 10.4 9.2 7.8 8.2 8.5 8.5
일본 1.3 1.7 2.2 -1.0 -5.5 4.5 -0.8 2.2 1.2 1.1 1.2
<표 4> 한중일 3국의 경제성장률 전망
주: 2012년 이후부터는 2012년 10월의 전망치임.
자료: IMF (2012).
(3) 한중일 3국의 2015년 사회현안 전망
한중일 3국은 경제와 사회발전단계가 상이한 측면이 있지만 또 공통적으로 직면한 문제들을 공유
하고 있는 측면이 있다. 한중일 3국이 직면하는 사회적인 현안은 다음의 <표 5>으로 정리할 수 있는
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
615
데, 공통적으로 직면한 사회현안은 교육, 고용, 소득, 소비, 사회자본 등의 영역으로 특징지워지며
이러한 범주에서 발생하는 문제들을 현명하게 대처하는 대응전략이 필요하다.
<표 5> 한중일 3국의 사회현안 비교
자료: 노대명(2012). ｢2015년 한중일 역학관계 대응 종합연구｣ (21번 과제)
한중일 3국의 사회여건 변화 중 가장 중요한 것은 중산층 문제 또는 저소득층 문제이다. 중국의
경우 중산층이 빠르게 증가하고 있는데 반해, 한국과 일본은 소득격차가 확대되고 중산층의 침하현
상이 발생하고 있다. 저성장 하에서 활력을 잃은 일본, 다중격차와 갈등에 노출된 한국, 고성장 하에
서 저임금과 빈곤문제에 직면한 중국이라는 특징적인 경향은 향후 수년간 각국 정부가 해결해야 할
문제가 될 것으로 전망되고 있다. 특히, 한국은 소득격차 확대와 더불어 노인빈곤층과 근로연령빈곤
층이 동반 증가해 왔다는 점에서 매우 심각한 상황이다. 더욱이 중국경제의 영향력이 확대됨에 따라
그에 따른 산업별 재배치 및 산업구조조정(sectoral shift)으로 인한 고용불안과 소득 변동의 심화가
불가피한 실정이다.
한중일 3국 각국에 보다 특수한 사회현안은 아래와 같이 정리할 수 있다. 일본의 최대 정책현안은
고령화로 인한 경제적 활력 실종, 사회적 배제의 심화, 사회보장의 재정적 위기 문제이며, 이는 일본
정부의 사회정책에서 가장 큰 과제이다. 중국은 지역 간 소득 및 생활격차를 해결하고, 부패와 안전
문제에 대한 적극적인 대응이 불가피하며, 정책투명성을 제고하기 위한 민주적 거버넌스 문제 또한
지속적으로 제기될 것이다. 한국은 복합적인 사회문제가 정치적, 경제적 개혁전략에 걸림돌로 작용
할 위험성이 큰 것으로 전망되는데 특히, 저성장 하에서 과도한 민간교육비 지출, 양질의 일자리 부
족, 소득격차 확대, 신뢰의 위기 등이 악순환의 고리를 형성해 왔다. 특히 한국은 중국경제의 급속
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
616
한 성장으로 인한 산업재배치 과정에서의 고용창출저하와 일본의 장기침체여파에 의한 대일수출수
요 감소에 따른 고용감소 등 양국간 관계에서 발생하는 산업무역구조변화로 인해 직간접적으로 영향
을 받고 있다.
(4) 한국경제 2015년 재정여건전망
2015년 동북아 경제사회 여건전망을 통해 공통적으로 추론할 수 있는 것은 시장경제와 경제주체
들의 자율적인 경제활동에 의한 해결이 요원하다는 것이다. 이는 보다 많이 정부의 개입이 요구되는
것이라 할 수 있으며 이러한 개입은 정부재정의 여건에 달려 있다. 앞으로 요구되는 사회경제적 요
구에 대한 재정부문의 여건에 대한 전망은 다음과 같다.
우선 총수입에 대한 여건이다. 총수입은 경상 경제성장률에 대한 전망에 달려 있다. 총수입 중 가
장 많은 비중을 차지하고 있는 국세수입은 2012년 및 2013년 성장률에 대한 전망이 3%대에 머물것
으로 보아 예년보다 하락할 것으로 보인다. 2012~16년 국가재정운용계획에 따르면 정부의 전망은
2013년 이후 2015년까지 4%대로 전망하고 있으나 이러한 전망은 2013년 경제전망에 대한 낙관적인
성장률 전망에 기초한 것으로 총수입이 정부계획에 미치지 못할 가능성이 존재한다.1)
세외수입은 산업은행 IPO 지연, 주식시장 여건 악화 등에 따라 산업은행․기업은행 등 정부 보유주
식 매각이 이루어지지 않아 수입이 감소할 가능성이 있다. 또한 부동산 시장 침체에 따른 국공유
부동산 매각가치 하락 등의 위험요인도 상존한다. 또한 한․중 FTA, 한․일 FTA 및 한중일 FTA의
타결여하에 따라 관세수입이 줄어드는 것 역시 세입손실이 예상되는 측면이다. 한편으로는 신보호
무역조처에 따른 관세수입증가방향과 또 다른 한편으로는 한중일 역내 자유무역협정 체결흐름에 따
른 관세수입감소방향이 상충될 가능성이 있으며, 만약 관세수입 감소가 예상된다면 이에 대한 대비
또한 필요할 것이다.
한편, 총지출에 대한 국가재정운용계획상의 지출계획은 대략적으로 건전재정기조하에서 필요불
급한 지출은 유지할도록 적정수준으로 관리할 필요가 있다. 이러한 점을 반영한 결과 각 부처의
2012～16년 중기재정지출 요구를 종합하면 2013~16년 기간 동안 당초 계획 대비 126.1조원 증액된
것으로 집계된다. 지출구성 요소 중 4대 공적연금 등 의무지출 소요가 증가하고 사회․경제여건 변화
로 대규모 지출 소요가 급증할 전망이다. 고령화, 연금제도 성숙 등으로 의무지출 증가율은 201～15
년 총지출 증가율(4.8%) 보다 1.5배 빠르게 증가(7% 수준)할 것으로 보인다. 복지 수요와 2012년말
대통령선거 공약 이행 및 지방재정 확충 소요 등 새로운 재정 부담이 지속적으로 제기되고 있다.
특히, 2012년 대통령선거는 복지분야에 대한 공약이 지배적이어서 지속가능성에 대한 문제제기와
사회협약이 중요한 현안이 될 것으로 예측되고 있다.
1) 하지만 최근 국회에 제출된 2012년 세법개정안이 확정될 경우 이는 국세 증가요인으로 작용하며 2013～16년 동안의 세수
효과는 약 1.55조원으로 예상된다 (기획재정부(2012)).
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
617
(단위: 조원)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 증가율
2011~’15년 계획 309.1 325.4 341.9 357.5 373.1 391.0 4.8%
<계획대비 추가요구 > +23.4 +30.9 +33.8 +38.1
2012~’16년 부처요구 - 325.4 365.3 388.4 406.9 429.1 7.2%
<표 6> 2011~15년 국가재정운용계획 대비 2012~16년 부처요구
자료: 기획재정부 (2011, 2012).
이러한 기조하에서 재정수지와 국가채무의 중기적 전망은 세입기반 확충 및 지출효율화를 통해
균형재정 기조를 기본으로 유지하되 경제․재정여건을 반영하여 탄력적으로 운용될 전망이다. 기획
재정부(2012)에 따르면 재정수지는 점진적으로 개선되어 2015년 근소한 흑자를 보일 것으로 전망되
는 데 이러한 전망의 기초는 총세입에 대한 전망, 더 나아가 경제성장률에 대한 비교적 낙관적 전망
에 기초한 것이다. 또한 국가채무는 재정건전성 및 재정수지에 대한 균형/흑자기초에 따라 2013년
이후 하락세를 보인 후 2015년 경에 GDP 대비 30% 이내로 진입할 것으로 전망되고 있다.
2. 한국경제의 2015년 정책과제
2015년 한국경제가 직면한 당면한 정책과제로는 대외 경제환경변화에 따른 문제뿐만 아니라 한국
경제의 구조적인 변화를 반영하여 지속적으로 제기되어 왔던 여러 차원의 문제들이 있다. 재정위기
의 발생가능성을 낮추는 것, 복지재도 확립 및 재원조달, 고용창출 문제, 성장잠재력 저하 등이다.
(1) 재정위기에 대비한 재정건전성 확보
우리나라는 지금까지 건전재정을 유지해 온 결과 재정위기 발생가능성이 낮은 것으로 판단된다.
정부부채 또한 OECD 국가 중에서도 낮은 편에 속한다. 하지만 한국경제에 잠복해 있는 여러 요인들
에 의해 그 가능성이 높아질 가능성이 있다.
Pr재정위기발생   def   
위의 식은 재정위기의 발생가능성을 함수적으로 표현한 것이다. 일반적으로 재정위기는 경제상황
(Y), 재정수지/GDP 비율(deficit), 정부부채/GDP 비율, 신용등급, 순수출/GDP 비율 등의 의존한다
고 표현할 수 있다.
한중일 3국 중에 이러한 재정위기의 발생가능성이 매우 높은 국가가 일본이다. 일본의 경우 1990
년대 장기침체를 극복하기 위해 1990년대부터 총 9회에 걸쳐 경제위기대책을 실시하였다. 이는 대
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
618
규모의 재정지출확대와 감세정책을 포함하고 있다. 그 결과 재정적자와 정부부채가 큰 폭으로 확대
되었다. 즉, 저성장과 물가하락으로 인한 재정수입이 감소함과 동시에 큰 폭의 재정지출을 통해 재
정수지 적자와 정부부채가 큰 폭으로 증가한 것이다. 일본의 경우 대규모 재정적자와 정부부채의
급증에도 불구하고 남부유럽과 같은 재정위기가 발생할 조짐은 현재까지는 나타나고 있지는 않다.
이는 일본국채의 대부분을 민간 금융자산이 소유하고 있기 때문이다.2) 또한 높은 저축률과 대규모
경상수지 흑자를 바탕으로 충분한 해외자산 보유 역시 단기적으로 채무불이행 가능성을 낮추는 요인
이다. 하지만 지금과 같이 경기침체가 지속되고 물가하락이 계속될 경우 재정수지적자와 정부부채
가 계속 증가할 것이다. 이러한 점을 반영하여 최근 일본에 대한 신용평가등급이 하락하였는데 이러
한 것은 시장의 불안을 야기하여 국채금리 상승 --> 재정수지 적자 확대 --> 정부부채 증가의 악순
환을 그릴 것이다. 또한 인구고령화에 따른 연금/복지지출 증가는 예고된 지출증가요인이다.
우리나라의 경우 2015년에 재정위기의 발생가능성이 있는가하는 질문을 던져볼 수 있다. 일본의
경우와 비교하여 우리의 경우에도 재정수입과 재정지출의 중기적 조건, 대외부문 불균형 여부, 정부
부채의 외국인 소유비율, 저축률, 신용평가 등급 등을 간략히 비교하여 보자.
재정지출/GDP 비율은 지금 현재로는 OECD 선진국들의 평균적인 50%에 비해 비교적 낮은 30%
초반에 머물고 있다. 하지만 우리의 경우 이 비율은 최근 10년간 약 10%p 증가하였다. 앞으로도 복
지수요증가로 인해 정부지출비율이 지속적으로 증가할 가능성이 높다. 세입기반이 크게 확충되기
어려운 경제여건을 고려한다면 재정수지적자 폭은 중기에도 균형으로 회귀하기보다는 확대될 가능
성도 있다.3) 한편, 정부부채의 소유분포를 살펴보자. 2012년 3월 현재 우리나라 국내의 금융법인이
65.9%, 일반정부가 23.3%, 민간기업과 개인이 2.1%, 국외부문이 14.9% 소유하고 있다. 10년 전
2002년에 국외부문이 0.4% 소유한 것에 비하면 국외부문의 소유비율이 매우 높아져 왔다고 볼 수
있다. 따라서 국제금융시장이 불안정해질 때 투자자들의 자금회수에 의해 우리금융시장이 불안정해
질 수 있다. 대외부문은 1997년 외환위기 이후 계속 흑자를 유지해 오고 있다. 저축률 수준은 지속적
으로 낮아지고 있는 실정이다. 종합하면 우리나라의 재정위기 발생가능성이 2015년과 같은 중기적
시계에 발생할 가능성은 낮다고 평가할 수 있다. 하지만 잠재되어 있는 불안정성은 있으므로 이에
대한 대비 역시 필요하다고 할 수 있다. 따라서 이 모든 것은 재정건전성 확보라는 정책적 과제로
종합될 수 있다.
(2) 복지제도 확충 및 재원조달
복지부문에 대한 수요는 한국사회의 구조적 문제와 연관되어 있다. 세계적인 경기침체, 중국과 부
2) 고영선(2012)에 따르면 2008년 현재 일본국채 중 금융기관이 보유하고 있는 비율은 64.2%, 정부가 보유하고 있는 비율은
13.2%, 국외금융기관이 보유하고 있는 비율은 6.4%이다.
3) 기획재정부(2012)는 2014년 이후부터 관리대상재정수지가 균형을 넘어 흑자로 전환될 수 있도록 하는 중기재정운용방안
을 제시하고 있다.
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
619
상과 일본의 침체에 따른 한국산업구조의 변화에 따른 재배치(sectoral shifts)에 따른 고용문제악화
에 따른 사회보장제도의 확충, 경제발전과정에 소외된 계층의 욕구분출 등 다양한 관점에서 분석할
수 있다. 한국의 경우 1997년 외환위기 이후 사회안전망 확충에 대한 필요성과 사회보장제도의 강
화를 도모하게 되었다. 2008년 글로벌 금융위기, 2010년 EU재정위기 등의 경제위기가 도래할 때마
다 사회복지제도의 확충필요성은 증대하고 있는 실정이다. 아래 <표 7>은 사회보장지출에 대한
2015년까지의 중기전망을 보여주고 있다. 작게는 GDP의 10.6%에서 크게는 11.3%까지 증가하는 추
세를 보여주고 있다.
이러한 추세는 우리나라 뿐만 아니라 중국과 일본의 경우에도 공통적으로 추구하고 있는 바이다.
문제는 사회지출확대를 위한 재원조달이 어떻게 가능하며 어떤 방법으로 이를 확충하는 것이라 할
수 있다. 일본의 경우 2012년 소비세 인상을 요처로 한 <사회보장․세 일체개혁>을 통해 사회보장제
도의 재원조달방안을 확충하는 방안을 강구하였다. 이는 기본적으로 인구고령화에 따른 노후소득보
장과 의료보장에 필요한 재원을 마련하는데 초점을 맞추고 있다. 하지만 그것은 조세부담에 대한
사회적 합의도출과 지속가능한 경제사회기반을 구축하기 위해서도 근로연령세대에 대한 지원을 확
대하는 조치를 포함하고 있다. 시간제근로자 등 취약계층의 사회보험제도 가입을 촉진하고, 이들에
대한 복지급여를 인상하는 것이다.4)
한편, 중국의 경우 2010년 사회 보험법을 제정하여 사회보장제도의 형식적 틀을 마련하였다. 물론
아직까지는 중국의 경우 사회복지제도의 확충으로 인해 재정압박과 복지제도 개혁에 노출될 가능성
이 작기는 하지만 향후 우리와 비슷한 경로를 밟을 가능성이 높다. 우리나라의 경우 중국와 일본의
중간적 단계에 있다고 보여진다. 즉, 일본의 경우를 보고 미래에 닥칠 재정소요에 대한 개혁의 준비
를 할 필요가 있고 중국의 경우를 보면서 도입되지 않았거나 이미 도입되어 있는 여러 복지제도에
대한 제도개혁을 도모할 필요가 있다.
(단위: GDP 대비 비율, %)
2009 2010 2015
I 10.1 11.3
II
최저 8.6 8.9 10.2
최대 8.8 9.1 10.6
III 9.5 9.8 10.6
IV 10.9
<표 7> 사회보장 재정지출 전망
주: I은 KDI, 2005. 중장기 정책우선순위와 재정운영방향. II는 한국조세연구원, 2004. 복지재정지출 여건변화와 전망.
III은 박형수 외, 2009. 사회복지 재정분석을 위한 중장기 재정추계모형 개발에 관한 연구. IV는 비전 2030.
자료: 최성은(2012)에서 재인용.
4) 보다 자세한 논의는 노대명 (2012)을 참고하라.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
620
(3) 고용창출 문제
우리 경제가 직면한 가장 큰 문제 중 하나는 경제의 성장과 고용창출의 관계가 예전과 다르게 잘
표상화되지 않는 것이다. 이른바 경제성장을 통한 고용창출이 예전과 다른 경제구조를 가지게 된 것
이다. 더욱이 이러한 특성은 청년들의 고용에 더 크게 영향을 준다. 신규일자리 창출과 노동시장 이중
화(정규/비정규, 대기업/중소기업 등의 이중시장구조) 등의 문제가 사회의 큰 문제로 대두되고 있다.
이러한 특징은 한중일 3국이 공통적으로 직면할 문제인 것으로 노대명(2012)는 파악하고 있다.
한중일 3국의 경제적 상호의존성이 증가하는 상황에서 현 상황에서 한 국가의 경기침체는 다른
국가에게 심대한 영향을 미치고 있다. 이러한 관점에서 한국의 고용문제는 중국과 일본의 경제상황
및 이들 국가들간의 역학관계에 큰 영향을 받는다고 할 수 있다. 특히 중국의 경제패러다임 변화는
우리나라의 산업과 고용, 그리고 소득분배구조에 영향을 미칠 개연성이 높다. 중국의 총투자와 수출
규모의 변화는 국내 고용에 여전히 강력한 영향을 미치고 있다. 하지만 이런 상황에서 대중국 수출
이 감소하고 총투자가 감소하는 경우, 이는 고용창출에 부정적인 영향을 미칠 개연성이 있다. 물론
이 충격이 다른 국가로의 수출 증가를 통해 상쇄될 개연성도 예상해 볼 수 있지만, 2015년내 한국
노동시장에 고용감소의 충격을 가져올 개연성은 매우 높을 것으로 판단된다.
(4) 성장잠재력 저하
한국 경제가 과거처럼 자본 및 노동의 빠른 축적과 선진국 따라잡기를 통한 생산성 향상을 기반으
로 높은 성장률을 기록하는 것은 더 이상 불가능한 상황이다. KDI (2012)에 따르면 한국경제의 잠재
성장률은 과거 10여년 전의 5%대에서 4%대로 추세적으로 낮아지고 있다. 낮은 출산율이 지속되며
인구증가세가 둔화되고 있고, 소득 증가로 삶의 질 및 여가에 대한 관심이 높아지면서 근로시간도
단축되는 등 노동 증가세는 둔화추세를 지속하고 있다. 또한 설비투자와 건설투자 등 투자수요가
둔화되는 가운데, 저축률도 하락하는 추세여서 자본축적 속도도 느려지고 있다. 이러한 요소축적의
둔화를 생산성 향상으로 상쇄하기도 쉽지 않다. 여기에 주기화되고 있는 글로벌 경제위기에 따른
경제충격 이후에 경제상황이 정상회되어도 그 이전수준으로 성장률이 회복되지 않고 있다. 이는 수
요측 요인보다는 공급측 요인에 의한 성장잠재력 하락에 기인한 것으로 보인다. 금융위기 이후 설비
투자 및 연구개발 투자 위축, 금융규제 강화 등도 잠재성장률을 낮추는 요인으로 작용할 수 있다.
설비투자나 연구개발투자의 일시적 위축은 성장률 추세를 변화시키지 않으나, 위기를 겪으며 투자
위험에 민감해져서 보수적인 투자 행태가 일반화되면 잠재성장률에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는
것이다. 생산성 향상의 속도를 높이기 위해서는 규제 축소 및 대외 개방 확대를 통해 경쟁을 촉진해
야 하는데, 특히 제조업 에 비해 생산성이 낮은 서비스업에 구조 개혁이 집중되어야 하는 상황이다.
그러나 많은 국내 이해관계로 인해 서비스업의 구조 개혁은 느리게 진행되고 있다. 따라서 이러한
난관앞에 지속적인 경제성장을 위한 성장잠재력을 확충하는 정책방안을 도출하는 것이 매우 필요하
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
621
다고 할 수 있다.
Ⅲ. 2015년 한국의 정책대응 방안
1. 재정건전성 강화방안
재정의 건전화는 최근 글로벌 경제위기가 주기화되고 있는 경제환경의 변화로 인해 대외충격에
대한 대처방안으로 필수적일 뿐만 아니라 인구고령화, 통일 등의 중장기적인 재정소요로 인해서도
반드시 확보되어야 한다. 이를 강화하고 확보하기 위한 정책방안으로는 다음과 같은 정책대응 방안
들을 고려할 수 있다.
(1) 재정지출 억제
전체적으로 재정지출의 효율화를 도모하고 지출증가율을 적절한 수준으로 묶어 둘 필요가 있다.
그 중에서도 가장 빠른 속도로 증가하고 있는 복지지출을 적적하게 제어할 필요가 있다. 정치권에서
논의하고 있는 보편적 복지와 선택적 복지의 대립구도를 넘어 필요에 따라 적절하게 대응할 수 있는
사회보장제도 구축을 통해 비용효과적으로 대응할 필요가 있는 것이다. 예를 들면, 고영선(2012)은
보육의 경우 평가인증제도를 강화하고 소비자들에게 개별 보육시설의 질(quality)을 상세히 공개하여
질이 낮은 보육시설은 시장에서 퇴출되도록 함으로써 전반적인 보육서비스의 질을 높이는 일이 가장
시급하다고 주장한다. 또한 대학교육에 대한 지원도 보다 효과적으로 하기 위해서는 교육의 질을 높
이고 대학교육과 노동시장의 수요를 반영하도록 개편하는 일이 필요한데 이를 위해서는 과감한 대학
구조조정과 교과과정의 혁신이 필요해 이러한 지출감소를 유도하는 것 등이 그 예가 될 것이다.
(2) 세입기반 확충
OECD와 비교하여 우리나라의 경우 세목별 세수구조의 특징은 소득세 비중은 낮고 사회보장기여
금 비중도 절반이다. 이러한 것은 우리나라가 세율이 낮아서라기 보다는 각종 비과세․감면으로 인
해 모든 계층에서의 실효부담율이 낮은 것에 기인하다. 따라서 향후 재정소요 충당과 재정건전성
유지를 위해서는 비과세․감면의 대폭적 축소.철폐를 통한 세입기반 확충이 필수적이다. 보다 체계
적인 접근을 위해서는 전체적인 조세지출(tax expenditure)에 대해서도 재정지출사업에 적용하고
있는 성과관리제도를 도입하고 신설이나 확대방안을 매우 조심스럽게 논의할 필요가 있다. 한편, 세
원투명성 제고 등을 통해서도 과세기반을 확대할 필요가 있다. 예를 들면, 성실신고확인제도, 전자
세금계산서, 해외금융계좌 신고제도 등의 제도들을 정착하거나 내실화할 필요가 있는 것이다. 뿐만
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
622
아니라 주식양도차익이나 파생상품거래 등에 대한 과세제도 선진화를 통한 공평과세 및 세입기반
확충노력을 지속할 필요가 있다. 마지막으로 국유재산 관리 강화나 제도개선 등을 통해서도 세입확
충을 추진할 필요도 있다. 하지만 내년도 예산에 반영된 것 같이 수익성과 공공성이 높은 공기업을
매각하거나 민영화하는 것은 매우 신중하게 접근할 필요가 있다. 오히려 국가채권에 대한 관리를
철저히 하거나 정부출자 공기업의 배당을 적정수준으로 유도하는 것이 오히려 세입확충에 합리적인
방안으로 평가된다.
<표 8> OECD 일반정부 세목별 세수
주: 피부양가족이 없는 독신근로자 기준. 비과세․감면을 고려하여 계산하였음. 국세, 지방세 합계임.
자료: OECD(2010)을 고영선(2012)에서 재인용.
(3) 재정수지 개선
지출증가 억제 및 세입기반 확충을 통해 재정수지를 보다 개선하는 것이 바람직하다. 우리나라의
관리재정수지는 균형에 가까운 수준이나 대부분 적자를 보이고 있는데 안정적인 흑자기조를 확보하
는 방향으로 정책적 노력을 다할 필요가 있다. 이를 통해 정부부채/GDP 비율이 안정적인 하향기조
에 들어서도록 하는 것이다.
(4) 재정준칙 및 재정규율 강화노력
재정준칙의 제도화 및 기존 국가재정법에 대한 엄밀한 준수가 필요하다. 구체적인 방안으로는 국
가채무의 상한 설정, 지출상한 설정, 재정수지 균형 등에 대한 세부적인 준칙을 설정하거나 이에 준
하는 재정총량지표 관리를 법제화하는 노력이 필요하다. 이미 국가재정법상에 마련된 재정준칙에
준하는 여러 규정과 시행령 등을 엄밀하게 준수할 수 있도록 하고 이를 준수하지 못할 경우 어떠한
제재를 가할 것인가를 명문화하는 방안도 고려할 수 있다.
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
623
2. 복지제도 확대 및 지속가능한 복지제도 확립
재정건전성과 조화를 이룰 수 있도록 복지재정에 대한 안정적인 재원조달이 가능하도록 설계할
필요가 있으며 이를 위한 구체적인 정책과제로는 다음과 같다.
(1) 안정적인 복지재정 확보 방안
세입증대 및 세제개편, 국가채무 증가를 통한 방식, 지출효율화를 통한 세출조정 등의 수단이 있
으며 재정건전성을 고려한 재원조달 방안을 모색할 수 있다. 복지재정의 추가확보는 수익자부담원
칙에 입각하여 운영되는 현재 사회보장기여금 방식의 강화를 통해 달성할 필요가 있다. 그 외 추가
적으로 자연세수를 최대한 확보하되 담배, 주류, 공해, 금융 등 외부성 교정차원의 세목들을 통한
보다 적극적인 세원확보도 바람직하다. 특히, 재정 지출 분야간의 세출 구조조정을 통해 복지 재정
지출을 높여가야 한다. 한편, 복지지출내에서도 새로운 대규모 사업을 시작하기 보다는 국민연금,
건강보험, 기초생활보장제도 등 현재의 복지제도내에 대규모 존재하는 사각지대를 해소하는 것에
우선순위를 둘 필요가 있다.
(2) 지속가능한 복지정책 기조 확립
복지정책은 재정건전성을 훼손하는 경우 지속가능하지 못하게 되므로 정책기조로 분명하게 이를
반영하도록 해야 한다. 예를 들면, 빚을 내어서 복지를 확대하지는 않겠다던지 혹은 미래세대에게까
지 부담이 가지 않도록 하는 정책을 펼치지 않겠다는 등의 의지표명을 담아야 한다.
(3) 복지전달체계의 효율화 방안
개별 복지제도 자체에서 적용할 수 있는 수요 및 공급 구조의 효율화를 우선순위에 입각하여 추진
할 필요가 있다. 장단기적으로 급격한 지출증가가 예상되는 공적연금과 건강보험에 대해 제도별 지
출 합리화정책을 강력히 추진하여 재정수요 증가추세를 완화할 필요가 있다. 또한 공적연금의 재정
안정화를 위해 내재적 재정안정화 장치도입을 추진하며 국민연금과 기초노령연금과의 구조조정이
필요하다. 건강보험제도의 경우 재정운용 체계의 조정, 보험료 부담구조의 개선, 진료비 지불제도의
개선 등을 통해 지출효율화를 강화할 필요가 있다.
(4) 복지정책모니터링 강화
일정한 주기로 중장기 재정추계를 실시하고 이를 바탕으로 제도의 유지가능성 점검한 후 제도개선
과 정책방향을 조정하는 것이다. 과거 주요 선진국의 재정위기 중 하나가 복지지출 증가였으며, 이
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
624
후 재정건전화 과정에서 경제․복지분야의 세출축소와 더불어 지출통제의 제도적 장치가 큰 역할을
하였다. 따라서 주요 복지정책들 중 고령화 영향 혹은 공공부문의 민간구축효과 등으로 지출수준이
크게 증가할 수 있는 각종 연금, 건강보험 등에 대한 정기적 재정추계를 강화하고 전반적 제도 투명
성을 높일 필요가 있다.
3. 고용친화적 조세·재정제도로의 개선
경제성장을 통한 고용창출과 성장을 통한 과실이 전 계층에게 퍼져나가는 이른바 낙수효과가 과거
와 다르게 더 이상 나타나지 않는 상황에서 경제구조를 개선하도록 조세․재정정책이 이를 교정할
수 있도록 보완할 필요가 있다. 고용효과의 저하는 사회통합에까지 문제를 제기하고 있어 이는 사회
의 근간을 저해하는 요소로 작용하고 있어 이에 대한 근본적인 대책을 강구할 필요가 있는 것이다.
(1) 근로장려세제(EITC) 확대 방안
근로장려세제의 보조율을 높이고 보조최대금액도 높이는 것이 필요하며 이 제도의 적용범위도 확
대할 필요가 있다. 2014년부터 자영업자에게 확대할 예정이었으나 2013년부터 시행될 예정이다. 하
지만 자영업자에 대한 근로장려세제는 오남용 가능성이 크기 때문에 제도가 정착될 수 있도록 행정
역량을 집중하는 것이 필요하다.
(2) 사회보험료 감면 등의 고용지원정책
현행 고용관련 세제지원정책, 사회보험료감면 등의 지원 등 중소기업지원 및 비정규직의 정규직
화 등에 초점을 맞춘 정책시행을 강화할 필요가 있다.
4. 재정수요 증대에 따른 세수입 증대방안
(1) 조세부담율 상향조정
우리나라의 현재 조세부담률은 19.8%초반으로 경제․사회 발전에 따라 증대하고 있는 복지 요구
를 충족시키기에는 너무 낮은 수준으로 2015년까지 이를 1-2%p 가량 높여 복지재원으로 사용하는
것이 필요하다. 2012~16년 국가재정운용계획상에 2015년 전망치로 제시된 조세부담률이 20.4%은
낮은 수준으로 보이며, 이를 1%p 가량 높여 2015년에 21.0%로, 국민부담율은 27.0% 목표로 하는
것이 적절해 보인다.
한국의 2015년 경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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2012 2013 2014 2015
조세부담률 19.8 20.0 20.5 21.0
국민부담률 26.0 26.4 27.1 27.4
<표 9> 2012~16년 조세부담률 및 국민부담률 전망(%)
주: 2012년은 기획재정부(2012)의 추정치임.
(2) 세수입 증대방안 기준 확립
미래환경변화에 따른 재정수요는 급증할 것으로 전망되는데 이에 대한 세수입 증대방안을 적극적
으로 고려할 필요가 있다. 안종석․전영준 (2011)에 따르면 재정소요부문에 대해 각기 소득재분배
효과, 경제성장효과, 재원의 용도에 따른 적합성, 다른 국가의 경험 등에 비추어 우선순위를 설정하
는 것이 필요하다.
평가근거 우선순위 바람직하지 않은 세목
형평성 소득세> 사회보장기여금 법인세, 부가가치세
효율성 부가가치세>사회보장기여금>소득세 자본소득세 (개인, 법인)
복지재원
4대 보험 사회보장기여금 법인세, 소수에 귀착되는
기타복지 부가가치세>소득세 소득세
통일재원
목적세 소득세, 법인세
보통세 부가가치세>소득세 법인세
G7 국가경험(복지) 사회보장기여금>부가가치세 법인세
독일의 경험(통일)
목적세: 소득세, 법인세
보통세: 부가가치세
<표 10> 세수입 증대 우선순위평가
자료: 안종석․전영준 (2011).「미래 환경 변화에 대비한 조세체계 개편방안 연구」.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
626
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한국의 2015년 사회정책과제와
대응전략 1
노 대 명 (한국보건사회연구원 연구위원) 외

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한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1
노 대 명 (한국보건사회연구원 연구위원) 외
Ⅰ. 문제제기
최근 한중일 관계의 역동적 변화를 고려하면, 경제적 불확실성이 증가하는 상황에 대비한 미래전
략 수립은 매우 중요한 의미를 갖는다. 하지만 이 경우, 경제영역에서 새로운 성장전략을 수립하는
문제 이상으로 사회적 활력과 결속력을 강화하는 문제 또한 중요하다는 점에 주목해야 한다. 시민들
의 생활을 안정화하고 활력을 유지함으로써 합리적 정책결정을 가능하게 하는 사회적 합의기반을
조성하는 것은 미래전략의 채택과 집행을 가능하게 하는 전제조건이기 때문이다. 하지만 사회통합
그 자체를 요구하고 강조하기보다, 사회통합을 가능하게 하는 조건이 무엇인가에 대한 구체적인 논
의와 전략수립이 필요한 시점이다. 지금까지 공허한 이데올로기적 사회통합 담론을 강조하는 과정
에서 가치갈등을 심화시키고, 이것이 경제사회분야의 핵심적 개혁정책의 발목을 잡는 악순환을 경
험해 왔다는 점에서 중요한 교훈을 발견해야 한다.
여기서 다루고 있는 주제와 관련해서는, 한중일 3국의 내부적 정치․경제․사회여건 변화가 3국
간의 관계에 어떠한 영향을 미칠 것이고, 그러한 충격에 대비하기 위해서는 어떠한 미래전략을 구축
해야 하는지에 초점을 맞추어야 한다. 보다 구체적으로 언급하면, 무역관계의 변화가 우리나라의 산
업구조와 노동시장, 임금과 소득분배, 그리고 소비생활 전반에 미치게 될 충격에 대처할 수 있는 사
회안전망을 강화하는 방안에 초점을 두어야 하는 것이다. 그리고 그 사회안전망은 20세기 유럽의
전통적 복지모델이 아닌, 21세기 한국의 경제사회여건에 기반한 새로운 복지모델의 모색이라는 관
점에서 접근해야 한다.
Ⅱ. 한중일 관계변화와 사회여건
한중일 3국 간 정치․경제․사회적 상호의존성이 확대되는 현상은 향후 사회분야의 미래전략을
모색함에 있어서도 매우 중요한 고려사항이다. 동시에 이러한 상호의존성은 여전히 국가라는 경계
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
630
를 사이에 둔 것이라는 점에 주목해야 한다. 달리 표현하면, 상호의존과 협력은 여전히 국가 간의
경쟁과 갈등을 내포한 것이다. 이 점에서 한중일 3국간 협력관계에 대한 지나친 환상도, 갈등을 전
제로 하는 극단적 시나리오도 바람직하지 않을 것이다.
현실적으로 한중일 3국 내부의 정치․경제․사회적 환경변화는 그를 둘러싼 외부의 환경변화와
무관하지 않다. 그리고 정도의 차이는 있지만, 한중일 3국은 서로를 규정하는 외부환경으로 작용하
고 있다. 이 점에서 내부적 변화와 외부 환경변화 간의 인과관계를 설정하기에는 어려움이 있다. 하
지만 여기서는 한중일 3국 내부의 경제사회적 변화가 3국간의 관계에 어떠한 영향을 미치고, 더 나
아가 우리사회의 사회여건에 어떠한 영향을 미칠 것인지 살펴보기로 하겠다.
여기서 말하는 <사회여건>이란 다양한 물질적, 정신적 요인이 <복합적으로> 결합된 사회적 재생
산의 기반, 달리 표현하면 <삶의 틀과 삶의 질>을 총칭하는 것으로 이해할 수 있다. 그것은 한편으로
는 고용과 소득, 교육․주거․의료 등에 기초한 제반 생활여건, 사회적 위험에 대비해 삶의 안정성
을 보장하는 사회보장제도 등이 한 축을 이루고, 다른 한편으로는 신뢰와 소통 그리고 투명성에 기
초한 사회적 결속력을 축으로 한다. 문제는 정치경제적 변화가 사회여건에 어떠한 경로로 영향을
미치는가 하는 점이다. 아래 그림은 이를 도식화시켜 표현한 것이다. 한 국가의 사회여건은 내부적
으로 다양한 요인에 의해 영향을 받지만, 각각의 요인은 외부환경의 변화에 의해 영향을 받게 된다
는 것을 보여준다.
사회
(The
Social)
고용/임금
사회결속력 사회보장
생활여건
(교육/주거
/의료/안전 등)
경제적
환경변화
정치적
환경변화
문화교류
[그림 1] 한중일 관계변화가 사회여건에 미칠 영향에 대한 흐름도
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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위의 그림에서 <고용, 사회보장, 생활여건, 사회결속>의 네 가지 요인은 외부의 정치관계 및 경제
관계의 변화에 의해 영향을 받는 동시에, 역으로 그것에 영향을 미치게 된다. 예를 들어, 특정국가와
의 관계악화는 국민의식에 영향을 미치고, 그것은 내부 정치를 매개로 대외정책에 영향을 미치게
되는 것이다. 그리고 네 가지 요인 중 일부는 외부의 환경변화에 민감하게 반응하는 속성을 갖는다.
예를 들어, 사회결속력은 내부적으로는 신뢰와 소통에 근거하지만, 외부와의 관계에서는 배타성을
띠는 특징이 있다. 특히 외부의 위험에 공통으로 대처하는 과정에서 사회결속력은 배타적 특성을
강하게 나타내는 경향이 있다. 또한 고용과 소득분배는 경제환경의 변화, 특히 외부의 경제충격에
민감하게 반응하는 특징을 보인다. 경제적으로 수출의존도가 높은 우리나라는 지난 10년간 수 차례
에 걸친 외부 경제충격을 받아 실업률 증가 및 소득분배구조 악화 등의 문제를 경험했던 바가 있다.
이러한 관점에서 한중일 3국간의 정치․경제적 환경변화가 사회여건에 미칠 영향은 다음 몇 가지
측면으로 나누어 설명할 수 있다.
첫째, 국제관계의 측면에서 최근 한중일 3국간의 영토분쟁이 우리국민들의 의식에 미칠 영향을
생각해 볼 수 있다. 그것은 일단 국민들의 국가귀속감과 사회결속력에 영향을 미칠 것으로 예상된
다. 대부분의 영토분쟁은 경제적 실리를 둘러싸고 발생하지만, 표면적으로는 역사와 가치논쟁의 성
격을 띠는 경향을 보인다. 그리고 그것은 내부의 정치가 안정화되지 않은 경우, 내부 갈등을 외부화
하는 기능을 하기도 한다. 이는 현재 한중일 3국간 영토분쟁에서 잘 드러나고 있는 것이기도 하다.
한중일 국제관계의 악화는 우리 국민들의 국가귀속감과 결속력을 강화시킬 개연성이 높다. 그리고
이러한 결속력 강화가 향후 사회갈등을 치유할 단초를 제공할 수도 있다. 하지만 이것은 신뢰와 소
통을 전제로 하기보다 외부위험에 대항하는 배타적 성격을 띠고 있다는 점에서, 긍정적으로만 평가
하기에는 한계가 있다. 그것은 한중일 국민들 사이에 편견과 불신을 증가시키는 방향으로 영향을
미칠 수 있기 때문이다. 더욱이 배타적 성격의 결속력은 일시적으로 내부의 사회갈등을 우회할 수는
있지만, 근본적인 갈등요인이 해소되지 않는 상황에서는 쉽사리 약화될 수 있다.
같은 맥락에서, 최근 한중일 3국간에 나타나고 있는 일부 집단의 국수주의적 태도는 사회적결속력
과 다른 것으로 규정해야 한다. 그리고 이러한 갈등과 불신을 해소하기 위해서는 장기간에 걸친 <민
간차원의> 꾸준한 노력이 필요하다. 그리고 그것은 우월적 지위를 전제로 한 국가의 문화를 전파하
는 차원을 넘어, 쌍방향 소통을 전제로 한 것이어야 한다.1)
둘째, 한중일 3국간 경제관계의 변화는 우리 사회여건에 매우 직접적이고 중층적인 영향을 미칠
것으로 예상된다. 먼저 중국의 성장전략 수정은 이미 중국에 대한 수출 및 수입의존도가 높은 상황
에서 우리사회의 고용과 소비 양 측면에서 큰 영향을 미칠 것으로 전망된다. 대중국 수출감소에 따
1) 이 주제와 관련해서는 9번 과제, <한․중․일 간 문화 교류협력관계 비교분석과 전망>을 참조
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른 투자부진과 고용감소, 소득감소와 소득격차 확대 문제가 예상되고, 중국이 수출주도형 성장모델
에서 내수기반형 성장모델로 전환함에 따라 중국 내부의 임금과 물가가 인상되고 그것이 우리의 수
입물가에 영향을 미치는 문제가 예상되는 것이다. 이는 금년부터 추진될 중국의 제12차 5개년 규획
을 통해서도 충분히 예측할 수 있다. 일차적으로 주민소득 배증계획은 매년 15%에 달하는 최저임금
인상, 사회보장제도 정비를 통한 소득재분배의 강화로 내수기반형 성장모델을 견인하게 될 것이다.
그리고 산업구조조정과 신성장산업 육성, 중서부지역개발 등을 통해 지역균형발전과 산업구조 고도
화를 추진하게 될 것이다. 물론 중국 내부의 지역 간, 계층 간 소득격차를 고려할 때, 이것이 내부적
으로 큰 성과를 거두기는 쉽지 않을 것이다. 하지만 이를 통해 소비가 증가하고 그것이 물가인상으
로 연결되고, 이것이 우리사회에 영향을 미칠 개연성은 크다.
우리나라는 이러한 외부 경제환경 변화에 대처해서, 수출 및 수입구조의 다변화를 통해 그 충격을
상당부분 흡수하고, 새로운 기회를 발견하는데 주력할 필요가 있다. 하지만 2015년 단기전망 차원에
서 보면, 중국의 새로운 성장전략에 따른 충격에 대비하는 것이 바람직하다. 그것은 장기간에 걸쳐
성장의 그늘에 방치되어 있는 취약계층의 자립과 사회통합을 강화하고, 내부적으로 다양한 일자리
를 창출하는 취업경로 다변화전략을 강화하고, 심화된 빈곤문제와 소득불평등을 해소하기 위해 사
회보장정책을 강화하는 방향에서 대비책을 수립해야 하는 것이다. 이것은 격차와 차별이 아니라 협
력과 공존을 토대로 사회결속력을 강화할 수 있는 물적 기반을 조성하는 가장 합리적인 선택이기도
하다.
Ⅲ. 2015년 사회정책 목표설정을 위한 한국사회 진단
한중일 3국간의 관계에서 상호의존성이 증가하는 반면, 힘 관계를 토대로 한 경합과 갈등위험 또한
증가하는 상황에서 우리나라는 내부의 사회여건을 안정화하는데 많은 노력이 필요하다. 그것은 외환
위기 이후 반복된 외부충격으로 인해 사회통합의 물적, 정신적 기반이 약화되어 있다고 판단되기 때
문이다. 하지만 현실적으로 모든 부문에 자원을 집중하기란 사실상 불가능하다는 점에서, 상대적으로
국민적 욕구가 크고, 다른 사회여건에 대한 파급력이 큰 사안을 선택하고 집중할 필요가 있다.
문제는 사회여건을 종합적으로 나타내는 단일 지표 또는 지수에 대한 관심이 컸음에도 불구하고,
이와 관련한 연구성과가 많지 않다는 점이다. 실업률이나 빈곤율, 소득불평등 등을 나타내는 다양한
지표들이 있지만, 어떤 문제에 선제적으로 개입해야 하는지 우선순위를 설정하기에도 어려움이 있
었다. 비교적 최근에 발표된 한 연구결과는 이 문제와 관련해서 매우 흥미로운 시사점을 던져주고
있다. 그것은 사회여건을 크게 다섯 가지 영역으로 나누어, 각 부문의 여건(수준)을 OECD 국가들과
비교한 것이다. 여기서 다섯 가지 영역은 1) 경제활력(고용률, 경제성장률 등), 2) 재정지속(국가부
채, 재정적자, 조세부담률 등), 3) 복지수요(노인인구, 빈곤율, 실업률 등), 4) 복지충족(사회보장제
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
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도의 보장률(Coverage), 공공사회지출 등), 5) 국민행복(자살률, 평균수명, 주관적 행복도 등)을 지
칭한다. 이는 사회정책 전반을 아우르고 있다는 점에서 이 글의 주제와도 밀접한 관련성이 있다.
이러한 지표설정에 따른 분석결과를 보면, 한국은 비교대상 국가 중 재정적 지속가능성 및 경제
활력성 측면에서는 상위권과 중위권을 차지하고 있지만, 복지수요, 복지충족, 국민행복 측면에서는
최하위권을 차지하고 있다. 이는 경제여건은 상대적으로 양호한데 비해, 정작 국민들의 생활여건은
매우 취약하다는 점을 말해준다. 달리 표현하면, 현재 한국사회가 국민들의 행복을 보장하기 위해
어떠한 분야에 집중해야 하는가를 말해주는 것이다.
<표 1> 사회여건 진단과 미래전략
구분 종합 경제활력성 재정지속성 복지수요도 복지충족도 국민행복도
OECD 평균 0.586 0.535 0.612 0.608 0.578 0.593
한국
(순위)
0.499 0.575 0.775 0.593 0.363 0.190
(26위) (12위) (4위) (17위) (28위) (29위)
자료: 김용하 외, ｢OECD 국가의 복지지표 비교 연구｣, 한국보건사회연구원, 2011
경제성장과 이를 통한 고용창출이 복지정책을 대체할 수 있다는 환상을 버려야 한다. 물론 경제성
장과 고용창출은 복지국가를 지탱하는 토대라는 점에서 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않다.
하지만 우리사회는 1990년대 초반부터 탈산업화에 들어섰으며, 외환위기 이후 제조업부문의 일자리
감소는 계속되고 있다. 새로운 일자리의 대부분은 서비스업종을 중심으로 창출되고 있지만, 그 중 상
당수는 <실업, 저임금, 고용불안>에 노출된 일자리이다. 그리고 노동시장에 진입하기 힘든 집단 중
상당수는 이미 과포화상태인 자영부문에 진입할 수 밖에 없다. 물론 중소기업과 영세사업장은 구인난
을 경험하고 있지만, 해당 저임금으로는 정상적인 소비생활이 어려운 상황이다. 이 점에서 대기업과
중소기업 간 상생발전이 필요하고, 동일직무를 담당하는 근로자 간 임금격차를 축소하는 대책이 중요
하다. 하지만 이것만으로 문제가 해결되는 것은 아니다. 우리사회의 2011년 고용율은 68.4%로 OECD
국가들에 비해 낮은 수준이며, 추가적 노동공급은 가능하다. 다만 문제는 양질의 일자리가 충분하지
않은 것이다. 그리고 저임금과 고용불안 문제가 장기화되는 과정에서 중산층 비중이 감소하고 이들이
근로빈곤층으로 전락하는 양상이 확산되고 있다. 이는 우리사회가 소득재분배를 강화함으로써 계층
간 소득격차를 좁혀가는 노력을 기울이는 것이 매우 시급하다는 점을 말해준다.
청년층의 취업난은 더 이상 개인의 인적자본의 문제로만 치부하기 힘든 상황이다. 이미 세계 최고
수준의 대학진학률과 민간교육비 지출 규모를 보이고 있지만, 대졸자 실업률은 이미 심각한 수준이
다. 그것은 대학교육의 양적 확대가 질적 저하로 이어지고, 이것이 급변한 노동시장 수요에 부응하
지 못한 결과이기도 하다. 하지만 다른 한편에서는 노동시장의 이원화로 청년층의 노동시장 진입이
힘들다. 이처럼 취업이 힘든 상황에서 결혼연령이 높아지고, 출산율이 감소하는 현상은 그리 놀랄
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
634
일이 아니다.
현재 노동시장에서 활동하고 있는 집단 또한 불안하기는 마찬가지이다. 이들은 자녀양육과 교육
을 위해 투자하고, 주거마련에 상당부분의 재원을 집중해 왔다. 하지만 노동시장에서 조기퇴직의 압
력에 노출된 이 집단은 준비 없이 노후를 맞이하게 될 위험성이 매우 크다. 이는 자녀의 부양의무가
약화되고, 사회가 이들을 온전히 돌보지 못하는 상황에서 새로운 빈곤, 소외계층으로 등장할 개연성
이 크다. 1997년 외환위기 이후 지속적으로 증가해 왔던 근로빈곤층은 이들 중 상당수가 근로연령기
간 중 고용단절과 소득단절을 경험해 왔고, 이들의 고령화는 또 다른 사회문제를 야기하게 될 것임
을 암시한다.
물론 한국사회에서 가장 큰 어려움에 직면한 집단은 다름 아닌 현재의 노인들이다. 이들은 한국전
쟁과 고도성장기를 이끌어 왔던 주역이지만, 자녀교육과 주택마련에 많은 투자를 하고 정작 자신의
노후를 준비하지 못한 집단이기 때문이다. 이는 OECD 국가 중 노인빈곤율이 가장 높다는 점을 통해
서도 확인되고 있다. 또한 현재의 노인은 심각한 수준의 사회적 고립을 경험하고 있다. 여기서 주목
해야 할 점은 이러한 제반 문제가 인구가족구조의 변화와 현 근로연령세대의 고용불안 및 소득감소
와도 밀접한 관련이 있다는 것이다. 근로연령세대가 주택마련과 자녀교육에 대한 투자에 급급한 상
황에서 노인들에 대한 부양은 후순위에 위치하게 되고, 사회적으로는 이들을 돌볼 수 있는 사회안전
망이 취약하다. 그것은 현재의 노인들이 사회안전망의 사각지대에 노출되어 있음을 의미하는 것이
다. 이것이 바로 노인자살률 세계 1위라는 충격적인 지표로 나타나고 있는 것이다.
결국 현재 한국사회는 급격한 경제환경 변화에 대처할 수 있는 사회안전망의 부재로 고통받고 있
으며, 저임금 일자리 창출로 해결하기 힘든 문제에 직면해 있다. 그것은 우리사회의 기형적인 소비
구조와도 관련이 있다. 생활영역에서 필수재의 성격을 갖고 있는 재화와 서비스를 전적으로 자신의
소득에 의존해야 하는 상황에서, 근로소득의 증가만으로 이 문제를 해결하기에는 어려움이 있다. 교
육비와 주거비 부담은 중산층에게도 감당하기 힘든 상황이며, 대다수 저소득층은 심각한 상대적 박
탈감을 느낄 수 밖에 없는 것이다. 더 큰 문제는 이러한 소비구조 하에서 과거와 같은 자수성가는
더욱 어려워지고 있다는 점이다. 이는 세대 간 계층이동의 문이 더욱 좁아지고 있음을 의미하는 것
이다. 이러한 상황에서 상대적 박탈감이 사회갈등을 증폭시키는 것은 당연한 일일 것이다. 이러한
맥락에서 보면, 우리사회는 소득이전이라는 전통적 기제를 넘어 필수재에 해당되는 재화와 서비스
에 대한 접근성을 높이는 정책을 모색해야 할 것이다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
635
Ⅳ. 미래위험에 대비한 새로운 사회정책 패러다임의 모색
외부 경제환경에서 불확실성이 증가하는 만큼, 그 충격을 해소할 수 있는 사회안전망을 강화할
필요성이 높아지고 있다. 이는 고도성장 과정에서 각 개인과 가구에게 맡겨두었던 교육과 취업 그리
고 돌봄 등의 책임이 <점진적으로> 사회 또는 국가의 책임으로 인식되어야 한다는 점을 말해준다.
그리고 이 문제는 정책대상의 확대와 재원규모를 둘러싼 도식적인 논쟁을 넘어, 매우 구체적이고
생산적인 논의로 발전해야 한다. 따라서 여기서는 2015년 사회부문 미래전략과 관련해 사회정책의
패러다임 전환에 대해 간략하게 설명하고자 한다.
21세기 세계 각국의 사회정책 패러다임은 효율성과 연대성의 조화라고 말해도 과언이 아닐 것이
다. 이는 20세기의 사회정책 패러다임이 국가군에 따라 상이한 성격의 모델로 구분되었다는 점과
대비되는 현상이다. 이러한 맥락에서 21세기 사회정책은 부분적인 수렴 경향을 나타내고 있다고 말
할 수 있다. 그것은 21세기 경제환경의 급격한 변화와 밀접한 관련이 있다. IT에 기반한 정보기술의
발전, 산업구조의 급격한 변화, 경제영역의 세계화, 노동시장의 유연성 확대, 인구고령화 등은 전통
적인 복지모델로 감당하기 힘든 변화를 가져왔다. 20세기 서구 복지국가를 지탱했던 대량생산체제,
정규직 남성근로자 중심의 고용체제가 해체되면서, 고용안정성에 기반한 사회보장(사회보험) 모델
이 위기에 봉착하게 되었던 것이다. 이러한 위기는 복지수요가 증가하는 상황에서 사회보장 재원은
고갈되고, 이를 재정으로 감당하는 상황에서 적자와 부채가 누적되어 복지국가의 재정적 위기로 표
출되었던 것이다. 그리고 이러한 재정적 위기는 교육정책과 주거정책 등 다양한 사회정책 영역에서
보장성이 약화되는 문제로 이어져 왔다.
아래 그림은 21세기의 변화하는 경제사회환경에 조응하는 사회정책 패러다임을 모색하기에 앞서
현재 각국의 사회정책이 어떻게 변화하고 있는가를 나타낸 것이다. 아래 그림은 성장과 분배, 근대
와 탈근대라는 두 축을 중심으로 20세기 사회정책 모델과 21세기 사회정책 모델이 어떻게 위치할
수 있는지 보여주고 있다. 여기서 주목해야 할 점은 각국의 사회정책은 기존의 사회정책 발전경로에
서 완전히 자유로울 수 없다는 것이다. 참고로 미국의 사회정책은 20세기 산업화모델에서 21세기
각 개인의 책임을 강조하는 모델로 변화하여 왔다. 반면에 유럽의 사회모델은 20세기 연대와 관용에
기초한 사회정책 모델에서 제도의 효율성과 지속가능성을 중시하는 모델로 변화하고 있다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
636
책임 ←
탈근대
(다양성/자율성)
→ 소통
(정보)
↑
경제성장
↑
(노동)
③
21세기
사회정책 모델
(I)
④
21세기
사회정책 모델
(II)
(지속가능)
↑
분배/복지
↑
(연대)
②
20세기 중반
미국 사회모델
①
20세기
유럽 사회모델
관리 ←
근대
(동질성/관리)
→ 협약
[그림 2] 대안적 사회정책 모델의 탐색
그렇다면 한국의 사회정책은 어떠한 방향에서 미래를 계획할 것인가. 이 문제에 관해서도 동아시
아 발전모델이라는 기존의 경로에서 완전히 자유로울 수 없다. 그것은 한편으로는 다양한 사회정책
수요에 대처하는 방향에서 <재분배를 강화>하는 동시에, 후발주자로서의 강점을 살려 <사회정책의
효율성과 지속가능성을 제고>하고, 이러한 전략의 일환으로 <고용․복지 연계>를 강화하는 정책 패
러다임을 채택하는 것이다. 그리고 이러한 사회정책 모델은 공급자 중심의 관리모델에서 벗어나 수
요자 중심의 소통모델로 전환해야 하는 것이다.
보다 구체적으로 설명하면, 사회정책 전반에서 정부개입을 강화해야 할 핵심적인 영역에 대해 선별
적으로 자원배분을 확대하는 것이다. 그것은 주로 생활능력이 없는 노인, 장애인, 아동 등에 대한 소
득보장과 사회서비스 공급을 확대하는 조치를 의미한다. 그리고 근로연령세대에 대해서는 교육과 고
용 그리고 복지를 연계하는 정책을 통해 보다 안정적으로 생활을 영위하고 경제활동에 참여할 수 있
게 하는 것이다. 그리고 이러한 사회정책 모델은 기존의 현금급여 중심의 소득이전 전략에서 필수재
의 성격을 갖는 재화와 사회서비스의 공급을 확대하는 방향을 채택해야 한다. 이는 전체 자원을 취약
계층을 보호하고, 이들을 부양할 근로연령세대의 자립기간을 강화하는데 균형감 있게 배분해야 한다
는 것을 의미한다. 이를 통해 다가올 인구고령화의 충격을 흡수하는 기반을 조성해야 하는 것이다.
물론 이처럼 사회정책 패러다임을 강화하기 위해서는 소득재분배가 필요하고, 그에 준하는 재원
을 마련해야 한다. 물론 이 문제는 결코 간단하지 않다. 한편으로는 시민들 스스로도 더 많은 복지혜
택을 원하지만, 그에 준하는 조세를 부담하려는 의지는 약한 이중성의 문제가 존재한다. 그리고 다
른 한편으로는 계층 간 조세부담을 둘러싼 갈등이 존재하는 상황에서 어떤 정당도 쉽사리 조세부담
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
637
을 늘리는 정치적 선택을 하기 힘들다는 문제가 존재한다. 실제로 그리스나 일본의 경우, 정치적 비
난을 회피하기 위한 선택의 일환으로 재정적자를 통해 재원을 마련하고, 이것을 정부부채로 쌓아둠
으로써 다음 세대에게 부담을 전가하는 선택을 하기도 했다. 하지만 이는 후발주자가 뒤따라서는
안될 최악의 선택이기도 하다. 현재 상황에서 최선의 선택은 국민들로 하여금, 추가적 조세부담이
자신과 사회를 위해 현명한 선택이라는 점을 설득할 수 있는 구체적이고 효과적인 정책방안을 제시
하는 것이다.
Ⅴ. 2012년 사회정책 과제
단기 사회정책과제와 관련해서는 이미 많은 연구결과가 발표되었으며, 그 중 상당수의 정책제안
은 일정 수준의 사회적 합의에 기반하고 있다고 판단된다. 하지만 여기서는 이러한 정책을 병렬적으
로 제안하기보다, 미래전략의 일환으로 어떠한 정책목표에 따라 구성되어야 하는지에 초점을 맞추
어 논의하고자 한다. 사회부문 미래전략은 크게 다섯 가지 키워드로 구성할 수 있다. 그것은 1) 미래
세대에 대한 투자의 관점에서 교육과 취업기회 제공에 초점을 맞춘 제안, 2) 인구고령화에 따른 사
회보장제도 구축 및 지속가능성에 초점을 맞춘 제안, 3) 현 근로연령세대의 생활여건을 개선하고
시장경쟁 탈락자에게 재도전의 기회를 주는데 초점을 맞춘 제안, 4) 사회정책을 추진할 수 있는 토
대를 마련하는데 초점을 맞춘 제안, 5) 통일에 대비한 정책과제 등이다.
1) 미래세대에 대한 투자와 기회 확대
1-1) 교육개혁 :
○ 사회 및 산업수요에 맞게 고등교육체계를 개편․효율화 : 대학정원의 감소로 인해 대학 전반의
구조조정은 불가피. 따라서 대학 구조조정과 연계하여 전문대학을 집중적으로 육성하여 새로
운 전문인력 수요에 부응할 수 있는 국가적 시스템을 구축할 필요가 있음. 그리고 정부지원과
기업의 투자확대를 통해 전문대 입학생의 등록금을 감면하고, 취업연계를 강화산업수요에 부
응할 수 있도록 정부와 기업의 투자를 확대. 이는 청년층의 노동시장 진입연령을 낮추고, 대학
교육에 대한 과열투자를 억제하는 효과를 기대할 수 있을 것임.
○ 대학의 구조조정을 전제로 공적 교육비 지출을 단계적으로 확대 : 대학의 양적 확대가 전반적인
질적 저하로 나타난 문제점을 해소하기 위해서는 대학교육 전반에 걸친 개혁이 불가피. 하지만
이를 전제로 하더라도 단계적으로 고등교육에 대한 공적 지출을 확대하는 조치를 강화해야 함.
민간부문이 투자하기 힘든 다양한 영역에서 전문인력을 양성하는 기반을 제공해야 하기 때문임.
아울러 현재 양성된 박사급 고급인력에 대한 국가차원의 지원 및 관리체계 구축이 필요.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
638
1-2) 일자리 창출 및 기회보장 :
○ 노동시장 내 격차 해소 : 노동시장에서 비정규직 고용을 억제하는 조치를 강화하고, 동일직무
에 대해서는 정규직과 비정규직의 임금격차를 해소하는 조치를 실시. 아울러 비정규직 등 다양
한 형태의 비정형 근로자들의 사회보험 가입 및 실업급여 수급을 용이하게 하는 조치를 강구해
야 함. 보험료를 납부하고도 각종 수급조건을 충족시키지 못해 수급하지 못하는 문제에 대해서
는 지속적인 대책마련이 필요
○ 임금피크제를 통한 고용여력 확대 : 중고령자의 조기퇴직에 따른 급격한 소득감소를 막고, 청
년층의 노동시장 진입을 유인하는 제도개혁이 필요. 이는 정년연장과 임금피크제 도입이 청년
층의 일자리 진입에 미치는 영향에 대한 평가결과를 토대로 단계적으로 제도를 확대.
○ 서비스산업 육성을 통한 일자리 창출 : 지난 10년간 창출된 일자리의 대부분을 차지하는 서비
스부문 일자리를 확대. 한편으로는 산업구조의 고도화에 따라 확장되는 사업서비스부문을 강
화하고, 다른 한편으로는 저숙련계층 및 부분취업을 희망하는 여성구직자를 대상으로 사회서
비스부문의 일자리 창출을 확대. 특히 사회서비스부문 일자리 창출을 확대하기 위해서는 사회
지출의 확대가 필요.
2) 고령화에 대비한 강한 사회안전망 구축
2-1) 공적노후소득보장제도의 확충 및 재정안정화 :
○ 다층노후소득보장제도의 도입 : 현재의 노후소득보장제도는 공적연금과 퇴직연금 그리고 개인
연금의 외형을 갖추었지만, 공적연금의 사각지대가 크고, 소득계층별로 퇴직연금 등 추가적 노
후대비를 하는 집단 간 격차가 확대되고 있음. 이 문제를 해결하기 위해서는 일차적으로 사회
보험 가입을 촉진하는 사회보험료 감면정책을 강화할 필요가 있음. 그리고 저소득층의 개인연
금 가입 시 인센티브를 제공하는 방안을 도입할 필요가 있음. 그리고 현행 기초노령연금은 다
층노후소득보장제도 도입과 더불어 근본적인 제도개편이 필요.
○ 연금재정 안정화를 위한 연금 보험료의 단계적 현실화 : 공적연금제도는 사각지대가 큰 것 이
상으로 재정적 지속가능성 측면에서 많은 우려가 제기되고 있음. 따라서 재정안정화를 위해 단
계적으로 보험료를 인상하고, 급여수준을 현실화하는 조치가 필요함. 또한 연금제도개혁과 관
련해서는 보험료 인상 vs. 납부기간 연장 등 다양한 방안에 대해 국민들의 의견을 묻는 절차를
도입할 필요가 있음
2-2) 보건의료제도의 공공성 강화 및 합리적 지출통제 :
○ 공공의료기관의 확충 및 기능 강화 : 현재 비영리법인 중심의 의료공급체계에서는 수익발생
분야의 공급확대와 대비되는 저수익 부문 의료서비스 약화라는 문제점이 도사리고 있음. 그리
고 국공립병원 또한 민간병원과 유사한 행태를 보이고 있어, 공공의료기관의 공공성 강화를
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
639
전제로 한 기능확충이 필요
○ 건강보험 재정안정화를 위한 관리체계 강화 : 건강보험이 반복적으로 적자와 흑자를 반복하고
있는 상황에서 보험료 인상이나 국고지원을 안정화하기 위해서는 의료기관 및 소비자에 대한
건강보험 지불체계 및 관리체계를 강화할 필요가 있음. 특히 현재의 행위별 수가제를 포괄수가
제로 개편하는 방안이 필요.
○ 의료산업 육성을 통한 일자리 창출 : 서비스산업 중 보건의료산업을 육성하는 중장기대책을
마련하고, 이를 위해 정부가 집중적인 투자를 할 필요가 있음. 의료관광 등의 의료서비스 수요
에 대비할 수 있는 지원체계를 강화하고, 의약품과 의료기기산업에 대한 투자를 확대함으로써
양질의 일자리 창출을 촉진
3) 근로연령세대의 취업여건 개선 및 근로유인 강화
3-1) 고용․복지연계 전략의 강화 :
○ 고용 및 복지연계 정책의 강화 : 노동시장의 불안정성 증가로 인해 시장경쟁에서 탈락한 집단
이 지속적으로 증가하는 문제가 발생하고 있으나, 이들의 자립을 촉진할 수 있는 소득보장제도
와 취업촉진제도 모두 효과적으로 기능하지 못하고 있음. 따라서 근로빈곤층 및 취업애로계층
을 대상으로 자립을 촉진하는 고용복지연계제도 도입을 검토할 필요가 있음.
○ 실업보험제도와 공공부조제도 간 연계 강화 : 현재 공공부조제도 수급자 중 취업자의 사회보험
가입을 촉진 또는 강제할 수 있는 조치가 없음. 그리고 이는 복지수급자의 비공식부문을 조장
하는 문제점을 야기하고 있음. 따라서 공공부조 수급자 중 취업자의 사회보험 가입을 의무화하
고, 그에 따른 사회보험료의 일부 또는 전부를 지원하는 방안을 강구할 필요가 있음.
○ 고용․복지 전달체계의 통합 또는 연계성 강화 : 서비스 수요자 입장에서 지역의 복지서비스와
고용서비스는 통합적으로 제공될 필요가 있음. 하지만 현재의 복지서비스와 고용서비스는 공
간적으로 행정적으로 분리 운영되고 있음. 따라서 지역차원에서 복지서비스와 고용서비스를
공간적으로 통합하여 운영할 수 있는 시스템 구축이 필요.
3-2) 사회서비스 공급전략의 강화 :
○ 간병 등 돌봄 서비스 확대 : 인구고령화 과정에서 장기요양서비스에 대한 수요는 빠르게 증가
하고 있지만, 2012년 현재 노인인구 대비 수급율은 5.6% 수준임. 따라서 중장기 재정안정성을
고려하더라도, 단계적으로 지원기준을 완화하는 등의 조치를 통해 지원대상을 확대하는 방안
이 필요
○ 지역공동체 육성을 위한 사회적경제(social economy) 강화 : 지역사회의 경기침체 및 결속력
약화 등의 문제를 해결하는 방안으로 사회적기업이나 사회적 협동조합 등 새로운 형태의 경제
조직을 육성할 필요가 있음. 이는 사회적 유용성과 수익의 사회환원 등의 가치를 표방하며, 취
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
640
약계층에 대한 지원을 확대한다는 점에서 기존의 민간영리기업이 담당할 수 있는 역할을 수행
하게 됨.
3-3) 주거복지정책의 강화 :
○ 새로운 형태의 공공임대 확충전략 : 우리사회에서 주택이 갖는 가치나 주거빈곤층 등의 규모를
고려하면, 다양한 형태의 주거복지정책 강화가 필요. 그리고 임대시장의 가격견제를 위해서도
공공임대주택의 확대가 필요. 하지만 확대방식과 관련해서는 주택매입 및 부분임대 등 다양한
방식을 도입할 필요가 있음
○ 임대료 보조, 즉 주거급여의 단계적 도입 : 주거복지를 위한 공공임대주택 확대와 더불어 단계
적으로 임대료 보조정책인 주거급여 도입을 검토할 필요가 있음. 물론 주거급여 도입이 기존
임대시장에 미칠 충격에 대한 대책마련이 필요하며, 현재 기초생활보장제도에 통합되어 있는
주거급여를 분리할 필요가 있음
4) 사회통합을 위한 물질적, 문화적 토대 구축
4-1) 조세형평성 제고 :
○ 조세행정 강화를 통한 과세기반 확대 : 사회정책 강화를 위해서는 재정확충이 필요하나, 이는
과세기반을 확충하는 근본적인 혁신방안이 필요. 그것은 단계적으로 소득공제 등의 정책을 축
소하여 과세대상을 확대하는 정책을 의미함. 이는 조세부담을 둘러싼 형평성 문제를 해결하기
위한 선결과제임.
4-2) 사회보장재원 마련을 위한 사회적 합의도출 :
○ 사회보장재원 조달을 위한 복합적 재원조달 방안 마련 : 현재 우리사회의 조세부담율을 감안하
면, 향후 추가적 조세부담은 사회보장지출로 용도를 제한하는 방안을 강구할 필요가 있음. 그
리고 이 과정에서 소득에 대한 과세가 안고 있는 형평성 문제를 해결하는 차원에서 다양한 항
목에 조세를 부과하고, 고령화 속도에 맞게 단계적으로 부담을 높여가는 접근방식이 필요. 이
는 소득세 외에도 소비세, 부동산세, 금융거래세 등 다양한 항목으로 재원을 구성하는 방식을
의미함.
4-3) 법집행의 공정성 제고 :
○ 우리국민들이 공공기관을 신뢰하지 않는 가장 큰 이유 중 하나는 법집행의 공정성 결여로 나타
나고 있음. 이는 유전무죄 무전유죄라는 생각이 우리사회에 광범위하게 확산되어 있음을 말해
줌. 이 점에서 법집행 과정에서 특권층에게 예외를 두는 조치는 강력하게 금할 필요가 있음.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 7
641
5) 외부환경 변화를 고려한 위기전략 수립
5-1) 통일에 대비한 사회정책 방안 마련 : 동서독 통일과정을 고려하면, 통일직후의 핵심 정책과
제 중 하나는 신속하게 적용할 수 있는 효과적인 사회정책 수립 방안을 마련할 필요가 있음.
특히 <고용, 주거, 교육, 의료, 복지 등>에 초점을 맞춘 대응전략 마련이 필요
5-2) 탈북자 등 새로운 취약계층을 위한 사회통합 정책 강화 : 이미 2만명을 넘어선 북한이탈주민
의 사회통합을 강화하기 위한 정책의 체계화가 필요. 그리고 단계적으로 집단 중심의 접근에
서 정책영역별 전문화 방식으로 방향을 전환해야 할 것임.

643
한국의 2015년 사회정책과제와
대응전략 2
정 일 준 (한국사회학회, 고려대 교수)

한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
645
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2
정 일 준 (한국사회학회, 고려대 교수)
사회정책 1: 총론
◦ 연구 배경
- 한국의 2015년 사회정책과제는 2015년 한․중․일 삼국의 국내현안 전망, 한․중․일 삼국
간 역학관계 전망(협력, 경쟁, 갈등)위에서 도출된다. 이에 따라 한국의 미래전략과 정책과제
가 도출된다.
- 한국은 1997년과 2008년의 금융위기에서부터 시작된 신자유주의 경제 위기와 같은 초국적
갈등부터 이념갈등, 계층갈등, 노사갈등, 지역갈등, 환경갈등, 세대갈등, 정부와 지역주민간
의 갈등 등 다양한 국내갈등을 복합적으로 겪고 있다. 각기 분리된 사회문제처럼 보이는 사회
갈등을 포괄적으로 통치(統治)할 수 있는 패러다임(governing social conflict)이 필요하다.
- 본 연구에서는 사회정책을 포괄적(包括的)으로 정의한다. 외교안보정책, 대외경제정책, 대내경
제정책 등의 하위단위가 아니라 전체 사회를 생산과 재생산의 단위로 삼아 총체적이고도 유기
적으로 접근하고자 한다. 즉 경제정책(經濟政策)․복지정책(福祉政策)과 일면 경쟁하면서도 상
호보완적인 관계를 유지하면서 사회구성원들의 신뢰와 동의를 축적하고, 이를 바탕으로 시민의
사회안전(社會安全)을 보장하고 사회통합(社會統合)을 이뤄내는 핵심적 정책영역으로 자리매김
하고자 한다.
- 본 연구에서는 한국 사회를 ‘갈등사회’라고 규정하고 사회정책을 도출하고자 한다. 기존의 사회
갈등 담론은 <그림 1> 갈등분쟁 거버넌스(social conflict governance)에서 보는 것처럼 갈등인
식(葛藤認識)과 갈등대응(葛藤對應)에 주로 초점이 맞추어져 있다. 일단 갈등이 사회행위차원에
서 발생하고 인식되면 갈등관리(葛藤管理)와 나아가 궁극적으로는 갈등분쟁해결(葛藤分爭解決)
을 지향한다. 이 점에서 갈등분쟁 거버넌스는 갈등을 은폐, 대체, 유예하려던 권위주의시대의
갈등통제방식에서 벗어나 적극적으로 갈등을 정치의제(政治議題)로 삼고 해결을 추구한다는 점
에서는 나아졌다고 볼 수 있다. 그렇지만 인식되지 않은 사회갈등 즉 잠복(潛伏)하고 있거나 정
부와 기업의 직간접적인 억제(抑制) 때문에 표면화되지 못하고 있는 사회갈등에는 상대적으로
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소홀하다.
- 신자유주의 시대 갈등은 여러 차원(次元, level), 여러 분야(分野, area)에서 발생한다. 이미 발
생한 갈등관리(葛藤管理)보다 갈등예방(葛藤豫防)과 갈등최소화(葛藤最小化)에 주력해야 한다.
사회갈등은 사회적으로 구성되는 것이므로 이를 이미 주어진 사물(事物)처럼 간주하고 접근할
수 없다. 사회갈등은 행위자들의 사회관계(社會關係) 속에서 사회행위를 통해 사건(事件)으로
발생하기도 하고 발생하지 않기도 한다. 또 사회갈등이 벌어진다고 해서 똑같이 사회의 주목을
받거나 해결을 추구하지는 않는다. 사회갈등의 발생 못지않게 이에 대한 대응에도 선택성(選擇
性, selectivity)이 작용하는 것이다.
갈등인식 (인지적 차원)
있다 없다
갈등규제
(대응 차원)
소극 갈 등 관 리 갈 등 잠 복
적극 갈 등 분 쟁 해 결 갈 등 억 제
[그림 1] 갈등분쟁 거버넌스
- 본 연구에서 주장하는 패러다임은 <그림 2> 갈등사회 통치(governing conflict society)에서
보는 것처럼 갈등존재(葛藤存在)와 갈등평가(葛藤評價)에 관심을 가진다. 여기서는 <그림 1>에
서처럼 갈등이 사회행위(社會行爲) 차원에서 발생하고 인식되는 게 아니다. 갈등분쟁 거버넌스
는 갈등관리와 갈등분쟁해결을 지향한다. 그렇지만 인식되지 않은 사회갈등 즉 잠복(潛伏)하고
있거나 강한 국내외 사회세력의 직간접적인 억제(抑制) 때문에 표면화되지 못하고 있는 사회갈
등에는 무관심하다. 이런 점에서 갈등분쟁 거버넌스는 권위주의시대의 갈등통제방식에서는 한
걸음 나아갔지만 민주적인 갈등 거버넌스에는 이르지 못했다고 볼 수 있다.
- 갈등사회 통치 모델에서는 갈등인식에서 나아가 갈등의 사회적 구성/비구성 수준에서 문제를 제
기한다. 규범적으로 ‘좋은 갈등’ 즉 사회갈등 당사자들에 의해 협의와 합의를 통해 해결할 수 있
는 갈등은 허용 가능한 수준에서 통치하는 한편, ‘나쁜 갈등’ 즉 사회갈등 당사자들 사이에서 해
결할 수 없을 뿐 아니라 사회적 비용이 폭증하는 갈등은 국가나 시민단체 등 제3자에 의해 갈등
해결을 추구할 뿐 아니라 그런 일이 일어나지 않도록 선제(先除, preempt)하고자 한다. 갈등선
제는 갈등의 사회적 구성 가능성을 예견하고 미리 움직인다는 점에서 갈등이 있음에도 불구하고
이를 드러내지 않고자 하는 갈등억제와 구분된다. 또 갈등선제는 이미 갈등의 씨앗이 뿌려진 후
에 갈등이 만개(滿開)하기 전에 조치를 취한다는 점에서 갈등예방(葛藤豫防)과도 구분된다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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갈등여부 (존재론적 차원)
사회적 구성 사회적 비구성
갈등평가
(규범적 차원)
좋음 갈 등 거 버 넌 스 갈 등 부 재
나쁨 갈 등 해 결 갈 등 선 제
[그림 2] 갈등사회 통치
- 본 연구에서는 사회정책을 국가 주도에 의한 위로부터의 제도수립(制度樹立, institution
building)과 아울러 사회규범 확립을 통한 아래로부터의 사회적 형성(社會的形成, social
construction)이라는 차원에서 접근하고자 한다.
- 법을 포함한 다양한 사회규범(社會規範)은 그 사회를 좌지우지할 수 있는 힘이 있는 집단의 이
해관계를 보다 많이 반영한다는 일반적인 속성을 피하기 어렵다. 따라서 정당한 방법, 사회적으
로 인정된 방법으로 원하는 것을 얻기 어려운 시민들은 현실의 사회규범 하에서 인정되지 않는
부당한 방법/불법적인 수단에 호소할 가능성이 높아진다. 따라서 사회규범의 확립을 위한 사회
갈등 해결에 대한 대안제시와 패러다임의 전환이 요구된다.
- 한국사회의 구조적 폭력성, 폭력 허용적 문화, 폭력 유발적 환경 등에 대한 근본적 성찰이 필요
하다. 한국 사회에 대한 사회생태학적 접근을 통해 공동체 및 환경(millieu)의 회복이라는 패러
다임의 전환을 추구함으로써 한국사회의 갈등과 폭력(범죄, 치안, 안전의 문제)에 대한 새로운
패러다임 전환을 추구한다. 사회갈등 해결에 있어 처벌이 아닌, 인간적 존엄성의 회복과 공동체
의식과 역량의 회복이라는 회복적 정의(Restorative Justice)의 철학에 걸맞은 공동체의 역량
을 개발함을 통해서 접근하고자 하는 것이다.
- “좋은 사회정책(社會政策)이 가장 좋은 범죄정책(犯罪政策)”일 수 있듯이, 회복적인 사회정책을
추구하는 사회에서는 강력한 법 적용을 필수로 요구하는 ‘법치주의’가 필요치 않다. 즉, 과시적
인 ‘법치주의’와 그에 수반하는 다양한 사회갈등의 증가를 추구할 필요 없이 회복적인 사회정책
이 보다 나은 대안이 될 수 있음을 제시하고자 한다.
◦ 연구 목적
- 2015년 미래전략을 달성하기 위한 로드맵과의 연관 속에서 현 시점에서부터 의제화(agenda
setting) 할 수 있는 단기 사회정책 과제들을 중심으로 현재적 조건과 함께 실천적 정책대안을
제시하고자 한다.
- 사회정책은 시민의 사회안전(social security)을 보장하는 다양한 정책들로 구성되는데, 특히
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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노동력 관리로 대표되는 노동문제는 다양한 사회정책 영역 중 기본이 되는 영역이라 할 수 있
다. 따라서 이 연구에서는 자본, 시장, 그리고 노동이라는 ‘영원한 트라이앵글’ 관계 속에서 노
동정책을 사고하고, 사회․경제․정치적 관계라는 관점을 반영하는 노동정책과제들을 제시하
고자 한다.
- 한국사회의 규범갈등(規範葛藤)과 사회불평등(社會不平等) 문제의 해결을 위해 사회복지 모델
을 넘어선 새로운 패러다임과 대안을 제시하고자 한다.
- 신자유주의적 시장 원칙과 효율성에 근거한 사회정책은 더욱 더 비인간화 되어가며 사회불평등을
심화시킨다. 이러한 불평등의 심화와 사회계층간의 갈등과 분열은 사회가 아무리 치안(治安)과 시
민의 안전을 강화해도 사회불안(社會不安)과 위험(危險)이 증가하는 역설을 피해가지 못한다.
- 따라서 공동체 회복(共同體回復)의 원리에 입각해서 시민적/사회적 안전감을 증진시킬 수 있는
사회제도를 담보하는 것이 종국에는 사회갈등과 사회불평등, 위험과 불안을 해소할 수 있는 길
임을 제시하고자 한다.
- 다음 <그림 3> 개인을 둘러싼 사회정책 영역들에서 보는 바와 같이 사회정책은 국가와 시장이
주도할 뿐 아니라 시민사회의 영역이기도 하다.
국가
시장 시민사회
규제완화 치안확보
개인
사회안전망
외부안보/
내부안보
자본(금융․산업)/
경쟁(사회․문화)
사회복지/
사회연대
[그림 3] 개인을 둘러싼 사회정책 영역들
- 기존의 사회정책은 구체적인 개인을 중심에 두기보다 전체 인구의 일정 구성 부분 또는 정책대
상을 목표로 삼음. 이를 <그림 4> 영역별 사회정책들로 표시할 수 있다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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[그림 4] 영역별 사회정책들
- 본 사회정책 연구는 <그림 5> 사회정책 거버넌스라는 차원에서 사회정책에 접근하고자 한다.
[그림 5] 사회정책 거버넌스
- 요점은 분석적으로 구분된 하나의 대상영역에 대한 사회정책을 제안하는 것이 아니라, 시기적
으로는 구체적인 개인의 생애주기를 염두에 두고 사회정책을 어떻게 조율할 것인지(choreograph)
에 초점을 둔다는 의미이다. 또한 영역별로는 국민국가의 범위를 뛰어넘어 사회정책을 수립한
다는 의미이기도 하다.
- 세계화(globalization)라는 지구적 동학(動學, dynamism)의 이면(裏面)은 개인화(individualization)
이다. 근대 시기 사회정책의 주체가 국가(國家)였다면 후기 근대/탈근대/성찰적 근대 사회정책
은 국가와 시민사회(市民社會)가 함께 꾸려나가야 하는 과제이다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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- 사회정책 수립 시 방법론적 일국주의(方法論的 一國主義, methodological nationalsm)를 넘어
서야 한다. 지구화(globalization), 지역화(regionalization) 시대에 사회정책 수립의 지평을 확
장할 필요가 있다. 이를 통해 경제적으로 뿐 아니라 사회문화적으로도 경쟁우위에 서는 한국
시민을 생산해나가야 할 것이다.
- 사회정책을 여타 정책에 대한 부수정책으로 자리매김 하는 데서 나아가 능력있는 개인을 만들
어가는(empowering) 긍정적이고도 적극적인 프로젝트로 인식할 필요가 있음을 주장한다.
- 궁극적으로는 세계시민적 소통능력(Cosmopolitan Communicative Competence)을 갖춘 개인
을 길러내는 사회정책을 지향한다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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참 고 문 헌
김상곤 엮음 (2012), ?더불어 행복한 민주공화국?, 폴리테이아.
윤인진 외 (2009), ?한국인의 갈등의식?, 고려대학교출판부.
윤인진 외 (2012), ?한국인의 갈등의식의 지형과 변화?, 고려대학교출판부.
정일준․김상돈 (2010), ?한국 공공사회학의 전망?, 새물결.
정태인 외 (2012), ?리셋 코리아?, 미래를 소요한 사람들.
조돈문․배성인 엮음 (2012), ?217, 한국사회를 바꿀 진보적 정책대안?, 메이데이.
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사회정책2. 노동정책
1. 노동 3권의 보장과 사회적 교섭 활성화
⑴ 현황과 문제점: 낮은 조직률과 단체협약 적용률, 불완전한 노동 3권
우리나라 노동자들의 조직률과 단체협약 적용률은 매우 낮은 편이다. 2010년 기준 정규직노동자는
850만 명 중 21.9%인 182만 명만이 노동조합에 가입하여 단체협약의 적용을 받고 있고 비정규직 노
동자는 855만 명 중 불과 2%인 16만 명 정도만 노동조합에 가입하여 단체협약 적용을 받고 있다.
즉, 10명의 노동자 가운데 한 명 정도만이 단체협약을 적용받고 있는 실정이다. 특히 비정규직의 절대
다수(98%)는 노동조합이라는 이해대변 조직을 가지지 못한 채 한국 사회에서 제3계층민이 되었다.
우리나라 헌법은 노동3권 보장을 명시하고 있지만, 현실에서는 노동3권, 특히 단체행동권은 여러
가지 제약을 받고 있다. 특수고용노동자들은 말할 것도 없고 공무원과 방위산업체 근로자들은 헌법
과 법률로 단체행동이 금지되어 있으며 일반 노동자들도 쟁의행위의 목적, 방법, 절차에 제약을 받
고 있다.
특히, 2000년대 들어 노동자들을 옥죄던 손배․가압류는 10년이 지난 지금도 노동조합 활동과 단
체행동을 억압하는 도구로 남용되고 있다. 최근까지도 금호타이어, 한진중공업, 케이이씨(KEC), 재
능교육, 현대자동차 사내하청업체 등에서 노조를 상대로 750억 원에 이르는 손해배상청구를 한 상
황이다. 우리나라에서 쟁의행위에 대한 손배․가압류가 남발하는 이유는 헌법 제33조의 단체행동권
보장에도 불구하고, 노조법상 노동쟁의 요건이 너무 엄격해 상당수 파업이 불법으로 몰리고 있기
때문이다.
선진국에 비해 우리나라 노동자들의 조직률과 단체협약 적용률이 낮다는 점은 부인할 수 없는 사
실이며, 향후에는 우리나라 노동자들의 노동조합 가입률과 단체협약 적용률이 선진국 수준으로 확
대되어야 할 것이다. 적어도 세 명의 노동자 가운데 한 명의 노동자는 노동조합에 가입하고 전체
노동자의 2/3이상이 단체협약 적용을 받아야 할 것이다. 이를 위해 초기업 수준의 노동자 조직과
교섭, 단체행동권을 제한하는 걸림돌이 제거되어야 한다.
⑵ 구체적 정책과제
1) 단결권 확대를 위한 노동법개정
현행 노조법 개정을 통해 노동조합 조직(설립) 및 가입이 가능한 자의 범위를 특수고용노동자, 실
업자, 공무원, 사용자 등으로 확대해야 한다. 특수고용노동자의 경우, 근로기준법상 근로자 지위를
인정하지 못하더라도 최소한 생존권 보호를 위해 노동3권을 보장해야 한다. 특수고용형태 종사자라
도 사용자가 정하는 장소적 또는 시간적 제약을 받는 등 업무종속성이 인정되는 경우에는 노조법상
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근로자 지위를 인정하도록 관련법을 개정해야 한다. 공무원 노조법 시행령과 행정안전부 지침 등
법률의 하위 법규를 통해 공무원의 노조가입자격 범위를 축소하여 제약하는 부분도 개선해야 한다.
노조가입 자격을 확대하는 것과 함께 사용자의 개념을 확대하고 사용자 책임의 주체를 병행적으로
인정하는 방안을 도입해야 한다.
2) 초기업 노조 조직화 및 교섭 활성화를 위한 지원
헌법으로 명시된 노동권을 보장하기 위해서는 비정규직 등 취약계층 조직화를 비롯해 초기업 단위
조직화를 위한 행정적, 재정적 지원을 강화해야 한다. 초기업단위 교섭을 활성화할 수 있도록 현행
노조법을 개정해야 한다. 예를 들어, 해당 산업․지역․업종별 초기업단위노동조합이 사용자에게
장소 및 시간을 특정하여 단체교섭을 요구하는 경우, 사용자들은 사용자단체를 구성하거나 연합하
여 교섭에 응할 의무를 부여하는 것이다. 또한 초기업단위 교섭에 참여하는 노사단체에 대한 정부
및 지자체의 고용 및 노사관계 지원 사업 및 각종 위원회 참여의 우선권을 보장하는 등의 방안을
생각해볼 수 있다.
3) 산별 및 지역별 협약효력 확장
OECD에 따르면, 산업적 수준의 단체교섭 성사여부와 단체협약 적용률은 매우 높은 상관관계를
갖는 것으로 나타나는데, 즉 노조 조직률과 단체협약 적용률이 높을수록 전 산업 또는 산업 수준에
서 단체교섭이 이루어지고, 조정이 원활할수록 임금불평등이 낮다는 것이다.
한국보자 조직률이 낮은 프랑스 등 유럽대륙 국가는 노조 조직률에 관계없이 단체협약 적용률이
80~90%에 이르고 있다. 이들 국가는 전 산업 또는 산업 수준에서 단체교섭이 이루어지고, 노사 간
에 체결된 산업별 단체협약이 단체협약 효력 확장 제도를 통해 동종 산업 미조직 노동자에게 확대
적용되고 있다. 이에 비해 미국, 영국, 캐나다, 뉴질랜드, 일본, 한국 등 기업별 단체교섭이 지배적
인 나라는 노조 조직률과 단체협약 적용률 모두 10~30% 수준을 벗어나지 못하고 있다. 따라서 한국
의 임금불평등이 OECD 국가 중 가장 높은 것은 노동시장 요인 이외에 극도로 분권화되고 파편화된
기업별 노사관계에서 비롯된 측면이 크다(김유선, 2007).
현재 노동법 상 초기업 수준의 단체협약 효력확장제도는 지역별만을 규정하고 있으나 이마저도
시행된 적이 없어 사문화되고 있다. 따라서 노동법을 개정하여 지역별, 산업별로 노사협약 효력을
확장해 조직화된 노동자의 교섭성과를 더 많은 노동자들로 확장해야 한다.
프랑스, 스페인 등 유럽 국가의 입법례를 보면 해당 산업, 업종 또는 지역 내의 대표성 있는 노동
조합이 체결한 단체협약에 대해서는 산업 또는 지역 수준에서 그 효력을 확대 적용하고 있다. 초기
업노조의 단체협약이 해당 산업․지역․업종의 동종근로자에게 미치는 영향을 고려하여 노동위원회
의 심의를 거쳐 고용노동부장관이 해당 산업․지역․업종의 다른 동종근로자와 그 사용자에 대한
단체협약 확대 적용을 결정하도록 해야 한다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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4) 쟁의행위 정당성 요건 완화 및 제약 철폐
현재 근로조건으로 제한되어 있는 쟁의행위 대상을 정리해고 등 경영권과 근로조건이 중첩되는
분야, 그리고 집단적 노사관계 사항으로까지 확대하여 노사자치주의를 강화하고 쟁의행위 불법성
시비를 최소화해야 한다. 즉, 쟁의행위 대상 범위를 현실화하자는 것이다. 노동자의 사회적 경제적
지위 향상을 위한 결사의 자유 보장 차원에서 이루어지는 노동자의 정당한 단체행동권을 보장하고,
노조법상 ‘노동쟁의’ 정의에서 노동쟁의 대상을 임금 및 근로조건에 관한 불일치로 한정하는 것이
아닌 ‘노동자의 사회적 경제적 지위 향상에 관한 주장의 불일치’를 포함해야 한다. 쟁의행위 정당성
이 부인되는 경우에도 조합원 등 일반 노동자들에게 민․형사적 책임을 묻는 것은 반사회적인 폭력
행위나 파괴행위에 가담한 경우와 그로 인해 발생한 손해와 같이 예외적인 경우에 한하여 최소화해
야 한다.
2. 정규직 늘리고 비정규직 줄이기
⑴ 현황과 문제점
외환위기 이후 양질의 일자리는 사라지고, 비정규직은 급격하게 증가하였다. 2012.3 현재 비정규
직은 837만 명으로 전체 일자리의 절반(48%) 수준을 차지하고 있다(김유선, 2012).1) 한국의 비정규
직(임시직) 비율은 OECD 가입국 중에서도 4번째(27개국 중 23위)로 높게 나타나 포화상태에 이르
렀다고 해도 과언이 아니다.
비정규직의 평균임금은 139만원으로 정규직(278만원)의 절반수준(49.9%) 밖에 안 되며 비정규직
의 사회보험(국민연금․건강보험․고용보험) 가입률은 33~38%, 퇴직금․상여금․시간외수당․유
급휴가 적용률 또한 18~35%로 낮다. 비정규직의 증가는 근로빈곤층 증가와 노동시장 양극화의 원
인으로 작용하고 있다(김유선, 2012).
1) 고용노동부 통계로는 599.5만명(34.2%)
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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[그림 1] 고용형태별 사회보험 및 노동조건 적용률(2012년 3월, 단위: %)
출처: 김유선(2012)
한편 현행 비정규직법이 2년 초과 사용시 정규직 간주 규정을 두고 있음에도 사용자가 여전히 정
규직 전환을 꺼려하고 계속 고용하거나 2년의 고용기간이 경과하기 전에 근로계약을 해지하고 다른
비정규직(기간제 또는 파견직)으로 대체하거나 도급, 용역, 파견 등의 간접고용형태로 전환하는 사
례가 다수 발생하고 있다. 특히, 최근에는 비정규직 중에서도 근로조건이 더욱 열악한 간접고용이
증가하고 있다. 기업들은 인건비를 절감하고, 근로자와 직접적인 노사관계를 맺지 않음으로써 단체
협상, 임금협상 등을 회피하기 위한 수단으로 간접고용을 악용하고 있기 때문이다. 그러나 외주․용
역, 파견, 도급, 사내하청 등과 같은 간접고용근로자는 원․하청 간의 계약 성사 여부에 따라 잘리느
냐 마느냐가 결정되기 때문에 상시적인 고용불안에 시달리고, 원․하청간의 계약과정에서 중간착취
까지 일어나 최저 수준의 근로조건도 보장받지 못하고 있다.
⑵ 구체적 정책과제
1) 현행 비정규직 법의 개정
첫째, 법의 악용이나 규제회피 근절을 위해 사용사유제한을 기본으로 기간제법을 개정해야 한다.
일시적, 임시적 필요에 의한 경우에만 기간제 근로계약을 허용하고 상시적이고 지속적인 업무의 경
우 기간을 정하지 않은 정규직 근로계약을 체결하도록 하는 사용사유제한조항을 신설하고 사용횟수
를 제한해야 한다(이남신, 2012).
둘째, 파견, 외주화 등 간접고용을 축소하는 방향으로 법을 개정해야 한다. 상시․지속 업무에 대
해서는 직접고용을 원칙으로 하는 것을 근로기준법에 표명하되 간접고용 노동자를 포함한 각종 유형
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의 비정규직 노동자의 고용은 정당한 사유가 입증되는 경우에 한하여 예외적으로 인정한다. 또한
노동관계법상 사용자 및 근로자 정의규정을 확대2)하여 책임 소재에 대한 혼동을 피해야 한다. 파견
법 개정하여 도급과 파견을 구별하는 구체적인 조항을 신설하고 불법파견 노동의 판정을 받는 경우
사용사업주는 해당 노동자를 최초 사용한 날로부터 직접고용한 것으로 간주하여 법적 쟁송기간의
임금과 소송비용 일체를 부담하도록 하고, 파견업체는 허가를 취소해야 한다(조돈문, 2012).
셋째, 비정규직에 대한 차별금지제도를 강화하는 방향으로 법을 개정해야 한다. 노동자들에 대해
성별, 국적, 종교, 사회적 신분뿐만 아니라 고용형태에 기초한 차별적 처우를 금지하고, 사후적 조치
인 차별시정제도를 통해서만 비정규직 차별을 해소하기에는 한계가 있기 때문에, 근로기준법 등에
동일가치노동 동일임금 원칙을 명문화하고 차별금지 사유에 고용형태를 추가해야 한다. 차별시정
신청주체를 당사자 외 노조, 상급 단체까지 확대하고, 차별적 처우가 있음을 안 날로부터 최소 6개
월에서 1년 이상으로 신청기간 확대하며, 차별판단 비교대상을 과거․동일유사업무에 종사하였던
노동자를 포함하는 방향으로 파견법과 기간제법의 차별시정제도를 강화해야 한다(이남신, 2012; 조
돈문, 2012).
2) 공공부문 비정규직 문제 개선: 정규직 전환 지원, 단계적인 외주화 축소와 금지
공공부문의 비정규직 증가는 ‘작은 정부’를 표방한 ‘문민정부’와 ‘국민의 정부’ 시절부터 시작되었
다. ‘작은 정부’에 치중한 공공부문 개혁은 정규직 인력을 비정규직으로 대체하고 외주화하는 결과를
낳았다. 정부의 공공부문 비정규직 고용개선 대책에 따르면, 2011년 공공부문 비정규직은 총 34만
1천명(20.2%)으로 공공부문이 비정규직 사용과 고용불안에 일조한 것을 알 수 있다.
공공부문은 모범적인 사용자로서 민간부문의 비정규직 사용관행을 선도해야 할 공적 책임이 있다.
그런 만큼 공공부문에서는 상시적이고 지속적인 업무에 대해 정규직 고용을 원칙으로 하고 일시적
업무에 비정규직을 채용할 경우에도 임금, 노동조건, 사회보호에서 차별받지 않도록 해야 한다. 뿐
만 아니라 합리적 민간위탁기준을 마련해 무분별한 민간위탁․외주화를 방지하고 불가피하게 외주
화가 이루어지더라도 간접고용에 따른 차별을 금지해야 한다. 또한 공공부문의 정원과 예산을 제약
하여 비정규직 남용과 외주화를 조장하고 있는 총액인건비제도를 폐지해야 한다.
공공부문에서 선도적으로 추진할 수 있는 구체적인 정책으로는 △ 공공부문의 비정규직 정규직
전환 목표 및 계획 마련, △ 단계적인 공공부문 아웃소싱 축소 및 전면 금지, △ 지자체 차원에서
비정규직 정규직화 및 지원 조례 제정 확산, △ 지자체 출연기관 및 예산지원 단체에 비정규직 감축
권고 등을 들 수 있다.
2) ‘근로자’ 정의의 확대: 직업의 종류를 불문하고 임금․급료 기타 이에 준하는 수입에 의하여 생활하는 자 뿐만 아니라 근로
계약을 체결하지 않은 자라 하더라도 특정 사용자의 사업에 편입되거나 상시적 업무를 위하여 노무를 제공하고 그 사용자
또는 노무제공을 받은 자로부터 대가를 얻어 생활하는 자 및 실업상태에 있거나 구직중인 자도 노조법상 근로자에 포함
‘사용자’ 정의의 확대: 교섭상대방으로서의 지위를 인정할 수 있거나 노동자의 고용안정 및 임금 등 근로
조건에 대하여 실질적인 지배력 또는 영향력이 있는 자도 사용자에 포함
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3) 중소영세기업 비정규직 정규직화 추진
민간기업의 비정규직 고용유인을 줄이기 위해서는 동종업무에 종사하는 근로자와의 차별을 금지
하고 비정규직의 정규직 전환에 대한 인센티브를 확대해야 한다. 중소기업에 대해서는 비정규직을
정규직으로 전환하고 외주․용역 등 간접고용 근로자를 정규직으로 고용하는 경우, 4대 보험료를
일정기간 감액․감면하거나 소득세 또는 법인세를 공제해주는 인센티브 제도를 확대해야 한다. 더
불어 사내하도급 근로자를 포함해 일정 기준 이상의 비정규직을 다수 활용하는 대기업에 대한 페널
티제도를 도입해야 한다.
3. 일자리 지키기 위한 정리해고 남용 방지
⑴ 현황과 문제점
대부분 나라에서 정리해고 요건으로 ‘긴박한 경영상 필요’, ‘해고회피 노력’, ‘해고범위의 최소화
‘의 원칙을 두고 있으나, 우리나라는 IMF 경제위기를 겪으며 기업의 경쟁력 제고를 위한 노동유연성
강화 논리에 의해 정리해고에 대한 규제가 완화되었다. 1998년 근로기준법 개정을 통해 긴박한 경영
상의 정리해고 허용이 법제화된 이후 정리해고는 기업의 구조조정이라는 미명 아래 남용되고 있다.
현행 근로기준법에는 긴박한 경영상의 필요가 있을 때 정리해고가 가능하다고 규정되어 있지만 해당
규정이 지나치게 포괄적이다. 때문에 기업은 구조조정의 해법을 다양하게 모색하기보다는 긴박한
경영상의 필요를 폭넓게 적용해 손쉽게 정리해고를 단행하고 있으며, 그 피해는 고스란히 근로자에
게 전가되고 있다. 논쟁의 여지가 없는 것은 아니지만 여러 연구들에 따르면 해고규제 완화가 고용
창출로 이어진다는 근거는 명확하지 않다.
쌍용자동차, 한진중공업 사태에서 드러나듯 정리해고는 정규노동시장에서 한번 이탈되면 다시 정
규직으로 복귀하기 어려운 노동시장 분절과, 부실한 사회안전망 같은 구조적인 문제와 맞물려 극단
적인 사회갈등을 야기하고 있다. 정리해고는 노동자의 고용불안을 야기하고 빈곤층 확대, 비정규직
양산, 사회양극화 심화로 인한 사회적 갈등과 분열을 조장하며, 사회적 비용만 증대시키고 있다.
한편 구조조정, 폐업 등으로 인해 재취업이 불가피한 상황에 처해도 새로운 직장으로의 이동을
지원하는 사회적 시스템이 미비한 형편이다. 이는 공공고용서비스 및 직업능력개발사업 등 적극적
노동시장정책이 활성화되지 못한 데에서 기인한다고 볼 수 있다. 특히 중소영세기업 노동자, 비정규
직 등 취약계층 노동자들은 직업능력개발사업에서도 사각지대에 처해 있는 실정이다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
658
⑵ 구체적 정책과제
1) 근로기준법 개정 (경영상 이유에 의한 해고의 제한 등)
무분별한 정리해고를 막기 위해서는 해고에 대한 행정적 통제를 강화하고, 해고자에 대한 전직지
원계획 및 고용유지계획, 정리해고에 관한 단체협약의 활성화 등을 통해 종합적인 정리해고 제도를
구축해야 한다.
구체적 내용으로는 경영상의 이유에 의한 해고사유를 ‘해고를 하지 않을 경우 사업을 계속할 수
없을 때’로 제한하고 사용자는 자산매각, 근로시간 단축, 순환휴직 실시, 전환배치, 전직 등 계속
고용을 위한 노력을 다하도록 한다. 또한 해고의 요건 및 협의 절차 등을 노조와 단체 협약으로 정할
수 있도록 하며 일정규모 이상의 경영상의 이유에 의한 해고의 경우 해고 회피 계획, 해고자 전직
지원 계획 등을 작성해 고용노동부 장관의 승인을 받도록 해야 한다. 또한 피해고자에 대한 다양한
구제조치들(재고용 우선권에 관한 사용자의 통지의무, 피해고자의 재고용 우선권 신청절차와 사용
자의 재고용의무 위반에 대한 근속년수에 비례한 손해배상의무의 신설, 정리해고 근로자에 대한 생
계안정․재취업․직업훈련 등 정부의 역할을 시행령에 보완 등)에 대해서 명문화해야 한다.
2) 취업 및 재취업 활성화와 중소기업 고용지원제도 개선
취업․재취업 활성화를 위해서는 공공고용서비스를 확대․강화해야 한다. 구체적인 정책 내용으
로 △ 적극적 노동시장정책에 대한 정부예산 지원 확대, △ 고용서비스 인력 확대, △ 고용서비스
전산망 확충 등을 들 수 있다. 또한 중소기업 고용지원제도를 개선하고 역량을 강화해야 한다. 이를
위해서는 △ 고용보험기금 직업능력개발사업의 재원을 활용한 중소기업인력투자 의무비율제도의 도
입, △ 대․중소기업 훈련컨소시엄사업, 중소기업간 훈련컨소시엄사업의 제도적 지원 등을 고려해
볼 수 있다.
4. 청년실업해소 위한 양질의 일자리 만들기
⑴ 현황과 문제점
우리나라의 전체 고용률이 58.7%이며, OECD 기준인 15~64세 기준으로는 63.3%로 OECD국가
평균 64.4%보다 조금 낮은 수준이다. 그런데 청년층의 고용률(15~24세 기준)은 23.0%로서 OECD
국가 평균 39.5%에 크게 미달한다. 청년층 고용이 상대적으로 심각하다는 점은 청년층(15~29세)의
실업률은 8.0%로서 전체 실업률(3.7%)에 비해 높다는 점에서 알 수 있다. 문제의 심각성은 숨어 있
는 실업자가 다수 존재한다는 점이다. 공식 청년실업자 외에 구직단념자, 취업준비자, 18시간 미만
불완전 취업자를 포함한 실질실업률1은 27.1%(1,293천명)에 달하며, 여기에 비경제활동인구 중 ‘쉬
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
659
었다’고 응답했으나 취업의사가 있는 숫자를 더한 청년층 실질실업률2는 32.8%(1,567천명)에 달한
다(이상 2010년 기준, 김성희, 2012).
‘고용 없는 경제성장(jobless growth)’이 고착화되고, 기업들이 구조조정과 외주화를 추진함에 따
라 청년들이 고학력화에도 불구하고 좋은 일자리가 상대적으로 늘어나지 않고 있어 심각한 청년실업
문제가 발생하고 있다. 경기회복에도 불구하고 청년실업문제가 나아지지 않은 것은 성장이 일자리
로 연결되지 않고, 특히 양질의 일자리 창출 여력이 있는 대기업과 공기업이 신규 일자리를 늘리지
않기 때문이다. 실제 대졸 이상 고학력 청년들이 취업하기를 원하는 대기업과 공공기관의 일자리
수가 감소하였는데, 1993년의 87.6만개(공공기관 161천개 + 대기업 715천개)에서 2010년의 46.5만
개(공공기관 85천개 + 대기업 380천개)로 47% 일자리가 감소하여, 공공기관과 300인 이상의 대기
업에 취업한 청년층의 비중이 36.1%에서 16.0%로 급락하였다. 공공기관의 정원대비 신규청년채용
비율은 2007년 2.9%, 2008년 0.8%, 2009년 2.5%, 2010년 2.4%에 불과하였다. 청년고용촉진특별
법은 공공기관에 정원의 3% 이상을 청년미취업자로 채용할 것을 권고하고 있지만 정부 스스로 이를
이행하지 않고 있는 것이다. 또한 2011년 중소기업중앙회에 따르면, 1999∼2009년 사이 대기업은
49만개의 일자리를 줄였다.
⑵ 구체적 정책과제
1) 공공기관 및 대기업의 청년고용의무제 도입
청년실업의 핵심은 좋은 일자리를 많이 만드는 것이다. 이를 위해서는 「청년고용촉진특별법」을
개정해서 고용여력이 있는 정부와 공공기관, 대기업의 고용책임을 강제해야 한다. 현행 청년고용촉
진특별법은 청년고용촉진을 위해 정부투자기관 및 정부출연기관에 정원의 3% 이상을 청년미취업자
로 채용하도록 하고 있지만, 이 조항은 권고사항에 불과해 정책의 실효성이 없다. 그런 만큼 △ 권고
조항에 불과했던 청년채용을 의무조항으로 바꾸고, △ 채용률도 3% → 5%로 상향조정하고, △ 대상
도 공공기관뿐만 아니라 자산규모 5조원 이상(혹은 300인 이상 사업체)의 민간 기업으로 확대해야
한다. 이같이 법만 개정되어도 공공부문 1만 4천명, 대기업(자산 5조원 이상의 기업이 포함된다고
가정) 5만 5천명 등 총 7만 명 이상의 고용효과가 유발되어 청년실업자의 약 25%가 줄어들 수 있다.
또한 ‘청년고용부담금제’를 신설하여 청년의무고용 인원에 미달하는 수에 대해서는 사업주가 고용
부담금을 납부하도록 하고, ‘청년고용부담금’을 기금으로 하여 청년 채용의 중소기업들에 대해 근로
조건 개선 등을 위한 ‘청년고용촉진지원금’을 지원해야 한다.
2) 교육, 보육, 돌봄, 문화, 환경, 지역 등에서 필요한 사회서비스 공공화 및 사회공공서비스 일자리
확대
경기회복에도 불구하고 일자리가 늘지 않는 고용 없는 성장이 계속되면서 전문가들은 일자리 창출
여력이 높은 교육․보건․복지 등 사회서비스 분야 육성에 정책적 노력을 기울어야 한다고 조언하고
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
660
있다. 실제 사회서비스 분야 고용비중이 덴마크 31.3%, 영국 26.9%, 독일 25.0%, 일본 16.0%인 것
에 비해 한국은 12.6%로 턱 없이 낮다(2011년 기준). 그런 만큼 공공부문 사회서비스 분야에서 양질
의 일자리를 창출해야 한다.
또한 기존의 공공부문 사회서비스가 민간위탁방식에 의존하면서 영리기업 중심의 민간서비스로
고착되었다. 따라서 정부가 직접 제공하는 것을 원칙으로 하고 민간위탁시 비영리기관으로 한정하
는 사회서비스의 공공화가 필요하다. 특히 청년층의 특성과 능력을 살릴 수 있는 환경(생태계 및 환
경보호 감시, 생태복원, 생태관광, 생활환경), 문화(문화시설관리 및 안내/해설, 문화재 보호 및 안
내/해설), 교육(사회공공교육프로그램 운영 및 해설 강사, 방과후 교육, 청소년 교육), 체육(전문체
육, 생활체육 지도 및 관리), 보육/돌봄(보호자 없는 병원 등) 영역의 사회서비스 공공화와 일자리
확대를 통해 공공서비스의 질을 높이고, 청년실업도 해결해야 한다.
5. 노동시간 단축을 통한 안정된 일자리 창출
⑴ 현황과 문제점
한국의 노동시간은 주당 평균 45시간(2010.8), 연간 2,193시간(2010년)으로 OECD 가입국 중 월
등히 높은 상황이며(OECD 평균 1,749시간), 그로 인해 근로자의 삶의 질은 지속적으로 피폐해지고
있다. 산술적으로 노동시간을 OECD 평균(주 36시간)으로만 줄여도 450만개의 일자리 창출이 가능
하다.
현행법에서는 주 40시간에 8시간 초과근로(주 48시간)를 허용하며 노사합의가 있을 경우 12시간
(주 52시간)까지 초과근로가 가능하지만, 48시간은 물론이고 52시간 초과 근로도 나타나고 있다.
이러한 장시간 근로는 과도한 초과근로 및 휴일특근에 의존하는 기업운영, 근로시간 특례업종의 방
만한 허용, 2교대 위주의 근무체제 등에 의한 것이다.
장시간 노동과 관련하여 탄력적 근로시간제와 선택적 근로시간제가 근무환경을 열악하게 만드는
데 악용되고 있다는 지적이 있으며, 간주 근로시간제 역시 회사 택시기사 등의 사례에서 보는 바와
같이 서면합의를 통해서 실제 근로시간보다 적은 시간을 근무한 것으로 악용되고 있다. 또한 연장․
야간 근로 등에 관한 법 제56조에 따르면 일요일에 10시간 근무하면 연장근로인 동시에 휴일근로에
해당하므로 중복해서 가산임금을 지급하여야 함에도 불구하고, 현실적으로 8시간은 연장근로로 취
급하고 2시간은 휴일근무한 것으로 취급하여 가산임금을 지급하고 있다. 이는 평일 10시 이후 2시간
초과근무를 하면 연장근로인 동시에 야간근로로 보아 가산임금을 중복 지급하는 것과 형평에 어긋나
는 것이다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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⑵ 구체적 정책과제
1) 근로시간 단축을 통한 안정된 일자리 창출
현행법은 제50조 제1항에서 “1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없다”
라고 규정하고 있으나 실질적으로는 여러 이유로 이러한 시간제한이 지켜지지 않아 장시간 노동이
이루어지고 있다.
1단계로 근로시간이 주 52시간 혹은 48시간을 초과하는 것을 단속(근로기준법 개정 필요)해야 한
다.3) 2단계로 주 40시간으로 실 근로 시간을 줄이기 위한 대책이 필요하며 근로시간 단축을 통해
늘어나는 일자리에는 청년층을 우선 채용해야 한다.
수(천명) 비율(%)
초과시간
합계(천시간)
초과근로
일소시 추가
고용(천명)
주 52시간 초과
근로자
2,411 13.8 23,282 448
주 48시간 초과
근로자
3,606 20.6 35,467 739
<표 1> 초과근로 일소 시 추가고용 규모
출처: 김유선(2011)
2) 탄력적 근로시간제와 선택적 근로시간제 규정의 삭제
현행 근로기준법의 운용으로도 사업시간과 종업시간을 변경하는 것은 가능하고, 탄력적 근로시간
제와 선택적 근로시간제가 가산임금을 면탈하는 수단으로 악용되어 왔으므로, 위 규정들은 삭제하
는 것이 타당하다. 위 규정들이 삭제된다고 하더라도 현재 탄력적 근로시간제나 선택적 근로시간제
를 적용하는 사업장들은 단체협약을 통하여 사업시간과 종업시간을 정하고 연장근로를 적용하여 임
금을 지급하는 방식으로 운용이 가능할 것이다.
3) 연장근로의 개정
연장근로의 상한인 12시간이 너무 긴데다가, 휴일근로시간을 연장근로시간에 포함시키지 않음으
로써 실질적인 근로시간이 52시간을 초과하는 문제점이 있다. 따라서 연장근로에 대한 조항을 “휴일
근로를 포함하여 1주에 10시간”으로 개정해야 한다.
3) 52시간 초과근로 단속을 위해서는 근로시간 및 휴게시간 특례(59조)를 개정하고 노동부 지침/해석을 바꾸어야 하며 48시
간 초과근로 일소를 위해서는 연장근로제한(53조) 개정이 필요하다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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6. 고용보험의 확대
⑴ 현황과　문제점
모든 임금근로자는 법적으로는 고용보험 가입 대상이지만 통계청 자료(2010.3)에 따르면 임금근
로자의 고용보험 가입률은 58.9%에 불과하고, 비정규직은 42.1%, 5인 미만 사업장 근로자 25.7%
등으로 취약계층의 고용보험 가입률은 더욱 낮은 실정이다. 이는 많은 저임금 근로자들과 이들을
고용한 영세사업주들이 보험료 납부에 대한 부담 때문에 고용보험 가입을 꺼리기 때문이다. 또한
고용보험에 가입했다 하더라도 실업급여 혜택을 받기 위해서는 스스로 직장을 그만둬서는 안 되고,
180일 이상을 일해야 하는데, 이 조건을 충족하지 못하는 경우가 많이 발생하기 때문이다. 이러한
이유 때문에 실직한 임금 근로자 중 실업급여 혜택을 받은 사람은 실제 11%에 불과하다.
비수급
고용보험 수급
미가입
피보험단위
기간 미충족
이직사유
미충족
기타 비수급 수급 종료
전체 45.0 11.1 22.9 6.8 2.9 11.3
<표 2> 1년 미만 전직 임금근로자의 실업급여 수급 여부와 비수급 사유 (단위 : %)
주: ‘전직 사업장의 근무일수 부족’을 피보험단위기간 미충족, ‘자발적 사유로 인한 이직’을 이직사유 미충족, 그 외 실업
급여를 수급하지 않았거나 신청하였지만 실업급여 수급자격을 인정받지 못한 경우를 기타 비수급으로 분류함.
출처: 통계청(2009)
더욱 심각한 것은 청년실업자나 영세 상인들은 근로자가 아니라는 이유로 고용보험에 가입조차
못하고 있다는 점이다. 이렇듯 현재의 고용보험제도는 일자리 상실에 대한 사회안전망으로서의 역
할을 하지 못하고 있다.
실업, 질병, 노후 등 사회적 위험에 대비해 최소한의 안전망을 구축하는 것은 선진국가의 기본이
라 할 수 있다. 더욱이 두 차례의 경제위기를 거치면서 실업이 언제, 누구에게 닥칠지 모르는 위험이
된 이상, 실업자에 대한 사회안전망을 시급히 강화해야 한다. 이를 위해서는 고용보험법을 개정해
고용보험 적용 사각지대를 해소하고 까다로운 수급요건을 완화해야 한다.
⑵ 구체적 정책과제
1) 구직급여 지급요건 완화
구직급여를 받기 위해서는 실직 전 18개월 동안 180일 이상을 임금근로자로 근무해야 하는데 잦은
실직과 비정규직 증가로 이러한 요건을 충족하기 쉽지 않다. 이러한 현실을 감안해서 실직 전 근로
기간을 180일에서 120일로 완화해야 한다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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2) 구직급여 지급일수 90~240일에서 180~360일로 연장
구직급여는 실직 전에 임금근로자로 근무했던 기간과 수급자의 연령에 따라 최소 90일부터 최장
240일까지 지급된다. 그러나 구직급여의 평균급여 일수는 120일(4개월) 정도로 실업자의 생계를 보
장하기엔 역부족이다. 따라서 구직급여 지급기간을 180일부터 최장 360일로 연장해야 한다.
3) 스스로 직장을 그만둔 사람에게도 구직급여 지급
현행 고용보험법은 자발적 이직자에게 실업급여 지급을 금지하고 있어 가사․육아, 상사의 괴롭
힘, 과도한 노동 강도 등과 같이 어쩔 수 없이 퇴직하는 경우도 현실에서는 자발적 이직으로 처리되
어 고용보험 혜택을 못 받는 경우가 많다. 그러나 영국, 독일, 프랑스, 스위스, 덴마크, 일본 등 많은
선진국들은 자발적 이직이라 하더라도 3~4개월의 유예기간을 두되, 엄격한 구직활동과 직업훈련을
전제로 실업급여를 지급하고 있다. 그런 만큼 한국도 일정한 요건을 전제로 자발적 이직자에게 실업
급여를 지급해야 한다.
4) 청년실업자, 폐업영세상인 등에게 구직촉진수당 지급
영세상인이나 취업하지 못한 청년들은 임금근로자가 아니기 때문에 고용보험 적용을 받을 수 없으
나 경기불안에 따른 실업은 청년층, 영세상인, 임시일용직 근로자 등에게 집중되고 있다. 그런 만큼
고용보험 가입대상에서 제외되어 있는 이들에 대한 사회안전망 도입이 필요하다. 이를 위해서는 일
정소득 이하의 실업급여 수급이 종료된 실업자, 고용보험에 가입하였으나 피보험단위기간이 120일
미만인 실업자, 폐업 영세상인, 청년실업 등 신규실업자 등에게 구직과 직업훈련을 전제조건으로 최
저임금의 80%를 생활비(구직촉진수당)로 최장 180일간 지급해야 한다.
7. 최저임금 현실화
⑴ 현황과 문제점
2012년 최저임금은 시간당 4,580원으로 주 40시간제로 한 달을 일하면 95만원이 조금 넘는 수준
이다. 최저임금제도는 근로자의 생활안정을 위해 임금의 최저수준을 보장하는 제도이나 현행 최저
임금은 이러한 목적을 달성하기엔 턱없이 낮다. 최저임금은 1988년 처음 시행된 이후 지난 20여 년
간 꾸준히 상승되었다고는 하지만 여전히 근로자 평균임금의 1/3(2010년 37.9%) 수준에서 벗어나지
못하고 있다. 또한 한국의 최저임금은 OECD 19개국 중 16위(2008년 기준)로 다른 나라와 비교해
보더라도 매우 낮은 수준이다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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[그림 2] 평균임금 대비 최저임금 비율
출처: 김유선(2010)
최저임금이 낮게 책정되는 이유 중 하나는 최저임금위원회 공익위원들의 독립성이 보장되지 않기
때문이다. 현행법상 최저임금은 노․사․공익위원들로 구성된 최저임금위원회에서 근로자의 생계
비, 유사 근로자의 임금, 노동생산성 및 소득분배율 등을 반영해 결정하도록 되어 있다. 그러나 현실
에서는 이러한 요소보다는 노사 간의 협상이나 공익위원들의 중재에 의해 결정되고 있다. 따라서
공익위원의 중립성과 공익성은 대단히 중요하다고 할 수 있다. 그렇기 때문에 ILO(국제노동기구)
최저임금결정에 관한 협약(제131)은 노사단체와 충분한 협의를 거쳐 공익위원을 지명하도록 하고 있
다. 그러나 우리나라 공익위원들은 정부가 일방적으로 임명할 수 있게 되어 있어 정권이 바뀔 때마
다 공익위원의 구성이 달라지는 등 공익위원의 중립성에 대한 논란이 끊임없이 제기되고 있는 실정
이다.
최저임금의 적용 정도를 살펴보면, 전체 노동자 중 법정 최저임금도 못 받는 노동자가 11.5%(196
만 명)로, 정규직의 1.3%(11만 명), 비정규직의 21.5%(185만 명)에 이르고 있다. 최저임금법 위반이
적발되더라도 처벌이 경미해 사용자로서는 최저임금법을 지켜야 할 유인이 없다.
⑵ 구체적 정책과제
1) 최저임금 근로자 평균임금의 50% 수준으로 인상
최저임금을 근로자 평균임금의 50% 수준으로 올려 근로자의 실질적 생활이 보장될 수 있도록 해
야 한다. 유럽연합(EU)의 경우는 최저임금의 수준을 근로자 평균임금의 60%로 권고하고 있다. 갑작
스러운 최저임금 상승은 기업 부담을 초래할 수 있으므로 연도별 목표를 설정하고, 단계별로 인상하
는 것이 필요하다. 평균 임금의 50% 수준으로의 인상을 위해서는 물가상승률, 노동자 평균임금상승
률 및 시간당 정액상승분, 경제성장률을 연동시키는 것이 필요하다.
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2) 최저임금위반사업장에 대한 근로감독 강화
현재 약 200만 여 명의 근로자가 최저임금 적용제외자이거나 최저임금법 위반업체에서 일하고 있
다. 최저임금위반 사업장에 대한 현행법상 처벌규정에도 불구하고 현실에서는 시정명령이라는 가벼
운 조치로 인해 사업주의 위법행위가 근절되지 않고 있다. 정부의 근로감독과 위반업체에 대한 처벌
을 강화해야 한다. 또한 저임금근로자의 생계보장을 위해서 체불된 최저임금액을 정부가 먼저 지급
하고 이후 사업주에게 구상권을 청구하는 방안도 검토해야 한다.
3) 최저임금위원회 독립성 강화: 공익위원 선출방식 개선
공익위원 임명 과정에 노․사 추천권이 보장되어야 한다. 현행 방식대로 고용노동부장관이 추천
하고 대통령이 임명하는 방식은 최저임금위원회의 독립성과 공익성을 보장할 수 없다. 그러므로 최
저임금법 시행령에 규정되어 있는 공익위원 선출규정을 폐지하고 최저임금법을 개정하여 공익위원
선출방식을 ILO협약에 따라 노․사의 의견이 반영될 수 있도록 공익위원 선출방식이 개선되어야 한다.
4) 최저임금적용제외 규정 폐지
최저임금은 최소한의 생계를 유지하기 위한 임금이므로 수습노동자 등 적용제외 규정을 폐지해야
한다. 장애인의 경우 최저임금을 보장하고 최저임금지급으로 발생할 수 있는 사업주 부담을 국가가
지원해야 한다.
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참 고 문 헌
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진보적 정책 대안?, 메이데이.
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한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
667
사회정책 3: 여성․가족 정책
1. 서론 : 사회정책으로서의 여성․가족 정책과 통합적 접근
2001년 여성부가 신설된 이후 한국의 여성정책은 지난 10년간 관련 입법과 제도적 측면에서 지속
적으로 확대되어 왔다. 1995년 북경 세계여성대회를 계기로 성평등과 여성인권 증진을 위한 정부와
국제사회의 노력이 큰 주목을 받았다. 한국에서는 1980년대와 90년대에 크게 성장한 여성운동의 노
력과 정치적 민주화의 영향으로 여성정책의 제도화가 가속화되었다고 볼 수 있다. 여성정책 확대의
내용은 한편으로 전통적인 남녀성별분업을 전제로 한 ‘부녀행정’을 전반적으로 현대화(modernize)
하는 동시에 국제사회의 기준에 부합하는 여성정책 의제들을 수용하는 과정이었고, 성평등을 목표
로 하는 성인지적(gender-sensitive) 접근이 새로운 ‘여성정책’의 핵심 패러다임으로 도입되었다(황
정미 2004).
한편 2005년을 전후로 저출산․고령화 문제, 보육지원을 비롯한 자녀양육 문제가 사회적인 관심
사로 부각되고 가족정책의 필요성이 활발하게 논의되기 시작하였다. 가족정책을 담당하는 소관부서
에는 그간 다소간 변화와 개편이 있었으나4), 여성정책과 가족정책의 연계성과 통합적 접근의 필요
성은 더욱 분명하게 부각되었다고 하겠다.
이처럼 성평등을 지향하는 여성정책의 제도화, 여성․가족 정책으로의 확대과정은 긍정적으로 평
가할 만한 것이나 그 한계점 또한 지적할 필요가 있다. 즉, 여성․가족 정책은 보다 포괄적인 의미의
사회정책과 핵심적인 국정과제와는 어느 정도 분리된, 별도의 주변적인 정책영역으로 간주되는 경
향이 있다. 다시 말해 여성․가족정책과 사회정책의 연계성에 대한 통합적 인식이 여전히 미흡하다.
이를 극복하기 위해서는 여성․가족정책의 범위와 의미를 훨씬 넓게 조망할 필요가 있다. 여성의
사회참여와 가족구조의 변화등 역동적 사회변동이 진행되고 있는 한국사회의 맥락에서 여성․가족
정책의 의미는 단지 ‘여성과 가족을 직접 대상으로 하는 사업이나 프로그램’이라는 좁은 의미에 국한
하지 말고, 넓은 ‘광의’의 여성가족정책으로 시야를 확장해야 한다. 한국 사회의 주요 정책 쟁점으로
부상하고 있는 복지, 보육, 저출산 고령화, 일자리와 노동시장 변동, 교육, 분배 정의 등은 내용적으
로 여성․가족 정책과 긴밀하게 연결되어 있다.
여성․가족정책은 노동시장, 복지, 사회구성원의 재생산과 인간 안보(security) 등을 가로지르는
정책이자 또한 소수자 인권과 평등 등 사회통합적 가치를 아우르는 광의의 정책영역으로 인식될 필
요가 있다. 최근 도입된 성별영향평가, 성인지 예산 제도 등은 바로 ‘광의’의 여성가족 정책을 정부
4) 여성 가족정책을 둘러싼 중앙정부 조직의 개편과정은 다음과 같다. 2001년 여성부 설치 - 2005년 여성가족부로 개편
(2004년부터 영유아 보육업무 수행 - 2005년 통합적 가족정책의 수립 및 조정을 포함) - 2008년 여성부로 다시 축소,
가족 및 보육정책을 보건복지가족부로 이관 - 2010년 3월 다시 여성가족부로 개편하고 청소년 및 다문화가족을 포함한
가족정책 기능을 이관.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
668
부처 및 지자체로 체계적으로 확대하는 의미를 갖고 있는 것이다.
여성․가족 정책을 폭넓은 사회정책과 연계하여 그 의미를 재정립하고 새로운 정책과제를 개발하
기 위해 먼저 두 가지 접근을 제안한다.
첫째, 10년 이상 시행되어온 여성정책의 효과성을 점검하고 향후 목표를 재정립할 필요가 있다.
여성정책의 효과나 체감도에 대한 사회적 인식은 집단별로 상이하게 나타난다. 일부에서는 한국사
회에서 여성권익이 매우 높아졌고 또 오히려 남성을 능가하고 있다는 식의 ‘백래쉬(backlash)’ 담론
이 팽배하고 있다. 다른 한편 대다수 여성정책 전문가들은 국제지표를 근거로 한국 여성의 현실이
여전히 열악하다고 분석하고 있다. 이러한 담론적 갈등을 생산적으로 극복하기 위해서는 여성가족
정책을 평가하는 기준을 새롭게 재정립할 필요가 있다. 그것은 한국사회가 여성들에게 기본적인 삶
의 기준을 보장하고 있는가, 즉 엘리트 여성이건 소외계층 여성이건 간에 여성이 사회 구성원으로서
보장받아야 할 기본적인 권리와 삶의 질을 (남성과 동등하게) 누리고 있는가에 대한 질문이다. 여성
가족정책의 체계화 및 효율성 강화를 통해 대한민국에 거주하는 여성들에게 보장되는 기본적인 삶의
질에 대한 사회적 공감대를 형성하고 이것을 다수의 여성들이 체감할 수 있는 수준으로 끌어올리는
정책의 시행과 주기적인 점검이 필요하다. 사회정책이 지향하는 보편성과 포괄성은 여성가족정책에
서도 마찬가지로 추구되어야 할 것이다.
이를 위해선 ‘취약집단 지원 정책’에서 탈피한, 좀 더 포괄적인 사회정책으로서 여성가족정책의
의제들을 개발하고 추진해야 한다. 의존적이고 취약한 여성 뿐 아니라 ‘중산층 시민으로서의 여성’들
도 일정한 정책 수요를 가지고 있으며, 이들이 시민으로서의 사회권을 보장 받을 수 있는 정책이
마련되어야 하는 것이다.
둘째, 여성․가족 정책은 우리 사회의 핵심적 현안인 일자리, 복지, 교육문제를 연계하는 ‘연결고
리’라는 점에 주목해야 한다. 여성․가족 정책을 사회정책의 핵심 과제들과 연계하여 통합적으로 접
근하는 패러다임의 전환이 필요하다. 여기에서는 다음과 같은 세 가지 방향의 통합적 패러다임을
제시하고 그에 따라 정책과제들을 제안하고자 한다.
① 저출산 대응책 - 여성고용 확대 정책과 연계
② 복지수요 확대 - 사회적 돌봄의 통합적 연계 : 사회구성원의 재생산과 양육문제 해결을 위해
가족, 국가, 기업 등 주요 주체들의 책임 분담
③ 가족구조의 다양화와 생애주기의 재편 - 여성의 안전한 삶(gender security) 문제와 연계
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
669
2. 정책 검토
(1) 저출산 대응 – 여성고용 증진의 연계
: 출산장려정책에서 ‘일하는 어머니(working mother)’ 지원정책으로 전환
한국의 합계출산율은 2009년 1.15, 2010년 1.23, 2011년 1.24로 OECD 국가 중에서도 매우 낮은
편이며, 저출산 현상이 10년 이상 장기간 지속되고 있다(그림 1). 저출산 문제는 거시적인 차원에서
는 인구구조의 전환, 개인의 차원에서는 청년기 이후 생애주기의 재편성과 맞물려 있다. 많은 연구
들은 저출산의 원인으로 만혼화와 성인 비혼인구의 증가, 청년기 빈곤 및 학교에서 취업으로
(school-to- work) 이행의 불안정성 증가, 부동산 비용과 높은 결혼비용 등 결혼 ‘문턱’, 그리고
여성의 노동시장 경력 증가와 일-가족 양립의 어려움 등을 주목하고 있다. 이는 거시적인 변화, 즉
산업구조의 재편과 경제위기와 저성장 기조로의 전환, 신자유주의적 경쟁의 심화 등의 영향으로 한
국사회의 후기청년기 생애주기의 형태와 내용이 모두 변화하고 있음을 보여주는 것이다.
[그림 1] 출생아 및 합계출산율 추이
자료: 통계청, ‘출산동향’ (2011)
2005년부터 정부에서 ‘저출산 고령화’ 문제가 논의되기 시작했다. 저출산 현상은 산업구조와 노동
시장의 변화, 생애주기의 변화 등이 작용하는 장기적인 변화의 산물인 반면, 한국에서 이에 대한 정
책을 입안하고 실행한 경험은 아직 일천하다. 정책도입 초기에는 출산 자체를 늘리는데 관심이 집중
되어 출산장려, 특히 셋째 자녀에 대한 출산수당 지급(지자체) 등 다산을 장려하는 방안, 그리고 불
임시술 지원 등 출산행위 자체에 대한 지원이 주로 논의되었다. 이러한 정책은 특정한 집단, 즉 출산
을 이미 결정하였으나 경제적 비용에 부담을 느끼는 사람들에게는 효과가 있을 수 있으나, 앞서 지
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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적한 구조적인 문제 해결에는 매우 미흡할 수밖에 없다. 다산 장려, 특히 셋째 자녀 출산 장려는 후
기산업사회의 라이프 스타일 변화를 고려하지 못한 단견이며, 그 수혜층이 제한되고 정책의 효과도
한계가 있을 수밖에 없다.
최근의 연구들은 결혼과 출산에 수반하는 비용과 부담을 개인에게만 떠넘기지 않고 사회적으로
지원하는 정책, 그 결과 더 많은 사람들이 결혼과 출산을 선택할 수 있도록 하는 사회적인 기회구조
가 제시되어야 함을 강조하고 있다. 저출산 문제를 장기간 경험한 서구사례를 분석한 한 연구는 출
산율 상승에 효과를 미치는 정책들로 보육․유아교육비 지원, 세제지원, 보육인프라 확충 및 보육서
비스 다양화, 일-가정 양립정책(산전후 휴가, 육아 휴직)을 설정하고 있다(이삼식 외, 2010). 이는
단지 출산이 아닌, 취업-결혼-자녀출산-자녀양육으로 이어지는 생애주기의 흐름에 따라 필요한 지
원을 제공하는 지원하는 정책들이다. 또한 인구학자들은 만혼화와 비혼자의 증가를 저출산의 주요
원인으로 지목하고 있는데, 한 조사에 따르면 결혼을 늦추거나 하지 않는 이유로는 취업의 불안정,
비싼 집값, 결혼생활에 수반하는 물질적 정신적 의무와 책임에 대한 부담을 꼽는 사람들이 많았다.
(그림 2)
[그림 2] 만혼 이유에 대한 조사 결과
자료: 한국여성정책연구원, 2011 저출산 관련 국민의식 조사를 위한 온라인 조사 (조사대상: 한국여성정책연구원 삶의
질 전략단, 생활체감정책단 패널 1,000명).
출처: 이미화 외, 2011, 11쪽.
저출산 현상은 이처럼 취업 문제, 특히 여성고용과 밀접하게 연계되어 있다. 여기에서는 두 가지
연계성을 주목한다. 먼저 출산과 여성 취업의 복합적인 연계성이다. 일반적으로 여성의 취업은 출산
에 부정적인 영향을 미칠 것이라는 인식이 있지만, 다른 한편 자녀양육에 많은 비용이 드는 한국사
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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회에서 맞벌이로 인한 가구 소득의 증가는 출산에 긍정적으로 작용할 수 있다. 최근 저성장이 지속
되고 경기침체로 중산층이 감소하는 현실에서 여성의 취업과 가구소득 증가는 자녀 출산을 오히려
촉진하는 유인이 될 수 있고, 이를 강화하기 위해서는 이른바 일-가정 양립을 위한 지원 정책이 반
드시 필요하다.
일반적으로 여성들의 취업은 결혼연령을 늦추는 효과가 있을 것으로 기대된다. 그러나 만혼과 취
업의 관계는 그리 단순하지 않다. 여성가족패널조사 자료를 이용한 실증적 연구(김태홍 외, 2011:
167-170)에 따르면 만혼한 여성들의 출산이행률은 노동시장에 참여하는 경우 낮아지지 않으며, 첫
째 자녀출산의 경우에는 오히려 노동시장에 참여할 때 출산이행률이 높게 나타난다. 즉, 만혼한 여
성들은 일반적으로 늦게 출산하지만 노동시장에 지속적으로 참여할 경우 이와 같은 효과는 줄어들고
있었다. 지속적으로 일하는 여성들은 일하지 않는 여성들보다 출산 및 육아를 단축적으로 수행하고
일에 집중하는 전략을 취하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 그렇다면 취업여성들이 안정적으로 출산
하면서 경력을 유지할 수 있도록 일-가족 양립의 인프라를 구축할 경우 여성의 만혼과 취업이 출산
에 반드시 부정적인 요인으로 작용하는 것은 아니다. 결국 여성들이 출산-양육과 취업활동을 함께
추구할 수 있는 ‘일하는 어머니(working mother)’ 지원 정책이 지속적 체계적으로 추진됨으로서 그
효과성과 체감도를 높여야 한다.
두 번째로 저출산은 고령화와 맞물려 생산연령인구의 감소와 부양비 증가를 초래하게 된다. 한국
도 총인구가 감소하는 단계로 접어들고 있으며, 장기적으로 노동력을 지속적으로 확보하여 세원을
넓히고 부양비 부담을 완화하는 방안이 마련되어야 한다. 여성, 이주민, 또는 (은퇴 연장) 노인 중에
서 인적 자본의 질, 사회적 부작용 등을 고려할 때 경제활동 확대의 효과성이 높은 집단은 여성이다.
여성 고용의 양적 확대와 질적 증진은 저출산 시대의 인적자원 정책에서 핵심적인 과제로 다루어질
필요가 있다.
이상의 큰 방향에 입각하여 세 가지 정책 과제를 제안한다.
1-1. 취업여성을 위한 육아지원-모성보호의 보편적 기준(national minimum) 확립
앞서 언급한 대로 지난 10년간 여성정책의 확대 추세와 더불어 고용평등, 일-가정 양립 지원, 보
육지원 등 다각적인 정책들이 도입되었고 여러 차례 법률의 제․개정이 있었다. 그런데 실제로 일하
는 여성들이 현장에서 느끼는 정책의 체감도는 여전히 높지 않으며, 일하는 여성 중에서도 정책의
수혜를 받는 층과 그렇지 못한 층의 격차가 상당히 큰 것으로 나타난다. 즉, 제도의 도입 자체에도
의미가 있지만 아직 정착단계, 그리고 시민들의 지지와 신뢰를 받는 수준에는 이르지 못한 것이다.
<표 1>에서 보듯이, 일하는 여성들이 육아지원과 모성보호 관련 지원을 실제로 어느 정도 받고
있는지의 실태는 기업의 규모에 따라 큰 차이가 있다. 우선 법에 의해 반드시 실시하게 되어 있는
모성보호 정책의 실시율이 다소 낮다는 점이 발견된다. 출산휴가의 경우 실제로 자신이 다니고 있는
기업에서 제공되고 있다는 응답 비율은 100인 이상 기업에서도 67.3%로 낮게 나타났다. 더욱이 30
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
672
인 이하의 소규모 기업에 취업한 여성들은 불과 18.1%만이 출산휴가를 활용할 수 있다고 응답하였
다. 또한 기업규모에 따라 정책 수혜가 크게 차이가 난다는 점이 주목된다. 비교적 많은 기업에서
실시되고 있는 생리휴가, 출산휴가, 육아휴직 등에서 기업규모별 격차는 3~4배였고, 실시율이 낮은
직장보육시설, 출산장려금, 육아기 근로시간 단축제에서는 그 격차가 7~8배 또는 그 이상으로 더
벌어진다. 5인 이하 영세사업장이나 자영업에 종사하는 여성들은 이보다 더 열악한 상황에 있을 것
이다.
기업규모가 클수록 대체로 고용안정성이나 급여가 더 높은 현실을 고려한다면, 고용의 질이 낮기
때문에 경제적인 어려움을 겪는 여성들이 모성보호나 육아지원에서도 사각지대에 놓임으로써 이중
고를 겪고 있다고 볼 수 있다. 즉, 실제로 필요(need)가 더 큰 집단을 정책에서 배제할 가능성이 매
우 큰 것이다.
구분
30인 이하 100인 이상
% total (명) % total (명)
생리휴가
제공된다 14.5 894 53.5 202
본인혜택 86.2 130 86.1 108
출산휴가
제공된다 18.1 894 67.3 202
본인혜택 82.1 162 86.0 136
육아휴직
제공된다 14.0 894 60.9 202
본인혜택 80.8 125 84.6 123
직장보육시설
제공된다 2.9 894 15.8 202
본인혜택 57.7 26 84.4 32
출산장려금
제공된다 2.6 894 17.8 202
본인혜택 82.6 23 75.0 36
보육비지원
제공된다 2.8 894 19.8 202
본인혜택 72.0 25 80.0 40
육아기
근로시간단축제
제공된다 1.2 894 9.4 202
본인혜택 82.8 11 78.9 19
고용보험
제공된다 60.2 894 84.2 202
본인혜택 96.7 538 97.1 170
자료: 한국여성정책연구원, 여성가족패널조사 (2010년 3차웨이브 자료)
출처: 이미화 외, 2011, 28쪽.
<표 5> 모성보호 육아지원제도 수혜실태의 기업규모별 격차
취업 여성의 모성보호와 육아지원을 위한 정책은 특정 타겟 집단(예를 들면 저소득 여성 가장, 한
부모 여성 등등)을 대상으로 하는 분절적인 정책보다는 국민 모두에게 제공되는 기본적인 삶의 질
보장이라는 차원에서 접근할 필요가 있다. 이 정책의 파급효과는 여성 개인에 국한되는 것이 아니며
취업여성에게 일-가족 양립의 기회를 제공함으로써 노동시장과 가구경제, 저출산 문제 모두에 긍정
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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적인 영향을 미칠 것이다. 따라서 보편적인 사회정책의 차원에서 모성보호와 육아지원의 질에 대한
지표를 설정하여 지속적으로 실효성을 확인하고, 정책 사각지대의 개선, 체감도의 개선, 실효성을
높이기 위한 제도 개선 등을 꾸준히 추진해야 한다.
1-2. 여성고용 친화적 보육지원 체계화
2006년 저출산․고령사회기본계획(새로마지플랜 2006-2010), 중장기보육계획(새싹플랜 2006-
2010)이 수립된 이후 정부의 보육정책은 예산이나 조직 면에서 확대되어 왔다. 노무현 정부에서는
‘보육의 공공성’을 강조하면서 국공립 보육시설 확충에 중점을 둔 반면, 이명박 정부의 ‘아이사랑 플
랜’에서는 민간보육을 비롯한 직장보육, 부모협동 보육시설 등에 더 많은 관심을 갖고 부모의 ‘선택
권’ 보장을 근거로 보육 바우처를 도입하는 동시에 시장의 참여를 장려하는 방향으로 전개되어 왔다.
보육료에 대한 지원 정책을 보면, 만 0~4세 아동 보육료 지원, 만 5세 아동 무상보육, 맞벌이가구
보육료 지원, 장애아무상보육, 다문화가구 자녀보육료지원(무상보육), 방과 후 보육료 지원, 시간연
장형 보육료 지원, 야간보육료지원, 24시간보육료지원, 휴일보육료지원, 시간제보육료지원, 이외
민간보육시설에 지원되는 기본 보육료 등 다양한 지원이 있다. 그런데 보육료 지원의 특징은 소득
기준으로 소득 하위 70% 이하를 지원 대상으로 한다는 점이다(백선희, 2011).
소득 하위 70% 기준은 일견 합리적으로 보이지만, 실제 보육지원을 가장 필요로 하는 맞벌이 가구
를 배제할 위험이 있다. 특히 한 자녀를 둔 대졸 취업여성 맞벌이 가구의 경우 부부 소득을 합산하면
면 3인 가구 소득 기준을 초과하여 보육료 지원의 혜택을 받지 못하는 경우가 발생한다. 이는 남성
생계부양자 모델을 은연 중에 전제함으로써 홑벌이 가구에 비해 소득이 다소 높은 중산층 맞벌이
가구를 정책에서 배제하는 결과를 초래하는 것이다.5)
보육에 대한 정부의 투자가 증가하였지만 고용친화적 지원으로 재편될 필요가 있다는 지적이 많
다. 즉, 단순한 가구단위의 소득 기준이 아니라 어머니의 취업 여부에 따른 보육 수요(need)를 기준
으로 해야 한다. 국공립 보육시설의 이용에서 일하는 여성의 자녀에게 우선권을 주고, 주어진 예산
제약 하에서 전업주부에게는 반일 보육의 권리를 주고 일하는 여성에게는 전일 보육의 권리를 주는
것으로 차등화하는 것을 검토할 수 있다. 또한 반일 보육의 시간당 보조금보다 전일 보육의 시간당
보조금을 더 높게 설정할 필요가 있다. 이러할 때 일하는 여성의 자녀를 유치하려는 보육시설의 경
쟁이 제고되고 보육서비스가 제고될 수 있다. (김혜원 외, 2007: 198-199).
5) 통계청에 따르면 맞벌이가구는 지속적으로 증가추세에 있다. 유배우가구 대비 맞벌이가구 비율은 도시가구근로자의 경우
1998년 32.4%에서 2009년 44.1%까지, 전국가구의 경우 2003년 30.3%에서 2009년 35.4%까지 증가하였다(김은지 외,
2010:74). 또한 2011년 6월 기준으로 유배우 가구 1,162만 가구 중 맞벌이 가구는 507만 가구로 43.6%를 차지하고 있다
(통계청, 2011년 맞벌이가구 및 경력단절여성 통계 집계 결과).
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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1-3. 여성의 고용안정성 제고를 위한 정책모델(정책패키지) 개발
산업화와 더불어 한국 여성의 경제활동참가율과 고용율은 지속적으로 증가되어 왔다. 남성 경활
율이 소폭 감소하고 여성 경활율은 소폭 증대하던 장기적인 추세는 2005년 이후 다소 상이한 양상
을 보이는데, 여성 고용률은 정체 내지 소폭 감소 추세를 보이고 있다(그림 3). 이는 그간 우리 경제
가 장시간 전일제 근로 중심의 인력투입시스템에서 크게 벗어나지 못한 상태에서 가동될 수 있는
미혼여성인력과 자녀 출산전 기혼여성은 모두 투입되었으나, 더 이상의 추가 투입이 이루어지지 않
는 것을 반영한 결과이기도 하다(김영옥 외, 2011: 31-32). 또한 경제위기와 저성장의 지속으로 일
자리가 부족한 가운데 여성들 내부에서도 일정한 분화가 나타나고 여성노동의 양극화가 진행되는
것으로 보인다. 소수의 엘리트 여성들은 전문직으로 진출하고 있으나, 대다수의 여성들은 이른바
‘막다른 취업(dead-end job)’을 선택하고 있는 것으로 우려된다. 여성 경제활동참가의 정체를 해소
하고 이를 활성화하기 위해서는 한국 노동시장의 특성과 여성들의 취업 패턴 등을 세부적으로 평가
하고, 한국 현실에 적합한 여성 고용안정성 제고를 위한 정책 패키지를 마련해야 한다.
[그림 3] 성별 경제활동참가율과 고용률 추이(2000∼2010년)
자료: 통계청, 경제활동인구조사 각년도.
한국 여성노동의 주목할 만한 특징은 대졸 여성의 취업률이 저조하다는 점이다(그림 4). 고학력화
로 인한 인적자본의 증가는 경제활동을 촉진하는 것으로 알려져 있으며, 실제 서구여성의 경우 경제
활동참가율과 학력 증가 간에는 높은 상관관계가 나타난다. 그러나 한국에서 여성의 고학력화로 인
한 취업증가 효과는 최종학교 졸업이후 결혼⋅출산 이전에만 유효하고, 이후 연령구간에서는 효과
가 없다(김영옥, 2011: 29). 달리 표현한다면 여성이 교육을 통해 획득한 자신의 인적자본을 노동시
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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장에서 인정받기 위해서는 결혼과 출산을 지연해야 하고, 또한 결혼과 출산 이후에도 경력을 지속하
거나 재취업을 하려는 여성들은 학력효과와 인적자본이 디스카운트되는 불이익을 감수해야 한다는
것이다.
[그림 5] 대졸 여성의 경제활동참가율 국제비교(2008년 기준)
자료: OECD, Employment Outlook 2010
출처: 김영옥 외, 2011.
이와 관련하여 한국의 미혼여성과 기혼여성의 경제활동 참가 패턴이 상이하다는 점이 주목된다.
미혼여성들의 경제활동 참가율은 지난 20여 년 동안 80% 수준을 유지하고 있어 매우 높은 편이며
비정규직 비율에서도 남녀 격차가 거의 없다(그림 5). 그런데 30대 여성에서는 상황이 완전히 역전
된다. 여성 비정규직 비율은 36% 정도로 남성과 확연한 격차가 나타난다.
기혼여성들은 지속적인 역(逆)U자형의 고용률을 보이는데, 결혼 초기에는 고용률이 낮다가 40대
에 60% 수준으로 높아진다. 고용패널 자료를 분석한 한 연구에 따르면, 취업 전 미혼여성들은 다수
가 정규직 전일제 취업을 하지만 결혼 5년 후에는 대부분 노동시장에서 빠져 나간다. 즉, 이들이
자신의 경력을 확고하게 다지거나 개발하지 않고 단순 사무직에 머물러 있다가 일거에 ‘출산퇴직’을
선택하고 있다는 의미이다(김혜원 외, 2007: 196-198). 미혼 여성들의 직장 안착률을 높이고 지속
적인 경력개발을 할 수 있는 지원이 필요하며, 특히 여성들이 장기 근속하면서 승진하고 그에 따른
임금상승 등을 누릴 수 있도록 고용평등이나 적극적 조치가 정착될 필요가 있다. 또한 앞서 언급한
모성보호와 육아지원 정책 인프라와 확보, 그리고 고용친화적 보육지원은 여성들의 경력지속에 긍
정적 요인이 된다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
676
[그림 10] 20대 임금근로자 중 비정규직 비율
출처: 주재선, <2011 한국의 성인지 통계>, 118쪽.
[그림 11] 30대 임금근로자 중 비정규직 비율
자료: 그림 4와 같음
여성취업자의 연령별 구성에서 40대 이상 중장년 여성의 취업이 차지하는 비중이 크게 증가하고
있다. 전체 여성취업자 중 20대와 30대의 비중은 감소하는 반면, 40대와 50대는 크게 증가하고 있
다. 이는 전반적인 인구의 고령화를 반영하는 동시에, 청년실업과 남성의 조기퇴직으로 가구의 가처
분 소득이 감소함으로써 생계를 위해 다시 노동시장에 진입하는 50대 여성들이 늘어나는 경향을 보
여주는 것이다. 50대 여성의 취업은 대부분 ‘생계형 취업’으로써 고용 안정성이나 임금수준 등에서
매우 불안정하고 열악한 일자리에 집중되고 있으며 4대 보험 등의 사각지대에 남아있을 위험이 크
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
677
다. 이들의 4대보험 가입 지원, 최저임금 보장, 중장년 여성들의 특성에 맞는 경력개발과 적극적 노
동시장 정책 등이 마련될 필요가 있다.
[그림 12] 여성취업자의 연령분포 추이(1963∼2010년)
자료: 통계청, 경제활동인구조사 각년도.
출처: 김영옥 외, 2011, 26쪽.
(2) 복지수요 증가 - 사회적 돌봄(social care)을 위한 책임 분담
복지정책은 최근 한국 사회의 시대적 과제로 부상하고 있다. 개발시대의 유산, 신자유주의의 확산
으로 누적된 사회양극화와 분배문제를 완화하고, 다른 한편 저출산 고령화로 인한 복지수요의 급증
에 효과적으로 대응하는 복지정책의 필요성은 재론의 여지가 없을 것이다. 그런데 최근 복지논의는
재원 확보와 재정 건전성 위주로 치우쳐, 성장을 통한 복지재원의 조성 자체에 집중되고 있다. 물론
성장과 복지의 선순환이 중요하지만, 그와 더불어 복지에 대한 사회적 책임 분담에 대한 논의도 간
과되어서는 안된다. 복지재원 마련과 복지정책의 확대를 위해 국가, 기업, 가족, 노동조합, 시민사회
등 중요한 사회적 주체들이 어떤 역할을 분담해야 할 것인지에 대한 사회적 합의가 중요하다.
돌봄의 결핍(care deficit)이 새로운 사회적 위험(new social risk)으로 등장하였다는 논의는 한국
사회에서도 이미 널리 소개되어 왔다. 개인의 삶의 질 차원에서도 사회보험을 통한 소득보장과 더불
어 아동기나 노년기, 질병이나 장애가 있을 때 어떤 돌봄 서비스를 받을 수 있는가가 매우 중요한
문제다.6) 일상생활을 돌이켜 보면 어떤 인간도 스스로 독립적이라고 할 없으며 생애주기의 흐름에
따라 때로는 돌봄 제공자로, 때로는 돌봄 의존자로 살아가고 있다. 돌봄은 사적 가족 뿐 아니라 다양
한 사회 주체들이 함께 책임을 분담해야 하는 문제로 인식되어야 하며, 사회적 돌봄(social care)의
확대가 복지정책의 중요한 목표가 된다.
‘사회적 돌봄’의 확립은 일차적으로 아동 양육에 관련된다. 아동 양육 지원은 사회구성원의 재생산
6) 여기에서는 노인이나 장애인 돌봄은 다루지 않고, 아동에 대한 돌봄 문제를 주로 검토한다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
678
을 위한 가장 효과적인 사회투자이며, 사회구성원에 대한 삶의 질 보장과 공동체로서의 공감대 형성,
양질의 인적 자원 양성, 지속가능한 사회에 대한 신뢰 형성, 사회적 배제로 인한 일탈과 ‘절망범죄’
발생 등을 사전에 예방할 수 있다. 그런 의미에서 사회적 돌봄은 사회통합의 중요한 요소가 된다.
2-1. 보육의 공공성 확대
사회적 돌봄을 위한 사회 투자에서 가장 우선적인 영역은 보육이다. 보육에 대한 투자를 통해 누
구나 질 좋고 가격이 합리적인 보육 서비스에 접근할 수 있도록 하는 보육의 공공성을 확보해야 한
다. 2005년 이후 보육에 대한 재정 투입은 크게 늘어났지만, 보육 서비스를 제공하는 보육시설의
공공 기반이 오히려 붕괴되어 가고 있다. 2010년 기준 공공 부문의 국공립 보육시설은〈표 2>에서
보듯이 5.3%에 불과하다. 1990년에 18.5%였던 것과 비교하여 1/3 이하로 급감한 것이다. 비영리법
인시설의 비중도 3.9%에 지나지 않아, 공공영역과 민간-비영리영역을 합해도 9.2% 밖에 되지 않는
다(백선희 2011: 146-147). [그림 8]에서 나타나듯이 보육재정의 확대는 국공립 보육인프라의 확대
로 이어지지 못하고 민간 시설의 양적 팽창으로 귀결되었다. 문제는 보육의 질이나 보육교사 처우
등에서 국공립시설에 비해 민간시설이 매우 열악하며 실제로 많은 부모들이 국공립 보육시설에 들어
가기 위해 장기간 대기하고 있는 실정이다. 또한 소규모 민간시설에 대해 정부에서 일정한 보조금을
지급하면서 실제로 보육의 질을 관리하는 데에는 현실적인 한계가 있다. 보육시설에 대한 접근성을
보장하고 보육의 질을 확보하며 보육교사에 대한 처우 개선 등을 위해서도 가장 시급한 과제는 국공
립 보육시설을 확대하고 공공 보육 인프라를 확보하는 것이다.
(단위: 개소 %)
구분 계
국 ․
공립
보육시설
법인
보육시설
민간보육시설 부모
협동
보육시설
가정
보육시설
직장
보육시설
소계 법인외
민간
개인
2010
38,021 2,034 1,468 14,677 888 13,789 74 19,367 401
100.0 5.3 3.9 38.6 2.3 36.3 0.2 50.9 1.1
2000
19,276 1,295 2,010 9,294 324 8,970 미분류 6,473 204
100.0 6.7 10.4 48.2 1.7 46.5 - 33.6 1.1
1990
1,919 360 미분류 39 미분류 미분류 미분류 1,500 20
100.0 18.8 - 2.0 - - - 78.2 1.0
<표 6> 보육시설 유형별 추이
자료: 보건복지부(2011), 『2010년 보육통계』를 참고로 재구성
출처: 백선희, 2011, 146쪽.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
679
[그림 13] 국공립․법인․기타민간보육시설 비중의 추이
출처: 백선희, 2011, 147쪽.
백선희 교수는 보육의 공공성을 높이기 위한 정책 방향을 다음의 다섯 가지로 제안한다(백선희,
2011) 첫째, 정부의 책임성을 높이는 것이다. 정부의 책임성은 단순히 예산을 늘리는 것이 아니라
급여, 공급, 관리, 재정체계 전 영역에서의 책임을 의미한다. 둘째, 공동선의 추구이다. 공공제도가
자동적으로 공공의 이익을 가져다 주는 것이 아니므로, 공공의 이익을 위해 정책목표와 내용이 조화
롭게 설계되어야 한다. 셋째, 아동과 가족의 권리를 보장하는 것이다. 보육서비스는 그 어떤 사업보
다 아동 최우선의 원칙이 적용되어야 한다. 아동의 성장․발달의 권리를 보호자와 국가가 공동으로
존중해야 한다. 동시에 국가는 부모의 일․가정 양립을 지원하여 노동권과 돌봄권을 보장해 주어야
한다. 넷째, 사회가 합의하는 기회와 결과의 평등이 보장되도록 하는 것이다. 공공성은 누구에게나
평등한 접근을 전제해야 하고, 공공성의 결과가 사회가 기대하는 최저수준 이상을 평등하게 보장하
는 방향으로 나타나게 해야 할 것이다. 다섯째, 공공성의 거버넌스가 확립될 수 있도록 하는 것이다.
공개성, 투명성, 참여성이라는 공공성의 핵심요소가 정책전반에 실현되도록 하는 것이다.
2-2. 지역사회형 돌봄 네트워크 개발 및 확대
돌봄의 특징은 근거리에서 돌봄 수요자를 지속적으로 배려하는 정서적 서비스를 수반한다는 데
있다. 영유아에 대한 공보육 인프라를 확대하는 것과 더불어, 여전히 돌봄을 필요로 하는 학령기 아
동에 대한 돌봄에 대한 수요의 증가를 주목해야 한다.
전일제 취업여성은 자녀가 초등학교에 입학하면 오히려 전일제 돌봄을 받지 못하게 되어 어려움을
겪는 경우가 많다. 통계청「2005년도 인구총조사」분석 결과에 따르면, 맞벌이 가구의 전체 아동
중 초등학생이 39.2%(초등고학년 21.3%, 초등저학년 17.9%)로 영유아 자녀비율(24%)보다 더 높았
다(김영란 외, 2011). 출산 직후와 자녀가 영유아일 때에는 취업을 중단하였던 여성들이 자녀가 성장
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
680
하면서 재취업을 원하는 경우가 많기 때문일 것이다. 실제 일상생활에서는 특히 초등 저학년 아동에
대한 돌봄 수요가 높다. 맞벌이 부부가 전일제로 취업한 경우 그 자녀는 하교 후 혼자사 시간을 보내
야 하기 때문이다. 학교를 마치고 학원으로 이동하거나 귀가할 때 안전하게 돌봐주고 부모가 퇴근하
기 이전까지 간식제공, 숙제 등을 맡아줄 돌봄담당 인력을 지역사회 기반으로 제공하는 정책을 검토
할 수 있다. 김영란 등(2011)의 연구는 지역사회 안에서 근거리 이동하는 아동의 특성을 고려하여
등하교나 학원 길에서의 돌봄과 부모의 퇴근시간까지 지역사회 시설과 연계하여 아이를 돌보아 주는
케어맘과 돌봄 모둠을 주축으로 하는 지역사회 네트워크를 제안하였다.
또한 저소득층 가정은 부모가 생업에 종사하는 동안 아동이 나홀로 방치되는 경우가 많고, 최근
증가하는 아동 대상 성범죄 등에 노출될 위험이 있다. 지역아동센터를 중심으로 학교를 마친 후 아
동에 대한 돌봄 서비스를 다각적으로 강화할 필요가 있고, 지역사회의 관련 기관이나 자원을 활용하
는 네트워크를 확대하는 것이 바람직하다.
2-3. 돌봄 결핍 해소를 위한 사회적 책임 분담과 남성, 기업의 책임 강화
가족규모의 축소, 여성의 취업 등으로 가족 내에서 돌봄을 담당할 수 있는 역량과 자원은 점차
줄어들고 있다. 돌봄을 사적 가정에서 전적으로 담당하게 된다면 돌봄 위기는 더욱 가속화될 것이
다. 사회적 돌봄에 대한 공감대를 형성하고 국가, 기업, 남성, 노동조합, 시민사회 등 다양한 사회적
주체들이 돌봄의 책임을 분담하는 방안이 마련되어야 한다.
남성의 돌봄 참여를 사회적으로 지원하는 정책이 필요하다. 2009년 생활시간조사를 분석한 결과
(표 3), 맞벌이 가구에서도 남성의 가사노동시간(무급노동시간)은 여성의 1/5에 불과하며, 미취학
자녀가 있는 맞벌이 부부의 남성의 가사노동시간은 1시간 20분으로 여성의 4시간 42분보다 훨씬 짧
게 나타난다. 또한 맞벌이나 홑벌이 여부가 남성의 가사노동 참여에 영향을 미치지 못하고 있는데,
그만큼 맞벌이 여성의 이중부담(유급노동+무급노동)이 가중되는 것이다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
681
(단위: 시간:분)
구 분
맞벌이부부 남편홀벌이부부
전체 미취학자녀 있음 전체 미취학자녀 있음
남성 여성 남성 여성 남성 여성 남성 여성
시장노동시간 5:53 4:46 5:37 4:05 5:42 0:05 5:45 0:02
무급노동시간 0:42 3:27 1:20 4:42 0:44 6:15 1:11 7:54
가정관리 0:27 2:45 0:31 2:32 0:22 4:11 0:24 3:54
가족보살피기 0:15 0:42 0:49 2:10 0:22 2:04 0:47 4:00
자유시간 4:19 3:16 3:56 2:36 4:22 5:16 3:52 3:53
교제 및 여가 2:13 1:40 2:02 1:18 2:13 2:41 1:58 1:48
미디어이용 2:06 1:35 1:54 1:18 2:09 2:35 1:54 2:05
개인유지시간 10:46 10:34 10:52 10:43 10:52 10:45 10:55 10:44
이동시간 2:05 1:40 2:01 1:37 2:05 1:21 2:03 1:10
기타 0:15 0:17 0:14 0:17 0:14 0:18 0:14 0;18
소계 24:00 24:00 24:00 24:00 24:00 24:00 24:00 24:00
<표 7> 가구형태 및 성별 하루생활시간량
자료: 통계청(2009), 『생활시간조사』원자료.
출처: 손문금, 2010.
육아휴직의 남성참여도 여전히 미미하다. 현행법상 육아휴직은 만 6세 이하의 취학전 자녀가 있는
근로자는 남성과 여성 모두 이용할 수 있으며, 휴직기간(최대 1년) 중 매월 통상임금의 40%(상한
100만원, 하한 50만원)이 지급된다. 노동부에 따르면 전체 육아휴직자 중 남성근로자의 비율은 2%
내외 수준이 그친다. 2003년 1.5% 였던 남성 비율은 2011년 2.4%에 머물러 있으며, 나머지 97.6%
는 여성이다.7)
남성이 가사노동을 포함한 자녀 돌봄이나 육아휴직에 참여하기 어려운 것은 한국사회의 오랜 고용
관행 때문이다. OECD 최고수준의 장시간 근로가 지속되는 한 남성들의 일-가족 양립은 요원하며,
또한 자녀를 양육하는 여성들이 내부 노동시장에 들어가 경력을 지속하는데 장시간 근로는 장애요소
로 작용한다. 근무 시간을 늘림으로써 소득을 보전하는 데에 노사가 암묵적으로 합의해온 기존의
관행을 이제 점진적으로 바꾸어나가야 하고, 이를 위한 협의와 조정이 필요하다. 노사정 위원회와
같은 사회적 합의 테이블에서 장시간 근로 문제를 같이 논의해야 한다.
정부에서는 일-가정 양립을 위해 육아기 근로시간 단축을 비롯한 유연 근무제가 도입해 왔다.
7) 나라지표 홈페이지 http://www.index.go.kr/egams/stts/jsp/potal/stts/PO_STTS_IdxMain.jsp?idx_cd=1504 (2012.
10. 3. 검색)
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
682
그러나 현실적으로 대다수 기업은 일-가정 양립 지원에 대한 인식이 높지 않으며, 기업현장에서 근
로시간의 유연화가 단시간근로제를 중심으로 확산된다면, 근로자의 고용안정성을 저하시키는 방향
으로 전개될 가능성이 높다. 이런 이유로 현장의 노동자와 노동조합들은 유연근무제의 확대를 경계
하는 목소리도 있다. 특히 여성의 비정규직 취업자 수가 2/3를 차지하고 있는 현실에서, 유연근무
제도의 확산이 여성 일자리의 질을 악화시킬 개연성은 다분하다. 남성이 참여할 수 있는 유연근무제
모델을 개발하고 노동시간 유연화가 단기 기업의 인건비 절감이나 노무관리 차원이 아닌 ‘가족친화
적’ 제도로 시행되기 위해서는 기업의 역할이 중요하다(양인숙, 2011). 일-가족 양립을 위한 기업의
사회적 책임 분담을 강화할 수 있는 다각적인 정책에 개발되어야 한다.
(3) 가족구조 변화와 생애주기의 재편 – 안전하고 건강한 생활 보장
주지하다시피 한국의 가족은 역동적으로 변해 왔으며, 최근 가장 주목할 만한 것은 가족규모의
축소와 1인가구의 급격한 증가이다. 급격한 사회변동으로 인한 충격이나 위험을 흡수하고 완화시킬
수 있는 가족의 완충적 역할은 가족의 역동적 변화로 인해 점차 축소되고 있다. 돌봄이나 경제적
부양 등에서 여전히 가족제도가 중요한 역할을 담당하고 있지만, 다른 한편 가족 내부에 잠재되어
있는 갈등과 위협, 폭력 등의 문제는 점차 증폭되고 있는 것으로 보인다. 즉, 아동 학대, 여성에 대한
폭력, 성폭력 등은 가족 안에서도 빈번하게 발생하고 있다. 아동, 청소년, 그리고 성인들이, 특히
여성들이 가족 안에서 보호받고 부양받는다는 것을 당연시하기 보다는, 거시적 사회변화에 연동되
어 있는 가족의 부양기능 변화와 돌봄 기능 약화, 가족 내부에서 발생하는 폭력과 위협 등을 생애주
기에 따라 적절하게 고려하는 정책 대응이 필요하다.
가족생활의 주기도 예전과는 많이 달라져서, 20대 후반 이후 졸업-취업-결혼-자녀출산으로 진행
되는 성인기 이행과정은 이제 사회적 표준으로서의 의미를 상실하게 되었다. 한 예로 지난 10년간
비혼 상태에 있는 성인의 비율이 남녀 모두 크게 증가하였다. 30-34세 남성의 비혼율은 2000년
27.7%에서 2010년 49.8%로 급격히 증가하였고, 40-44세 구간에서도 비혼 남성이 14.1%로 나타났
다(그림 9). 교육수준이 낮고 미취업자인 경우 남성은 비혼 상태에 머물러 있는 경우가 더 많다(김태
홍 외, 2011: 31-33). 2010년 기준으로 남성 미취업자의 비혼율은 35-39세 구간에서 75.3%,
40-44세 구간에서도 34.3%로 높다. 중졸이하 학력인 남성의 비혼율은 30대 후반에서 52.3%, 40대
초반에는 35.2%로 나타났으며, 고졸 남성의 비혼율은 30대 후반 31.2%, 40대 초반 17.0%였다. 한
마디로 30대 전반까지 한국남성의 절반이 비혼 상태에 있으며 결혼시장에서 불리한 조건을 안고 있
는 미취업자나 저학력자는 40대 이후에도 거의 1/3이 비혼자이다.
여성은 남성에 비해 상대적으로 비혼율이 낮기는 하지만 지난 10년간의 비혼자가 증가한 점은 마
찬가지다. 단, 여성의 학력은 혼인 여부에 상이한 영향을 미친다. 여성은 대체로 교육수준이 높으면
결혼을 늦게 하거나 비혼 상태에 있는 인구비율이 높은데, 중졸이하 여성과 대학원을 졸업한 여성은
상대적으로 30세 이후 미혼여성 비율이 높은 특징을 보였다(김태홍 외, 2011: 30).
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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[그림 14] 연도별 남녀 연령계층별 미혼율
자료: 통계청(해당 연도), ｢ 2000, 2010인구센서스｣.
출처: 김태홍 외, 2011, 28쪽.
성인 비혼자의 증가는 1인 가구의 증가와 동전의 양면을 이룬다. 2010년을 기준으로 40대와 50대
의 1인가구를 합하면 100만 명이 넘고, 60대이상 1인가구는 또한 100만 명을 넘어섰다. 전체 가구
중 1인가구가 차지하는 비중은 약 1/4에 이르며(24% 내외), 가족정책이 부부와 자녀 2세대로 이루어
진 가족을 ‘표준’으로 삼는 것은 점차 현실에 부합하지 않게 될 것이다. 또한 향후 1인 가구 중에서
고령자의 비율이 늘어나고 65세 이상 노인이 독거하는 가구가 급증할 것으로 보인다. 성인 비혼자
1인가구와 노인 1인가구에 대한 정책적 대응이 더욱 강화되어야 한다.
2010 2015 2020 2025 2030
4,142,165 4,426,027 4,695,012 4,879,517 5,000,120
24세 미만 320,810 350,667 316,454 244,611 228,095
25-34 917,594 833,015 832,678 837,902 696,741
35-44 677,516 636,107 590,460 538,147 537,209
45-54 638,103 657,433 654,320 617,629 570,614
55-65 521,777 671,979 799,383 824,430 821,643
65세 이상 1,066,365 1,276,825 1,501,716 1,816,798 2,145,817
24세 미만 7.7% 7.9% 6.7% 5.0% 4.6%
25-34 22.2% 18.8% 17.7% 17.2% 13.9%
35-44 16.4% 14.4% 12.6% 11.0% 10.7%
45-54 15.4% 14.9% 13.9% 12.7% 11.4%
55-65 12.6% 15.2% 17.0% 16.9% 16.4%
65세 이상 25.7% 28.8% 32.0% 37.2% 42.9%
<표 8> 1인가구의 연령별 구성 추계
출처: 장혜경 외, 2011, 108쪽.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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3-1. 청소년기 여성의 폭력피해 예방 체계화
최근 빈발하는 성폭력 범죄와 관련하여 아동 성폭력에 비해 상대적으로 관심사에서 벗어나 있는
것이 여성 청소년의 성폭력 피해 문제이다. 청소년기는 성에 대한 관심이 높아지고 또래 사이에서
성경험이 발생할 수 있지만 성교육이나 성폭력 예방 교육이 체계화되지 않아 학교 내외에서 성폭력
에 대한 적절한 대응이 어려운 실정이다. 대검찰청 자료에 의하면 청소년 성폭력의 발생건수가 1999
년에는 2,071건, 2008년에는 4,192건으로 점차 늘어나고 있으며, ‘2010년 성폭력실태조사’에 의하
면 아동ㆍ청소년의 지난 1년간 성폭력 피해율은 38.3%(389명)인 것으로 나타났다. 이 조사 자료를
토대로 지난 1년간 성폭력 피해율을 성별로 비교해 보면 여학생은 44.5%(239명), 남학생은
31.4%(149명)로 여학생의 성폭력 피해율이 더 높게 나타났다(윤덕경 외, 2011).
여성 청소년은 성폭력 뿐 아니라 성매매의 경험과 가정폭력이 중복적으로 나타나는 경우가 있다는
점에서 주목된다. 가정폭력을 경험한 여성 청소년들은 가출, 성매매로의 경향성 혹은 중첩 가능성이
있다고 할 수 있다. 신체적인 가정폭력을 당한 여성청소년은 위험을 피해 가출을 하게 되고, 가출
생활로 인해 생계비를 벌기 위해 성매매에 이르게 된 것으로 보인다. 또한 가정폭력 중에서도 방임
(부모가 자녀를 돌보지 않고 방치하는 경우) 문제에서도 성폭력으로의 경향성 혹은 중첩의 가능성이
나타났다(윤덕경 외, 2011).
청소년기의 폭력 경험은 이후의 생애 전체에 큰 영향을 미치게 되며, 여성의 안전(gender security)
에서 우선적인 문제로 주목되어야 한다. 학교를 통한 학생 및 교사 대상 성폭력 예방 교육과 성교육
을 현실에 맡게끔 실시하고 관련된 프로그램 개발 및 전문인력을 확대할 필요가 있다. 학교 현장에
서 상담전문 교사의 역할이 강화하는 방안이 검토되어야 한다. 또한 성폭력이나 성매매 경험이 있는
청소년, 시설 청소년을 위한 상담 및 보호 지원이 강화되어야 한다.
3-2. 여성과 아동에 대한 폭력 – 예방 및 법 체계의 개선
성폭력 사건에 대한 언론보도와 사회적 관심이 확대되어 최근 정부와 국회에서는 성폭력 범죄자에
대한 형량 강화 뿐 아니라 전자발찌 착용, 화학적 거세 도입 등 ‘엄벌주의’가 논의되고 있다. 그러나
물리적으로 성폭력 가해자를 제어하는 것만으로 재범을 방지하는 데에는 한계가 있다. 성폭력 사건
의 해결을 위해서는 그간 많은 문제제기가 있었고, 경찰, 검찰, 법원 등 사법 기관에서의 제도와 관
행을 개선하는 방안이 선행되어야 할 것이다.
우선 성폭력을 친고죄로 보는 형법이 개정되어야 하며, 성폭력은 단지 개인의 신체에 대한 침해가
아니라 사회구성원이 상호 존중해야 할 기본적인 인권에 대한 침해로써 규율되어야 한다. 친고죄
조항은 성폭력 가해자가 피해자에게 집요하게 합의를 요구함으로써 처벌을 회피하고자 하는 2차 피
해를 유발하고 있다. 또한 성폭력 상담 기관에는 가족에 의한 성폭력 신고가 증가하고 있으며 특히
아동에 대한 학대 문제에도 사회적 개입이 필요하다. 성폭력 가해부모의 친권상실제도와 피해 아동
의 보호를 위한 제도적 보완이 필요하다. 즉, 현행 법과 같이 청구권자를 검사 또는 지방자치단체장
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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으로 제한하더라도, 청구권자의 청구결정을 보호시설의 장과 관계 전문가의 심의자문을 거치도록
제도화함으로써 친권상실제도의 활성화는 방안을 도모해야 한다(윤덕경 외, 2011).
3-3. 1인 가구 증가에 대한 정책 개발
성인 비혼인구의 증가라는 새로운 현상에 대한 정책 개발이 필요하다. 서구국가들의 예에서 보듯
이 1인 가구 증가는 전세계적인 추세이며 정상가족에서 벗어난 병리적 문제라기보다는 생애주기 변
화와 가족형태의 다양화에서 비롯된 시대적 변화상으로 인식되어야 한다. 기존의 주택 정책, 사회보
장 정책 등은 남성 중심의 2세대 가족생활을 전제로 수립되어 있기 때문에, 1인 가구가 정책 혜택으
로 소외될 우려가 있다. 특히 독신 여성을 위한 주거지원 등 주거 문제나 사회안전망 등에서 성인
1인 가구의 라이프스타일을 고려하는 정책 설계가 검토되어야 한다.
아울러 앞으로 1인 노인 가구가 증가하면 노인 고독사 등에 대비하여 이들의 생활을 파악하고 필
요한 서비스(장례지원 등)를 제공할 수 있는 지역사회 돌봄 서비스가 필요해질 것이다. 노인을 포함
한 1인 가구의 삶의 질을 높이기 위한 여가 활동이나 정서적 상호작용을 위한 다양한 지역사회 프로
그램이 개발될 수 있다.
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사회정책 4: 사회불안 해소를 위한 미래 전략
1. 문제제기
현재의 한국 사회에서 삶에 대한 불안과 범죄, 그리고 안전에 대한 문제는 심각하게 대두되고 있
다. 최근의 범죄현상(학교폭력부터 흉악범죄까지)은 주로 매스컴을 통해서 저연령화, 흉포화, 일반
화되어간다고 인식되어지고 있다. 청소년 폭력(학교폭력)의 경우, 학교 내 청소년 폭력으로 인한 피
해자의 자살과 보복행위 그리고 언론의 집중적 보도로 인해 사회는 반인륜적인 폭력에 대한 공분과
더불어 큰 충격을 던져 주고 있다. 또한, 4월 오원춘 토막살인 사건, 7월 통영 초등학생 살인사건,
8월 나주 성폭력 사건, 서산 아르바이트 성폭행 사건, 여의도 묻지마 칼부림 사건 등 지난 몇 달간
한국 사회는 끔찍한 범죄들로 몸살을 앓고 있다 해도 과언은 아니다.
한국 사회를 뒤흔드는 이러한 청소년 폭력과 끔찍한 범죄들은 하나같이 강력한 중벌화(重罰化)의
의지를 보여주는 학교폭력에 대한 학생부 기록, 전자발찌 제도 강화, 화학적․물리적 거세 도입, 사
형제 존치, 그리고 불심검문 부활 등의 강력한 범죄(형사)정책의 부활을 이끌어내려고 한다. ‘묻지마
범죄’라든지 ‘사이코패스 범죄’ 등의 단어가 유행처럼 회자되고 언론은 조자룡 헌칼 쓰듯이 자극적인
기사에만 혈안이 되어 사회적 갈등과 불안을 가중시키고 있다.
현재 한국 사회의 ‘사회 안전’에 대한 담론은 다음과 같은 ‘악순환’을 반복하고 있다([그림 1]). 사
회적 절망으로 표현되는 삶의 존재론적 불안에 범죄와 같은 사회현상이 불을 붙이고 광범위한 범죄
의 두려움과 사회적 불안을 고조시킨다. 고조된 불안은 대중적 공분을 낳고 강력한 사회적 배제와
처벌을 강조하는 형사정책을 양산한다. 강력한 형사정책은 오로지 사회통제와 형벌만을 강조하여
사회적 배제를 강화하고 결국에는 광범위한 사회적 불안(존재론적 불안)을 강화하게 된다.
[그림 1] 사회불안의 악순환/되돌림 구조
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즉 광범위한 사회적 불안과 범죄/안전의 문제에 대한 미래전략은 이러한 ‘악순환적 되돌림 구조
(vicious cycle/feedback loop)’를 감소하고 제거하는데 있다. 구체적인 방안으로, 첫 번째는 범죄의
두려움으로 대변되는 광범위한 사회적 불안은 단순히 범죄의 문제 혹은 치안의 문제라기보다는 우리
사회를 살고 있는 사람들이 겪고 있는 광범위한 존재론적 불안(ontological insecurity)에 가깝다는
것이다. 따라서 지금 겪고 있는 사회적 불안의 대부분은 특정한 범죄의 문제로 야기된 것이라기보다
는 보편적인 사회적 안전망의 부재에서 오는 불안임을 인지하고 무엇이 사람들로 하여금 절망하게
하고 불안에 떨게 하는지를 먼저 살펴봐야 한다.
두 번째로, 극악무도한 범죄를 저지른 이에게 엄격하고 합당한 처벌을 가하는 것에 다른 이견이
있을 수는 없다. 하지만 최근 사회의 광범위한 불안과 범죄의 두려움에 대처하는 무분별한 형벌주의
적(punitive) 접근은 광범위한 불안에 대한 근원적 해결책을 망각하고 통제와 형벌만을 강조하는 무
분별한 포률리즘(populism)적인 접근이라고 할 수 있다. 이러한 형벌주의적 중벌화(重罰化)는 신자
유주의와 책임주의 원칙에 기반하고 있다. 자기결정과 자기책임의 인간상을 전제하고 있는 신자유
주의적 시장원리 역시 사회갈등과 처벌의 정치에 녹아들어가 있다. 이러한 형벌주의적 접근은 몇
가지 문제점을 양산하는데, 하나는 개인적 책임에 대한 과도한 강조를 통한 ‘사회적 책임/역할’에
대한 의도적인 배제이고 다른 하나는 광범위한 낙인을 통한 사회적 배제의 양산이다.
세 번째로 범죄에 대한 불안이나 사회 안전의 문제에 있어 요체는 특정대상에 대한 문제라기보다
는 한 사회의 정치적/사회적 구조의 건강성이나 맥락성에 대한 개인적 인지의 문제이다. 즉 사회적
불안을 낮추기 위해서는 최소한 이상의 사회적 안전망의 필요성과 더불어 문제에 대한 사람들의 인
지방식도 바뀌어야 함을 역설한다. 현재의 포률리즘적인 처벌위주(punitive)의 사회에서 ‘패자부활
전’이 가능한 재통합적(reintegrative) 사회로의 전환이 필요하다. 현재의 사회에서 광범위하게 행
해지는 처벌/형벌주의적 행태들은 오히려 사회구성원들의 사회적 관계를 악화시키고 공동체를 파괴
할 뿐이다. 따라서 공동체의 문제 해결 역량을 강화하고 구성원들의 재통합적 가치를 강화시킬 수
있는 인식의 전환이 필요하다.
2. 존재론적 불안, 범죄의 두려움, 범죄, 자살, 그리고 사회안전망
바우만(Bauman, 2000)은 현대사회에서 안전은 시장논리에 복속되어 개인의 자유로운 선택과 실
천의 문제로 바뀌었고, 그 부산물로서 불안이 파생되었다고 주장한다. 존재론적 불안은 대부분의 인
간이 그들의 사회적․물질적 환경에서 자신의 행위에 대한 정체성의 유지․지속과 관련한 확신을
가리킨다(Giddens, 1990). 따라서 존재론적 불안은 인지적이고 경험적이라기보다는 감정적이고 무
의식적으로 간주된다. 인간은 그들을 불확실성/의문으로부터 보호할 수 있는 방식으로 자신의 사회
를 이해할 필요가 있고 그렇게 함으로써 그들에게 존재의미를 부여한다. 즉 사람들은 자신의 주관적
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인지를 객관적 실재로서 받아들인다(Young, 1999). 세넷(Sennet, 1998)에 의하면, 작금의 삶의 상
황은 예전에 비해 보다 유동적이고 변화가 많으며 하루살이와 같은 생활을 감내해야만 한다. 불확실
성은 사람들의 삶에서 중요한 요소로 자리매김했고, 이러한 삶들은 더욱 더 유동적이고 다양하게
되었다. 즉 후기 근대성이 가져온 증가된 기회와 풍요, 그리고 선택과 자유의 확장은 뿌리 깊은 취약
성과 불안, 그리고 불확실성이란 값을 치르게 만들었다.
이러한 상황에서 범죄에 대한 불안과 일반적인 사회변동들에 대한 불안 사이에는 특별한 구분이
있지 않다는 것을 보여준다(Holloway and Jefferson, 2000; Gray et al., 2008). 예를 들면, 메리
(Merry, 1981:160)는 범죄에 대한 두려움은 많은 부분이 이방인들과 대면하면서 생기게 되는 취약
성과 무기력함 그리고 불확실성의 감정으로부터 나온다고 주장한다. 때문에, 범죄에 대한 두려움이
만연한 상황은 주변화된 사회 집단들을 희생양으로 삼는 것을 정당화하고 사회통제를 강화하는 것을
정당화해준다(Girling et al., 2000; Lee, 2007). 즉 범죄에 대한 두려움이 다른 불안을 표현하고
있다는 생각은 새로운 것이 아니다. 대중은 범죄에 대해서 관심을 갖는 것처럼 보인다. 하지만, 그러
한 관심은 구체적이라기보다는 추상적이다(Garofalo and Laub, 1978:245; Merry, 1981; Bursik
and Grasmick, 1993).
범죄는 여러 가지 이유로 현대의 삶과 연관된 불안들을 담아낼 수 있는 그릇이 된다. 범죄는 복잡
한 사회에서 마지막으로 타자(others)로 남아 있는 것 중의 하나이다. 범죄를 저지르는 다른 이들(범
죄자criminal others)은 우리의 불안들이 안전하게 투사되어지고 공격 대상이 될 수 있는 전통적인
악한(惡漢)으로 나타난다. 현대 사회에서 범죄자는 불안을 담을 수 있는 최적의 장소가 되는 것이다.
그린버그(Greenberg, 1986)는 지역사회의 경제적 미래상이 사람들로 하여금 그들이 통제할 수 없
는 어떠한 사건들에 대해서 취약하게 느끼게 하는데, 그것이 바로 범죄라는 것이다. 그린버그는 무
질서에 대한 인지와 더불어 지역사회의 경제적 안녕에 대한 확신이 두려움의 수준을 예측한다는 것
을 밝혔다. 경제적 안정과 지역사회의 무질서 - 두 가지의 요소들은 두려움에 대한 지역사회의 범죄
수준의 효과를 매개한다. 테일러와 재미슨(Taylor & Jamieson, 1998)는 1990년대 영국에서 목도되
었던 높은 범죄에 대한 두려움은 급격하게 쇠락한 영국의 경제적 상태에 대한 표현이었다고 말한다.
사람들이 겪게 되는 경기/경제 하락에 대한 감정은(특히 취업 혹은 실업과 관련해서) 불안의 감정을
만연하게 만든다. 결국, 이러한 사회적 나락으로의 두려움은 당시의 급격한 경제적 변화에 의해서
발생하였지만, 보다 쉽게 범죄에 대한 두려움으로 농축되어졌고 이러한 두려움을 느끼는 사람들은
두려움의 담론에 쉽게 포섭되었다. 범죄에 대한 두려움은 실업, 물리적 환경의 퇴락, 증가하는 사회
적 다양성/이질성, 사회무질서의 신호들에 대해서 은유적으로 표현되어진다. 즉 범죄에 대한 두려움
은 삶에 대한 은유로 나타날 수 있고, 이러한 방식을 통해서 개인들은 인지된 안전의 수준과 사회경
제적 상황과 함께 자신들의 환경을 표현하고 이해한다.
범죄에 대한 두려움이 삶에 대한 은유로 표현되듯이, 자살 또한 동일한 메커니즘으로 발현되는
것으로 보인다. 통계청의 ‘2011년 사망원인 통계’에 의하면, 지난해 자살로 인한 사망자는 15,906명
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으로 전년보다 2.2% 증가했으며, 인구 10만명당 자살자는 31.7명으로 OECD 평균인 12.9명을 크게
웃돌았다. 더욱 더 큰 문제는 이러한 자살의 분포가 상대적 빈곤 그리고 사회적 불평등과 깊은 관련
이 깊다. 예를 들어, 2005년부터 2010년까지의 서울 시내 자살현황을 보면, 특정 구區들이 ‘자살
고위험 지역’으로 묶이는 것을 확인할 수 있다. 이러한 ‘자살 고위험 지역’은 대개가 다세대 밀집지
역, 영구임대아파트, 쪽방촌 등 빈민 주거집단이나 유흥업소 종사자들과 같은 특정 취약계층의 비율
이 높은 것으로 나타난다. 즉 이러한 자살 현상의 근원에는 사회적 배제와 빈곤이 공고화되는 사회
에서 많은 사람들이 절망하고 좌절하여 선택하는 마지막 수단일 수 있다는 것을 보여준다.
범죄, 범죄의 두려움, 그리고 자살 등으로 대변되는 광범위한 사회적 불안은 단순히 범죄나 치안
의 문제라기보다는 우리 사회를 살고 있는 사람들의 존재론적 불안(ontological insecurity)에 가깝
다는 것을 보여준다. 결국 범죄, 자살, 범죄의 두려움 문제도 사회적 안전망의 문제와 뗄레야 뗄 수
없는 관계임을 보여준다. 실제로, 개인들이 느끼는 삶의 두려움과 불안은 각 사회의 사회복지 수준
과 밀접한 관계를 가지고 있다(Hummelsheim et al., 2011). 사회적 불안의 수준은 각 사회의 사회
안전망 수준에 조응하여 나타나는데, 스칸디나비아 국가들의 불안 수준은 다른 유럽 국가들(지중해
유럽국가들, 영국 등)과 비교해서 굉장히 낮게 나타나는 것을 확인할 수 있다. 즉 범죄로 인해 파생
되는 불안이나 두려움 등은 개인이 인지하는 범죄의 문제에 국한되는 것이 아니라, 보다 큰 차원에
서 한 사회의 사회적/정치적 구조에 대해서 개인이 인지하는 건강성과 사회적 맥락과 형태에 따라
좌우된다는 것을 확인할 수 있다. 범죄나 자살의 형태로 표현되는 상징성은 결국 불확실한 미래로
나타나는 존재론적 불안과 사회적 환경에 대해 깊은 우려를 나타내는 것이다.
이러한 상황에서 요구되는 것은 사회질서, 사회적 유대, 신뢰 그리고 궁극적으로 존재론적 안녕
(well-being)을 보장할 수 있는 사회안전망에 대한 점검과 개선을 위한 대책 마련이다. 불확실성의
서커스와 같은 삶을 살아야만 하는 현대사회에서 사회적 안전망이라는 그물 없이 삶의 이행을 강요
한다면 사회적 안전이라는 목표는 성취 불가능한 명제로 남게 될 것이다. 폭력과 죽음의 악순환은
강력한 대처에 그 해결책이 있는 것이 아니라 궁극적으로 성숙한 시민의식과 사회적 유대와 공동체
의식의 회복에 있으며, 이러한 것의 선행조건은 실효성 있는 사회안전망의 구축에 있다.
이를 위한 단기 실천적 정책대안으로는 범죄의 두려움에 있어서는 보다 ‘실질적인 피해자 지원 제
도’의 확립이라고 할 수 있다. 또한 범죄피해뿐만 아니라 사회생활에서 겪을 수 있는 다양한 사회적
위험들에 맞서서 최소한의 삶의 질을 유지할 수 있는 사회보장제도의 확대가 필요하다. 사회적 안전
망으로서의 사회보장제도는 실업, 질병, 장애, 그리고 출산과 노령과 같은 사회적 위협에 대한 취약
성을 감소시키고 결과적으로 사회불안을 해소하는 지름길이다.
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3. 강력한 형사정책? - 사회적 배제의 또 다른 이름
처벌은 우리가 일상생활에서 사용하는 의미보다 복잡한 사회적 상호작용의 산물이다. 처벌은 여
러 다양한 목적을 품고 있고, 때론 당대의 역사적 의미를 담아내기도 한다. 근대 국가는 물리적 폭력
을 합법적으로 독점하고 있는 제도로서 이해된다. 비록 국가의 합법적 처벌은 다양한 목표를 내포하
지만, 처벌의 주요 목적이 일반적으로 범죄의 억제, 즉 도구적 역할을 가지고 있다는 것은 명백해
보인다. 하지만, 처벌이 가지는 도구적 역할에만 매몰되어서는 안 되는데, 뒤르켐은 처벌이 범죄를
예방하고 범죄를 응징하는 수단의 도구적 기능만을 수행하는 것이 아니라, 본질적으로는 범죄자에
대한 처벌과정을 통해 범죄를 저지르지 않는 다수의 사회 성원들의 집단적 도덕과 집합의식을 공고
히 하는 기능 또한 수행한다고 보았다(Durkheim, 1984).
처벌의 양식은 시대에 따라 변화해 왔다. 역사적으로, 처벌은 신체에 대한 고문과 고통의 부과에
서 정신에 대한 통제로 변모해왔다. 이러한 처벌의 역사적 변화는 인간사회가 야만의 시대에서 문명
의 시대로 넘어 왔다는 것의 증명이기보다는, 기존의 지배적인 처벌의 형태가 그 사회･역사적 타당
성을 상실했다고 하는 것이 더 합당할 것이다(윤옥경, 2006). 이러한 측면에서, 처벌과 사회통제 메
커니즘은 당대의 사회경제적 시대상황과 깊은 연관성을 가진다. 뒤르켐은 사회가 기계적 결속의 사
회에서 유기적 결속의 사회로 진화되어가면서, 분업의 증대에 따라 집합의식은 약화되고 그래서 처
벌의 가혹성은 완화될 것이라고 바라봤다(Durkheim, 1984). 맑스주의적 시각에서 처벌과 사회와의
관계를 분석한 루쉐와 키르히하이머(Rusche & Kirchheimer, 2003)는 자본주의 경제체제의 대두와
노동력의 중요성이 징역형의 등장과 밀접한 관계가 있다고 주장했다. 또한, 메로시(Melossi, 1985)
도 자본주의 경제 위기와 처벌 사이의 관련성은 이데올로기적인 상황을 매개할 때 더욱 강하게 나타
난다고 주장했다. 푸코(Foucault, 1994)는 신체형의 소멸을 단지 처벌의 인간화(humanization)로
설명하는 것은 너무 피상적이라고 주장하며, 신체형에서 징역형으로의 변화 이면에 인간의 정신을
통제하는 미시권력이 작동하고 있음을 드러냈다. 현대 사회에서는 진정성과 자율성이 상실되는 커
다란 혼돈이 창발하고 사람들은 혼돈에 직면하여 정체성의 위기를 경험하게 된다. 때문에, 현대의
특성을 ‘짐보관소로서의 공동체'(Bauman, 2009)라고 칭한 개념에서 보듯이, 불확실성과 불안정감
이 만연한 사회에서 일시적 감정의 차원에서 휘둘리는 “끌리고 쏠리고 들끓는 대중”의 문제는 나타
날 수 밖에 없다. 이처럼 집단적 이해나 행동양식 대신 액면그대로의 다중성(multiplicity)을 지닌
대중에게는 무의식적 모방이나 감정 과잉으로 인한 쏠림 현상이 빈번할 수 밖에 없다. 이처럼 사회
의 불확실성으로 인해 추동된 개인화로 인해 ‘공공의 이해’라는 개념은 점점 더 불확실해지고 ‘일시
적 관계맺음(Sennett, 1998)’과 ‘취약한 유대(Granovetter, 1973)’가 주를 이루게 된다. 결과적으로
이러한 사회에서 부적절한 구성원은 사회에서 추방되어 결국에는 사회적 쓰레기/잉여의 형태로 남
게 된다. 오늘날의 사회가 과잉, 잉여, 쓰레기 그리고 쓰레기 처리의 문명이라고 했던 바우만의 말은
현재 우리 사회에 대한 설명으로 적절하다.
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현재 사회의 광범위한 두려움과 불안에 대처하는 주된 방식은 강력한 형사처벌인 중벌화(重罰化)
경향이라고 할 수 있다. 엄벌주의 경향의 중벌화는 대개가 실제적인 범죄억지력에 대한 검증 없이
대중들의 불안감이나 보복감정에 기대어 영합하는 포퓰리즘의 형태로 나타난다. 이러한 경향의 근
저에는 신자유주의적인 ‘형벌의존증후군’이 있다고 할 수 있다. 개인의 자기결정과 책임주의에 입각
하여 자유경쟁에 의한 질서형성을 추구하는 신자유주의적 시장원리는 연대, 포용, 관용보다는 적대
와 배제, 무관용(zero-tolerance), 그리고 엄벌주의적 처벌에 의한 질서유지에 기반한다. 이러한 신
자유주의적 사회통제 하에서 사회불량품(범죄자 등)에 대한 처벌의 목적은 그들에 대한 재활용이나
복귀에 있지 않으며, 궁극적인 목적은 영구적인 쓰레기 처리(Bauman, 2009)에 있다. 신자유주의적
원리들에 의해 자기결정과 자기책임을 강요당한 개인들은 무한 경쟁사회로 내몰리게 되고 타자에
대한 관용을 상실한 채 범죄의 사회적 역할에 대해서 눈 돌릴 여유를 상실하게 된다. 이러한 신자유
주의적 엄벌주의는 결국 사회적 배제와 연동되어 의심과 불안감을 재생산하며 결국에는 새로운 범죄
와 불안을 양산하는 악순환에 빠지게 된다.
이렇듯 엄벌주의에 치중한 형사정책과 사회정책은 여러 가지의 문제점들을 양산해낸다. 첫 번째
로 사회 문제(범죄 등의)의 원인을 지나치게 ‘개인’에게 한정하는 문제이다. 사회적 불안으로서의 범
죄의 문제를 한 개인의 문제(가해자 혹은 피해자의 문제)로 치부하게 되면서 이러한 사회적 불안을
양산해내는 ‘사회적 역할’에 대한 고찰은 자취를 감춰버리게 된다. 범죄 행위에 대한 개인적 책임
그리고 자유의지를 가진 도덕적 행위자로 개인을 상정해온 고전주의의 교의에 기반한 응보모델
(retribution)이나 개인적 결함이나 장애의 결과물이라고 상정했던 재활/재사회화(rehabilitation)
모델 모두 개별 인간의 원인에 천착하고 있다. 때문에 현존하는 형사사법체계는 범죄를 통제하는
데 있어 재활(rehabilitation), 억제(deterrence), 혹은 무능력화(incapacitation) 등을 통해서 통제
하려고 한다. 결과적으로 범죄의 문제나 사회적 갈등의 문제에 대한 개인주의적 접근은 개인에 대한
강력한 제재를 바탕으로 하는 대응방식을 채택하게 되는 문제가 나타난다.
두 번째의 문제는 개인의 문제로 규정된 범죄나 사회불안의 문제는 ‘낙인찍힌 자’와 ‘낙인찍는 자’
를 구분하고 ‘자신을 보호할 수 있는 자’와 ‘자신을 보호할 수 없는 자’를 구분하는 광범위한 낙인을
동반하는 사회적 제재 양식을 동반하게 된다. 억제 이론의 논의에 의하면, 범죄나 일탈의 문제는 처
벌의 위협에 의해서 억제될 수 있다. 하지만 낙인이론의 논의는 억제이론과는 정반대이다. 즉 사회
적 불안이나 범죄의 문제는 사회적 반응에 의해서 결정된다. 범죄에 대한 처벌의 경우를 보면, 범죄
자가 처벌을 받게 되면 범죄자로의 낙인을 부여받게 된다. 하지만, 이러한 낙인이 영구적인 주홍글
씨로 남겨질 때, 범죄자로서의 자아개념은 영구적인 것이 되고 이러한 자아개념의 발달은 곧 지속적
인 범죄행위자로 발전하게 된다. 즉 강력한 사회적 배제를 동반하는 처벌의 낙인은 범죄를 억제하기
보다는 오히려 낙인으로 인한 범죄의 증가를 가져오게 된다.
범죄에 대한 강력한 처벌만이 능사인 것처럼 표현하는 정치적 수사(修辭)는 특수억제이론(specific
deterrence theory)에 대한 억제의 효과와 낙인의 역효과의 첨예한 대립으로 나타난다. 주지하듯이,
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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낙인이론은 처벌이 범죄자에게 범죄자란 꼬리표를 지우고, 그렇게 범죄자란 꼬리표가 달린 사람들
은 사회의 편견 하에서 범죄자의 역할에만 함몰되게 된다고 주장한다. 비슷하게, 범법자를 환자의
개념으로 취급하는 사이코패스의 논의나 재활주의적(rehabilitative) 접근에서도 범죄자라는 낙인은
또 다른 이름의 사회적 낙인으로 대체되어 나타난다.
결과적으로 인간을 이성적이고 도덕적인 행위자로 간주했던 고전주의적인 억제이론도 개인적 결
함과 장애에 주목했던 치료주의적 접근과 같은 개인주의적 접근은 모두 사회적 낙인으로서의 사회통
제의 기제라고 할 수 있다. 즉 현재의 광범위한 형벌주의적(punitive) 사회통제 정책은 사회적 낙인
을 만연하게 만들며 광범위한 사회적 배제를 동반할 수 밖에 없다. 때문에 사회적 배제의 또 다른
이름으로 작동하는 현재의 형벌주의적 접근은 보다 소통적이고 재통합적인 형태로 재구성되어야만
한다.
4. 대안: 제 3의 길 – 사회통제/처벌의 회복적(restorative) 접근
범죄에 대한 불안이나 사회 안전의 문제는 특정 대상에 대한 문제라기보다는 한 사회의 정치적․
사회적 구조의 건강성이나 맥락성에 기반하여 개인이 인지하는 것을 나타낸다. 때문에 궁극적으로
사회적 불안을 낮추기 위해서는 최소 이상의 사회적 안전망의 필요성이 제기될 뿐 아니라, 사회정책
적으로도 포퓰리즘적인 징벌위주의(punitive) 사회에서 ‘패자부활전’이 가능한 재통합적(reintegrative)
사회로의 전환이 필요하다. 현재 우리 사회에 만연한 (노사갈등과 같은)갈등해결의 방식이나 학교폭
력에 대한 대응(더 강한 처벌을 원하는)에서 보듯이 기업이나 사회에서 행해지는 처벌주의적 행태들
은 오히려 구성원들의 사회적 관계를 악화시키고 공동체를 파괴할 뿐이다.
사회적 갈등의 해결이나 처벌의 문제에 있어서 기존의 처벌주의적 접근을 넘어설만한 교육적･소
통적 이론들이 존재한다. 이러한 접근에서의 처벌은 미래지향적이고 처벌을 통한 범죄자의 도덕적
교정과 교육을 목적으로 한다. 이러한 유형의 사회통제/처벌 이론은 처벌에 대한 규범적 논의에서
응보주의와 재활-치료주의의 통합과, 궁극적으로 처벌을 통한 통제(control) 기능과 처벌을 통한 사
회적 지원(support)의 기능을 통합할 수 있는 것으로 나타난다.
아래의 [그림 2]는 러한 시도의 하나로서 나타난다(McCold and Wachtel, 2003). 맥콜드와 와치텔
(McCold & Wachtel, 2003)은 처벌이 가지는 교육적․소통적 효과를 극대화할 수 있는 상황을 두
가지의 축–사회 통제의 수준과 사회적 지원의 수준-을 통해서 설명한다. 먼저 Y축은 통제의 정도
를 나타내는 것으로서 명백한 한계설정을 비롯한 행위를 억제하고 통제하는 강제력의 요소로서 설명
된다. 즉 응보주의적 관점에서 바라보는 처벌의 강제성과 엄격성 등이 여기에 포함될 수 있다. 반면
X축은 처벌받는 대상에게 주어지는 사회적 지원의 정도로서 재활-치료주의가 함축했던 의미를 포
함한다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
694
맥콜드와 와치텔의 사회훈육형에 의하면, 높은 통제의 정도를 보이지만 낮은 사회적 지지를 나타
내는 것은 형벌주의적(punitive) 처벌로서 범죄자를 처벌의 대상으로서만(TO) 바라보기 때문에 의
무론적 응보주의적(retributive) 특징을 띠게 된다. 이러한 형태의 처벌은 범죄자에 대해서 씻을 수
없는 부정적 낙인과 오명만을 부여하게 된다. 반면에, 낮은 통제의 수준과 높은 사회적 지지를 나타
내는 것은 온정주의적(permissive) 처벌로서 범죄자를 단지 도와주어야 할 대상으로만(FOR) 바라보
기 때문에 범죄자로 하여금 자신들의 행위에 대한 책임을 회피하도록 만드는 재활-치료주의적
(rehabilitative) 성격을 띠게 된다. 이러한 형태의 처벌은 범죄자를 자유의지를 가진 책임 있는 사
회적 행위자로 간주하지 못하고 단지 치료의 대상으로 전락시키고 만다.
[그림 2] 사회 훈육형(Social Discipline Window)
(McCold and Wachtel, 2003)
맥콜드와 와치텔의 사회훈육형에서 높은 수준의 통제와 동시에 높은 수준의 사회적 지지를 나타내
는 것이 그들이 말하는 사회통제/처벌의 회복적(restorative) 접근이다. 그들에 따르면, 이러한 회복
적 접근의 처벌은 범죄자로 하여금 상호협력적인 문제 해결의 기회를 가지게 한다. 구체적으로, 높
은 사회 통제의 정도는 범죄자들의 행위에 대한 책임을 엄중히 물음으로서 범죄자들이 적절한 책임
을 다하도록 하고, 높은 수준의 사회적 지지는 범죄자로 하여금 교정되고 재사회화할 수 있는 여건
을 얻을 수 있도록 해준다. 이러한 처벌의 회복적 접근의 특징은 인간을 자유의지를 가진 도덕적
행위자로서 상정할 뿐 아니라-때문에 자신의 행위에 대한 책임을 다하는- 인간의 행위가 상징적
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
695
상호작용의 결과라는 것을 반영한다. 이러한 회복적 접근의 처벌은 상징적(처벌은 실제적이지만 처
벌의 의미는 상징적)이다. 우리는 다른 이들이 우리를 어떻게 보느냐에 의해서 우리를 보게 된다는
쿨리(Cooley)의 말처럼, 높은 수준의 통제와 함께 동시에 높은 수준의 사회적 지지를 보여주는 회복
적 접근은 ‘죄는 미워하되 사람은 미워하지 않는다’는 상징을 범죄자에게 보여준다. 기존의 응보주의
적 처벌은 단지 범죄자에게 처벌만을 부과했고 그들의 사회적․감정적 관계 회복에는 주목하지 않았
다. 또한, 재활-치료주의적 처벌은 단순히 사회적 장애아로서 범죄자를 처우했다. 하지만 회복적
접근의 처벌은 범죄자에게 실제적인 처벌을 부여함으로서 책임을 지우는 동시에 그들의 범죄행위로
인해 깨어졌던 범죄자들의 사회적․감정적 관계들의 회복에도 관심을 기울인다. 때문에, 이러한 회
복적 접근의 처벌을 경험하는 범죄자들은 처벌을 그들의 인생에서 의미 있는 사건으로 받아들임을
통해서 처벌을 부과하는 사회와 긍정적인 상호작용을 할 수 있게 된다. 그 결과, 처벌의 억제효과는
증가하게 된다. 결과적으로 회복(restoration)에 중점을 둔 회복적 접근은 피해자의 인간적 존엄성
에 대한 회복, 가해자의 사회복귀를 통한 회복, 그리고 공동체 의식과 역량의 회복이라는 회복적 정
의(restorative justice)의 철학을 구현함으로써 공동체의 역량(empowerment)을 개발하고 발전시
키는데 기여할 수 있다.
5. 소결: 사회통제의 회복적(restorative) 실천을 위한 정책대안
신자유주의적 시장원칙과 효율성에 근거한 사회통제는 더욱 더 비인간화 되어가며 사회불평등을
심화시킨다. 이러한 사회통제는 자기결정과 자기책임에 입각하여서 행위자와 피해자 간의 대립적
상호관계로 한정시키고, 인간이 가지고 있는 사회성을 무시하고 사회갈등과 범죄의 문제와 같은 사
회현상이 지닌 사회성을 간과하고 개인에게만 책임 지우게 된다. 넓어져만 가는 사회적 격차에 대한
고려가 사라지면서 파생되는 사회적 불평등의 심화와 사회계층간의 반목은 사회가 아무리 치안과
시민의 안전을 강화해도 오히려 사회불안과 사회적 위험이 증가하는 역설을 피해가지 못한다. 따라
서 공동체 회복의 원리에 입각한 시민적/사회적 안전감을 증진시킬 수 있는 사회통제 제도를 담보하
는 것이 종국에는 사회갈등과 사회 불평등, 사회적 위험과 불안을 해소할 수 있는 길이 될 것이다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
696
[그림 3] 사회통제/처벌의 회복적(restorative) 실천들
[그림 3]은 사회통제가 개인들(피해자와 가해자)만의 문제가 아닌 시민사회(공동체)의 영역이며
모든 이해당사자(피해자, 가해자, 공동체)의 참여와 협력을 기반해야만 회복적 실천이 될 수 있음을
보여준다. 사회통제의 회복적 실천이란 결국 피해자의 자발적인 참여와 대화를 통하여 화해를 도모
하는 갈등해결절차이며 과도한 범죄화와 국가의 형사적 사법통제를 피하고 가해자의 책임수용과 피
해자의 회복경험, 그리고 궁극적으로 공동체 회복을 이루는 합의와 치유(healing)의 실천이라고 할
수 있다. 요약하면, 사회통제의 회복적 실천은 과도한 처벌중심의 사회통제 양식에 대한 비판과 그
것에 대한 대안으로서 범죄와 같은 사회문제에 이해관계를 가진 사람들(피해자, 가해자, 그리고 공
동체)이 사회적 위해(危害)를 치유할 목적으로 함께 모여 논의하는 것이다. 이러한 과정을 통해서
모든 당사자들은 자신들이 당한 위해에 대한 회복을 추구하고 연관된 문제들을 논의하고 그것에 대
응하기 위한 계획을 발전시킴으로써 사람들에게 안전한 심적/물리적 공간(safe place)을 제공하는
것이다.
사회정책이 경제․복지 정책과 일면 경쟁하면서 상호보완적인 관계를 유지하며 사회구성원들의
신뢰와 동의를 축적하고, 그것을 바탕으로 시민의 사회적 안전을 보장하고 사회통합을 이뤄낸다고
한다면, 사회통제의 회복적 실천들은 피해자-가해자의 회복(victim offender conferencing)뿐만
아니라, 가족과 사회복지의 실현(social welfare family group conferences), 그리고 지역사회의
정의 구현과 회복(community justice conferencing)까지 사회의 모든 층위에서 구현될 수 있음을
보여준다. 또한, 갈등을 은폐, 대체, 유예하려던 권위주의 시대의 갈등통제방식에서 벗어나, 갈등을
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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회복과 치유의 기회로서 여기고 적극적으로 참여하고 해결하고자 하는 방향을 모색한다.
아래 [그림 4]에서 보듯이, 사회통제의 회복적 실천은 갈등해결(혹은 범죄문제에 대한 대응)의 모
든 과정에서 제도화될 수 있다. 하지만 보다 중요한 것은 ‘사법외적 조치들(Extrajudicial Measures)’
을 제도화할 수 있다는 것이다. 이미 회복적 실천들을 시행한 여러 나라들의 경험은 이러한 ‘사법외
적 조치들’이 청소년범죄나, 학교폭력, 혹은 지역사회의 갈등과 분쟁의 해결에 효과적인 대응방법으
로 자리매김할 수 있다는 것을 증명한다. 예를 들어, 회복적 실천들은 지역사회의 청소년범죄에 보
다 효과적이고 즉각적인 비사법적 대응(non-court response)을 증대시킬 수 있고, 그러한 청소년
범죄에 대해서 지역 공동체가 보다 중요한 역할을 담당할 수 있는 기회를 만들어낸다. 이러한 회복
적 실천의 과정은 갈등이나 범죄와 같은 문제의 해결뿐만 아니라 문제해결을 위한 공동체 역량을
배가하는 기회 또한 제공한다. 다시 말해서, 사회갈등 해결에 있어 처벌이 아닌, 인간적 존엄성의
회복, 공동체 의식, 그리고 공동체 역량의 회복이라는 회복적 정의(Restoraive Justice)의 철학에
걸맞는 공동체 역량을 개발할 수 있도록 한다.
[그림 4] 캐나다의 회복적 정의 실천 – 단계별 프로그램
출처: 21세기 소년사법의 개혁(김은경․평화여성회 갈등해결센터, 2008)
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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결론적으로, 처벌위주의 사회통제 전략을 통한 범죄 혹은 사회갈등의 해결은 포퓰리즘적 해결방
식이며 결코 정당화될 수 없으며 그 효과 또한 확신할 수 없다. 실제로 사회지출의 수준이 높고 사회
복지의 탈상품화 정도가 높은 사회에 사는 개인들의 범죄의 두려움과 사회불안의 정도가 다른 사회
보다 훨씬 낮다는 점은 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 사회불안을 해소하는 방법, 즉 치안의
문제는 궁극적으로 특정 대상에 대한 문제라기보다는 한 사회의 정치적/사회적 구조의 건강성과 관
계가 깊다. 때문에 궁극적으로 사회불안을 낮추기 위해서는 최소 이상의 사회적 안전망이 필요하다.
마지막으로, 지금까지의 사회의 광범위한 두려움과 불안, 그리고 사회갈등에 대처하는 주된 방식은
강력한 처벌위주의 정책, 즉 무관용정책이었다. 하지만, 궁극적으로 사회적 관계를 회복시키고 공동
체 역량의 개발을 위해서는 포퓰리즘적인 형벌주의적(punitive)인 사회에서 ‘패자부활전’이 가능한
재통합적(reintegrative) 사회로 전환되어야만 한다. 무자비한 사회적 배제를 동반하는 현재의 형벌
주의적 접근은 사회적으로 더 이상 잃을 것이 없는 사람들(사회의 적)만 양산하게 되고, 사회적 삶에
서 더 이상 잃을 것이 없다고 느끼는 사람들에게 처벌과 사회적 배제의 위협은 더 이상 억제효과를
발휘할 수 없게 된다. 현재 한국 사회에서 벌어지는 더 강력한 대응(학교 폭력에 대한 더 강력한 처
벌; 노사갈등에서 더 강력한 처벌/법집행 등)에서 보듯이 형벌주의적 행태들은 오히려 구성원들의
사회적 관계를 파탄내고 공동체를 파괴할 뿐이다. 따라서 현재의 한국 사회는 사회 갈등의 해결에
있어 형벌주의적 접근이 아닌 인간적 존엄성 회복과 공동체 의식과 역량의 회복이라는 회복적 정의
(Restorative Justice)의 철학에 맞춰 재편될 필요가 있다.
한국의 2015년 사회정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 7
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철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제
: 한・중・일의 ’동아시아적 정체성’, 그 잠재력과 한계
장 은 주 (한국철학회, 영산대 교수) 외

철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제
: 한・중・일의 ‘동아시아적 정체성’, 그 잠재력과 한계
장 은 주 (한국철학회, 영산대 교수) 외
Ⅰ. 문제의 설정
세계 경제가 위기에 처하고 그 전체적인 세력 판도가 재편되는 과정에서 세계 경제의 새로운 중심
으로 떠 오른 동북아 지역의 위상 변화가 주목받고 있다. 중장기적으로 볼 때 앞으로 세계 질서는
미국 중심의 일극적 구조에서 동아시아 지역이라는 또 다른 중심을 가진 다극적 구조로 변모할 것이
다. 이런 사정은 경제적으로 이미 서구 선진국들과 어깨를 나란히 하거나 앞서 있는 일본에 이어 중국
이라는 거대 국가가 한 동안의 주변적 지위에서 벗어나 괄목할만한 경제 성장을 토대로 세계 중심
국가로 복귀하는 과정과 맞물려 있다. 이에 따라 우리나라 미래의 생존 전략도 미국 일변도에서 벗어
나 한ㆍ중ㆍ일 3국의 관계에 초점을 두어 새롭게 설계되어야 한다는 필요성이 대두되고 있다.
이와 같은 우리나라 미래 생존 전략에 대한 모색에서 우리가 곧잘 놓치곤 하지만 특별히 주목해야
만 할 만한 사정이 하나 있다. 그것은 바로 21세기에 이르러 한ㆍ중ㆍ일 3국의 동북아(동아시아)가
세계의 새로운 경제 및 정치 중심으로 부상하는 데서 이 3국이 공유하고 있는 문화적 동질성, 특히
‘유교’라는 공동의 문화적 전통이 수행한 역할에 관한 것이다. 비록 우리는 이 문화적 동질성을 지나
치게 과장함으로써 어떤 헌팅턴 유의 문화결정론적 시각에 빠져서는 곤란하겠지만, 오늘날 한ㆍ중
ㆍ일 3국의 부상이나 그 역학 관계를 살피면서 단순한 지리적 인접성을 넘어서는 이 문화적 동질성
의 의미에 아예 눈을 감아서는 안 될 것이다. 우리는 유교라는 문화적 배경에 대한 아무런 고려 없이
동아시아 지역의 경제적 성공을 이해하기 힘들 것이며, 또 그 문화적 동질성은 한ㆍ중ㆍ일 3국의
경제 수준과 구조 및 체제상의 차이나 역사적 갈등에도 불구하고 이 3국을 하나의 틀 안에 묶어 주면
서 잠재적인 구심력을 발휘할 수 있을 것이기 때문이다.
바로 이런 맥락에서 최근 우리 사회에서 다양한 차원에서 진행되고 있는 인문학적 기반의 이른바
‘동아시아 담론’(특히 참조: 박승우 2008)은 바로 이 유교적 문화 전통을 토대로 어떤 ‘문명론적 관
점’에서 동아시아 지역의 부상을 바라보면서 ‘동아시아’(또는 ‘동양’)가 이제 한계에 봉착한 ‘서구’(또
는 ‘서양’)를 대신하여 새로운 세계의 중심이 될 것이며, 이를 위해 ‘동아시아 공동체’의 건설과 같은
새로운 동아시아 지역주의를 추구할 필요 같은 것을 강조하곤 한다. 과연 이런 종류의 인식틀은 타
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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당할까? 만약 이런 식이 시각이 지나치다고 본다면, 한ㆍ중ㆍ일 3국의 ‘동아시아적 정체성’ 같은 것
에 대해서는 전혀 말할 수 없는 것일까? 그리고 만약 우리가 그런 동아시아적 정체성에 대해 어떤
식으로든 말할 수 있다면, 우리는 그 잠재력과 한계를 어떻게 규정하고, 나아가 미래의 바람직한 동
아시아적 관계에 대한 상을 어떻게 그려볼 수 있을까?
이 연구는 21세기를 동아시아의 시대로 규정하거나 전망하는 몇 몇 인문학적ㆍ철학적 담론들에
대한 비판적 검토(II) 위에서 오늘날 동아시아 지역이 처해 있는 맥락을 거시적 시각에서 확인해 보
려는 한 시도다. 앞으로 이 연구는 ‘동아시아적(유교적) 근대성’이라는 이론적 틀을 소개하면서 우리
가 동아시아의 미래에 대한 일방적인 낙관적 전망에서 벗어나 그 잠재력과 한계를 동시에 살펴보아
야 함을 역설한 뒤(III), 한ㆍ중ㆍ일 3국이 지니고 있는 동아시아적 정체성을 완전히 부정하지 않으
면서도 어떤 문화적 자아도취의 관점을 벗어나 21세기의 여러 도전들에 맞서 동아시아 사회들이 추
구해야 할 새로운 동아시아 상을 제시해 보려 한다(IV). 다름 아니라 하나의 ‘실용적 네트워크로서의
동아시아’에 대한 상이 그것이다.
Ⅱ. 21세기는 동아시아의 시대가 될 것인가? : 희망과 의심
확실히 오늘날 우리 사회를 포함하여 동아시아 문화권 곳곳에서 진행되고 있는 동아시아의 긍정적
미래에 대한 자각은 아무런 근거가 없이 이루어지고 있는 것은 아니다. 소련 및 동구 사회주의권의
붕괴를 보면서 많은 사람들은 이데올로기 대립의 시대가 끝나고 개인의 자유와 대의 민주주의, 그리
고 시장의 완전성에 기초한 자본주의 경제를 갖는 서구적, 특히 미국적 사회체제의 전일적 세계 지배
라는 역사의 종언 상태에 대한 믿음(Francis Fukuyama)을 가지게 되었다. 그러나 21세기 벽두에 마
주한 결정적인 세계사적 진실은 오히려 그와 같은 ‘역사의 종언’에 대한 믿음의 종언이 아닐까 한다.
무엇보다도 9.11 테러를 빌미로 한 미국 부시 정부의 패권주의적 세계 질서 확립의 시도가 좌초하
고 미국 발 금융위기가 전 세계적인 경제 위기를 낳음으로써 그런 역사의 종언에 대한 믿음은 여지
없이 깨지고 있다. 미국의 일방주의와 세계경제의 불균등 발전은 테러리즘 같은 방식의 반사적 대응
을 낳은 한편, EU의 성공적 등장과 자기주장에 따른 ‘서구의 분열’(하버마스 2009)이 진행되고, 중
국의 놀라운 경제 성장과 그에 따른 중국의 초강대국화가 이루어짐으로써 다극적 세계 질서가 성립
하고 있다. 그 밖에 점증하는 환경재앙에 대한 공포, 세계화의 다양한 귀결들에 따른 정치적ㆍ경제
적ㆍ문화적 갈등 등이 21세기를 하나의 ‘거대한 도전’의 시대로 규정하고 있다.
이런 상황에서 서구 쪽에서는 (최근의 경제 위기에도 불구하고) EU의 완성 등을 통한 ‘유러피안 드
림’의 추구와 같은 대안 모색이 진행되는 한 편(리프킨 2005), 아시아, 특히 ‘동아시아’1) 지역의 잠재
1) ‘동아시아’를 어떻게 규정할 수 있지에 대해서는 이견이 있을 수 있다. 우선 단순 지리적으로 동북아시아와 동남아시아를
합하여 동아시아를 규정할 수도 있겠지만, 여기서는 동북아시아, 곧 한ㆍ중ㆍ일 3국을 지칭하는 개념으로 사용한다. 물론
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
705
력에 대한 관심이 점증하고 있다. 무엇보다도 일본과 ‘아시아의 네 마리 용’에 이어, 중국의 괄목할만
한 경제 성장이 주목거리다. 특히, 단순한 경제 발전을 넘어서는 차원에서 진행되고 있는 중국의 세
계사적 ‘귀환’(백영서 2000)은 동아시아에 대한 관심이 좀 더 문명론적인 것이 되게 하고 있다. 중국
은 국제정치적으로 이미 G2이자 경제적으로도 잠재적인 세계최고 경제 대국일 뿐만 아니라, 문화적
으로도 심원하고도 방대한 역사적 원천을 소유하고 있는 것이다. 결국 오늘날 동아시아에 대한 관심
은 지금까지와는 전혀 다른 새로운 시대로서의 21세기의 가능성에 대한 관심이라 할 수 있는 것이
다.
21세기는 과연 새로운 동아시아의 시대가 될 것인가? 동아시아는 하나의 세계사적인 문명적 대안
을 제시할 수 있을 것인가? 과연 우리가 오늘날의 세계화와 이른바 ‘포스트-모던’한 조건에서 유교
문화에 기초한 ‘동아시아적 정체성’ 같은 것에 대해 의미 있게 말할 수 있을까? 그리고 그러한 맥락
에서 특별히 동아시아를 강조하는 동아시아의 지역주의(regionalism) 같은 것에 대한 새로운 모색
이 가능하고 또 바람직할까?
1. 동아시아 담론
아닌 게 아니라 바로 이런 맥락에서 최근 들어 우리 사회에서는 다기한 동아시아 담론이 등장하고
있다. 이 동아시아 담론은, 우리의 논의 맥락에 비추어서만 말하자면, 일반적으로 동아시아 문화,
특히 유교 문화가 동아시아 사회들의 경제 발전과 근대화 과정에서 수행한 긍정적 역할에 주목함으
로써 동아시아의 잠재력을 규명 또는 전망하고자 하는 시도라고 규정할 수 있겠다. 한 때 우리나라
를 비롯하여 동아시아 사회들 전체에서 인기를 얻다가, 특히 1997년 동아시아 외환위기 이후로 얼마
간 시들해져 버린 유교 자본주의론이나 유교 민주주의론의 논의들이 그 원조라 할 수 있겠고, 최근
에는 서구의 ‘포스트-모더니즘’ 담론을 수용하여 한계에 직면한, 그러나 우리가 일방적으로 모방하
고 있는 것으로 이해되는 서구적 근대성에 대한 비판적 대안으로서 동아시아의 전통에 기초한 탈근
대를 추구하려는 여러 시도들도 나오고 있다. 이와 같은 대부분의 동아시아 담론은 기본적으로 서구
근대성의 전개에 대한 부정적 평가와 동아시아적-유교적 전통의 긍정적 잠재력에 대한 평가와 기대
에 기초하고 있는 만큼, 동아시아 담론과 서구적 기원의 포스트-모더니즘 담론은 얼마간 본래적인
친화성을 갖고 있는 것처럼 보이기도 한다.
여기서 우리가 특히 주목할 만한 것은 오늘날 우리 사회에서 확산되고 있는 탈근대적 지향을 지닌
동아시아 담론들이다. 이 담론들은 전체적으로 서구적 근대성의 무반성적 수입과 이식을 경계하면
서 우리 근대성에서 현실적으로 작동하고 있는 유교 또는 그 밖의 문화적 요소를 이상화하거나 새로
북한도 이 범주에 포섭될 수 있다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
706
운 요소들을 발굴하여 동아시아를 미래의 문명적 대안으로 부각시키려 한다는 기본적인 시각을 갖고
있다. 이런 인식틀의 기본 얼개를 그려 보자.
(1) 근대성
서구에서 통상적으로 과거와 대비되는 새로운 당대적 시대 규정을 위해 사용되던 ‘근대성’이란 말
은 18,9세기에 이르러 특별한 의미를 갖게 되었는데, 그것은 계몽주의의 이상이나 근대과학에 의해
고무된 인식의 무한한 진보 그리고 나아가 도덕적ㆍ사회적 진보에 대한 믿음이 성립하고 일반화하면
서, 전통 혹은 전체 역사에 대비되는 새로운 사회조직과 문화 일반의 특징에 대한 통칭으로 이해되
었다. 그 가장 핵심은 이성이라는 보편적 능력에 대한 믿음이었다. 단순화하자면, 모든 인간은 이성
적 능력을 지니고 있으며, 우리가 그러한 능력을 제대로 사용하기만 한다면 우리는 인간과 세계에
대한 투명한 인식을 얻을 수 있으며 따라서 인간과 세계에 대한 철저하게 합리적인 지배와 재구성이
가능하다는 믿음이었다. 주체성의 철학, 진보에 대한 역사철학적 믿음 등도 그런 바탕 위에서 형성
되었다. 한 편 그러한 믿음은 사회 인식에 대해서도 적용되었는데, 그런 맥락에서 Max Weber는 사
회적 차원의 근대성을 ‘전사회의 합리화’로 규정하면서, 합리적 자본주의, 합리적 법-행정체계(법치
국가), 그리고 합리적 사회분화의 세 계기를 강조한다.
(2) 탈근대주의와 서구 근대성의 한계
탈근대주의자들은 그러한 근대성이 지닌 인식적이고 규범적인 이상이나 이념이 얼마나 그 주장된
만큼의 진리성이나 타당성을 가지는지를 시비 건다. 나아가 이 문제에 대해 부정적으로 답할 뿐만
아니라 오히려 바로 이런 차원에서 부당한 권력 관계 같은 것이 은폐되어 있거나 근대성을 구현하고
있는 사회가 노정하고 있는 수많은 사회병리들의 지반이 놓여 있음을 보여줌으로써 우리가 근대성을
극복해야만 하는 이유들을 확인하려 한다.
그들은 자본주의적 착취 관계나 국가적 억압은 물론이고 남녀 관계 등 다양한 차원에서 나타내는
권력 관계, 생태적 위기, 나아가 사회성원들의 무력감이나 소외 등 오늘날 서구적 근대성이 지배하
는 사회 일반에서 확인되는 수 많은 사회병리적 현상들은 단순히 근대 문명의 표피적 한계에만 직접
적으로 연결되는 것이 아니라 그 바로 그러한 문명을 가능하게 했던 뿌리로서의 근대성의 이념 그
자체의 한계에서 비롯된다고 본다. 그래서 그들은 이성심주의나 이른바 ‘큰 이야기’에 대한 거부,
‘주체의 죽음’에 대한 선언, 진보나 해방으로서의 역사관에 대한 거부 등을 주창하며, 근대성의 이념
그 자체의 극복을 통해서만 현대사회의 위기가 극복될 수 있다는 인식을 확산시켰다. 동아시아 담론
에서는 바로 이런 식의 탈근대주의 논의가 그 자체로 서구 문명 일반의 근본적 한계에 대한 자기반
성의 산물로 이해된다.
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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(3) 새로운 동도서기(東道西器)론
오늘날 우리 사회에서 확산되고 있는 탈근대적 지향을 지닌 동아시아 담론들은 전체적으로 서구적
근대성의 무반성적 수입과 이식을 경계하면서 우리 근대성에서 현실적으로 작동하고 있는 유교 또는
그 밖의 문화적 요소를 이상화하거나 새로운 요소들을 발굴하여 동아시아를 미래의 문명적 대안으로
부각시키려 한다는 기본적인 시각을 갖고 있다고 할 수 있다.
여기서 ‘동양(동아시아)은 서구의 미래’로 상정된다. 동아시아 사회들은 오늘날 서구 내부에서 탈
근대주의자들에 의해 근본적 비판과 도전에 직면하게 된 서구 근대성의 문화 논리를 애써 수입하거
나 쫓을 필요도 없지만, 그러나 그런 탈근대의 지향을 서구 탈근대주의자들의 논의 속에서 찾을 필
요도 없다. 왜냐하면 한 때는 서세동점의 위세에 눌렸지만 이제 괄목할만한 경제성장을 이루고 나름
의 안정적인 정치질서를 갖추게 되면서 다시금 자신감을 주장할 수 있게 된 동아시아 사회들은 그
문화적 전통 그 자체 안에 서구적 근대성이 결여하고 있고 그것의 한계를 극복할 수 있는 어떤 ‘오래
된 미래’로서의 새로운 문명적 잠재력을 갖고 있기 때문이다.
그 시각에 따르면, 이성 중심이 아니라 감정과 이성의 조화, 이기주의적이고 계산적인 공리주의적
인간이 아닌 타자 배려의 윤리를 체화한 인간, 원자적인 개인이 아닌 사회질서와 공동체를 중심에
두는 관계중심적 존재, 일방적인 자연 지배가 아닌 인간과 자연의 공생에 대한 추구 등 동아시아
문명은 단지 전통적일 뿐만 아니라 오늘날에도 여전히, 특히 한계에 직면한 서구 문명과 달리, 그
생명력과 가치를 생생하게 확인할 수 있는 그와 같은 문명적 특질들을 보유하고 있다. 비록 서구
근대성이 발전시킨 일부 요소들, 특히 과학기술이나 발전한 시장 경제 체제 등은 수용할 수 있어야
하겠지만, 동아시아 사회들은 앞으로 그와 같은 문명적 특질들의 완전한 발현에 기초한 새로운 문명
을 건설해야 하고 또 할 수 있다. 바로 이런 맥락에서 동아시아 국가들은 역사적 갈등과 서구에서
수입된 이념에 따른 체제 갈등 등을 극복하고 동아시적인 문화적 정체성에 기초하여 서구적 세계
질서와 그 문법을 넘어서는 새로운 세계 질서를 위한 동아시아 공동체의 건설에 나서야 한다.
(4) 비판적 고찰
그러나 그런 시각은 기본적으로 확장된 ‘문화적 민족주의’의 시각이라 할 수 있다. 동아시아 담론
은 오리엔탈리즘의 극복을 기치로 내세우지만, 기본적으로 거꾸로 선 오리엔탈리즘이다. 거기서는
동아시아 사회들의 비서구적으로 보이는 가치들에 대한 지향을 강조하며 그것들이 새로운 (탈)근대
성의 문화적 원천임을 내세우는데, 이 때 ‘우리의’, ‘(동)아시아적’, ‘동양적’ 가치 따위로 규정된 것들
자체는 다름 아닌 서구중심주의적 시각에서 규정된 것들이다. 동양에 대한 모욕적 상과 동양의 신비
화는 바로 서구중심주의적인 오리엔탈리즘이 구성한 동양에 대한 이미지의 동전의 양면일 뿐임을
놓쳐서는 안 된다. 예컨대 ‘서양은 합리적이지만 동양은 비합리적’이라는 오리엔탈리즘적 접근법과
‘동도서기’ 식의 접근법은 서로 상반되는 인식을 보여주고 있는 것 같지만 사실은 모두 ‘동양은 서양
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
708
의 타자’라는 오리엔탈리즘적인 인식 틀을 공유하고 있을 뿐이다.
나아가 중국과 동아시아의 경제 발전이 오늘날 지구적 환경재앙이나 경제발전의 심각한 지역적
불균형, 다양한 국지적 갈등들을 극복한 전 세계적 수준에서의 평화적-문명적 질서, 곧 ‘세계시민적
상태’(Kant)의 성립에 대한 어떤 설득력 있는 대안을 제시할 수 있는지도 의문이다. 오늘날 오히려
중국( 및 동아시아)은 미국과 더불어 지구적 환경 재앙의 가장 큰 진원지 중의 하나이며, 동북공정/
서남공정 등은 중국의 대국굴기에 대한 욕망이 새로운 중화주의적 패권주의로 표출될 수도 있다는
우려를 자아내게 하기에 충분하다. 많은 동아시아 사회들이 보편적 인권의 거부와 민주주의의 저발
전 같은 상태에 대해, 가령 ‘아시아적 가치론’ 따위로 대응하고 있지만, 그런 방식의 자기 방어는 점
점 더 설득력을 잃어가고 있다고 보아야 한다.2)
2. 세계체제론
비록 그 지적-이론적 기원과 배경이 전혀 다르긴 하지만, 최근 동아시아 맥락에 적용된 ‘세계체제
론’에 기초한 접근법은 이런 동아시아의 가능성에 대한 아주 탄탄한 이론적 기반을 제공해 주는 것으
로 여겨지고 있다. 세계체제론은 브로델(Fernand Braudel)과 아날(Anal) 학파에서 발원한 것으로,
우리 사회에서는 특히 친중국(정부) 서구 좌파의 시각을 대변한다고 할 수 있는 아리기(Giovanni
Arrighi)의 논의가 특별히 주목을 받고 있는 것처럼 보이는데(아리기 2008 및 아리기 2009), 이에
대해 잠시 살펴보기로 하자.
이런 논의는 일정한 편향성에도 불구하고 멀리는 13,4세기까지 거슬러 올라가는 장대한 역사적
시각과 개별국가 단위가 아니라 세계 전체의 자본주의 질서와 커다란 연관 틀 및 그 발전 동학을
규명하려 한다는 점에서, 그리고 무엇보다도 미국 헤게모니의 쇠퇴와 동아시아를 중심으로 한 새로
운 질서 형성의 가능성에 대한 보기 드문 체계적 이론적 진단이라는 점에서, 서구 일부 및 중국과
우리나라 등 동아시아 지역의 다양한 지적 스펙트럼에 영향을 끼치고 있다.
(1) 미국 헤게모니의 쇠퇴
이 세계체제론의 기본적인 이론적 관심은 세계체제의 형성과 그 중심-주변의 관계, 특히 그 헤게
모니 교체의 과정에 대한 일반적 시각을 확립하려는 데 있다(특히 백승욱 2006 참조). 세계체제론은
어느 한 국가가 독점을 향한 경쟁을 특징으로 하는 세계경제로서의 자본주의를 주도할 수 있는 헤게
모니를 얻는 과정은 그 고유의 ‘축적체제’(체계적 축적 순환)와 ‘국가 간 체계’(국가들 간의 질서)를
2) 반면 우리가 유럽을 개별 국가 단위의 관점에서가 아니라 EU라는 차원에서 보면, EU는 이미 경제적으로도 중국은 물론이
고 (2003년 EU의 GDP는 중국의 6.5배) 이미 미국을 능가할 뿐만 아니라, “개인의 자유보다 공동체 내의 관계를, 동화보
다는 문화적 다양성을, 부의 축적보다 삶의 질을, 무제한적 발전보다 환경 보존을 염두에 둔 지속가능한 개발을, (…) 재산
권보다 보편적 인권과 자연의 권리를, 일방적 무력행사보다 다원적 협력을 강조”(리프킨 2005)하는 새로운 문화적ㆍ경제
적ㆍ정치적 패러다임을 보여주고 있다.
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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확립하는 과정이라고 보는데, 바로 그런 관점에서 제노바(16세기)-네덜란드(17세기)-영국(19세
기)-미국(20세기)로 이어지는 자본주의 세계체제의 전 발전과정에서의 헤게모니 교체 과정을 설명
하고 있다.
20세기 후반의 미국의 금융 팽창과 최근의 월가발 금융 위기도 바로 이런 관점에서 설명된다. 그
러니까 자본주의 세계체제의 헤게모니 이동의 과정은 기본적으로 헤게모니 국가들이 실물 생산 부문
의 팽창이 한계에 이르자 금융 부분에서 실물 부분의 뒷받침 없는 거품 조장을 통해 이윤을 얻으려
는 노력을 진행하고 그 부정적 결과로 인해 헤게모니가 이동하는 패턴을 보여주었는데, 최근 미국의
금융 팽창과 위기도 바로 그런 관점에서 주요 자본주의 발전의 종결 국면이자 새로운 체제 탄생의
준비기로 이해될 수 있다는 것이다.
(2) 동아시아의 경제 성장이라는 새로운 국면
여기서 동아시아의 경제성장은 특별한 관심거리다. 세계체제론에 따르면, 동아시아의 경제기적은
기본적으로 동아시아라는 지역과 근대자본주의체제 사이에서 작동하는 동학을 통해 이해될 수 있
다. 가장 중요한 것은 ‘냉전의 지정학’인데, 20세기의 동아시아는 미국과 소련을 두 축으로 한 냉전
체제를 중심으로 세계경제로부터 탈지역화․재지역화를 왕복하며 근대자본주의체계와 상호작용해
왔던 지역으로서 기본적으로 ‘정치의 과잉’이 지배했던 지역이었다는 것이다. 그리고 동아시아에서
는 그 정치의 과잉이 기적적인 경제 성장의 비밀이다. 그러니까 냉전의 최전선이었던 동아시아는
자본주의 진영의 쇼윈도로서 성장모델로 진열된 지역이라는 것인데, 바로 그 맥락에서 미국은 공산
주의에 대한 방어라는 미명 아래 일본, 한국, 대만 등에 막대한 원조(미국시장의 개방, 미국의 군사
적 지원에 의존한 군사비 경감, 억압적 체제에 대한 정치적 지원, 미국 초국적 기업의 진출 억제,
원조와 차관의 공여, 초국적 금융자본에 대한 강력한 통제 허용 등)를 했고, 그것이 바로 이른바 ‘동
아시아의 기적’의 토대였다는 것이다. 지난 1997년의 동아시아 경제 위기는 다름 아니라 현실 사회
주의의 몰락에 따른 탈냉전 시대의 개막으로 그와 같은 냉전의 지정학이 뒤흔들리게 되면서 발생한
것으로 이해된다.
(3) 근대자본주의 체제의 위기와 동아시아의 부상
그런데 그 시각에서 볼 때 현실 사회주의의 몰락은 또한 근대자본주의체제(=미국 헤게모니) 전체
의 위기의 전조였다. 왜냐하면 사회주의는 그 체제의 외부가 아니라 사실상 반주변부였으며 그 한
축이었기 때문이다. 곧 사회주의의 몰락은 그 체제 몰락의 전조라는 것이다. 그리하여 탈냉전의 조
건 속에서 자본 축적에 대한 정치의 굴레가 제거되면서 무제한적인 자본 축적 논리가 작동하여 금융
의 세계화를 낳았지만, 이는 곧 미국발 금융위기로 이어질 수밖에 없었다는 것이다. 반면 동아시아
는 97년 위기를 빠르게 극복하고 생산과 금융의 새로운 중심지로 급부상하고 있는데, 이는 향후 세
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
710
계체제의 발전 또는 재편 과정과 관련하여 다양한 가능성, 특히 동아시아를 중심으로 한 새로운 가
능성을 예견해 보게 하는 근거가 되고 있다.
이 맥락에서 아리기는 향후 세계 체제 전개와 관련하여 3개의 시나리오가 가능하다고 보고 있다.
하나는 여전한 ‘세계제국’의 지배로 동아시아로부터 과거의 보호의 대가를 챙긴 미국과 유럽이 지속
적으로 세계를 지배하는 체제다. 또 하나는 ‘세계시장사회’로 여기서는 ‘비자본주의적인 시장경제’를
지닌 중국이 이끄는 동아시아가 군사력이 아닌 문화와 문명의 상호존중에 의해 지탱되는 세계체제의
중심지가 될 가능성이 있다. 그리고 마지막으로 이도 저도 아닌 단순한 ‘카오스’ 상태가 미래의 세계
질서의 모습일 수도 있다. 물론 조심스럽지만 두 번째 가능성에 무게가 주어진다.
(4) ‘중국’이라는 대안
여기서 특히 중국의 잠재력에 대한 평가가 흥미롭다. 브로델은 유명한 ‘물질문명/시장경제/자본주
의’라는 삼층 도식을 통해(브로델 1995-1997), 경쟁적이고 투명하며 개방적인 교환영역이자 창조성
과 혁신의 원천으로서의 개인의 생산과 교역의 자유가 발휘되는 시장경제와 달리, 자본주의는 그런
시장경제를 배제하는 반시장적ㆍ독점적 영역이며, 따라서 위계적 권력과 국가의 보호를 필요로 한
다고 주장한 바 있다. 이런 브로델의 구분은 오늘날 중국을 바라보는 열쇠다. 그 시각에서는 시장은
단순히 유럽의 전유물이 아니며, 18세기의 가장 큰 (국가) 시장은 유럽이 아니라 중국에 존재했다고
보는데, 오늘날 개혁・개방 이후의 중국의 발전은 단순한 ‘자본주의화’가 아니라 국가에 의해 조절되
고 관리되는 시장경제화로 보아야 한다는 것이다. 곧 중국은 지금 제국주의 침략 이전 상태로의 발
전적 복귀를 행하고 있는 중이다. 이 때 중국은 비자본주의적 발전의 상징으로 이해될 수 있으며,
우리의 논의 맥락에서 보면 중국의 미래 잠재력에 대한 이러한 강조는 말하자면 동아시아 지역의
좌파적 발전 가능성에 대한 암시로 읽힐 수도 있겠다.
아리기에 따르면, 오늘날 중국의 경제 체제는 사회주의 혁명의 유산 위에서 호혜와 평등이라는
원칙이 작동되는 시장경제라 할 수 있다. 가령 중국의 외자 흡인력은 단순히 그 풍부한 저가의 노동
력 자원에 있지 않으며, 사회주의적 체제가 가능하게 한 그 노동력의 건강 및 교육과 자기관리 능력
에서의 뛰어난 자질, 나아가 그 노동력의 생산적인 동원을 가능하게 한 수요-공급 조건에 있다고
보아야 한다. 때문에 중국의 발전은 향후 세계질서가 지금까지와는 전혀 다른 방식으로 재편될 수
있다는 데 대한 희망의 근거가 된다.
(5) 비판적 고찰
그러나 이와 같은 아리기 식의 중국에 대한 평가는 전체적으로 과도하며, 이데올로기 편향적으로
보이는데, 한 마디로 전형적인 소망 사고(wishful thinking)의 표현이 아닐까 한다. 그런 평가는 우
선 중국의 경제 성장 과정에서 나타난 수많은 부정적 귀결들이나 중국 경제 성장의 이면에 대해서는
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눈을 감고 있다. 그는 가령 도농 격차를 포함한 사회적 양극화, 부패, 자연파괴 등의 천민자본주의적
현상들 등에는 눈 감은 채 ‘사회주의적 시장경제’라는 중국 정부의 공식 이데올로기에 지나치게 경도
되고 있는 것처럼 보인다. 공산당-국가의 과도한 역할과 지나친 관료주의 등에 따른 은폐된 비효율
성에 대한 많은 문제제기들은 그런 시각에서 제대로 포착되지 못하고 있다. 세계체제론적 시각에서
보더라도 과거 헤게모니의 교체시기에는 금융의 중심지/새로운 투자의 중심지가 곧 군사력의 중심
지로 부상했던 반면, 오늘날에는 군사력은 미국이 여전히 우위를 차지하고 생산과 금융은 동아시아
로 집중되며, 생산과 금융의 중심은 다시 중국과 일본 등으로 나뉘어 있는데, 이런 사정은 중국과
동아시아를 중심으로 한 새로운 유형의 세계 질서 형성의 가능성에 의심을 품게 하기에 충분하지
않을까 한다.
나아가 그런 시각은 경제성장의 관점에서만 문제를 바라봄으로써, 한 편으로는 중국의 발전에서
고유한 문화의 역할을 무시하고, 다른 한 편으로는 중국에서 민주주의의 부재나 보편적 인권의 부
정, 전 세계적으로 헤게모니적이 되기에는 아직은 너무도 협소해 보이는 중화주의적-패권주의적 문
화 등과 같은 문제들을 보지 못하고 있는 것처럼 보인다.
Ⅲ. 동아시아의 잠재력과 한계: ‘동아시아적(유교적) 근대성’의 관
점에서
이 연구는 아리기 식의 접근과는 다른 차원에서 동아시아 사회 일반의 빠른 경제적 성공에 주목한
다. 틀림없이 우리는 동아시아적 근대인들은 서구의 근대인들과는 얼마간 다른 도덕적 지평 위에서
자연과 다른 인간과 사회와 국가에 대한 얼마간 다른 윤리적 태도와 지향을 가지고 있다고 말할 수
있다. 그리고 그런 유교적 근대인들은 서구의 근대인들과는 다른 방식의 사회적 교류 형태, 다양한
관습, 여러 사회 제도, 경제 활동의 방식과 정치운영의 방식 등을 구현하고 체현했다고 할 수 있다.
이것은 동아시아 사회 일반에서 자본주의의 성공적 발전의 비밀이 어디에 있는지를 풀 수 있는 열쇠
다. 그러나 우리는 동아시아의 미래에 대한 일방적인 낙관적 전망이나 부정적 전망이 아니라 동아시
아 사회들의 잠재력과 한계를 동시에 하나의 틀 안에서 파악하기 위한 새로운 시각을 필요로 한다.
1. 동아시아적(유교적) 근대성
동아시아 담론 일반의 지나친 동양에 대한 이상화는 피해야 하지만, 오리엔탈리즘적 동아시아(‘서
구의 타자’로서의 동아시아) 상의 극복에 대한 정당한 요구는 수용해야 한다. 물론 그런 요구가 거울
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상 오리엔탈리즘에 따른 동아시아 상으로 빠져서는 안 될 것이지만, 근대성에 대한 서구(유럽) 물신
주의는 반드시 극복해야 한다.
무엇보다도 우선 유교의 (준-)근대성에 대한 인식이 필요하다(장은주 2007 및 장은주 2009). 유
교는 단순히 전근대의 문화가 아니며, 서구에서는 찾아보기 힘든 방식의 독특한 문명 논리를 내장하
고 있었다. 비록 유교는 그 자체의 추동력으로 근대 사회를 건설해낼 수는 없었지만, 일단 어떤 식으
로든 근대화의 압력을 받아들이고 난 뒤에는, 그것은 근대의 동학을 자신의 문화 논리 속으로 빨아
들여, 마치 근대 자체가 그때부터는 자신의 본질적인 문화적 정체성이라도 형성하는 듯이, 그 동학
을 가속화할 수 있는 그런 문화적 자장을 형성할 수 있었다고 보아야 한다. 아마도 이것은 유교가
근대친화적인 본질을 갖고 있었지만 전근대 사회의 질서 논리의 강력한 압박 덕분에 제대로 활성화
시킬 수는 없었던 어떤 문화적 원천을 가지고 있었기 때문에 가능했을 것이다. 다른 식으로 말한다
면, 유교는 서양의 근대라는 불과 만남으로써 비로소 그 근대적 본성을 완전하게 드러나게 해 줄
어떤 문화적 기름을 가지고 있었는지도 모른다. 이런 기본 관점에 따라 우리는 서구적 근대를 하위
범주로 포함하는 포괄적 근대성의 관점에서 동아시아 사회의 근대성을 이해할 필요가 있다.
동아시아 사회들의 근대성은 하나의 ‘혼종 근대성(hybrid modernity)’으로 이해될 수 있다. 동아
시아의 근대성은 서구적 근대성의 압박이 유교적 전통과 착종되면서 성립한 서구의 근대성과는 최소
한 부분적으로는 다른 근대성이라고 보아야 한다. 여기서 그 다름을 규정한 것은 다름 아닌 유교
문화 전통이다. 유교 문화는 동아시아 사회들의 가장 기본적인 삶의 양식을 규정하면서 고유한 제도
와 관행 등을 만들어내며 구성원들에게 실천의 방향을 지시해 준, 동아시아 사회들의 근대화 과정의
역사적 실천의 샘이었다. 서양 근대성의 영향과 작용은 바로 이런 역사적 실천의 샘으로부터 자양분
을 공급 받아 이루어진 것이다. 동아시아의 근대성은 유교 문화 전통의 바탕 위에서 서구적인 근대
성이 이식되는 과정에서 생겨난 하나의 ‘혼종 근대성’이며, 또 그런 의미에서 ‘유교적 근대성’이라고
할 수 있다.
(1) 유교적인 근대적 정체성
일반적으로 문화는 한 사회의 성원들이 사회적으로 전수 받아 그들이 다른 사회의 성원들과 구별
되게끔 해주는 특정한 사회적 삶의 양식이다. 사람들은 자신들이 살고 있는 사회의 고유한 문화를
통해 세계를 인식하고 다른 사람들 및 자연과 관계를 맺는다. 무엇보다도 사람들은 이 문화를 통해
자신들의 삶의 의미와 가치를 이해하고 삶의 방향을 설정한다. 사람들은 이런 문화를 통해 좋은 삶
이 무엇인지, 인간다운 삶을 산다는 것은 무엇인지, 그리고 무엇이 자신에게 진정으로 가치 있고 의
미 있는지 하는 등의 문제에 대해 말하자면 어떤 ‘도덕적 지도(moral map)’를 같은 사회지평에 사는
다른 동시대인들과 함께 나누어 갖게 된다고 할 수 있다.
이러한 문화적-심층적 정체성은 단순히 사회적 행위자들의 자기이해의 수준에서만 중요한 것이
아니라 그 행위자들이 상호작용하면서 실천적으로 구성하는 사회적 관행, 제도, 경제적 및 정치적
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
713
구조와 본질적으로 얽혀 있다. 자본주의적 경제체제는 예를 들어, 끊임없는 물질적 부의 축적에 대
해 도덕적으로 아무런 저항을 하지 않을 뿐만 아니라 오히려 부추기고 좋은 것으로 받아들이는 가치
지평과 그 가치지평을 내면화한 사회적 행위자들의 특정한 자기정체성 이해 없이는 충분한 발전 동
력을 얻지 못한다. 우리는 근대 사회를 이루고 발전시키고 있는 성원들 일반의 이와 같은 종류의
문화적-심층적 정체성을 ‘근대적 정체성’(Taylor 1989)이라 이름 붙일 수 있을 것이다.
그렇다면 우리는 동아시아적-유교적인 근대적 정체성을 어떻게 규정할 수 있을까? 우리는 여기서
가장 근원적인 차원에서 ‘내세계적 초월(this-worldly transcendence)’3)이라는 동아시아적 세계상
일반의 근원적 지향에 주목해야 한다. 그것의 핵심은 초월적 외부 세계를 부정하고, 현세와의 긴장
이나 대립보다는 현세와 그 인간관계 안에서의 삶의 의미 지평 궁구한다는 데 있다. Max Weber는,
물론 얼마간 오리엔탈리즘적인 시각에 사로 잡힌 채, 그런 지향을 ‘무조건적인 세계긍정과 세계적응’
의 지향이라고 한 적이 있는데, 우리의 맥락에서 매우 유용한 통찰을 제공한다.
서양에서와는 달리 내세나 구원의 관념이 없는 유교에서는 현세에서의 인간적 자기완성을 인간이
추구해야 할 가장 근본적인 윤리적 지향으로 삼는다. 여기서는 인문적 교양이라는 전제만 마련된다
면 원칙적으로 모든 사람은 평등하게 그런 자기완성의 가능성을 가지는 것으로 이해된다. 경제적
부의 의미와 가치도 바로 이런 윤리적 지향의 연장선상에서 이해가능하다. 곧 인간의 도덕적 완성의
수단인 것이다. 비록 이런 방식의 문화 논리가 전근대 사회에서 제대로 자본주의적 근대성을 낳거나
그것과 결합되지는 못했지만, 오늘날 어떤 식으로든 근대화가 이루어진 후의 조건에서는 그런 문화
논리는 매우 성공적으로 근대성의 문화논리로 작동하고 있으며, 오늘날 동아시아적 근대성 일반의
성공적 번영의 문화적 비밀이 되었다.
(2) 유교적인 근대적 정체성의 ‘이상화된 자아the idealized self’
유교적인 근대적 정체성은 유교 전통의 강력한 자장 속에 살아가는 개인들에게 특별한 종류의 ‘이
상화된 자아the idealized self’(세넷 2009)에 대한 상(像)을 갖게 한다. 유교적 자아는 한 마디로
‘관계 지향적 자아’다. 유교 전통에서는 개인은 처음부터 사회 질서의 의미 및 가치 체계를 깊숙이
내면화하고 사회적 규율과 기강의 논리를 자발적으로 수용해야 하는 조화로운 사회의 성원 정도로만
이해되었다. 유교 전통과 서구적 근대성의 이종 교배를 통해 발전한 동아시아의 근대적 문화 환경
속에서도 이런 문화적 이해는 창조적으로 진화되었다. 그것은 근대적 조건 속에서 개인들로 하여금
서구의 근대에서처럼 개인적 차원의 구원이나 ‘자기실현’ 같은 가치가 아니라 가족이나 ‘구체적 타
자’ 그리고 자신이 속한 사회적 조직이나 공동체 속에서의 인정 획득이라는 가치 추구를 지향하게
3) 미국에서 활동하고 있는 중국 역사학자 위잉스(2007)는 현상계와 구분되는 초월계를 상정하는 서양문화와는 달리 동양문
화는 인간의 내면에 초월의 계기를 상정하는 ‘내향적 초월’을 특징으로 한다고 지적한 적이 있다. 그러나 여기서 인간들
간의 관계 중시라는 계기는 주목되고 있지 않은 듯하여, ‘내세계적 초월’이 동양문화의 근본 지향을 나타내기에 더 적절해
보인다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
714
해 주었다. 가령 우리 사회에서 많은 사람들이 ‘기러기 아빠’를 훌륭한 가장의 모범으로 생각하고
‘멸사봉공’이 매우 훌륭한 가치이며, 이른바 ‘회사 인간’ 같은 형식의 정체성 이해를 부추기는 것도
이런 맥락에서 이해가능하다. 이런 이상화된 자아상에서는 적절하고 잘 작동하는 관계 맺기 및 관리
의 능력, 사회적 의무와 책임감, 공동체적 조화, 나아가 개인이 처한 환경 속에서의 유연한 적응의
능력 등과 같은 개인의 이상적 자질이 강조된다.
이런 문화적 정체성이 유교 사회들의 자본주의적 근대성의 성공적 발전에 매우 긍정적인 영향을
끼쳤을 것이라는 점은 분명하다. 전통적으로 유교에서는 교육(무엇보다도 인문적 교양)이 사람들 사
이의 도덕적 평등의 전제가 된다고 가르쳤다. 이런 문화적 논리는 이제 근대적 조건에서 개인들로
하여금 끊임없는 자기계발과 성취에 대한 내적 동기를 개인들의 좋은 삶의 전제로 삼게 만들었다.
여기서 물질적 행복은 윤리적 자기완성 노력에 따른 자연스러운 함축으로 이해될 수 있다. 따라서
서구에서처럼 단순히 어떤 본능(욕망/쾌락)이나 (내적) ‘자연’에 대한 최대한의 충족이라는 동기가
아니라 개인의 자기완성으로서의 세계의 현세적 인간관계 속에서의 인정 획득의 성공(곧 ‘입신양명’)
이라는 동기에 따른 물질적 행복에 대한 추구가 동아시아 사회들의 근대성을 지배했다고 할 수 있
다. 이런 식의 문화 논리는 베버가 말하는 식의 서구의 프로테스탄트 윤리 같은 것과는 다르지만,
때로는 더 강렬한, 생산 및 축적과 소비에 대한 긍정적 태도와 같은 근대성의 문화적 전제를 창출했
던 것이다.
이러한 문화논리는, 앞의 관계지향적 자아 이해와 결합하여, 사회적 연대와 의무 또는 책임 등과
결합된 부와 성공의 추구로도 표현되었다. 그러니까 사회적 관계로 확장된 가족적 이상은 조직과
집단의 강한 결속력과 응집력을 낳은 반면, 종신고용체제나 높은 수준의 기업 복지 등을 가능하게
하였다. 이것은 개인적 욕망을 자제하게 하고 규율의 자발적 수용을 가능하게 함으로써 근대화 및
경제 성장 과정의 사회적 비용을 줄임으로써 동아시아 사회 일반의 급속한 근대화와 경제성장에 매
우 순기능적으로 작용했음에 틀림없다. 이런 사정은 오늘날의 신자유주의적 자본주의 단계에서도
근본적으로 변하지 않는다.
(3) 뉴캐피탈리즘이 요구하는 새로운 인간형과 유교적 - 근대적 정체성
주지하는 대로 오늘날 그 동안의 연공서열체제, 종신고용 등을 특징으로 하는 포드주의적 자본주
의 조직 체계는 경직된 관료제적 조직의 유연화, 슬림화, 효율화 등을 특징으로 하는 새로운 자본주
의, ‘뉴캐피탈리즘’ 유형에 의해 대체되고 있다(세넷 2009).
이러한 새로운 자본주의에서 이상화된 자아는 끊임없이 새로운 기술을 배워 자신의 지식기반
(knowledge base)을 변화시키는 개인, 기계보다 한발 더 앞선 사람 등으로 이해된다. ‘변화하지 않
으면 죽는다. 장기적 관점을 버리고 단기적인 승부를 하라. 남과 깊이 사귀지 말고, 손해 보면서 호
의를 베풀지 말라’는 것이 이 시대의 이상적인 가치로 등장한 것이다. 그래서 사람들의 관계 맺기
(relationship)는 거래(transaction)로 변화(조지 소로스)되었고, 서구의 프로테스탄트 윤리나 동아
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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시아 사회의 ‘입신양명’ 추구 같이 미래의 보상을 전제로 현재의 노고에 충실할 수 있게 했던 문화적
버팀목은 사라지고, 금욕을 부질없게 만드는 새로운 노동 패러다임이 등장했다.
이러한 조건에서 사회는 개인이 지닌 덜 고정되고, 더 유동적이며 융통성 있는 기술이나 잠재적
학습능력의 유용성에 더 주목하게 된다. 곧, 능력(merit) 대신에 잠재적 능력(potential ability)이
더 중요해진 것이다. 현대 사회는 덜 고정되고 더 유동적이며 융통성 있는 기술을 필요로 하기에,
직무와 직무 사이, 일자리와 일자리 사이, 작업장과 작업장 사이를 옮겨 다니는 데 익숙한 사람을
요구한다. 그리하여 새로운 사물을 배우는 능력(=잠재적 학습 능력)이 기존의 문제나 일군의 자료를
깊이 탐구하는 역량보다 더 가치 있는 것으로 평가된다. 바로 이렇게 새로운 자본주의 경제는 불확
실성을 긍정적으로 받아들이라고 도덕적 압박을 가한다는 점에서 이전의 자본주의와 구분된다고 할
수 있다.
그런데 앞서 살펴 본 유교적 근대성의 이상화된 자아상이 낳은 문화 논리는 또한 바로 이와 같은
동아시아적 근대인들의 정체성이 동아시아 사회들이 신자유주의적 세계화와 그에 따른 뉴캐피탈리
즘의 등장에도 성공적으로 적응할 수 있게 하는 원동력이었다. 바로 그와 같은 문화 논리야말로 동
아시아 사회들이 일시적인 위기와 정체에도 불구하고 오늘날의 신자본주의적 세계화의 조건 속에서
지속적인 경제적 번영을 구가할 수 있게 된 가장 핵심적인 원천의 하나라고 할 수 있다.
(4) 동아시아적 근대성의 문화적 위기
그러나 우리는 그와 같은 동아시아적 근대성의 성공의 이면에서는 또한 그 근대성의 번영의 족쇄
로 작용하는 수많은 사회병리 현상들이 만연하고 있음도 놓쳐서는 안 된다. 가령 우리나라에서 확인
할 수는 전체주의적-집단주의적 문화, 가족주의와 연고주의, 학벌주의, 성장지상주의, 무분별한 소
비주의 등의 부정적 사회병리들은 결코 사소하게 취급할 문제가 아니다. 이 역시 지금까지의 동아시
아적 근대성의 정체성과 관련지어 이해될 수 있다.
왜곡되어 이해된 동아시아적 근대성의 이상화된 자아는, 그 긍정적 작용에도 불구하고, 다른 한
편으로는 참된 개인주의 및 진정성 문화의 부재와 무분별한 ‘현세적 물질주의’의 문화를 부추겼다.
그것은 무엇보다도 개개인들 마다 고유하고 다양한 의미 있는 삶의 지평에 대한 문화적 상상 공간을
폐쇄시켰고, 속물주의적인 외형적-물질적 과시 욕구를 사회적으로 만개시켰으며, 그리고 그에 따
른 사회적 배제 논리를 강력하게 작동시켰다. 그 결과 사회 성원들의 삶의 의미 지평은 황폐화되고
퇴폐ㆍ향락주의 문화가 만연하게 되었다.
세넷은 자신의 삶을 연속적인 이야기(= 서사)로 만들어줄 수 있는 어떤 연관성도 사라지게 하는
것이 오늘날의 새로운 자본주의의 속성임을 지적했는데, 동아시아 사회들에서도 이런 속성의 부정
적 작용은 결코 덜하지 않았다. 그에 따르면 신자본주의의 이상화된 자아상은 개인들로 하여금 삶의
서사와 삶에 대한 통제력을 잃게 만든다. 이해관계에 따라 빠른 속도로 이합집산을 되풀이하고 필요
한 재능을 가진 사람만을 선택적으로 고용하며 효용성이 사라졌을 경우 즉시 해고해버리는 고용 문
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
716
화가 개인으로 하여금 내년은, 10년 후는, 그리고 삶의 마지막은 어떠하리라는 예측을 할 수 없게
만든다는 것이다.
새로운 자본주의적 조직(이른바 ‘팀제’ 같은 조직)에서는 권력의 중앙집중화는 심화되지만 권력에
서 권위가 떨어져나가는 반면, 구성원의 소속감은 약화되고, 참여의 기회는 줄며, 상층부의 지시를
적절하게 해석해주는 중간 기능도 없어져버린다. 아울러 조직 내 비공식적인 신뢰의 고리를 차단하
고, 마침내 구성원들로 하여금 스스로가 쓸모없는 잉여인간으로 전락할지 모른다는 불안에 휩싸이
게 만든다. 제도에 머물면서 보장받을 수 있는 기간이 짧아지는 것이다. 그러나 세넷의 지적처럼,
삶의 서사를 끊어놓는 체제는 지속가능하지 않으며 작은 충격에도 깨질 수 있는 유리 그릇 같은 것
이 될 지도 모른다. 신자유주의의 종말로 평가되는 작년의 월가발 금융위기는 또한 바로 이런 방식
의 자본주의적 조직 방식 및 인간형의 한계를 보여주는 것은 아닐까?
동아시아적 근대성의 맥락에서 보면 뉴캐피탈리즘에 성공적으로 적응할 수 있게 해 주었던 무조건
적인 현세적응의 문화논리가 역설적이게도 근대성과 자본주의의 동아시아적 정체성에 대한 자기배
반을 낳았다고 할 수 있다. 그간의 동아시아 기적의 바탕에는 종신고용, 연공서열제, 가족주의, 강력
한 ‘질서 형성’에 대한 요구, 관료제적 사회 통제 등이 작용하고 있었다고 할 수 있다. 이런 것들은
그 부정적 측면에도 불구하고 사회성원들에게 사회적 생존 양식의 기본적 안정성을 보장해준다는
느낌을 줄 수 있었다. 아마 이런 것이 우리나라 같은 데서는 여전한 ‘박정희 향수’의 뿌리라고 할
수 있을 것이다. 그러나 지금 바로 그런 토대들이 심각하게 흔들리고 있는 것이다.
(5) 동아시아 근대성이 봉착한 한계 지점들
어쨌든 전체적으로 볼 때, 동아시아적 근대성의 가장 큰 모순은 그 근대화 과정의 혼종성이 동서
문화의 악-조합(vice-combination)의 양상으로 나타나고 있다는 데 있다. 동아시아의 근대화 과정
은 동도서기의 추구에도 불구하고, 오히려 외형적으로는 서구적 근대성의 논리, 특히 미국 식 근대
성의 1차원적 논리를 물신화하여 수용함으로써, 서구보다 더 ‘서구적’이고 미국보다 더 ‘미국적인’(통
상적인 동서이분법의 도식에서 볼 때) 그런 근대성을 추구하고 낳았다는 것이다. 가령 인간과 자연
의 조화에 대한 동아시아의 전통적 세계상은 온데간데없이 사라지고 자연에 대한 일방적 지배 지향
으로서의 계몽주의적 전통만 전유되었다는 데서 그런 자기 배반을 확인할 수 있다. 무엇보다도 지금
많은 동아시아 사회들에서는 사회적 조화와 책임에 대한 강조, 교양을 통한 개인의 도덕적 완성에
대한 추구와 같은 동아시아적-인문주의적 전통은 붕괴되고, 다른 한 편으로 서구에서 진행된 ‘계몽
의 계몽’이라는 성찰적 과정에는 눈을 감으면서, 부정적 측면의 동아시아적 전통과 왜곡된 서구 문화
만을 결합시키려는 시도만이 지배하고 있는 것처럼 보인다. 그러나 이는 명백한 문화적 열등의식의
발로이자 ‘문화적 제국(식민)주의’의 한 효과라고 할 수 있다.
세계는 지금 물질적 풍요를 성공적으로 확보하면서도 ‘인간적’이며 또한 ‘지속가능한 발전’을 담보
할 수 있는 새로운 사회적・경제적・정치적 패러다임을 요구하고 있다. 그러나 유교적-동아시아적
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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문명이 지금 현재의 모습으로 그러한 요구에 생산적으로 응답할 수 잠재력을 충분히 보여줄 수 있는
지는 의문이다. 일본의 ‘잃어버린 10년(20년)’이나 최근의 일본의 침체, 제조업 중심 중국 경제의 반
환경성과 비윤리성, 우리나라 등에서의 사회적 양극화의 확대와 고용 없는 성장의 지속적 전개 등을
두고 볼 때, 동아시아 사회들은 아직 사회경제 모델에서 새로운 모델을 제시하고 있다고 보기 힘들다.
또 그 사회들의 정치적 역량 역시, 여전한 민족주의의 만연이나 식민지배 등 과거의 불행한 역사
에 대한 집착, 한반도 분단이 상징하는 이데올로기적 차이와 대립의 여전한 잔존 등을 볼 때, 새로운
세기를 이끌기에는 아직은 모자란 모습을 보여주고 있다. 게다가 과도한 집단주의나 보편적 인권과
휴머니즘 문화의 부재, 문화적 다양성에 대한 포용력의 한계 등과 같이 문화적 측면에서도 전통 사
회의 질곡을 완전히 벗어난 것처럼 보이지는 않는다.
Ⅳ. 21세기의 도전과 동아시아라는 ‘실용적 네트워크’의 필요와
가능성
이제 우리는 동아시아적 근대성의 잠재력을 더욱 활성화하면서도 그 한계를 최소화하고 극복할
수 있는 새로운 모색을 필요로 한다. 단순한 소망적 사고나 자아도취적인 (확대된) ‘문화적 민족주의’
의 관점에서가 아니라, 동아시아 3국이 21세기의 다양한 도전에 대처하고 공동의 현실적 번영의 조
건을 확보하기 위한 실천적 토대의 모색이라는 ‘실용주의적-구성주의적’ 관점에서 동아시아를 사고
할 수 있어야 할 것이다.
1. 왜 동아시아인가?
(1) ‘우리’는 다르다!
우선, 우리는 우리 사회의 번영과 지속적인 발전을 위해서는 우리는 우리를 더 잘 알아야 할 것인
데, 그것은 우리의 다름, 곧 동아시아적 근대성과 그 정체성에 대한 성찰에서 출발해야 이룰 수 있
다. 우리는 이제 오랜 서구 및 미국중심주의에서 벗어나 문화적이고 실천적인 자긍심을 갖추어야
한다. 그리하여 오리엔탈리즘이나 ‘문화적 식민주의’를 극복한 위에서 추구되는 자기 인식이 절실하
게 필요하다. 물론 ‘우리’나 이상적 ‘동아시아’에 대한 나르시시즘적인 환상 없이 동아시아 사회 또는
문명의 잠재력과 한계에 대한 정확한 자기 확인과 평가가 필요할 것이다.
그러니까 열등감도 나르시시즘도 없이 열린 자세로 우리의 다름을 확인하고, 그것을 세계 및 인류
전체의 공동의 번영을 위한 가능한 기여의 근거로 삼아야 한다. 그리하여 그 우리의 다름을 다른
문화적 타자 및 세계와의 ‘소통’을 위한 출발점으로 삼아야 한다. 이것은 곧 보편적이면서도 특수한
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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‘우리’와 동아시아 지역을 제대로 이해한다는 것을 의미한다. 참된 보편주의는 제대로 이해된 맥락주
의와 결코 모순되지 않는다. 보편성의 끈을 놓치지 않으면서도 예술적으로 특수한 우리의 상황, 조
건, 맥락 등을 제대로 이해할 수 있어야 한다.
(2) 생존과 번영의 현실적 토대로서의 동아시아
동아시아는 21세기 우리 사회의 지속적인 생존과 번영을 위해 우회하기 힘든 현실적 토대다. 무엇
보다도 동서냉전을 극복하고 미국 패권주의의 쇠퇴에 따른 21세기 새로운 세계 질서 구축의 필요성
에 주목해야 한다. 우리는 여기서 과거의 식민화 경험을 기반 삼아, 단순한 수동적 적응을 넘어서
창조적이고 적극적인 대응에 나설 수 있어야 할 것이다. 이 때 우리는 EU의 성립과 같은 새로운 세
계사적 경향에 주목하고 그 의의를 파악할 수 있어야 한다. 세계화가 어떤 ‘세계 공화국’의 방향보다
는 다국가적-지역적 매개를 통한 다극적 세계 질서의 성립 방향으로 나아가고 있음을 놓쳐서는 안
된다. 여기서 우리는 이러한 과정에는 또한 경제적이고 정치적인 요인들도 작동하고 있음에 주목해
야 한다.
(3) 새로운 경제적 국제협력 시스템의 필요
무엇보다도 정보통신 혁명 등 신기술의 발전에 따른 새로운 경제 패러다임에 대한 적응의 필요가
클 것이다. 이 새 패러다임에서는 지리적 인접성과 문화적 동질성 등을 근거로 한 다국가적인 유기
적 경제협력 체제(가령, 시장 통합)의 이점이 매우 클 것이다. 이는 단순한 요청이라기보다는 세계화
의 필연적 귀결이자 지상 명령이라 할 수 있을 것이다. 이런 점에서 한ㆍ중 및 한ㆍ일 FTA의 필요
성, ASEAN과의 긴밀한 협력의 필요성이 대두될 것이다.
(4) ‘세계 시민적 상태’를 이루기 위한 ‘방법으로서의 동아시아’
정치적으로 볼 때 세계화가 빚어 낸 ‘탈민족적(국민국가적) 정황’(하버마스) 속에서 개별 국민국가
와 세계 전체 국제 조직 사이에서 중간적-매개적 역할을 하는 다국가적 국제협력 시스템 창출의 필
요가 절실하다. 우리 맥락에서 보면 북한 문제 등의 해결을 포함한 지역적 협력을 통한 동아시아
평화체제 구축이 추구되어야 한다. 나아가 황사 등의 문제에서 상징적으로 드러나듯이 개별 국가
차원을 넘어서는 환경 문제에 대한 다국가적 협력의 필요도 만만찮다.
2. 어떤 동아시아인가?
우리는 이제 우리의 지금까지의 근대화 과정의 어떤 무반성성, 무사유성, 수동성을 비판적으로 극
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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복하고, 말하자면 동아시아적(유교적) 근대의 ‘성찰적 근대화’(U. Beck)를 추구해야만 한다. 실현의
과정, 목표와 가치 등에 대한 의식적이고 의사소통적인 성찰과 그에 따른 실천적 자기 교정을 그
본질적 속성으로 갖고 있는 근대화 기획을 추구해야한다는 것이다.
(1) 새로운 동아시아에 대한 ‘엄밀한 상상력’
우리가 추구하는 새로운 문명은 근대성의 미국적 모델 또는 패러다임을 넘어서고, (동아시아의 유
교적 근대성을 포함하여) 근대적 문명 모델 일반의 패착을 극복한 새로운 사회ㆍ정치ㆍ경제 모델을
가진 것이어야 한다. 국민국가의 자기 절제와 지양을 추구하고, 생태친화적 복지 경제를 갖추며, 개인
의 해방과 공동체의 조화 및 다문화주의와 보편적 휴머니즘 등에 바탕한 문화를 가꾸어야 할 것이다.
구체적으로 보면 우리나라에서라면 분단체제를 극복하고 한반도 평화체제를 정착시켜야 할 것이
며, 동아시아 나라들 전체의 관점에서는 과거의 갈등의 역사를 극복하고 보편적 가치와 만민의 평등
에 기초한 평화적 국제 질서를 추구할 수 있어야 할 것이다. 또 충분한 성장을 담보하면서도 환경
재앙, 사회적 양극화 등의 문제에 맞설 수 있는 새로운 사회경제 모델을 추구해야 할 것이다.
(2) ‘실용적 네트워크’로서의 동아시아
여기서 우리는 동아시아를 어떤 형이상학적이고 실체주의적인 관점에서가 아니라, 다르지만 지리
적으로 가깝고, 그래서 또 때때로 싸우고 침략을 하기도 했던 동아시아의 여러 국가들이 상생하고
협력하기 위한 ‘실용적-상상적 은유’로서, ‘열린 네트워크’로서 이해할 수 있어야 할 것이다.
그것은 개별 국가들의 국민국가적 정체성과 자율성을 존중하면서도, 공동의 번영을 위한 효과적인
협력적 틀을 구축한다는 것을 의미한다. 여기서는 무엇보다도 인권과 같은 보편적 가치나 환경 같은
몇 몇 초국가적-지구적 가치와 관련하여서는 주권의 제약마저도 자발적으로 수용할 수 있어야 한
다. 이 때 각 개별국가들과 역내 성원들의 존엄의 평등에 대한 상호 인정, 타자와의 대화와 융합,
소통을 향한 열린 자세는 결정적인 원칙적 전제일 것이다.
(3) 동아시아적(유교적) 근대의 성찰적 정체성
그런 새로운 동아시아에서는 지금까지의 유교적 근대성 패러다임의 잠재력은 더욱 발전시키되 그
한계를 비판적으로 극복한 새로운 정체성을 추구해야 할 것이다. 관계적 존재로서의 자아에 대한
이상과 도덕적 완성의 이상과 결부된 물질적 부의 추구라는 문화적 논리는 지속적으로 발전시키되,
문화적 위기와 한계를 낳은 그 부정적 면모에 대한 자기반성과 극복의 시도도 필요하다. 그리하여
잘못된 동서이분법을 극복하고 동서 문화 요소들의 ‘선-조합’의 추구를 통해서 참된 ‘보편적 보편주
의’를 지향해야 할 것이다. 그러니까 동서 문화 융합이 긍정적인 시너지 효과를 낳고 현재 상태의
질적 고양을 가능하게 하는 새로운 혼종성을 추구해야 한다. 그 핵심에는 권력추구적-집단주의적
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관계지향성이 아니라 소통적-대화적 관계지향성의 추구와 동아시아 전통의 인문주의적 지향의 회
복이 있을 것이다. 이를 통해 우리는 서구적 근대성의 1차원성에 대한 성찰과 ‘계몽의 계몽’을 추구
해야 한다.
(4) 개인주의로서의 공동체주의
이 때 우리가 결코 놓쳐서는 안 될 것은 동아시아적 근대성에서도 ‘개인의 해방’은 이제 불가피한
귀결이라는 점이다. 현대 사회 일반의 유동화는 삶을 속박하던 제도나 관습 등으로부터 개인을 자유
롭게 만들고, 불가피하게 개인들의 자율성의 공간을 확대시킨다. 동아시아적 근대성은 그 동안 그러
한 논리에 일정하게 거슬러 왔으나, 앞서 살펴 본 뉴캐피탈리즘의 관철과 수용은 그런 경향을 더욱
강화시킬 수밖에 없다.
이제 동아시아적 근대성의 문화 논리는 그와 같은 개인의 해방에 직면하여 전통적 공동체주의 논
리의 억압적 관철이 아니라 공동체주의의 새로운 형식, 말하자면 업그레이드된 공동체주의를 추구
해야 한다. 그러니까 전통적 공동체주의에서와는 달리 개인의 가치와 자율의 공간을 충분히 보장해
주면서도 그것이 나쁜 의미의 개인주의의 늪에 빠지도록 내버려두지 않고 참된 공동체적 유대와 결
속을 가능하게 해 주는, 말하자면 ‘진정성 있는 개인들의 연대’에 기반한 새로운 패러다임을 추구해
야 한다. 그리하여 개인을 억압하는 것이 아니라 오히려 풍부한 개인의 자기실현에 대한 강력한 지
향을 자신의 존립 목적으로 삼는 공동체적 관계를 추구해야 한다.
(5) 네트워크로서의 공동체
앞으로의 동아시아 사회들이 추구해야 할 공동체는 더 이상 전통적 형식의 ‘우리가 남이가’의 공동
체, 단순한 ‘묻지마 대동(大同)’의 공동체가 아니라 서로 이질적인 요소와 개인들의 느슨한 관계 속
에서도 지속적이며 창조적인 협동과 연대가 가능한 네트워크로서의 공동체여야 할 것이다. 이 때
이미 벌써 현실이 된 수많은 사이버 공동체들은 좋은 모델을 제공하고 있다.
여기서 우리는 IT 기술 혁명의 바탕 위에서 경제생활의 중심도 단순히 전통적 형식의 시장교환모
델 보다는 네트워크 모델로 대체되고 있음에 주목해야 한다. 가령 전통적 방식의 음반 시장이 아니
라 냅스터/벅스 같은 네트워크 기반의 거래 관계가 확립되어 그 위력을 발휘하고 있는데, 이는 기업
-소비자 네트워크라 할 수 있다. 또 많은 기업들이 과거의 일방적, 승자독식적 경쟁 관계에서 서로
자원을 공유하고, 리스크를 분담하며, 아웃 소싱이나 코 소싱 또는 수익 분배 등의 협력적-상생적
비즈니스 모델을 확산시키고 있는데, 이는 또한 기업-기업 네트워크라 할 수 있다.
나아가 사회 전반의 조직 및 통치 모델 또한 합리적인 목표와 지시ㆍ통제 메커니즘을 가진 중앙집중
적 상의하달 모델에서 수평적 관계 속에서 이루어지는 구성원들의 참여와 상호협력에 기초한 네트워
크 모델로 대체되고 있다. 이런 맥락에서 오늘날의 민주주의적 정치과정에서 협치(governance)와
철학적 관점에서의 2015년 미래전략과 과제∙∙∙Session 7
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숙의(deliberation;심의)의 중요성이 무엇보다도 중요한 정치적 가치가 되고 있다.
이와 같은 오늘날의 네트워크적 사회ㆍ정치ㆍ경제 시스템에서는 요구되는 관계성의 핵심가치는
‘다양성 속의 조화’ 또는 ‘和而不同’에 대한 추구라고 할 수 있다. 개인의 다름에 대한 존중과 상호
인정 없이는 네트워크적 창조성과 효율성도 발휘될 수 없다. 상호 신뢰의 바탕 위에서 호혜와 협력
을 추구하지 않으면 안 된다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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동북아 역사, 대외관계를 고려한
2015년 미래전망과 대응과제
윤 병 남 (역사학회, 서강대 교수)

동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
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동북아 역사, 대외관계를 고려한
2015년 미래전망과 대응과제
윤 병 남 (역사학회, 서강대 교수)
Ⅰ. 한․중․일 역사갈등과 동아시아 역학관계의 현상과 미래
1. 한․중․일 역사갈등의 역사적 함의
1.1 역사갈등으로서 최근의 독도문제와 센카쿠(댜오위다오)문제
• 한일간 및 중일간 갈등의 고조: 영토문제의 외피를 띠고 있으나 한국과 중국에서 각각 이 문제
를 역사문제 (일본의 식민지 지배 및 침략과 과거사 청산 문제)로 인식하고 있기 때문에 긴장
이 증폭되고 장기화되고 있음.
• 이 사건의 파장이 정치, 경제, 사회, 문화 분야로 확산되고 있음.
• 미국 및 유럽 등이 주시하는 세계적 관심사로 부상
1.2 동북아에서 역사갈등의 주기적 발생
• 1980년대 초반 이후 교과서 검정 또는 일본 지도자들의 망언, 야스쿠니신사 참배 등을 둘러싸
고 주기적으로 발생
• 2000년대 초반 이후 중국의 ‘동북공정’에 의해 촉발된 한중간의 역사갈등 대두
1.3 역사적 갈등의 21세기적 함의와 전망
• 중국의 부상과 동아시아 및 세계질서의 대전환기
중국의 부상, 일본의 영향력의 상대적 약화, 미국의 영향력 저하
• 중국 내부의 변화와 역사갈등
중국경제의 비약적 성장
지역적, 계층간의 불균형 확대
다민족 국가로서 민족갈등 문제의 대두: 티베트, 신장․위그르
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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중국정부의 국민통합에 대한 관심
복합적 다민족 국가 개념으로서 ‘중화민족국가’ 개념 제시
경제발전과 그에 따른 국력신장에 대한 국민적 자부심의 고양
고대사에서 근현대사까지 대대적인 역사의 재해석 움직임
• 일본 내부의 변화와 역사갈등의 심화
일본 버블의 붕괴 이후 경제적 불황의 장기화
사회적 격차의 확대와 사회적 결속력의 약화
이러한 사회현상에 대한 보수주의자들의 위기의식 고조
전전세대의 퇴진과 전후세대의 등장
정치적 리더십의 위기와 애국주의적 폽퓰리즘의 확산
극우정치세력에서 자민당 및 민주당으로 확산되는 경향
식민지 지배 및 침략전쟁에 대한 역사적 지식 저하
이에 대한 대중의 역사적 책임의식의 희박화
국민교육 및 애국주의를 강조하는 정치․사회세력의 연대 등장
다양한 현대적 미디어의 적극적 활용과 적극적 사회적 활동
• 3국에서의 정치리더십의 교체 시기
정치적 지지 획득을 정치세력간의 경쟁과 애국주의적 폽퓰리즘 확산
• 세계화 및 정보화의 확산과 역사갈등의 증폭화 현상
인터넷 등 다양한 매체를 통한 자극적인 정보의 실시간 전송과 확산
과거 : 신문이나 방송의 기사 --> 국민적 논쟁
현재 : 온라인상의 논쟁 ---> 국민적 논쟁
• 동북아의 국가들에서 애국주의의 대두를 견제할 수 있는 동북아(동아시아)공통의 비전 매우
약함 또는 이러한 지역주의에 불행한 역사적 유산이 존재함
경제적 연계성은 매우 높음
역사갈등의 해결의 열쇠를 쥐고 있는 일본의 상황이 악화되는 경향
해결의 전망을 어둡게 하고 있는 것이 사실
최근에 역사갈등의 증폭화로 나타남
대응에 대한 한․중간의 차이점에 주목할 필요
동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
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2. 동북아의 현상: 경제적 발전과 지역의 평화(1980- )
2.1 동북아 지역의 경제발전
- 경제대국 일본의 부상
- 한국 경제의 비약적 성장
- 중국의 개혁개방정책 채택과 중국 경제의 비약적 성장
- 세계경제의 성장엔진으로서 동아시아 경제의 발전
2.2 동아시아 지역의 안정과 평화
- 북핵문제로 인한 긴장의 고조에도 불구하고 지역의 평화 기조 유지
- 동아시아 국가 간의 정치․경제․인적 교류의 확대
상호 무역 및 투자의 확대
비즈니스, 관광, 유학 등을 통한 인적 교류의 확대
한류 붐의 확산이 보여주는 문화적 교류의 확대
3. 동북아 국가 간 협력의 제도적 기반의 증대
3.1 동아시아 지역에서 국가 간 협력의 증대
- 국제화와 지역 국가 간의 경제 교류의 증대
- 지역의 공동 관심사 해결을 위한 노력의 필요성: 북핵문제, 환경문제 등
- 타 지역에서 등장한 EU, NAFTA 등의 지역협력체의 자극
3.2 한중일이 공동으로 참여하는 다양한 형태의 회의체 및 협의체의 출현
미국, 호주, 동남아 국가 등 역외국가가 참여하는 경우도 많음.
• 회의체 및 협의체의 대표적 예
- ASEAN + 3(한중일) 회의의 정례화
- EAS, APEC, ARF, 한중일정상회의, 6자 회담
- FTA 체결을 위한 협상, 동아시아공동체 논의의 확대
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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4. 동아시아 국가 간의 역사갈등과 대립
한․중․일 사이에 크고 작은 갈등이 존재해 왔지만, 가장 첨예한 갈등은 역사인식 문제나 영유권
문제와 관련하여 발생하는 경향을 보임. 대체로 2000년을 전후로 한 시기에 이러한 갈등의 양상에
변화가 나타남.
4.1 2000년 이전의 갈등의 양상
- 역사인식 문제를 둘러싼 갈등이 중심
- 일본의 중학교용 ‘새로운 역사교과서’의 검정 통과로 촉발된 갈등의 고조
- 종군위안부 문제의 대두
- 일본 정부의 고위 인사의 야스쿠니 신사 참배
- 한국․중국 대 일본의 대립 구도
4.2 2000년 이후의 갈등의 양상
- 2000년 이전의 한국․중국 대 일본의 갈등구조는 기본적으로 상존
- 중국의 소위 ‘동북공정’ 등 국가연구사업의 추진에 따른 한중간 역사 갈등이 대두하게 됨
- 한중간의 역사갈등 고조에 대한 체계적 대응의 필요성: 고구려연구재단 및 그 후신으로 동북아
역사재단 설립
- 역사갈등 및 위안부 문제의 국제적 인식의 확산: 미국 등 제3국의 관심
- G2로서 중국의 부상과 주변 도서의 영유권 문제에 대한 공세적 자세
- 센카쿠제도(댜오위다오)를 둘러싼 중일간의 갈등 고조
- 서사군도 및 남사군도를 둘러싼 동남아 국가들과 중국의 갈등 고조
- 동남아 국가들에 대한 지원을 통한 미국의 중국 견제 시도
Ⅱ. 한․중간 역사문제의 쟁점과 대응전략
1. 바뀌고 있는 중국 ‘동북변강전략’의 패러다임:
○ “동북공정” 주도 기관의 변화:
- 주도 기관이 중국사회과학원 산하 ‘변강사지연구중심’에서 동북 3성으로 바뀌었는데, 이 추세
는 계속될 것임.
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- 종래에는 중앙정부가 “동북공정”을 주도하다보니 한국으로부터 외교적 비난을 받게 되자, 중국
사회과학원에서 “동북공정”을 내면적으로 지도･감독하고 동북 3성이 전면에 나서 “동북공정”
을 추진하고 있음.
○ “동북공정” 추진 방식의 변화:
- 종래처럼 부여･고구려･발해의 역사적 귀속권을 둘러싸고 한국과 역사논쟁을 벌이는 방식이 아
니라, 동북 3성의 주도 하에 고구려･발해의 역사문화유적 및 백두산이 당연히 ‘중국 것’이라는
전제 하에, 그것들을 관광자원으로 만들어 국내외 관광객에게 “고구려사, 발해사 = 중국사”라
는 중국의 역사논리를 각인시키고 경제적 이득을 계속 취득할 것으로 판단됨.
⇒ 역사문화유적의 중국화와 역사귀속논리의 강화 사이의 유기적 작용
○ 역사이론과 현존 역사문화유적의 일체화 작업:
- 2015년까지 중국정부에서는 ‘통일적 다민족 국가론’을 역사문화 현장에 적극 적용해 역사이론
체계와 역사문화유적의 일체화를 꾀해 나갈 것으로 판단됨.
※ ‘통일적 다민족 국가론’: “현재의 중화인민공화국 영토 내에 존속했거나 존속하는 역사나 민족
은 모두 중화인민공화국의 형성에 기여했음으로 중국역사이고 중화민족이다.”라는 중국의 역
사관, 영토관, 민족관, 국가관
- 중국정부에서는 ‘통일적 다민족 국가론’에 입각해 “부여사, 고구려사, 발해사 = 중국사”라는
논리체계가 갖추어졌다고 판단해, 이 역사논리를 고구려･발해 역사문화유적의 현장에 적용,
이론과 실제가 일치하는 만주 고대사의 중국사 귀속 작업을 가속화해 나갈 것임.
- “장백산문화론”을 백두산에 적용시켜 “장백산 = 중국 것”이라는 전제 하에 백두산을 명실상부
한 중국의 명산으로 만들기 위해 “장백산문화건설공정”을 적극 추진해 ‘백두산의 중국화’에 박
차를 가할 것으로 판단됨.
○ “장성(長城)보호공정”(2005~2015)의 가속화:
- “통일적 다민족 국가론”을 만리장성에 적용, 만리장성을 한족만의 것이 아닌, 중국의 모든 민
족이 공유하는 역사적 상징물로 만드는 작업을 가속화할 것임.
⇒ 세계문화유산으로 등재된 중국의 장성(만리장성)은 14세기 명조 때 수축된 한족왕조만의 것
으로서 중화민족 전체의 역사를 포괄하는 상징물이라고 할 수 없음. 따라서 중국에서는
2012년 6월 5일 신강 위구르족과 고구려･발해의 장성도 중국 장성에 포함시켜 장성의 길이
를 6300km에서 2만 1196km로 늘려 발표했음.
⇒ 역사이론과 현존 역사유적을 일체화시키는 작업으로서 ‘장성판 동북공정’임.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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- “통일적 다민족 국가론”을 장성에 적용 ⇒ 역사관의 공간적 적용과 확대
- 발해장성인 목단강변장에 2008년‘세계문화유산’표석을 임의로 설치
⇒ 세계문화유산유적의 추가규정 위반, 세게적 기준을 임의로 변경
- 발해유적을 당대의 장성 유적으로 부각시킴.
2. 예상되는 중국 ‘동북변강전략’의 공격적 특징
○ 고구려･발해 역사문화유적의 관광자원화 정책을 적극 추진, 역사귀속논리 차원을 떠나 “고구려
사･발해사 = 중국사” 논리를 국내외 관광객에게 선전･각인시키면서 고구려와 발해사가 중국사
임을 ‘굳히기 전략’으로 나갈 것으로 판단됨.
○ 한국의 반발을 무시하고 2015년 이내에 발해 역사문화유적을 세계문화유산으로 유네스코에 단
독 등재해 ‘발해사 = 중국사’ 논리를 국제사회에 전파시킬 가능성이 농후함.
- 길림성 돈화시에서는 발해 상경성(上京城) 유적의 복원, 박물관 신축, 발해광장 조성, 육정산
풍경구 등 설치, 발해유적의 세계문화유산 등재 준비를 완비했음.
○ 중국에서는 향후 백두산을 세계자연유산 및 세계지질공원으로 유네스코에 단독 등재해 “장백
산 = 중국 것”을 국제사회에 전파시킬 가능성이 농후
⇒ 중국이 ‘장백산’이란 명칭으로 등재할 경우, 국제사회에서는 장백산을 중국 것으로 인식하
게 될 것이고, 우리는 백두산에 대한 주도권을 상실하게 될 것이며, ‘백두산’이란 용어도 국제
사회에서 사라질 것임.
○ 중국은 <청조 시조 사당(淸祖祠)>과 <장백산신사(神祠)>를 중심으로 백두산에 대한 봉선(封禪)
의식을 거행하고, 언론과 <장백산만족(滿族)박물관> 등을 통해 그것을 대대적으로 선전･전파
함으로써 ‘백두산의 뿌리가 만주족과 청조에 있음’을 대내외적으로 과시해나가는 동시에, “백두
산 = 한민족의 성산, 한국사의 발원지” 논리에 적극 대응해나갈 것으로 판단됨.
3. “청사찬수공정”을 둘러싸고 예상되는 갈등:
○ 현재까지 “청사찬수공정”에 대한 최종 결과물, 즉 새롭게 편찬된 ?청사?는 출간되지 않았음.
○ 그러나 “청사찬수공정”에서 청조와 조선의 관계를 조공질서의 관점에서 서술할 가능성이 농후
함 ⇒ 전통시대 조선의 위상을 왜곡할 가능성이 우려됨.
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○ ‘백두산정계비’ 문제 등 조선-청의 국경 담판 관련 내용, 간도문제 등의 영토문제 등과 관련하
여, 중국이 역사적 사실을 왜곡할 가능성이 농후함.
1882년 임오군란부터 1894년 청일전쟁까지 청조는 조선에 군대를 파견, 주둔한 채 대원군을
납치해 조선의 정권을 전복시키고 갑신정변을 무력으로 저지하는 등의 만행, 위엔스카이(袁世
凱)의 주도하에 조선의 군사, 외교, 내정에 간섭하고 조선의 주권을 유린하는 등의 제국주의적
만행 실태 등을 은폐, 역사왜곡의 가능성 농후
4. 우리의 대응전략:
가. “동북공정”, ‘백두산의 중국화’에 대한 대응전략
[국내 차원의 대응전략]:
○ “동북공정”이 단순히 ‘중국의 고구려사 빼앗기 프로젝트’가 아니라, 중국동북지역(만주)의 역
사･영토를 중국사･중국영토로 만들고, 북한정세 변화나 탈북자･조선족의 동태를 예측하고 대
비책을 마련하려는 중국의 ‘동북변강전략’이라는 점 인식
○ 국가 차원에서 중국의 “동북공정” 논리(역사, 영토 논리), 백두산 전략(“장백산문화론”, “장백산
문화건설공정”)의 실태를 정리한 소책자 발간
⇒ 학교, 공공기관, 시민단체, 언론 등에 무료로 소책자 배포해 국민들의 인식 제고
○ 만주 고대사(부여, 고구려, 발해), 백두산, 간도가 우리 역사․영토임을 대내외에 적극 알릴
수 있도록 국가 차원에서 연구를 지원
⇒ <한국연구재단>과 <동북아역사재단>의 관련 연구비 증액, 지원
○ 국내의 역사․영토문제, 북한․탈북자 문제, 조선족 문제 등을 다루는 각 기관을 아우르는 ‘컨
트롤타워(가칭 <“동북공정”대응전략팀>)’를 청와대 외교안보실에 설치, 유기적 대응체제 구축
○ 중국이 백두산에 대한 영유권(주도권)을 차지하려고 하는데도, 우리의 통일부나 문화재청에는
백두산 전문가가 전무한 실정임.
⇒ 백두산 관련 역사․영토․지리․지질․문화관광․군사․국제법․통일문제 전문가 등으로
구성된 <백두산문제 TF팀>을 국무총리실 산하에 설치 필요
○ 중국의 ‘백두산 봉선의식’ 행사에 맞서, 우리도 <백두산신사>를 짓고 매년 백두산에 제사를 지
내면서 이를 대내외에 널리 선전, “백두산 = 한민족의 성산, 한국사의 발원지”를 부각․선전시
켜나갈 필요가 있음.
[국제 차원의 대응전략]:
○ 중국의 “동북공정”과 ‘백두산의 중국화’ 움직임이 남북한의 역사체계와 인식 전반을 흔드는 심
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각한 문제임을 직시, “동북공정”과 “장백산문화론”, “장백산문화건설공정” 등에 관한 연구성과
와 정보를 공유하고 남북한 사이에 역사인식을 공유할 수 있는 남북학술회의를 정례적으로 개
최하고 비공식 협의체를 조직, 공동 대응
○ 현대아산과 북한 사이에 체결된 ‘백두산관광협약’ 복원 노력, 북한 쪽 백두산에 대한 남북의
공동 보호․개발․이용 체계를 마련하고 관련 자금을 확보, 북한에 지원
○ 우리의 역사논리 및 백두산 논리체계를 강화, 이를 국제사회에 널리 홍보, “동북공정”과 백두산
관련 해외 전문가를 적극 양성하고 이들을 토대로 백두산 관련 국제학술대회를 자주 개최함.
국내외 외교기관이나 유네스코, 해외단체 등에 외국어판 한국사 출판물과 백두산 관련 홍보물
을 주기적으로 발송
[백두산문제의 해소 방향]:
○ 백두산이 북･중 경계에 걸쳐 있고, 역사적으로도 우리 민족과 중국의 여진족(만주족)이 모두
백두산을 성지로 인식하고 있던 점을 고려할 때, 백두산을 남북한과 중국 어느 일방의 것으로
만들려는 것은 불합리함.
○ 트랜스내셔널(Trans-national)적인 산들에 대한 비교 검토가 요구됨.
- 피레네 산맥 내 ‘몽뻬르뒤’의 경우, 스페인․프랑스 양국이 유네스코의 세계자연유산으로 공동
등재한 뒤 공동으로 보호․개발․이용하고 있음.
- 알프스 산맥 내 몽블랑의 경우, 이탈리아․프랑스․스위스 3국이 공동으로 보호･개발･이용하
고 있음.
○ 이러한 사례들을 바탕으로 남북한과 중국이 백두산을 공동으로 유네스코의 세계자연유산, 세
계지질공원으로 등재해 공동 보호․개발․이용하는 방안을 모색해, 향후에 백두산을 한․중
간의 협력과 공동 번영의 상징적인 장소로 만들어갈 필요가 있음.
나. ‘간도문제’의 대응전략
[고려해야 할 사항]:
○ ‘간도문제’는 영토문제이기 때문에 다른 어떠한 외교 사안보다도 더 신중하게 접근할 필요가
있고, 중국민의 역사적 경험과 정서를 고려해 영토문제의 해법을 고려해야 함.
- 특히 중국은 근대 시기 150만㎢(한반도 넓이의 약 7배)를 제정 러시아에게, 홍콩을 영국에게,
타이완을 일본에게 빼앗긴 아픈 경험을 갖고 있음. 따라서 영토문제에 대해서는 매우 예민하
게 반응함.
○ 남북통일을 민족 최대의 과제로 여기고 있는 우리로서는, 남북통일의 실현 여부에 중국이 막강
한 영향력을 지니고 있는 점을 고려해야 함.
⇒ 남북통일 과정과 ‘간도문제’를 연계시키는 전략 수립이 필요.
동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
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○ 지금 ‘간도문제’를 공식 제기하면 한․중 관계는 파탄의 길로 접어들 가능성이 높음. 게다가
지금 ‘간도문제’를 제기한다고 해서 현실적으로 간도를 되찾는 것은 불가능함.
○ 우선적으로 남북통일을 실현한 뒤 ‘간도문제’를 제기하는 것이 현명함. 실현 가능성이 없는 문
제를 제기해 한․중 관계를 파탄시킬 경우, 남북통일은 더욱더 요원해질 수 있음.
※ ‘소탐대실(小貪大失)의 잘못’을 범해서는 안 됨.
[대응 전략]:
○ “간도가 우리 땅이었다.”는 것을 역사적으로 입증할 수 있는 증거(지도 등)와 논리체계를 갖춤.
⇒ 국내외 학자들에게 연구비를 지급, 간도에 관한 우리의 논리체계를 구축, 간도 관련 국제학
술대회를 자주 개최, 국내외적 공감대를 형성
○ 관련 시민단체의 주도로 우리의 간도 논리체계를 정리한 소책자들을 만들게 해 국내의 학교,
공공기관, 사회단체, 언론기관뿐만 아니라, 국제기구, 외국 등지에 배포, 우리 논리를 널리 전
파･강화시킴.
○ 국가 차원의 대규모 연구사업을 벌여 한-중, 한-일, 중-일, 러-일 등 동북아에서 일어나고
있는 영토분쟁의 배경과 원인, 추이, 성격, 공통점과 차이점 등을 면밀히 분석해 전략적으로
활용할 수 있는 다양한 사례들을 발굴, 외교 역량을 증진
[갈등해소의 방향]:
○ ‘간도문제’를 ‘이어도’에 대한 중국의 영유권 주장에 대응하기 위한 상계적(相繼的) 전략 요소로
활용해야 함.
⇒ 한․중 간 영토분쟁의 소지를 없애기 위한 지렛대로 적극 활용 필요
○ 영토문제에 관한 한 동북아 한․중․일 삼국이 모두 연루되어 있는 점을 고려, 시기 및 상황에
따라 외교 전략을 탄력적으로 구사하고 외교적 파트너십을 적극 발휘해 연대의 공간을 적극
활용해 외교력을 극대화시켜야 함.
다. “청사찬수공정”에 대한 대응전략
○ 예상되는 쟁점들을 미리 추출, <동북아역사재단> 주도로 연구지원 사업을 통해 우리의 대응
논리체계를 강화
○ 한․중 간의 역사분쟁을 사전에 해소하기 위한 차원에서 간접적으로 우리의 우려스러운 점을
중국 측에 전달, 새롭게 편찬될 ?청사?가 우리 역사를 왜곡하는 일이 없도록 유도할 필요가
있음.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
734
Ⅲ. 한․일간 역사갈등의 쟁점과 대응전략
1. 일본사회의 우경화 강화와 한일 간 역사인식의 괴리
버블의 붕괴와 그에 따른 장기적 경기침체가 이어진 1990년대 이후 일본사회의 우경화 경향이 두
드러짐
1.1 집권 자민당 지도부의 보수화 경향: 고이즈미 준이치로, 아베 신조
고이즈미 수상의 야스쿠니 신사 참배
1.2 학계 및 문화계의 보수주의자의 조직화
애국주의를 강조하는 새로운 역사교과서 편찬을 목표로 함
보수적 아젠다를 담은 만화 등 다양한 대중매체의 활용
이러한 움직임에 대한 대중의 호응 존재
1.3 집권 자민당에 의한 보수적 아젠다의 법제화
국기 및 국가법 제정 (1999)
교육기본법(2006) 및 학습지도요령(2009)의 개정: 애국을 강조
방위관련 조약의 개정(1999): 주변사태안전확보법
헌법 개정 및 재군비에 관한 논의의 확대
1.4 이러한 사회적 분위기에 편승하려는 정치세력 간의 경쟁
자민당 및 민주당의 보수화 경향
기성정당의 리더십 저하와 정당 지지도 하락
보수적인 대안 정치세력의 대두: 하시모토 도루, 이시하라 신타로 등
국내 정치의 불안정이 대외적 강경노선을 낳을 가능성 농후
예) 이명박 대통령의 독도방문에 대한 제정치세력의 반응
동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
735
2. 역사갈등의 제분야와 쟁점
2.1 중고교 교과서의 역사왜곡 문제
- 사태가 악화되는 경향
교육기본법 및 학습지도요령의 개정을 토대로 보수적 교과서 집필의 기반 마련
보수주의를 표방하는 교과서의 종류 증가
내용상의 변화 : 위안부 관련 서술의 누락 또는 감소, 독도(죽도) 기술의 증가, 식민지 침략에
대한 미화 등
- 보수적 교과서 채택의 완만한 증가: 중학교 (사회)역사교과서의 경우 3.8% 기록
채택제도의 변화와 지자체 및 지자체장의 채택과정에서의 영향력 행사 증가
보수적 교과서 채택을 반대하는 시민운동 네트워크가 기능하는 긍정적 측면 존재
위의 시민운동의 지속가능성과 협력 가능성 모색
2.2 강제징용, 일본군 위안부문제 등
- 생존 피해 여성의 잇따른 사망이 일본에 문제해결을 압박하고 있는 상황임
- 한일 양국에서 당사자들에 의해 진행되고 있는 최근의 사법적 소송의 결과도 사태해결을 압박
하고 있음.
- 현재까지 일본 정부의 태도 변화 없음
이러한 일본 정부의 비타협적 태도가 이명박 대통령의 독도 방문의 계기가 된 측면이 있음.
- 위안부에 대한 일본정부의 배상은 한일협정(1965)의 재평가를 필요로 함.
조약 체결 시 협의에서 제외된 점
청구권 협상과 별개로 위안부에 대한 배상
- 일본에 대한 인도적 압박: 일본 대사관 앞 수요집회, 소녀상 건립
- 우리 정부가 강구할 수 있는 인도적 조치에 대한 검토
생존자에 대한 지원의 확대
민관의 유기적 협력
- 국제적 연대의 확대를 통한 압박
미 하원의 위안부 결의안(2007)의 파장과 후속 조치
최근의 미 국무장관의 ‘성노예’ 용어 사용의 의미와 배경
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
736
2.3 독도문제
- 한국의 영유권을 공고하게 할 역사적 연구의 확대
- 각 시기별 연구의 특징
전근대기의 연구
1905년 전후의 일본 제국주의의 침탈기의 연구
1945년 전후한 전후 시기 연구
- 개별적 연구 성과의 종합과 활용
- 일본의 중고등학교 교과서의 독도 관련 서술의 변화
- 독도 인근 매장 수산자원 및 지하자원과 독도문제의 관련성
3. 역사갈등과 한·일관계 미래전망
3.1. 일본 정치세력의 유동화가 한일관계에 미치는 영향
- 일본 정치 지형의 급격한 변화가 진행되고 있음
어떤 세력이 차기 정권을 장악하느냐가 매우 불투명한 상황임
- 집권 민주당 세력, 자민당 중심의 구집권세력, 오자와 중심의 민주당 탈당세력, 하시모토 도루
및 이시하라 신타로 등의 신흥 정치세력 간의 경쟁과 합종연횡이 활발할 것으로 보임.
이번 독도 사태에서 볼 수 있듯이 어느 세력이 집권을 하더라도 보수주의 및 민족주의 색채를 강하
게 띠게 될 것이고 따라서 한일 간의 역사갈등이 크게 완화될 가능성이 크지 않은 것으로 보임. 다
만, 일본의 신정권이 한국의 새 정권 출범과 맞물리는 경우 단기적으로 유연한 자세를 견지하여 금
년에 고조된 갈등 국면이 완화될 가능성은 남아 있다고 볼 수 있음.
3.2. 동아시아 국제관계의 변화와 한일관계
아래에 제시된 다양한 국제적 변수들이 한일 간의 역사갈등의 전개에 영향을 미치게 될 것이지만,
갈등의 기본틀이 변화하기는 매우 어려울 것임. 한미일 공조를 통한 중국의 견제라는 미국의 전략적
구상이 금번의 독도사태 및 센카쿠사태 추이에 영향을 미친 점에 주목할 필요가 있을 것임.
- 한일 FTA협의의 진전
- 한일협력과 미국의 동아시아 정책
- 한일협력과 중국의 대두
- 한일협력과 북한문제
동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
737
3.3. 역사갈등에 대한 민관 협력의 체계적 대응체제 구축의 필요성
- 중장기적 전략과 실행계획 수립의 필요성
역사갈등에 대한 단기적 대처는 정치권․학계․언론계 등에서 공통적으로 나타나고 있음
사태 발생 시 국민적 여론의 단기적 증폭 경향 강함
도발과 그에 따른 반발의 주기적 반복 속에서 이 문제에 대한 국민의 관심 저하를 초래할 수
있음.
- 국제적 공조의 적극적 활용
외국인 및 현지 교포들과의 협력
외국 및 외국인에 대한 학술 및 홍보활동 강화 필요
- 사안에 따른 국제공조의 활용
위안부 문제 : 인권 문제로서 구미의 여론 환기에 용이한 측면 존재
교과서 문제 및 독도문제 : 식민지 지배의 유산 강조를 통한 제국주의 피해국의 협조 확산
- 일방적이고 맹목적인 비판 지양 필요성
- 시민세력 등 일본 내의 우호 세력에 대한 지속적인 관심과 협력 노력
3.4 한･일 간 개별적 분쟁 사안에 대한 중장기 전략
- 역사교과서 문제
검정 주기(4년)에 대응한 사전 대비의 필요성
중학교: 2014년
고등학교: 2013년, 2015년
검정주기를 고려할 때 거의 매년 역사교과서 문제가 촉발하는 한일간의 갈등이 고조될 가능성
이 매우 크다고 볼 수 있음.
국제적 공조의 필요성: 중국, 동남아, 미국, 유럽
독일 등 유럽의 사례 제시를 통한 압박
일본의 국제적 역할에 대한 기대에 대한 지적
- 위안부 문제
인도주의적 호소
인간의 존엄성 훼손과 피해자의 고령화
피해자들에 대한 우리 정부의 조처 강구
국제적 공조의 활용: 중국, 동남아, 호주, 유럽, 미국 등
독도문제에 촉발된 민주당 및 자민당 지도자의 고노담화(1993) 취소 공언에 대한 대비
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
738
- 독도문제
전전 및 전후의 독도에 관한 연구 장려
연구의 종합적 검토 및 미비한 분야의 연구 보완
관련 자료집 및 요약집의 발간
주요 연구 및 자료의 영역 및 영역 자료의 국제적 배포
현재 연구가 진행되고 있는 동북아역사지도의 편찬과 국제적 보급
독도의 한국 영유를 보여주는 구체적 시각 자료의 공급
일본의 ICJ 단독 제소에 대한 대응 방안 강구
일본의 UN에서의 문제제기 가능성
일본의 적극적 국제 홍보 계획: 관련 예산의 대폭 증액
일본이 검토하는 경제적 보복 조치에 대한 대응: 통화 스와프 갱신 문제
동북아 역사, 대외관계를 고려한 2015년 미래전망과 대응과제∙∙∙Session 8
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한국의 2015년 외교안보정책과제와
대응전략 1
황 병 덕 (통일연구원 선임연구위원)

한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1
황 병 덕 (통일연구원 선임연구위원)
Ⅰ. 연구 배경 및 목적
2008년 뉴욕발 금융위기와 이에 이은 유럽경제 위기 심화로 전 세계 경제가 장기 침체국면에 빠져
든 상황 속에서도 한․중․일을 중심으로 한 동북아지역이 경제적 역동성을 보이는 유일한 지역으로
남아 있으며, 중국의 부상과 미국의 견제, 중․일 간 지역주도권 경쟁 심화 및 북한 핵문제 등으로
외교안보 면에서도 세계의 이목을 집중시키는 지역이 되었다. 특히 중국 부상의 과정과 결과가 한반
도 안보를 위협할 수 있으며, 중국의 부상을 견제하는 미국의 동아시아 정책 역시 한반도 안보를
위협할 수도 있다.
동북아 차원에서 고찰하면, 중국의 급진적 부상과 ‘유소작위’ 전략 전환 추세, 한․일과 중국 간
갈등관계 부각으로 인해 한․미․일 대 중․러․북한 간 대립구도가 형성될 조짐이 나타날 수 있다.
특히 이명박정부처럼 한국이 미국과의 동맹정책을 강화할수록 이러한 추세는 더욱 분명하게 나타날
전망이고, 한․미․일 3국+@ 안보협력이 현실화되면서 한반도에 대한 주변국들의 경쟁이 치열하
게 전개될 가능성도 배제할 수 없게 되었다.
중국의 역내 국가와의 자유무역협정을 통한 역내 영향력 확대 추진 그리고 미국의 아․태지역을
포괄한 환태평양경제동반자협정(TPP) 체결 노력으로 인해 지역 경제 주도권을 둘러싼 미․중간 경
쟁이 심화되고 있다. 따라서 한국 입장에서는 한․중 FTA, 한․중․일 FTA 및 TPP 간의 조화로운
추진이 새로운 정책과제로서 대두되고 있다. 안보 및 경제 등 전반적 영역에서 나타나고 있는 미․
중 간 대립구조 속에서 한국은 더욱 더 미․중 또는 중․일 어느 일방으로부터 지지를 강요받는 난
처한 딜레마에 직면하게 될 것이다.
한․중․일은 미국과 함께 북한문제와 북핵문제 및 한반도 통일문제를 둘러싸고 협력도 하지만
이해관계가 상이하여 갈등을 보이고 있다. 한․미․중․일 모두 북핵 6자회담 당사국으로 참여하고
있고, 3국 연례 정상회담에서도 북한문제와 북핵문제에 관한 협력방안을 논의하고 있으나, 북한문제
와 북핵문제에 대한 4국의 이해가 일치하지 않고 있다. 한․일은 미국과 함께 북한을 압박하여 핵을
포기하도록 하기 위해 노력하고 있는 반면, 중국은 북한을 ‘전략적 완충지대’로 인식하여 북핵 저지
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
744
를 원하지만 북한에 대한 압박과 제재에는 적극 동참하지 않고 있다. 중국과 일본이 한반도의 평화
와 안정 유지, 즉 분단 상황의 안정적 관리에 우선을 두는 방향으로 정책을 전개하고 있어, 한국 주
도로 한반도의 조기 평화통일을 실현하는데 장애가 되고 있는 것이 현실이다.
우선 동북아지역 주도권 경쟁을 전개하고 있는 중․일 간에는 동중국해 지역의 조어도․센카쿠열
도 영유권문제를 둘러싼 대립이 심화되고 있으며, 중․일 양국 모두 에너지 확보에 비상이 걸려 있
고 국내정치적 문제로 인해 영유권 분쟁은 더욱 악화될 것으로 예상된다. 한․일 사이에는 독도 영
유권문제로 인한 갈등이 있고, 한․중 간에도 이어도문제와 서해 관할권문제 및 중국어선의 영해
침범문제 등으로 갈등이 지속되고 있다. 중국이 항공모함을 배치․운용하면서 한․중․일 간의 해
양지역 갈등은 더욱 고조될 것으로 전망된다.
한․중․일 관계에 존재하는 또 다른 중요한 이슈는 3국 국민 간 불신이 심화되고 있다는 점이며,
권력교체기를 맞은 취약한 국내정치 상황으로 인해 3국 국민 간 불신관계가 해소되기는 매우 어려운
실정이다. 한․일관계에서는 군사비밀보호협정 체결 불발에 따른 ‘감정의 골’을 메꿔야 하는 문제가
있고, 한․중 관계에서는 한국이 미․일과 연대하여 중국을 군사적으로 포위하려고 하며 중국이 북
한을 두둔하고 있다는 불만과 비판을 완화해야 하는 과제가 있다. 2012년 현재 한․중․일은 3국
정상회담을 통해 협력을 추진하고 있지만, 중국의 급속한 부상과 일본의 상대적 쇠퇴 및 한국의 도
약으로 기존의 지역질서 역학관계에 구조적 변화가 나타날 조짐을 보이고 있어 외교안보전략에 일대
패러다임 전환을 요구하고 있다.
따라서 동북아 지역질서가 ‘1초․다극체제’에서 ‘2강 2중체제’로 변화되어 가는 양상에서 한․중․
일 간 외교안보 당면과제로 어떤 것들이 존재하고 있는지를 살펴보고 이들 현안을 체계적․전략적으
로 해결․관리해 나가지 않으면 중장기 국가이익에 엄청난 영향을 초래할 수 있다는 것은 자명한
사실이다. 그러므로 한․중․일 간 외교안보 현안을 전략적으로 관리해 나가면서 미래 국가 외교안
보전략을 사전에 준비하는 것은 시급히 요구되는 국가적 과제이다.
Ⅱ. 당면 정책과제
1. 구조적 과제 : 동아시아 분단구조 형성 완화․해소
가. 미·중 패권경쟁
최근 2008년 이후 세계 경제는 위기국면으로 진입하고 있다. 세계경제위기는 단순히 경제문제에
만 영향을 주는 사안이 아니라 국제관계에도 심대한 변화를 초래하는 구조적 성격을 지니고 있다.
과거 1929년 대공황 이후 지속된 세계경제위기 여파로 독일, 일본, 이탈리아 등에서 파시즘이 등장
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
745
하였고, 급기야 제2차 세계대전까지 발발하였다. 현재 진행 중인 세계경제위기의 심도와 범위가 어
느 정도까지인지에 대해서는 정설이 없지만, 불균형성장으로 인한 세력전이가 발생할 것은 분명한
사실로 드러나고 있다. 더욱이 1890년대 이후 세계 최대 국력을 차지하고 있는1) 미국이 향후 10년
이후에 중국에게 세계 1위 자리를 내줄 수 있다는 가정은 동아시아 지역질서의 급격한 변화를 말해
주는 중요한 지표이다.
심화되어 가고 있는 세계경제위기와 중국의 부상으로 인하여 동아시아에서는 세력전이가 급격하
게 나타나면서 한반도 정세는 물론, 동아시아 정세는 매우 불확실성, 불안정성, 유동성이 증가할 것
이다. 더욱이 향후 세계적 차원의 경제위기는 미국의 패권적 지배력의 기반을 약화시키고 동아시아
수준에서도 새로운 미․중관계를 창출할 것으로 분석된다. 과거 대립과 협력 구조를 지니고 있었던
미․중관계는 향후 세계경제위기로 인하여 대립 위주로 전환되어 가고 있는 과정에 있다. 이 과정에
서 중국의 부상이 과연 얼마나 평화롭게 진행될 것이며, 한반도 안보상황에 미치는 부정적 영향력은
어느 정도 일까하는 문제가 대두될 수 있다. 중국의 부상에 대응하여 실시되는 미국의 대중정책이
한반도 안보에 미치는 부정적 영향력이 얼마나 될까하는 문제도 또한 대두될 수 있다. 또한 갈등적
미중관계가 한반도 외교안보적 지형에 미치는 부정적 영향도 우리에게 중대한 도전적 과제를 던져주
고 있다. 21세기 세계는 미국과 중국을 지칭해서 ‘G2’로 표현하고 있다. 향후 미․중 양국관계의 발
전방향에 따라 세계 및 지역문제의 해결 과정 및 결과가 결정될 것이라는 전제하에서 볼 경우, 미래
미․중 양국의 발전방향은 그야말로 한반도 정세는 물론, 동북아 지역질서 차원에서도 초미의 관심
사가 될 수밖에 없다.
세계가 미․중 양국을 중심으로 미래 국제관계의 발전방향에 촉각을 세우는 것은 미국의 동아시아
정책의 중점이 부상하는 중국을 의식하는 가운데 이른바 새로운 ‘구조(architecture)’에 대한 구상과
논의를 심도 있게 진행 중이기 때문이다. 탈냉전 이후 중국의 부상은 미국의 입장에서 보면 기존의
아시아 세력균형체제가 파괴되고, 새로운 지역패권국이 등장할 수 있는 가능성이 커진 것으로 볼
수 있다. 경제․통상 및 외교적 네트워크의 확장과 병행하여 중국의 군사력 증강과 현대화는 중장기
적으로 미국에게는 중요한 도전으로 다가오고 있다. 특히 2000년대 초 이후 중국의 지역접근저지
능력이 강화되고 ‘힘의 투사력(power projection capability)’ 증강부분이 두드러지게 나타나고 있
다는 점에서 전통적으로 ‘항행의 자유(freedom of navigation)’를 추구하며 지역으로의 접근을 추구
하는 미국에게는 중대한 도전이 될 수밖에 없는 상황이다. 아직도 중국이 첨단 군사력 분야에서 미
국을 뛰어 넘을 수는 없으나 폭은 시간이 경과할수록 점차 축소되고 있는 상황이며, 민간기술 특히
정보․통신분야 기술의 군사적 활용도가 점차 증대되고 결과적으로 미국에게 중대한 도전이 될 것으
로 예상된다. 또한 중국이 취하는 행동에 대해 어떠한 구체적이고 실질적인 대응도 할 수 없다는
점에서 미국은 이를 매우 심각하게 받아들이고 있다는 점이며, 금융위기 이후 중국이 보여준 공세적
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2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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인 외교정책은 이러한 미국의 대중국 인식을 더욱 공고히 하는 방향에서 작용하고 있다. 현재 중국
과의 협력과 전략적 ‘재보장(strategic reassurance)’을 강조하고 있기는 하나 궁극적으로 중국의
부상은 미국에 대한 가장 큰 도전이 될 것이라는 점에 관심이 모아지고 있다.
중국의 부상에 맞서 최근 미국은 동아시아 나아가 아태지역에서의 절대적 지위와 영향력을 유지․
강화하려는 의도를 가지고 아시아-태평양지역을 미국의 미래 성장 및 발전의 장으로 설정하면서
‘Asian Pivot’을 주장하며 적극적이고 포괄적인 관여와 개입을 추구하고 있다. 이러한 정책의 일환
으로 미국은 21세기 들어 상대적으로 위축되어온 지위와 영향력을 회복하고 지역 및 세계적 차원에
서의 도전자의 부상을 견제하려는 측면에서 미․일․한․호 동맹협력네트워크 구축을 모색하는 등
쌍무동맹체제를 점차 동맹네트워크로 발전시키려는 의도를 보이고 있다. 이외에도 미국은 베트남,
미얀마와의 관계 개선, 필리핀 항구 및 공군기지 자유사용 등 다각도로 중국을 안보적 면에서 압박
하고 있다.
동맹전략 강화를 추구하는 가운데 최근 미국정부는 중국 차원에서 새로운 국방지침을 발표했다.
오바마 미국 행정부는 2012년 1월 중국의 지역접근저지(Anti-Access/Area Denial: A2AD)전략을
타개하기 위한 군사전략으로서 합동작전 접근 개념(Joint Operation Access Concept: JOAC)을 바
탕으로 공해전투(AirSea Battle)개념을 구체화하고 있다. 신전략지침에서 미국은 중국을 잠재적 적
국으로 지적하고 미래전력 개발을 통한 군사력 발전을 통해 중국 부상을 견제하고 현재의 유리한
세력균형을 유지하겠다는 의도를 지니고 있다. 이와 동시에 미국은 중국 부상에 우려를 갖고 있는
국가들에게 미국의 능력과 의지를 보임으로써 대중국 안보협력을 강화시키려 하고 있다.
이러한 미국의 시도에 맞서서 중국 역시 21세기를 평화적 부상을 위한 전략적 세기로 인식하고
미국의 동아시아정책을 견제하는 다양한 형태의 동아시아전략을 모색하고 있다. 중국은 대양해군
건설 등 국방현대화 전략을 적극 추진해 나가면서 양자협력관계를 강화하고 다자협력체 혹은 협의체
를 중심으로 하는 대응을 모색하고 미국이 상대적으로 취약한 경제․통상분야를 매개체로 한 중국
중심의 지역구도를 강화하고 영향력을 확장하기 위한 노력을 강화해 나갈 것으로 예상된다. 일례로
한․중 간 자유무역협정 추진이라든지 한․중․일 자유무역협정 나아가 동북아와 동아시아권을 포
함하는 포괄적인 지역 경제협력체를 추진하여 대상 국가들을 미국으로부터 분리시키고 선택을 강요
할 것으로 예상된다. 또한 외교안보분야에서 핵심이익지역을 확장하면서 ‘힘의 투사능력(power
projection capability)’을 중심으로 한 군사력 증강을 추진하고 군사 활동을 점차 확대․강화해 나
감으로써 ‘아시아 축(Asian Pivot)’을 강조하는 미국에 대한 견제를 보다 적극적으로 추진할 것으로
예상된다. 중국은 미국 중심의 안보구도와 규범을 대체하기 위한 다자중심의 협력체 구축을 강화하
기 위한 외교적 노력의 일환으로 동아시아정상회의, 아세안 지역안보포럼, ASEAN+3 등에서의 외
교적 활동을 강화할 것으로 전망된다. 이러한 중국의 접근은 양자동맹을 중심으로 지역안보구도를
유지․강화해 왔던 미국의 접근과는 배치되는 것과 동시에 최근 다자협력체에 대한 미국의 적극적인
접근과의 충돌 가능성이 증가되는 상황의 발생을 높게 할 것이다.
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보다 구체적으로 미국과 중국이 경쟁하고 견제하며 충돌할 가능성이 있는 문제들은 북한 핵문제
를 포함한 북한문제(북한 급변사태 포함), 한반도 평화체제, 동북아 다자안보협력체제, 한미동맹․
미일동맹 및 한․미․일․호 안보협력의 제도화와 심화․확대(미사일 방어체제 포함), 한․중․일
경제통합과 동아시아 경제통합 등이 될 것이다. 미국은 기본적으로 기존 체제와 규범을 유지․강화
하면서 중국을 기존 틀로 끌어 들이는 것을 가장 선호하고 있는 반면, 중국은 기존 미국 중심의 구도
와 체제 그리고 규범을 대체하는 것을 궁극적인 목표로 삼고 있는 바, 이 두 국가 간의 경쟁과 견제
그리고 갈등은 불가피할 것으로 전망되며, 중국의 국력이 신장될수록 그 강도는 증가할 것이며, 이
에 대한 미국의 대응도 강화되는 일종의 ‘악순환(vicious circle)’ 현상이 나타날 것이다.
미국과 중국 간의 갈등과 대립이 증가할 경우, 이는 사실상 신(新)냉전 도래를 의미하며 중국과의
갈등과 마찰 가능성이 증가하고, 북한문제 해결이 더욱 어려워지고 한국의 외교안보적 운신 폭은
대폭 축소될 것으로 전망된다. 미국은 동아시아에서 지역패권국의 등장을 방지하기 위하여 중국견
제에 나서고 중국 역시 경제력 증대에 걸맞은 영향력 확대를 도모할 것이기 때문에 아시아대륙, 특
히 동아시아에서의 일초다극(一超多極)의 세력균형체제는 파괴되고, 미․중 양극체제의 국제질서가
등장할 것이다. 이러한 미․중 양극체제는 과거 냉전 시기처럼 갈등적 동아시아 분단구조를 형성하
지는 않겠지만, 매우 불안정하고 대립위주의 동아시아 분단구조를 만들 것으로 전망된다. 분단 동
서 양 진영의 냉전이 동아시아에서는 미․중 세력경쟁으로 이어져 한국전쟁 및 월남전으로 그 갈등
이 정점으로 치달았던 것처럼 미․중 패권경쟁에 따른 동아시아 분단구조에서는 미국과 중국의 이해
관계의 충돌로 인하여 다방면에서 대립과 모순으로 발전될 것으로 예상된다. 이 경우 미․중 갈등은
한반도에도 전이되어 남북관계를 안정적으로 관리하지 않으면 안보위기가 한반도에 엄습할 가능성
도 상존한다.
나. 중·일 세력경쟁
21세기 동북아지역에서 나타나고 있는 주요 특징 중의 하나는 중․일 간 지역 주도권을 둘러싼
경쟁이 심화되고 있다는 것이다. 이러한 중․일 세력경쟁은 과거 일본의 중국 반식지화, 중국의 부
상에 따른 중국의 지역주도권 확보 의지, 중국 부상, 일본 경제 침체 등으로 인한 일본의 위기감 고
조 등의 요인으로 인하여 전개되고 있으며, 동시에 미․중 패권경쟁과 중층적 구조를 지니면서 동아
시아 분단구조 형성에도 지대한 부정적 영향력을 미치고 있다. 따라서 중․일 세력경쟁은 한반도 안
보지형에도 부정적 영향력을 미쳐서 한반도 불안정을 초래할 수 있는 주요 요인으로 등장하고 있다.
동북아에서 2강 구도를 형성하고 있는 중․일은 과거사로 인해 신뢰관계를 구축하지 못하고 있으
며, 역내국가와 자유무역협정 체결문제를 둘러싸고 경쟁을 전개하고 있고, 일본의 유엔 안보리 상임
국 진출 등 정치대국화 시도에 대해 중국이 협조하지 않는 등 마찰이 지속되고 있다. 최근에 들어서
는 중․일간 갈등이 군사영역으로까지 확산되고 있다. 해외시장과 해외자원에 대한 의존도가 증대
되면서 중국은 제1도련(island chain)으로 삼고 있는 일본열도-오키나와-미야코(宮古)열도-필리핀
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을 넘어 태평양으로 진출을 시도하여 일본의 안보를 위협하고 있고, 일본은 미국과의 동맹을 강화하
여 중국의 군사력 강화에 맞서려는 움직임을 보이고 있다. 센카쿠열도(댜오위다오)를 둘러싼 분쟁도
이와 직접적으로 관련되어 있다.
중․일 갈등이 고조되고 있는 이유는 20여 년간에 걸친 일본의 장기 경제침체로 인한 국력 쇠퇴와
개혁․개방정책 성공으로 인한 중국의 급부상에 따라 중․일 간 세력판도가 구조적으로 변화되고
있기 때문이다. 경제규모 면에서 보면 2010년 중국은 이미 일본을 추월하여 세계 2대 경제국으로
부상했으며, 중국의 높은 경제성장세는 향후에도 상당기간 지속될 것으로 보여 2020년 중반 경에는
미국까지도 추월할 것으로 예상되고 있다. 이에 반해 일본은 총리가 1년도 안되어 바뀌는 정치구조
상의 취약성으로 인해 결단력이 있는 정책을 추진하기가 어렵고 경제와 사회가 활력을 상실하여 고
도성장을 실현하기가 불가능한 실정이다. 이러한 추세가 지속될 경우 동북아지역 국제질서는 중․
일 2강 구도에서 중국 1강 구도로 변화될 것으로 전망된다.
중․일 간 세력구도가 근본적으로 변화될 조짐이 나타나면서, 일본은 독자적으로 지역 주도권 확
보를 위한 이니셔티브를 취하는 동시에 미국과 동맹을 강화하고 한국 등 역내 민주주의국가와 안보
협력을 확대하는 방식으로 대처하려 하고 있다. 일본이 미국이 주도하는 환태평양경제동반자협정
(TPP)에 가입을 추진하고 있는 것도 역내 경제질서가 중국이 의도하는 방향으로 재편되는 것을 견제
하려는 의도로 평가된다. 한국 내 사정으로 인해 한․일 군사정보보호협정 체결이 연기되어 한․
미․일 3자 간 안보협력 네트워크 결성이 지연되고는 있지만, 중국의 부상에 대한 미․일의 대응정
책을 고려할 때 미․일은 한국을 끌어들여 3자 안보협력을 강화해 나가려는 것을 포기하지 않을 것
으로 예상된다. 한․미․일 간 안보협력 강화는 직․간접적으로 냉전시기의 북방 3각관계, 즉 중․
북․러 협력관계를 복원시키는 유인으로까지 작용할 가능성이 있다.
동중국해 해역에서 중․일 간 마찰이 첨예해지고 있는 데, 이는 중국의 대양해군화 지향과 더불어
해저자원 확보 경쟁과도 맞물려 있다. 중국 해군이 항공모함 실전배치 및 핵잠수함 등 무기 장비의
첨단화를 통해 작전범위를 확대하면서 과거 미국과 일본이 이 지역에서 누려왔던 주도적 지위가 위
협받고 있다. 센카쿠열도(댜오위다오) 영유권을 둘러싸고 중․일이 갈등을 빚고 있는 핵심 이유 중
의 하나는 인근 해역에 매장되어 있는 천연가스와 석유자원을 독점하려고 하기 때문이다. 안정적으
로 전략물자 조달이 점차 어려워지고 있는 현실 속에서 중․일은 앞으로 해양자원 확보를 둘러싸고
대립할 소지가 많다.
중․일 간의 갈등 심화는 동북아 역내 주도권 경쟁을 고조시켜 지역협력을 곤란하게 할 것이며,
동북아 및 한반도정세에도 심각한 불안정을 초래할 것이다. 중․일 간 경쟁 심화로 동아시아정상회
의(EAS), 아세안지역포럼(ARF), 북핵 6자회담 및 한․중․일 정상회담의 진전에 큰 제약을 받게
될 수 있으며, 일본의 핵무장과 중국의 해군력 증강을 자극하는 등 역내 군비경쟁이 심화되고 미국
의 군사적 개입이 확대될 것으로 전망된다. 이러한 사태 전개는 미․중관계를 더욱 악화시키는 또
다른 요인으로 작용하고 한반도문제에 대한 주변국의 협조를 유도하는 데에도 부정적으로 작용할
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가능성이 크다. 따라서 한국은 최근 악화되고 있는 중․일 간 세력경쟁을 심각하게 받아들이고, 신
중하고도 민첩한 대응책을 마련하지 않으면 안 되는 상황이다.
2. 세부정책과제
가. 동북아 차원
(1) 동북아지역 신질서 구축문제
중국은 동아시아 다자협력분야에서 미국을 앞서고 있다고 평가되며, 중국 중심의 네트워크를 구
축해 왔다. 이러한 현상은 앞으로 미국 중심의 동맹체제(해양세력)와 중국 중심의 다자협력체(대륙
세력)가 충돌할 가능성이 증가할 것임을 의미한다. 이러한 두 가지 힘이 어떻게 어떠한 균형점을 찾
아갈 지는 향후 한반도 및 동북아 지역의 안보에 가장 중요한 요인으로 작용할 것이다.
향후 미국은 동북아 지역 그리고 동아시아지역에서의 영향력 회복을 목표로 개입과 관여에 노력을
경주할 것으로 전망된다.2) 동아시아지역에서 미국에 비해 상대적으로 우월한 지위를 선점하고 있는
중국은 다자협의와 협력체를 통해 기반을 더욱 공고히 하는 작업을 추진할 것이며 미국의 관여와
개입을 견제하려 할 것이다. 이러한 상황을 요약하면 향후 힘의 전이과정(power transition)이 다양
한 분야에서 진행되는 상황이 전개될 것이며 불안정성과 유동성이 증가할 것이다. 더욱 심각한 도전
이 될 수 있는 것은 단순한 구조적 조정과 변화뿐만 아니라 행동규범의 변화도 동시에 발생하여 실
질적인 행동에서의 변화도 수반될 것이라는 점이다. 이러한 힘의 전이와 새로운 규범과 질서 모색이
한반도와 한국에 어떠한 영향을 줄 것인지를 분석․판단하고 부정적인 영향을 최소화하고 안정판을
마련하는 것에 정책적 관심이 집중되어야 한다.
기본적으로 미국과 중국 간의 관계를 견제와 갈등관계를 상정할 경우, 한국이 고민해야 할 문제는
이러한 미․중 간 갈등관계로부터 발생하는 압박과 제약을 어떻게 완화하느냐 하는 것과 한국 나름
대로의 독립적 공간을 확보하는 문제라고 요약할 수 있다. 이와 연관된 구체적인 과제는 동아시아
안보구도(architecture)를 어떻게 설정하고 추진할 것인가 하는 문제이다. 이와 연관지어 고려해야
할 과제는 기존 미국과의 동맹관계를 어떠한 방향으로 보완․발전시켜 나갈 것인가 하는 문제이다.
동아시아에서 미․중관계가 대립위주로 형성될 경우 한국은 미국과 중국 양측으로부터 양자택일
선택을 강요받는 상황에 봉착할 수 있다. 한국은 무역총액이 GDP 보다 훨씬 많은 수출주도형 경제
체제를 갖고 있다. 더욱이 한국의 GDP 대비 대중수출 비중 26%(2010년)이 대미(9%), 대일(7%) 수
2) 2011년 미국은 러시아와 함께 동아시아정상회담에 정식회원국으로 참여하게 되며, 이를 계기로 보다 적극적인 대 동아시
아 정책을 추진할 것으로 예견되고 있다. 그러나 동아시아 정상회의가 과연 가장 핵심적인 지역 다자협의체로 자리 잡을
지에 대해서는 부정적인 견해와 전망이 지배적이다. 이에 비해 중국은 ASEAN+3을 중심으로 중국 중심의 네트워크를 공
고히 하려는 노력을 강화해 나갈 것으로 예상된다.
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출비중 전부 약 16%를 훨씬 능가하는 수치가 보여주듯이 중국의 경제적 중요도는 점차 높아지고 있
다. 반면, 한국은 북한위협에 대처하고 미래 중국의 위협 가능성에도 대비해야 하기 때문에 미국에
대한 안보의존도가 높은 안보 취약국가이다. 그러나 미․중관계가 대립관계로 발전할 경우 미․중
양국은 안보와 경제적 관계를 지렛대로 한국에게 양자택일을 강요한다면, 한국은 진퇴양난의 딜레
마에 빠질 수 있다.
미국은 동아시아지역에서의 중국의 영향력 팽창과 이로 인한 안보전략구도 변화에 대응하기 위해
동맹국들의 협력과 역할을 강조할 것으로 예상된다. 이러한 추세는 한반도에도 지대한 영향력을 미
쳐서 남북관계가 미․중갈등구조의 종속 변수화가 심화되는 계기로 작용할 것으로 판단된다. 즉,
한․미동맹과 한국의 의미가 단순히 북한 문제를 포함한 한반도 차원에서 규정되는 것이 아니라 보
다 큰 지역안보구도 변화와 조정 차원에서 해석되고 규정되면서 한국의 독립적 공간이 축소되고 미
국의 대중정책과 중국의 대미정책에 의해 한반도문제가 종속되는 상황이 전개될 가능성이 증가할
것이다. 따라서 한국은 미․중관계가 대립위주로 발전되지 못하도록 사전에 방지하는 데 온갖 노력
을 경주해야 하는 최우선적 정책과제를 안고 있다. 특히 미․중관계가 갈등으로 치달을지라도 한반
도에서는 최소한 갈등이 발생하지 않도록 외교안보 차원의 각종 전략적 대비가 요구된다.
따라서 한국은 중장기적으로 동아시아지역에서 미국과 중국의 대립과 갈등을 최소화하는 데 주력
해야 한다. 예컨대 한국은 동아시아에서 미․중이 모두 참여할 수 있는 경제협력체 형성 및 공동안
보체제 구축에 주도적으로 참여할 필요성이 증대된다. 미국은 기본적으로 동아시아의 다자협의체에
자유, 민주주의, 시장경제 등의 이념이 투영되어야 하며 미국의 국익이 관철되기를 요구한다. 중국
은 동아시아지역 내에서 중국의 리더십을 지속적으로 관철하고 지속적 성장을 위해 동아시아 지역협
력체 구축을 선호하지만, 당분간 미국과의 갈등을 피하는 우회적인 방향의 동아시아 협력체 구축도
회피하지 않을 것이다. 따라서 한국은 이러한 미․중 양국의 입장을 고려하여 동아시아지역에서
미․중 협력이 제도화되도록 온갖 노력을 경주해야 한다.
향후 미․중 간 갈등이 심화될 경우 한반도는 이러한 갈등이 소규모 남북 무력분쟁 등 대리전의
형태로 집약적으로 나타날 수 있는 휘발성이 큰 지역이다. 미․중 갈등이 심화되면 한․미동맹과
북․중동맹이 강화되면서 한반도에는 긴장이 고조될 가능성이 크다. 경우에 따라서 북한은 대남도
발 등 체제유지 차원에서 미․중 갈등을 악용할 가능성도 있다. 미국과 중국이 모두 핵무장을 하고
있는 상태에서 양국이 직접적으로 동아시아에서 대결하기는 어렵겠지만 한반도에서의 제한적 대리
전을 통해 양국이 간접적 대결을 할 가능성이 있는 만큼, 미․중 갈등 상황이라도 한국은 선제적으
로 북한과의 관계 개선을 통해서라도 한반도에서 미․중 양국의 갈등관계가 무력분쟁으로 발전되지
않도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 더욱이 미․중 갈등이 한반도로 파급되지 않도록 한반도 차원
에서 미․중 양국과 안보관련 제도화를 선도적으로 마련할 필요가 있다. 이를 위하여 한국은 미국과
의 군사적 관계를 일본, 호주 등과 집단방위 형태로 발전시킴으로써 중국의 평화로운 부상을 견인해
나가는 한편, 중국과의 경제적 상호의존성 증대는 물론, 북한문제 관련 평화우호조약 체결 등 외교
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안보적 협력관계를 더욱 강화함으로써 최소한 한반도가 미․중 갈등의 무대가 되는 것을 방지해야
한다.
(2) 한미동맹의 조정 및 동맹네트워크 구축문제
다른 여타 지역에서 보다 동아시아 작게는 동북아지역에서의 미국의 지위는 중국의 부상으로 인해
직간접적인 도전에 직면하고 있다. 경찰국가로서 미국은 그동안 국제사회에서 많은 공공재를 제공
해 왔으나, 경제위기로 인하여 더 이상 그러한 역할을 수행하기는 어려울 것이며, 중국을 포함한 새
로운 세력들의 도전에 직면하게 될 것이다. 물론 미국은 현재와 같은 세력분포와 구조를 유지하려
하고 초강대국 지위와 영향력을 회복하려고 노력할 것이나, 그러한 노력에는 한계가 있을 것이다.
미․중 간 세력전이가 급격하게 발생하고 미․중관계가 갈등국면으로 전개될 경우 ‘안보는 미국,
경제는 중국’이라는 전통적인 한국의 양분구도가 유지될 수 없는 상황이 전개될 것이다. 한미동맹의
의미가 변화하면서 한미동맹은 미국과 중국의 견제와 갈등의 관계에서 보완․발전시킬 필요성이 더
욱 크게 부각되면서 지금보다는 더 긴밀하게 중국문제를 협의하고 협력하는 것에 중점이 두어질 것
으로 생각하며, 이러한 성격을 전제로 북한문제에 대응하는 성격이 부여될 것이다. 이에 따라서 중
국의 안보적 도전과 북한의 위협에 대응하기 위해 미국은 한국과 일본 간의 안보협력의 필요성은
물론 한국-미국-일본 간 안보협력을 강조하고 이를 실현하고 확대․강화하기 위한 적극성을 보일
것이다. 즉 남방 3각 관계를 확고히 구축하여 중국과 북한의 안보적 도전을 견제하고 대응하는 군사
대비태세를 강화하려 할 것이다. 가능하다면 호주, 인도네시아, 인도 등과도 연계하여 대중 포위망
을 형성하려는 전략을 추구할 것이다.
특히 이 과정에서 미국은 한국에 대해 일본과의 안보협력을 강조하고 과거에 억매이기 보다는
미래를 위한 협력의 필요성에 방점을 두는 입장을 보일 것이며, 필요시에는 역사문제 해결과 관련한
개입도 배제할 수 없을 것이다. 한․미․일 3국 국방당국자 간 전략대화, 상호 훈련․연습 참관 및
공동 실시 등 지금보다는 한 단계 격상된 수준의 안보협력을 추구할 것이다. 미사일 방어(missile
defense)와 관련된 협력도 추구하게 될 것이며, 해로의 안전 보장을 위한 협력 등이 주요 현안으로
부상될 것으로 예상된다.
미국은 동맹국과 우방국들에 대해 동맹 유지 및 강화와 관련된 비용과 역할에서의 분담 조정을
추진해 나갈 것으로 예상된다. 이 과정에서 미국은 절대량을 부담하는 것은 회피하고 한국의 기여와
분담을 늘리는 것을 선호할 것이다. 문제가 되는 것은 한국 방위와 관련된 부분만이 아니라 지역
안보와 관련된 부분에서의 기여와 역할에 대해 한국이 보다 많은 부분에서 참여와 기여를 해야 한다
는 입장으로 한국에게 접근할 것이라는 점이다. 따라서 한국으로서는 미국과의 동맹 유지와 발전에
추가적인 비용이 발생하고 기여와 참여에 있어서 어느 수준까지 할 것인지에 대한 딜레마를 안게
될 것이다.
따라서 한국은 우선 신 냉전구도를 최소화하거나 미․중 간의 갈등 속에서 한국의 독립적 공간을
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확보하기 위해 동맹관계를 넘어선 새로운 안보구도를 모색하고 추진해 나갈 것이 요구된다. 미국
중심의 양자 동맹체제가 동아시아 안보구도의 핵심이기는 하나 시간이 경과할수록 이러한 체제를
유지하는 것에 대한 비용과 부담이 증가할 것이며, 미국은 이를 보완하기 위한 새로운 동맹네트워크
형성을 적극 모색할 것이다. 이 경우 미국은 한미 동맹을 강화하고 이를 통해 중국을 견제하는 방안
으로 한일 양자 안보협력을 추진하고 나아가 한․미․일 3자 안보협력은 물론 호주까지 포함하는
동맹국 협력네트워크를 대안으로 상정할 수 있다. 물론, 이와 관련한 두 가지 제약요인이 있다. 먼저
하나는 한국과 일본 간에 존재하는 과거사와 영토문제이며 다른 하나는 한․일 혹은 한․미․일 3국
안보협력이 추진되는 것에 대한 중국의 거부반응이다. 그러나 중․일 세력경쟁이 영토분쟁을 계기
로 무력충돌을 빚을 경우 동아시아 안보지형은 중국 위협에 대응하기 위한 차원에서 동맹관계의 강
화로 나타날 것이며, 이에 따라 한․미․일․호 4자 안보협력은 급진전될 수도 있을 것이다.
미․중관계와 중․일관계가 갈등․대립으로 발전될 경우 한국은 미국 및 주변국들의 안보지원을
확보하는 방안으로 한․미․일 3자 및 한․미․일․호 안보협력을 적극 고려해야 할 것이다. 그러나
미국이 구상하고 있는 한․미․일․호 동맹네트워크는 미국의 패권연합으로 변질될 수 있기 때문에
쌍무동맹관계를 동맹네크워크가 아니라 의사결정구조가 전원합의제로 되어 있는 NATO와 같은 지
역집단방위체제로 변화․발전시켜야 하는 과제가 있다. 따라서 중국의 위협에 대비하고 미국의 패
권유지 대중정책을 견제하기 위해 한국은 가치와 이념, 체제 유사성이 높은 국가들과 집단방위체제
를 구축함으로써 동아시아의 평화와 안정이 보장되는 지역안보구도를 유지하는 것이 바람직할 것이
다. 그러나 중국을 제외한 동아시아 지역집단방위체제는 중국의 반발을 야기할 수 있기 때문에 동아
시아 지역집단방위체제 구축에 앞서서 우선 먼저 동아시아 다자안보협의체 구축에 정책적 노력을
경주해야 하는 정책적 우선순위가 존재한다.
(3) 영토 갈등 및 과거사문제의 안정적 관리
동북아는 경제적으로는 활력이 넘치는 지역이지만, 역내국가 간 영토문제와 과거사를 둘러싼 대
립은 오히려 심화되는 양상을 보이고 있어 우호적이고 협력적인 지역 질서를 구축하는데 장애가 되
고 있다. 중․일은 센카쿠열도 영유권문제를 두고 갈등하고 있고, 일․러는 쿠릴열도문제로 분쟁을
겪고 있고, 한국은 독도와 이어도문제를 둘러싸고 일․중과 대립하고 있다. 이들 영토문제를 둘러싸
고 역내 국가 간 이해대립이 고조되면서 세계경찰국가를 자임하고 있는 미국이 지역 갈등에 방관할
수 없는 상황이 조성되고 있다.
모든 나라들이 국가주권과 영토문제를 사활적 국익으로 간주하고 있기 때문에 상기 영토문제를
둘러싼 갈등을 외교적 협상을 통해 해소하기는 근본적으로 어렵다. 더욱이 동북아 역내국가 간에는
근대화시기 침략과 피침략을 겪었기 때문에 영토주권 수호에 대해 더욱 집착하는 민족주의적 경향을
보이고 있다. 지도부 교체와 폐쇄적 민족주의 정서 등 역내 국가들이 직면해 있는 국내정치적 상황
도 영토문제에 대해 강경한 태도를 보이도록 하는 요인으로 작용하고 있으며, 역내 세력관계 재편은
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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역내 국가 간 오해와 불신을 초래하여 영토문제에 대한 타협 가능성을 더욱 어렵게 하고 있다.
동북아의 세력관계 재편이 더욱 가속화 할 가능성이 있고 러시아를 제외한 동북아 역내 모든 국가
들이 자원 확보를 둘러싼 경쟁을 치열하게 전개하고 있기 때문에 해양주권문제와 도서 영유권문제를
둘러싼 갈등은 더욱 빈번해지고 심화될 전망이다. 아울러 일본 정치권력의 빈번한 교체, 중국 지도
부의 취약성 그리고 남북한관계의 불가측성 등을 고려할 때, 동북아 해역의 파고는 쉽게 평정되기
어려울 것으로 전망된다.
과거사와 고대사문제도 한․중․일 관계발전을 저해하는 요인으로 남아 있다. 근대화시기 한․중
등 동아시아에 대해 저질렀던 침략행위를 일본이 진정으로 사과하지 않고 있고, 한․중은 상대적으
로 증대된 국력을 바탕으로 일본에게 과거사 왜곡행위를 시정하도록 요구하고 재발방지를 주문하고
있다. 일본 국내정치의 보수 우경화 경향과 천황제 존속을 고려할 때, 일본정부가 과거 침략행위를
한국과 중국의 국민들이 수용할 수 있을 정도로 사과 표명은 기대하기 어렵기 때문에 과거사로 인
한 한․중․일 갈등은 계속 해소되지 않은 채로 남아있게 될 전망이다.
중국의 한국 고대사 왜곡시도로 인해 한․중 간 신뢰관계가 형성되지 못하고 있다. 2004년 고대
사문제를 둘러싼 갈등을 정치적 문제로 다루지 말고 학술적 차원에서 풀어나가자는 내용의 ‘구두합
의’가 이루어지고 2007년 초 중국이 동북지역 역사문제와 현상에 관한 연구를 주제로 삼은 ‘동북공
정’ 종료를 공표함으로써 한․중 간 고대사 논쟁이 잠시 수면 아래로 잠복한 기간이 있었다. 그러나
다민족 통합을 추구하는 중국은 현재 통치하고 있는 강역에서 존재했던 모든 역사를 중국사로 인식
하려는 경향을 보이고 있다. 소수민족의 분리 독립 저지와 북한의 붕괴가 중국 동북지역의 안정에
미칠 부정적 영향을 우려하는 중국은 동북지역 역사정비 조치를 지속할 수밖에 없다. 따라서 중국의
고대사 왜곡문제는 한․중관계를 짓누르는 요인으로 계속 남아있게 될 전망이다.
세계경제 발전을 견인하는 지역으로 주목받고 있고 강대국 간 세력경쟁의 중심 무대이기도 한 동
북아에서 근대화시기의 불행한 유물인 영토분쟁이 재개되고 과거사 갈등이 해결되지 않고 남아 있
다. 동북아의 이러한 안보불안 요인은 군사적 분쟁을 촉발시키고 역내 국가 간 불신을 더욱 조장하
게 될 것이다. 이는 안정적이고 평화로운 주변 환경 속에서 경제적 번영을 구가하면서 남북관계를
개선시키고 나아가 평화통일을 성취해야만 하는 한국에게 심각한 안보적 도전을 제기한다. 따라서
한국은 역내 국가들과 함께 영토분쟁이 군사적 충돌로 비화되지 않도록 관리하면서 과거사 갈등이
조화롭게 해소될 수 있도록 하기 위해 동북아 공동체 의식을 확산시키기 위한 외교적 노력을 적극
전개해야 할 것이다.
(4) 민족주의와 보호주의 약화
동북아의 평화와 안정을 저해하는 또 다른 요인은 편협한 민족주의 열기의 고조와 보호무역주의의
대두다. 동북아에서 민족의 정서가 해소되지 않고 오히려 강화되고 있는 데에는 한․중․일 3국의
국내정치적 요인이 크게 작용하고 있다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
754
개혁․개방이후 황금만능주의가 강화되고 정치적 자유에 대한 욕구가 증대되면서 중국은 더 이상
사회주의 이데올로기를 통해 국가통합을 실현하기가 곤란하게 되자 대신 애국주의와 민족주의를 국
민통합 기제로 활용하고 있다. 19세기 말 이후 100년간 중국이 겪었던 ‘굴욕의 역사’ 또한 중국에서
강대국에 대한 배타적 애국주의를 고취시키는 요인이 되고 있다. 특히 일본과 미국이 대만문제와
센카쿠열도문제 등 중국의 핵심 이익에 위협을 가할 경우에는 중국공산당과 정부가 중국인들의 반일
및 반미 시위를 통제 가능한 범위 내에서 부추기거나 용인하는 태도를 보이고 있다. 중국의 국력이
지속적으로 증강됨에 따라 중국인들의 자신감이 강화될 것이며, 이는 중국으로 하여금 동북아 외교
안보문제를 자국에게 일방적으로 유리한 방향으로 처리하도록 할 것이다.
장기 경제침체에서 벗어나지 못하고 있는 일본 역시 역내 국가와의 화해와 협력을 추구하기 보다
는 미국과의 동맹과 유럽과의 협력을 우선시하는 ‘탈아입구’(脫亞入歐) 노선을 추구하고 있다. 2009
년 동아시아공동체 구축 구상을 내걸고 중국과의 협력강화를 추진했던 하토야마정부도 미국과 국내
반대세력의 반발로 인해 오래가지 못했다. 일본 국내정치의 보수 우경화 현상과 중국의 급부상 및
일본경제의 장기 침체에 따른 위기의식은 일본으로 하여금 동북아 협력보다는 미국을 끌어들여 중국
을 견제하려는 욕구를 갖도록 할 것이다. 향후 일본이 동북아 역내 국가와의 관계를 편협한 민족주
의의 시각에서 처리하려 할 것으로 전망된다.
이와 같은 중․일 양국의 자국 중심주의적 민족주의 고조는 2008년 미국 발 경제위기 이후 나타나
고 있는 세계적 차원의 보호무역주의 추세를 동북아에도 확산시키는 요인이 되고 있다. 중국은 대규
모 경제개발 사업에 일본기업의 참여를 배제하고 있고, 희토류 수출중단 카드를 동원하여 일본을
외교적으로 압박하고 있다. 과거사와 영토문제로 인한 갈등이 조성될 때마다 중국인들은 일본상품
불매운동을 전개하는 등 반일 행동을 보이고 있다. 일본 역시 대중 차관제공을 중단하고 한국과 합
의한 통화스와프 규모 축소조취를 취함으로써 한․중을 견제하려 하고 있다. 이러한 한․중․일 간
상호 배타적 행동은 한․중․일 정상회담을 통해 합의된 협력의제의 실현에 장애가 되고 있다.
지리적으로 인접해 있고 경제적 상호 보완관계가 높은 한․중․일에서 나타나고 있는 배타적 민족
주의와 보호무역주의 추세는 한․중․일 3국 모두에게 경제적으로나 안보적 측면에서도 모두 커다
란 타격을 줄 것이다. 그러나 한국은 중․일 간 갈등을 중재할 수 있고 지역 협력 이니셔티브를 발휘
하는데 유리한 위치에 있다. 역내 민족주의와 보호무역주의를 해소하여 동북아지역의 평화와 공동
번영을 도모하기 위해 적극적이고 창조적인 외교안보 전략을 마련해야 하는 과제에 직면해 있다.
나. 한반도 차원
한반도 문제는 우리 민족 내부의 문제인 동시에 국제적 문제라는 이중적 특성을 가지고 있다. 이
는 한반도 문제의 해결이 남북한 당사자의 노력과 주변국들의 이해와 협력을 필요로 함을 의미한다.
최근 미․중 패권경쟁, 중․일주도권경쟁 등의 심화로 인하여 한반도도 주변국들의 전략적 대상으
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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로 삼는 경향이 고조되면서 한반도 문제도 국제적 성격이 한층 민족적 성격을 능가하는 특징을 보이
고 있다.
미국은 한반도의 현상타파가 동북아의 평화와 안정을 저해하지 않는다면 통일을 지지한다는 입장
이다. 그러나 한반도 문제의 해결과정에서 북한 재건화를 위한 한국재정의 과도한 투입, 한미동맹의
성격 변화, 무력충돌 등을 우려하고 있다. 중국은 한반도의 현상타파가 동북 3성에 영향을 미칠 수
있고 대량난민이 발생할 수 있으며 대미 완충지대가 사라지기 때문에 통일에 긍정적이지 않다. 일본
은 두 개의 분단된 국가를 상대하는 것이 하나의 통일된 국가를 상대하는 것보다 상대적으로 유리하
다고 판단하고 있으나, 통일한국이 한반도 및 대륙아시아에 발언권을 증대하려는 일본의 목표와 충
돌할 수 있음을 우려하고 있다.3) 기본적으로 앞에서 설명한 것처럼 주변국들은 동북아의 세력균형
역할을 하는 한반도의 현상유지를 바라고 있으나, 미․중 패권경쟁, 중․일 주도권경쟁 등에서 우세
한 영향력을 확보하려는 차원에서 북한 핵문제, 북한체제 안정성 문제, 북한 인권문제, 북한 경제지
원 문제 등을 적극 활용하고 있다.
미국은 북한 핵문제, 북한 우발사태 등을 동맹국 안보위협 증대로 받아들이고 이를 동맹관계 강
화, MD 설치, 아시아에서의 미군사력 강화 등으로 활용하고 있다. 특히 북한이 핵실험 및 장거리
미사일실험을 계속하여 미국본토 타격이 가능한 핵능력을 보유하거나 핵물질을 테러단체 및 테러국
가들에게 유출하여 미국 국내안보를 위협한다면, 미국의 대북 군사적 위협은 강화되면서 한반도 안
보위기가 초래될 것이다. 또한 북한 인권문제에서도 미국은 북한 인권문제가 체제내부의 비민주적
성격에서 찾으면서 북한 인권문제 해결을 위해 기본적으로 정권교체가 필요하다는 입장이다. 더욱
이 우려스러운 점은 북한체제의 내적 취약성 증대로 인하여 북한인권문제가 더욱 악화되면서 북한이
내적 문제를 외적 문제로 전환시키기 위해 미국, 한국, 일본 등에 대한 위협행위를 증대시킬 것이라
는 점이다. 이처럼 미국은 북한 인권문제도 동맹 강화, MD 설치 등으로 활용하고 있다. 이 차원에서
미국이 대북 경제지원을 지원하는 것은 독재정권 생명만을 연장시켜준다는 논리에서 향후 별반 구체
화되기 어려울 것으로 전망된다. 일본 역시 북한 문제를 보통국가화 및 군사대국화를 추진하는 명분
으로 활용하고 있으며, 이러한 경향은 경제위기 심화, 미․중 패권경쟁, 중․일 세력경쟁 강화 현상
과 맞물려서 한층 더 강화될 수 있을 것으로 분석된다. 향후 미국과 일본의 대북정책도 미․중 패권
경쟁, 중․일 세력경쟁이라는 상황에서 이들의 동북아전략과 밀접하게 연관되어 실시되면서 한반도
현상유지+@ 전략을 구사하여 중국을 압박할 것으로 전망된다.
중국은 북한문제로 인하여 주변부 안정을 통한 자국의 평화로운 부상이라는 국가전략이 훼손되지
않도록 노력을 경주하고 있다. 북한 핵문제가 미국, 일본, 한국의 동맹관계 강화, MD 구축, 미국의
동아시아 군사력 강화, 미국의 군사개입 등으로 연결되지 않도록 6자회담 개최를 당사국들에게 촉구
하는 한편, 북한이 핵실험을 하지 못하도록 대북 영향력을 행사하고 있다. 북한에 급변사태가 발생
3) 김갑식, “동아시아 시대, 북한 변화와 한반도 통일,” NEAR재단 엮음, ?미․중 사이에서 고뇌하는 한국의 외교안보?(서울:
매일경제신문사, 2011), pp. 235-241.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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할 경우 중국은 안보적 이익을 지니고 있는 북한에 군사적 개입까지도 상정해야 하기 때문에 북한체
제 안정을 도모하기 위한 각종 정책을 추진하고 있으며, 급변사태 대비책도 마련해 두고 있는 것으
로 알려져 있다. 동일 선상에서 중국은 북한 인권문제에 대해서도 북한내정 간섭이라고 북한을 비판
하지 않고 있으며, 탈북자들도 북한으로 강제 송환시키는 정책을 취하고 있다. 기본적으로 중국의
대북정책은 북한체제 붕괴가 주변국들의 한반도 개입을 촉발시켜서 한반도 안보위기를 노장시킬 것
이라는 점에서 북한체제 안정이 우선이라는 시각에서 추진되고 있는 것이다.
북한체제 안정성문제, 북한 핵문제, 북한 인권문제 등의 북한문제는 주변국들의 패권․세력경쟁
과 맞물리면서 주변국들의 대북 직간접적인 개입을 불러와서 한반도 안보위기를 초래하고 한반도
안보위기는 다시 정치․경제․사회적 위기를 가져와서 한국의 총체적 체제위기를 야기시킬 것으로
전망된다. 따라서 한국은 북한 문제를 평화적으로 관리함으로써 주변국들의 대북개입을 최소화시키
는 과제를 안고 있다고 하겠다.
특히 경제위기로 체제 내구성이 한층 취약해지면서 북한은 한국이 대북강경책 차원에서 대북 경제
지원을 대폭 축소할 경우 각종 대남 군사도발을 통해 대북강경정책의 수정을 요구하고 남남갈등을
유발할 가능성도 존재한다. 이러한 북한의 대남 군사도발은 주변국들의 개입을 불러와서 한반도 긴
장이 고조되는 악순환 구조를 형성할 수 있다. 따라서 한국에게는 북한의 대남도발을 최소화해야
하는 정책적 과제가 있다고 볼 수 있다.
(1) 북한 안보위협: 핵문제 및 군사도발
1980년대 후반부터 시작된 북핵문제는 여전히 진행형으로, 숱한 우여곡절을 겪으면서 지금은 아
예 회담동력조차 소진해버린 형국이다. 1990년대 초반 불거진 제1차 북한 핵위기는 1994년 북미 제
네바합의로 일단락되었지만, 2002년 재등장한 제2차 북핵위기는 아직껏 교착과 답보상태를 벗어나
지 못하고 있다. 이미 제1차 북핵문제의 결과물인 북․미기본합의문은 휴지조각이 되었고, 제2차 북
한 핵위기의 해결책으로 제시된 9.19공동성명과 그 이행 로드맵인 2.13합의․10.3합의는 제대로 작
동되지 못하고 있다. 6자회담 역시 2008년 12월을 마지막으로 기약 없이 공전되고 있는 상태이다.
그 사이 북한은 NPT(핵확산금지조약)에 따른 합법적인 ‘핵무기국(nuclear weapon state)’ 5개국
(미국, 러시아, 영국, 프랑스, 중국)과 NPT비회원국으로 핵개발에 성공한 ‘사실상(de facto) 핵무기
국’ 3개국(이스라엘, 인도, 파키스탄)에 이어 9번째 핵보유국이 되었다. 2011년 1월 미․중 정상회담
과 2012년 2.29합의 등 남북접촉ㆍ북미접촉으로 6자회담 재개 움직임이 진행되고 있지만, 한국․미
국과 북한 간의 불신이 여전히 해소되지 않았기 때문에 아직은 회담 개최 여부가 불확실한 상황이다.
당초 오바마 정부는 ‘오바마-바이든 플랜’에 따라 북미 직접대화를 통해 양국관계를 정상화시키고
2010년 5월 8차 NPT평가회의 이전까지 북한을 NPT에 복귀시켜 북핵문제 해결의 가닥을 잡는다는
구상을 갖고 있었다. 그러나 오바마 정부는 한반도라인의 의회 인준이 늦어지는 사이에 북한은 장거
리 우주로켓과 2차 핵실험을 단행했다. 그 결과 북한에 대해 강경한 입장을 취할 수밖에 없는 상황에
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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처하게 되었고, 북한의 비핵화 의지가 행동을 통해 확인되지 않을 경우에는 6자회담에 임할 수 없다
는 입장을 견지해 왔고, 대북정책 기조로서「전략적 인내」(strategic patience)가 강조되었다. 결
과적으로 오바마 정부는 전 부시 정부와 북핵문제에 관해서 별 차이를 가지고 있지 않을 것으로 평
가할 수 있다. 물론 미국은 근본적으로 테러와의 전쟁과 더불어 핵확산을 방지하겠다는 것을 21세기
최우선 안보과제로 설정하고 대처해 왔고 앞으로도 이러한 방향이 유지될 것으로 전망된다.
따라서 미국의 대북한 핵정책은 비핵화보다는 비확산에 무게를 두고 추진되면서 북한 핵문제를
중국의 부상을 견제하기 위해 동아시아지역의 동맹국들과 군사협력 강화, MD 구축 명분으로 활용될
것으로 분석된다. 그러나 북한이 핵실험, 장거리미사일 발사 실험 등을 통하여 미국 본토 타격능력
이 강화거나 핵물질을 테러단체 등에게 유출하여 미국 내 안보위기가 발생한다면 대북 군사공격도
배제하지 않을 것으로 전망된다.
중국은 북핵문제가 단기간에 해결되기 어려울 뿐만 아니라 북한 내부의 정치적 사정 때문에 북한
정부를 지나치게 압박할 경우 오히려 부작용을 낳을 수 있다고 판단한 것으로 보인다. 2011년 1월
양제츠 중국 외교부장은 미 외교협회 초청연설에서 중국의 한반도정책을 평화, 안정, 비핵화라고 요
약한 바 있다. 그러면서 미국과 중국은 한반도의 평화와 안정, 비핵화에 가장 큰 공통의 이해를 가지
고 있으며, 양국은 한반도문제와 관련한 밀접한 연락과 조율̀․협력이 필요하다고 역설했다.
일본은 북핵문제를 자국 안보상의 직접적 위협으로 규정하면서 국제사회의 대북제재에 적극적으
로 협조하는 한편, 외환 및 외국무역법 개정, 특정선박의 입항금지에 관한 특별조치법, 북한행 선박
의 화물조사 특별조치법 등 독자적 대북 제재수단을 강구하고 있다. 이러한 일본의 대북정책이 자국
의 보통국가화, 군사대국화, 미일동맹 강화 등에 활용하고 있는 것도 부인할 수 없는 사실이다.
북한은 과거 김대중정부 시절부터 서해 NLL문제로 남측과 소규모 군사적 충돌을 벌어오고 있으
며, 2010년 천안함 폭침과 연평도 폭격으로 군사적 도발을 자행하였다. 더욱이 2010년 북한 군사적
도발은 미국 항모 조지워싱턴호 서해 진입으로 미․중 간 갈등이 유발되면서 동북아 긴장을 한층
고조시키는 계기가 되었다. 이러한 형태의 북한의 군사적 도발은 앞으로도 지속될 수 있을 것으로
추정된다. 따라서 북한의 군사적 도발을 억지하지 않으면 한반도를 둘러싼 미․중 간 갈등이 확대되
면서 동북아 군비경쟁 심화, 한미동맹 강화, 북중관계 강화 등 동북아 분단구조 심화로 연결되는 결
과를 낳게 될 것이다.
(2) 북한체제 안정성 문제
김정은 정권이 공식 출범한 지 반년이 지났지만 북한체제의 큰 변동은 아직까지 일어나지 않았다.
그러나 정치․사회 분야에서의 체제안정화 요인이 북한체제를 지탱해주고는 있으나, 시간이 지날수
록 경제․대외․이념 분야의 체제불안정화 요인이 북한체제를 압박하고 있다. Foreign Policy와
Fund For Peace의 ‘실패국가지수’(failed states index)에 따르면, 북한의 상황은 더 암담하다. 177
개국 중 60개국을 실패국가로 선정하였는데, 2012년의 경우 최악의 실패국가는 소말리아, 콩코, 수
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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단, 차드 순이고 북한은 22위를 차지하였다. 이처럼 북한체제의 안정성은 장담할 수 없는 사안이
되고 있다.
그러나 현재 미국은 북한 급변사태의 가능성을 그리 높게 평가하고 있지는 않은 것 같다. 미국은
북한체제가 나름대로 안정성을 가지고 있고 권력승계가 바로 체제불안정 나아가 급변사태로 연결되
지는 않을 것이라는 판단을 하고 있는 것으로 추정된다. 이는 2009년 김정일의 건강에 이상이 발생
했을 때와는 다른 판단이고, 따라서 미국은 그 이전과는 다른 방식으로 북한체제 안정성에 관심을
가지고 있다. 첫째, 급변사태를 단순히 북한내부 상황이 아닌 동북아 정치․외교․경제․군사적 문
제가 복합적으로 연계되어 있는 문제로 파악하고 있다. 둘째, 미국은 적극적 개입보다는 관심을 가
지고 있는 사항(WMD 확산) 처리에만 집중하고 나머지 사항들에 대해서는 한국이 주도적으로 처리
하도록 한다는 입장이다. 셋째, WMD 등 효과적인 사태 처리를 위해 중국의 협력이 긴요하다는 입장
이다. 넷째, WMD 문제와 관련하여 미국은 북한에 의한 사용보다 통제력 상실로 인해 핵무기나 핵물
질이 유실․유출․확산되는 것을 더 중대한 위협으로 간주하고 있다.4)
중국은 북한을 불신하면서도 북한을 미국의 대중 압박을 차단․방어하는 보호막으로 활용하고자
북한체제의 안정적 유지를 돕고 있다. 중국은 동북지방의 개발과 안정유지의 관건이 북․중 국경지
역의 안정과 밀접히 연관되어 있음을 인식하고 있는 것이다. 다시 말하면, 중국은 한반도에서 무력
충돌을 방지하고, 평화와 안정을 유지하는 것이 중국의 최우선 국가목표인 경제성장의 지속을 위해
가장 중요한 선결과제로 인식하고 있다. 따라서 중국은 북한체제의 붕괴가능성에 대한 우려에도 불
구하고 붕괴방지가 안정에 유리하다고 간주하고 있는 것이다. 그런데 북한 급변사태 발생 시 북․중
동맹조약에 의해 중국이 개입할 여지 또한 있다. 정부 세력과 반정부 세력 간에 무력투쟁이 전개되
고 이러한 무력투쟁이 전국적으로 확산되어 북한 정치상황이 내전으로 전개될 시, 중국은 이러한
내전상태를 동맹개입 요건을 구성하는 ‘전쟁상태’로 간주할 가능성이 있기 때문이다.
현재 일본 노다 내각은 김정은체제의 안정성 및 개혁개방 가능성에 대해 유보적인 입장을 취하는
가운데 종래 민주당의 김정일 체제에 대한 기본 정책기조를 유지하고 있다. 미국이 우려하는 WMD
확산문제와 중국이 우려하는 대량난민문제 등에 관심을 가지고 있다.
북한 급변사태 시 주변국의 개입 양상은 향후 미․중관계 및 동(북)아시아 질서가 어떻게 전개되
느냐에 따라 결정될 것이다. 미국이 화평연변식 정책에 군사봉쇄정책을 결합하지 않고 이에 중국이
미국의 주도력을 인정하면서 편승전략을 택하면, 미국과 중국이 공동개입하거나 또는 UN 평화유지
군에 같이 결합하거나 아니면 미국이 양해하는 가운데 중국이 개입하고 사태진정 이후 중국이 즉각
철수하는 방안이 거론될 수 있다. 그러나 미국이 군사봉쇄정책을 구사하고 이에 미국과 중국 간에
군사적 대치관계가 심화되면, 중국이 단독 개입하거나 또는 미국이 WMD 장악문제로 먼저 개입하여
중국과 직접 충돌할 가능성도 있다. 북한의 급변사태는 주변국들의 각종 개입을 불러와서 한반도
4) 한반도 차원의 문제에 대한 기본내용은 황병덕 외, ?중국의 G2 부상과 한반도 평화통일 추진전략?(서울: 통일연구원,
2011) 참조.
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통일은커녕 한반도 안보위기를 촉발시키는 촉매제로 작용할 수 있다. 따라서 한국은 북한급변사태
방지는 물론, 북한급변사태로 인한 북한상황을 관리해야 하는 과제를 안고 있다고 하겠다.
(3) 북한 인권문제
북한 인권문제는 그 동안 꾸준히 관심의 대상이었다. 북한은 고도의 권력집중으로 상징되는 ‘유일
지배’체제를 고수하고 있고, 강력한 ‘집단주의’를 체제유지의 방편으로 활용하고 있기 때문에 북한
인권문제는 국제사회의 주요관심사항이 되었다.
미국은 2004년 북한인권법을 제정한 이후 미 의회는 2008년에 이어 2012년 6월에도 4년 연장안
을 가결하였으며, EU와 UN 산하의 각종 국제인권단체와 NGO들도 북한 인권문제를 진지하게 다루
고 있다. 향후 인권문제를 중심으로 대북 식량지원과 같은 인도적 지원을 연계하는 것이 가능하게
됨에 따라 북한 인권문제에 대한 미국의 정책적 관심은 증가할 것으로 예상된다. 더욱이 이 문제가
북한체제 성격을 보여주고 북한 위협에 대한 군사적 대비책 강화는 물론, 중국에게도 압력으로 작용
할 수 있다는 점에서 북한을 넘어선 차원에서 활용될 수도 있을 것이다.
중국 정부는 탈북자 인권보호 문제에 대해서 내정불간섭 원칙으로 대응하고 있다. 2010년 1월 5일
중국 정부는 주중 외국 공관에 대해 탈북자를 수용하거나 보호해서는 안 된다는 강경한 통신문을
보낸 바 있다. 즉, 중국 정부는 탈북자를 난민이 아니라 단순히 식량을 구하기 위해 불법 입국한 범
죄자로 간주하는 자세를 견지하고 있다. 중국 정부는 조중국경협약에 따라 탈북자를 체포 강제 송환
하는 정책을 지속하는 한편 외국 공관에 진입한 경우, 국군포로 등 한국 정부의 특별 요청이 있는
경우 제한적으로 제3국 출국을 허용하는 이중적 정책기조를 유지하고 있다.
중국은 인권문제를 근거로 국제사회가 북한을 압박하는 것에 상당한 부담을 느끼고 있다. 중국은
식민지 통치를 경험한 개발도상국들에 대한 서방의 인권문제 제기는 부당한 것으로 규정하면서, 심
각한 인권침해를 자행한 당사국들이 상황을 왜곡하면서 정치적 압력과 이중적 수단을 가지고 특정국
의 인권문제에 대한 결의안을 채택한다고 비난하였다. 중국은 북한인권문제에 대한 국제사회의 압
력이 북한체제 불안정성 강화는 물론, 탈북자문제와 관련 중국에 대한 비난으로 이어질 것을 매우
염려하고 있는 것으로 보인다.
일본은 북한 인권 및 탈북자문제를 독자적인 법제화를 통해 대처하고 있다. 일본의 북한인권법은
일본인 납치자문제를 북한 인권문제라는 차원에서 국제적 압박에 동참하고 있고, 탈북자 보호를 통
해 일본인 납치피해자에 관한 정보를 파악한다는 목적이 담겨져 있다. 또한 일본은 북한인권문제와
일본인 납치자문제와 결부시켜서 북한 핵문제와 함께 대북 위협을 강조하여 일본의 군사대국화 및
미일동맹 강화 명분으로 삼고 있다.
(4) 개발지원 및 인도주의적 지원문제
남한은 2000년부터 식량과 비료를 지원하기 시작했으며 민간지원도 2004년에 1천억 원을 넘어섰
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
760
고, 이러한 정부-민간 지원 규모 증대와 맞물려 국제사회 지원액은 2001년을 정점으로 점차 감소하
면서 2003년부터는 남한의 지원이 국제사회를 앞서게 되었다. 특히 시민사회의 대북지원은 2003년
‘대북지원민관정책협의회’ 구성으로 지원규모가 확대되고 민간-정부 협력 틀을 강화하는 방향으로
발전하였으며, 2005년 이후로는 ‘긴급구호’에서 ‘개발지원’으로 일부 이동하기도 하였다. 그리고 분
배의 투명성을 확보하기 위해서 지원품목 선정에 있어 전용 가능성 방지를 우선 고려하고, 쌀차관
제공의 경우에는 우리 측 인원이 북측 식량공급소를 직접 방문하여 분배과정을 참관하고, 민간차원
대북지원시 ‘지정기탁제’ 방식으로 분배결과를 통보받고 있으며 매 지원 시마다 단체관계자들이 방
북하여 분배결과를 확인하기도 하였다.
그러나 북한의 도발에 따른 5.24조치로 인해 이명박 정부에 들어 인도적 대북지원 사업은 크게
위축되었다. ‘정치군사적 상황과 관계없이 인도주의와 동포애적 차원에서 조건 없이 추진’한다는 것
이 방침이었지만, 실제로는 인도적 지원을 남북관계에 연계시키고 분배투명성, 지원규모의 적정성
등 방법론적 문제들을 거론함으로써 대북지원이 활성화되지 못하였다. 더구나 남북관계 악화에 따
라 정부가 대북 인도적 지원사업을 독자적으로 결정하면서 10여년 간 발전되어 온 민간단체의 대북
지원 활동공간이 크게 위축되었다.
실제로 대북 인도적 지원이 가장 많았던 2007년 4,397억 원에서 2008년 1,163억 원으로 크게 떨
어지더니 2009년과 2010년에는 각각 671억 원, 404억 원으로 또 떨어졌고, 2011년에는 196억 원에
불과했다. 정부차원의 식량지원도 노무현 정부 때까지는 매년 1,000억 원을 상회했는데, 이명박 정
부 4년 동안에 총 183억 원이었다. 식량차관도 이전 정부 때까지는 매년 1,500억 정도였는데, 이명
박 정부에 들어서는 한 건도 없었다. 반면, 국제사회의 대북지원은 2008년 이후에도 4천만 달러 수
준을 유지하고 있다. WFP과 FAO, UNICEF으로 구성된 긴급식량안보조사단 북한을 현지방문하기
도 하였다. 그런데 일본은 인도적 지원이 대북제재조치의 수단으로 인식하여 실질적인 지원에는 소
극적인 대응을 하고 있다.
현재까지는 긴급구호 차원의 지원이 대부분을 차지하고 있지만, 점차 그 비중을 줄이고 개발구호
및 개발지원을 확대하자는 분위기가 확산 중이다. 북한의 경제위기는 긴급구호만으로는 해결될 수
없는 구조적 원인에 기인하므로 일시적인 처방이 아닌 중장기적 관점에서 접근해야 한다는 것이다.
이런 맥락에서 최근 들어 북한에 빵공장․국수공장 건설 지원이나 영농시설의 지원, 기술교육 훈련
등이 실시되고 있다. 또한 분배 투명성을 확보하기 위한 노력도 계속되고 있다. 다만, 2009년 대북
식량지원이 차관방식에서 무상지원으로 전환되었으나 2008년 이후 식량지원이 추진되지 못했다.
현 한국정부의 대북지원이 대폭 축소되면서 북한은 금강산 관광 한국인 사살, 천안함 및 연평도
사태 등 각종 도발행위를 통해 한국정부의 대북강경정책의 수정을 요구하는 한편, 주변국들에게 한
반도 안보위기 발생은 주변국들의 손해라고 시사하면서 대북지원을 간접적으로 요구한 바 있다. 또
한 북한의 도발 행위에 대하여 미국은 강력한 억제책 차원에서 항모 조지워싱턴호를 서해로 진입시
키면서 미중 갈등이 고조되었고 한국 역시 대북 군사대비태세를 강화하는 조치를 취하였다. 따라서
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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향후 북한의 도발은 주변국 개입 및 한국의 대북 군사대비태세 강화, 한반도 긴장 고조, 미중 패권경
쟁 강화 등으로 이어져서 동아시아 분단구조를 강화시킴으로써 한국의 전략적 입지와 공간이 축소되
는 상황을 초래하게 될 것으로 분석된다.
Ⅲ. 미래 대응전략
1. 외교안보정책 기조: 「발전을 통한 변화」
동아시아에서는 권위주의 자본주의 세력(대륙세력)인 중국 및 러시아와 자유민주주의 세력(해양
세력)인 미국 및 일본의 대립․갈등이 내재화되어 있는 형태로서의 동아시아 분단구조가 구체화되
면서 대륙세력과 해양세력 간의 패권경쟁, 즉 미․중, 중․일 패권경쟁이 진행되고 있다. 향후 미국
의 동아시아정책은 최근 중국 및 러시아의 급부상으로 인한 세력전이가 발생하면서 ‘권위주의적 자
본주의’ 대 서방의 ‘자유민주주의’ 대결이 첨예화되면 대륙세력 억지우선정책으로 전환할 가능성이
상존한다.
동아시아 국제환경의 변화는 남북 내부의 정책 추진환경에도 심대한 영향을 미쳐왔다. 동아시아
국제환경에 긴장완화 및 협력 경향이 형성되면 북한 내부에서는 한반도 화해․협력 추진성향의 온건
파가 득세하였고, 남한에서도 대북포용정책이 커다란 정치적 반대에 부딪히지 않았다. 그러나 반대
의 경우 북한에서는 강경파가 득세하였고, 남한 내부에서도 남남갈등이 극심하게 나타났고 대북정
책은 강경하게 추진되었다. 한국 정부의 대북정책은 이러한 동아시아 국제환경 변화에 극히 수동적
으로 대처해왔다. 대륙세력과 해양세력 간의 냉전시기에는 대북강경정책이 추진되었고, 대륙세력과
해양세력 간의 협력시기에는 남북기본합의서 채택 및 대북포용정책을 추진한 바 있다.
대륙세력과 해양세력 간의 갈등이 심화될수록(동아시아 분단구조의 심화), 양대 세력의 전략적 이
해가 교차하고 있는 한반도는 대륙세력과 해양세력 사이에서 외교․안보․통일 차원의 중대한 문제
에 봉착할 수 있다. 경제적 차원에서는 수출, 투자 등에서 많은 경제적 손실이 발생될 수 있으며,
남북관계 차원에서도 남북관계가 악화되고, 북한 급변사태 발생 및 북한 핵문제 악화 시 외세가 개
입할 수 있다. 또한 안보 차원에서도 한반도 긴장이 고조되고 안보위가 최래되고, 통일 차원에서도
분단체제가 강화된다. 따라서 한국은 한반도 분단구조 해체를 통하여 남북화해협력 및 평화통일 기
반을 조성하는 전략을 추진하기보다는 한반도 분단구조에 결정적 규정성을 지니는 대륙세력과 해양
세력 간의 동아시아 분단구조를 약화․해체하는 전략을 우선적으로 추진면서 한반도 분단구조를 완
화․해체해 나가는 전략을 추구할 필요가 있다.
동아시아 국제환경에서 협력보다는 갈등 요인이 강하면 한국의 국익 확보는 쉽지 않을 것인 바,
따라서 동아시아에서 불확실성과 불안정성을 해소하고 안정적이고 협력적인 국제환경을 조성하여
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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동아시아 분단구조를 약화시키는 것이 우리의 생존과 국익을 보호하는 첩경이다. 과거 약소국 현실
주의에 의거하여 강대국 의존적(dependent)이고 강대국의 정책에 반응적(reactive)인 경향을 지녔
던 외교에서 벗어나 세계 13위권의 경제력과 정치․문화적 영향력을 고려하여 동아시아 지역질서
구축에 능동적으로 참여하고 사안별로 협력하고 균형을 맞추는 전략을 구사할 필요가 있다.
따라서 본 보고서에서는 합리적 외교․안보․통일정책의 효율적 추진을 위한 정책의 일환으로 ‘발
전을 통한 변화’전략을 제시한다. ‘발전을 통한 변화’전략이란 권위주의적 자본주의(대륙세력)와 민
주적 자본주의(해양세력)의 대결구조에서 권위주의적 자본주의가 경제발전 및 산업화를 통해 민주
적 자본주의로 전환되도록 동아시아 국제환경을 우호적으로 조성하는 계획 추진을 통하여 동아시아
분단구조를 낮추고 한반도 주변의 평화적 국제환경 기반을 조성하는 전략을 의미한다.
권위주의적 중국 체제를 민주적 시장경제체제로 점진적으로 발전시킴으로써 미․중 패권갈등의
대립적 구조를 협력적 세력균형체제로 전환시켜서 한반도 평화통일의 기반을 조성하는 것이 ‘발전을
통한 변화’전략 추진의 주요 부문이라면, 북한의 도발과 위협을 억제하면서도 북한의 체제변화를 가
로 막고 있는 대북 외적 압력과 제한을 철폐함으로써 북한의 내적 요구가 자연적으로 분출할 수 있
도록 주변여건을 조성해주고, 유교적 스탈린주의체제를 중국과 유사한 개혁사회주의로 발전시켜 점
진적 형태의 평화통일 기반을 조성하는 것은 대북정책의 기조로서 ‘발전을 통한 변화’전략이다.5) 이
과정에서 만일 북한에서 민주화 혁명 등이 발생하면 주변 외세 개입을 최소화하고 민족자결의 원칙
아래 평화통일을 추구하는 기회도 포착할 수 있을 것이다.
안보분야에 있어서 우리가 미국과 중국에 의존하고 협력을 구하는 것에 있어서 가장 중요한 원인
은 북한문제에 기인하고 있다고 할 수 있다. 지금까지 북한문제는 자산(asset)이 아닌 부담(liability)
으로 작용해 왔다. 따라서 미국과 중국을 끌어 들이고 협력을 확보함으로써 대미 및 대중 의존을 약화
시켜서 북한문제의 부담을 최소화시킴으로써 적어도 미․중 간의 갈등이 한반도에 부정적으로 작용하
는 것을 조절하는 방안을 강구해야 한다. 즉 향후 남북관계의 진전과 북한의 변화를 유도하기 위한
중층적이고 복합적인 대응책을 강구하는 것이 단순히 한반도 차원의 문제를 해결하는데 필요할 뿐만
아니라 동아시아 지역에서의 미국과 중국 간의 갈등을 관리하는 데에도 주효할 것으로 예상된다.
합리적 외교․안보․통일정책의 효율적 추진을 위해서는 이러한 ‘발전을 통한 변화’전략의 일환으
로 주변국들과 우호적인 요소를 늘이고 적대적인 요소들을 감소시켜나가는 증우감적(增友減敵)의
대외정책 기조를 유지해야 한다. 또한 한국은 다양한 차원에서 여타 국가들과의 협력 네트워크를
구축하여 미국과 중국으로부터 오는 압박을 상쇄하는 전략을 구사하여 나름대로의 공간을 확보하고
협력체제를 구축하는 전략을 구사해야 할 것이다. 예컨대 전통 안보 및 비전통 안보에서 협력방안을
모색하고, 배타적 민족주의를 완화시키며, 협력의제를 개발해 나간다. 또한 다자적 미니공동협의체
를 설치하고 유지해 나간다.
5) ‘발전을 통한 변화’전략은 황병덕 외 『중국의 G2 부상과 한반도 평화통일 추진전략』(서울: 통일연구원, 2011), pp.
301-321 참조.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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특히 민주평화 선진강국을 국가비전으로 제시․구현함으로써 연성권력을 강화하고 이러한 소프트
파워 자산을 활용하여 주변국 국민들에게 올바른 정보를 제공(informing)․이해(understanding)시
키고 이들에게 영향을 미침으로써(influencing) 정보화 시대의 국제환경에서 우리의 외교안보정책
추진에 유리한 환경을 조성해야 한다.
다만 ‘발전을 통한 변화’전략에서의 강조점은 이 전략이 미중 간 갈등을 완화시키는 제도 구축과
같은 관여정책(engagement)만이 아니라 중국 위협 및 북한의 위협에 대해서도 강력한 군사대비태
세를 강화해 나가면서도 지역집단방위체제 구축 등과 같은 강력한 억지(deterrence)책을 수반하는
억지․변화 전략이라는 점이다. 예컨대 중국 부상과정에서 외재화될 수 있는 중국의 안보위협을 억
지하고 중국 부상을 평화적으로 견인할 수 있는 안보적 장치를 개발․추진해 나가는 한편, 북한의
군사도발을 억제할 수 있는 국방현대화와 함께 집단안보체제 구축을 추진하면서도 북한 변화를 국제
적으로 강제해나가는 전략을 수립해나가는 것이 ‘발전을 통한 변화’전략의 핵심이라고 말할 수 있다.
2. 세부추진전략
가. 동북아 차원
(1) 한국의 국가비전 제시 및 구현 : 민주평화 선진강국
한국은 세계 13위권 경제력, 정치적 민주주의 성취, 한류 등의 문화적 영향력에 걸맞은 중견국으
로서 동아시아 평화와 안정에 기여하는 경성권력(hard power)과 연성권력(soft power)을 고루 갖춘
민주평화 강국의 국가비전을 제시하고, 이에 상응하는 국가전략을 추구해야 할 것이다. 특히 민주주
의, 시장경제, 복지, 평화 등의 가치를 추구하고 주변국들의 국가목표와 조화를 이루는 의제를 설정
하고 정책을 추진해 나간다. 이러한 국가비전을 구현하기 위해서는 연성권력 및 경성권력 측면에서
충분한 국력을 유지․확충해야 한다. 경성권력을 증진시키는 경제성장 전략 및 국방현대화 전략을
추진하고, 연성권력 제고를 위한 국가이미지 개선전략을 추진하는 한편, 사회․경제적 민주주의 정
착을 추구해 나간다.
특히 민주평화 선진강국을 한국 스스로 구현해나감으로써 미국, 중국 일본 등 주변국들과 전략적
신뢰를 강화해 나간다. 민주주의, 인권, 자유, 복지 등의 보편적 가치를 한국 사회에 구현해 나가면,
미국은 이러한 보편적 가치를 유지․발전시켜 나가는 한국을 동아시아에서의 중요한 전략적 파트너
로서 인식하고 한국의 각종 외교안보 정책 추진에 이해와 협력적 자세를 보일 것이다. 중국 역시
한국이 민주평화 선진강국을 구현해나가면, 한국이 추구․구현하는 보편적 가치 및 사회발전 형태
에 매력과 존경을 보임으로써 이러한 가치가 체화되어 있는 한국의 외교안보 정책을 이해하고 협조
하는 경향을 보일 것이다. 또한 가치 면에서 한국과 상당 정도 유사한 일본 역시 한국의 민주평화
선진강국 추구에 대하여 동아시아에서의 가치 동반자로서 인식하면서 중국 부상에 따른 위기로 인한
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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우파민족주의 발산을 자제하는 데 일조를 할 것으로 판단된다.
그러나 이러한 민주평화 선진강국에 내재되어 있는 연성권력은 유사시 주변국들의 군사력 투사
가능성에도 충분히 대비하는 경성권력을 기반으로 형성되어야 한다. 이 경우 북한을 주요대상으로
삼고 있는 한국의 국방력은 유사시 주변국의 군사력 증강에도 적극 대응할 수 있는 체계로 기본계획
을 수립․추진해야 한다. 경성권력이 뒷받침되지 않는 연성권력은 총체적 시너지 효과를 내기 어려
울 뿐만 아니라 국제질서가 유동적이고 불안정일 경우 경성권력 자체가 약하다면 직면한 안보문제를
해결하기가 매우 어려운 상황에 빠질 수도 있기 때문이다.
특히 한국의 경성권력이 주변국으로부터 존중받으려면 경성권력의 내용을 구성하는 연성권력이
그 정당성을 주변국으로부터 인정받아야 하지만, 이와 동시에 국방력 등의 경성권력이 한국 국민의
보편적 이해를 대변해야 한다. 이러한 측면에서 전시작전권이 한국에 있지 않고 다른 국가에 귀속되
어 있다면, 한국의 국방력이 한국 국민들의 이해를 대변하지 못하고 다른 국가의 이해를 대변할 수
있기 때문에 한국의 외교안보정책은 주변국들에 의해 홀대당하기 쉽다. 따라서 한미연합사사령관에
게 위임되어 있는 전시작전권은 한국군으로 이양되어야만 민주평화 연성권력이 행사될 수 있는 경성
권력 기반이 비로소 마련될 것이다.
현재 한국의 국방전략은 “북한의 전쟁도발 억지로부터 세계평화와 동북아 안정과 국익 증진에 기
여”까지 다양한 분야에서의 목표를 추구하고 있다. 그러나 미․중 패권경쟁 및 중․일 세력 경쟁 등
이 심화되고 북한체제의 내구성이 취약해질 수 있는 미래에는 군의 기여에 대한 국민적 요구가 증대
될 것이기 때문에 군사적인 대응전략뿐만 아니라 군사적 위협의 예방과 비군사적인 위협에도 효과적
으로 대응하기 위한 전략 개념이 미래의 군사전략에서 보다 강조되어야 할 것이다.
미래에서는 북한의 위협은 물론, 주변의 잠재위협에 대한 거부적 예방․억지 차원에서 국방전략
을 준비해야 한다. 불확실성이 증대되면서 악화되고 있는 동아시아 안보환경에서 방기와 연루의 동
맹안보 딜레마에서 벗어나고 동아시아 분쟁상황 시 국가안보를 최소한의 수준에서 책임질 수 있을
정도의 국방력 강화를 추진해 나가야 할 것이다. 그러나 주변국들의 군사력 증강에 대비하는 국방
현대화 등의 경성권력 증진은 민주평화라는 연성권력을 기본내용으로 할 때에야 비로소 주변국들로
부터 정당성을 인정받고 존중받게 될 것이다. 연성권력이 배타적 민족주의로 무장될 경우 한국의
국방정책은 주변국으로부터 동의를 얻기 힘들고, 더 나아가 미․중 패권갈등, 중․일 세력경쟁 등의
소용돌이치는 동아시아 정세변화에 능동적으로 대처하기 어려울 것이다.
(2) 미․중 패권경쟁으로부터의 한반도 자유지역화
한국의 외교안보전략은 북한문제 해결 내지 현상유지를 기본 대상으로 하고 있다. 수직적이고 불
평등한 구조의 한미동맹은 북한의 위협․도발 때문에 형성된 유산이다. 북한 핵문제, 북한체제 안정
성 문제, 한반도 통일문제 때문에 한국은 미국, 중국, 일본 등 주변국들에게 항상 긴밀한 외교안보적
협력을 구해야 한다. 미․중 패권경쟁 및 중․일 세력경쟁이 전개되면서 북한문제는 미국에게 미일
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동맹과 한미동맹 강화 기회를 주었으며, 일본에게는 군사력 증강, 보통국가화 등의 빌미를 제공하였
다. 중국은 미․중 패권경쟁으로 인하여 동아시아 정세가 불안정해지면서 북한을 한미일의 영향력
확대를 저지할 수 있는 전략적 지역으로 인식하고, 북한 안정이 비핵화보다 우선하는 대북정책을
추진하기 시작하였다. 미국, 중국, 일본 등 주변국들에게는 북한문제가 단순히 남북한 민족문제가
아니라 자신들의 국익 추구 수단으로 인식하면서 한반도는 주변강대국들의 세력경쟁의 장으로 전락
할 수 있는 환경이 조성되었다. 이에 따라서 한국은 주변국들의 갈등관계로 인한 미래의 잠재적 위
협에 대처하기는커녕 북한의 위협, 도발에 외교안보적 역량을 집중해야 하는 어려운 상황에 직면하
였다. 더욱이 중국에 대한 한국의 높은 경제의존도, 북한문제로 인한 수직적 한미동맹 등은 동아시
아 정세변화에 탄력적으로 대응할 수 없는 한계를 보이면서 한국의 외교안보정책은 독립적 공간을
확보하지 못하고 주변국들에게 매달리는 진퇴양난의 한계 상황에 봉착하게 되었다.
동아시아 급격한 정세 변화에 탄력적으로 대처하기 위해서는 우선적으로 독립적 공간과 완충장치
를 확보해야 한다. 이를 위해서는 미․중 패권 갈등이 한반도에 파급되지 않도록 제도적 장치를 마
련하여 한반도를 미․중 패권경쟁으로 자유로운 지역으로 만들어야 한다. 강대국 패권경쟁으로부터
의 한반도 자유지역화 전략은 한․미․일․호 집단방위체제 구성 및 동아시아 지역협력체 추진을
순차적으로 실행에 옮기는 한편, 북한문제에 관한 한중 평화우호조약 체결로 요약할 수 있다.
(가) 한․미․일․호 집단방위체제와 동아시아지역협력체 구축의 순차적 추진
<한․미․일․호 집단방위체제 구축 모색>
중국의 평화로운 부상을 유인하는 방안으로 한일 양자 안보협력을 추진하고 나아가 한․미․일
3자 안보협력은 물론 호주까지 포함하는 동맹국 협력네트워크를 대안으로 상정할 수 있다. 미국은
지역안보구도를 안정적으로 유지․관리하기 위해 3자 및 4자 나아가 인도네시아, 베트남, 싱가포르,
인도 등이 함께하는 안보협력체를 구상하고 있는 것으로 파악된다.
한국의 입장에서도 미국과 중국의 갈등 상황 하에서 가치와 이념, 체제 유사성이 높은 미국과의
동맹을 기반으로 하여 중국 부상 및 북한 도발에 대처하는 차원에서 지역안보구도를 유지하는 것이
바람직할 것이다. 미국의 신뢰를 공고히 하는 방법을 넘어 미국의 안보지원을 확보하는 방안으로
한․미․일․호 안보협력을 적극 고려해야 한다. 그러나 한․미․일․호 안보협력이 동맹네트워크
수준에 머무른다면, 한반도 안보는 동아시아에서 수직적 동맹구조를 유지하는 미국의 정책 결정에
그대로 취약성을 보이기 쉽다. 따라서 모든 회원국의 전원합의제로 운영하는 NATO처럼 한․미․
일․호 안보협력은 민주국가들의 집단방위체제로 구성․운영되어야 한다.
한․미․일․호 집단방위체제는 가맹국들에게 NATO 조약에 상술되어 있는 것처럼 국제관계에서
국제연합의 목적과 상충되는 어떠한 형태의 위협이나 무력의 사용을 자제하되, 집단방위, 평화와 안
보보존을 위한 공동의 노력을 경주하면서 지속적이고 효과적인 자구와 상호 원조 수단을 통하여 외
부세력의 무장공격을 막아내기 위한 개별적․집단적 능력을 유지․발전시키도록 강제해야 한다. 그
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러나 이러한 규정 아래서 회원국들은 전원합의제로 운영되는 이사회를 구성하여 영토보전, 정치적
독립, 안보위협 등 집단방위 침해 요건이 발생했을 경우 집단방위체제에 부합하는 결정을 내리고
연합군작전사령부로 하여금 작전을 수행하도록 해야 한다.
한․미․일․호 집단방위체제 구축에 관련한 두 가지 제약요인이 있다. 먼저 하나는 한일 간에
존재하는 과거사와 영토문제이며 다른 하나는 한․미․일․호 4국 안보협력이 추진되는 것에 대한
중국의 거부반응이다. 그러나 중국의 부상, 미국의 견제, 동아시아 영토갈등 등이 확산되고 역내 무
력분쟁으로 확산될 경우 한일 간 존재하는 과거사 및 영토문제는 상당 정도 희석되고 한․미․일․
호 집단방위체제 구축에 유리한 환경이 조성될 수 있다. 더욱이 한․미․일․호 집단방위체제가 구
축될 경우 중국 부상의 과정과 결과가 주변국들에게 해를 주지 않고 민주적이고 평화로운 국제질서
수립에 기여하도록 유도하는 데 일익을 담당할 수 있을 것이다. 한․미․일․호 집단방위체제가 구
축되면 일본의 방위문제가 상당 정도 해결되기 때문에 일본의 우경화에 대한 일종의 견제장치로서
작용하면서 과거사문제, 영토분쟁 등으로 점철된 한일관계를 적정 수준에서 관리하는 데 기여하게
될 것이다. 더욱이 동아시아 안보를 쌍무동맹 형태로 관리․유지하는 미국은 동맹국들의 잦은 정권
교체로 인한 동맹관계 조정으로 동맹유지․관리에 피로감을 지니고 있다. 그러나 미국은 한․미․
일․호 4국 안보협력이 집단방위 형태로 형성되면 동아시아 안보 유지․발전에 시너지 효과를 창출
하고 한․일․호 3국 이외 국가들도 동아시아 집단방위체제에 가입시키는 동력도 유도해내는 이점
을 가지게 될 수 있을 것이다.
중국도 한․미․일․호 4국 안보협력이 집단방위 형태로 형성되면 이를 중국 포위전략으로 인식
하고 거부감을 보일 수 있다. 그러나 과거에 자국의 안보문제를 미국, 일본, 한국 등과 양자관계에서
접근하였던 중국은 한․미․일․호 집단방위체제 형성 이후에는 이러한 형태의 집단방위체제와 직
접 대화하고 상대하면서 동아시아 안보 및 분쟁을 관리할 수 있는 편익을 가질 수 있다. 더욱이 중국
이 SCO와 같은 준안보기구를 집단방위 안보협력기구로 발전시킨다면 유럽에서의 CSCE와 같은 다
자안보협의체를 구성하여 동아시아에서의 협력안보 구도도 창출해 낼 수도 있을 것이다.
한국 역시 한․미․일․호 집단방위협력체가 형성되면 중국의 부상이 평화롭고 민주적 지역질서
를 형성하도록 유인함으로써 중국 부상이 민주주의와 평화를 지향하는 우리에게 위협이 되지 않도록
유도할 수 있을 것이다. 더욱이 한․미․일․호 집단방위협력체가 형성되면 안보협력에 의한 무력
증강 효과를 가져와서 북한의 도발을 방지․억제하는 시너지 효과를 가져올 수도 있을 것이다. 그러
나 한․미․일․호 안보협력은 동맹네트워크가 아니라 전원합의제로 운영되는 NATO와 같은 집단
방위체제가 되어야 한다. 한․미․일․호 동맹네트워크는 중국부상을 강력하게 저지하는 미국의 패
권연합체로 변질될 수 있는 가능성을 내포하고 있는 반면, 전원합의제 형태로 운영되는 한․미․
일․호 집단방위체제는 중국 등과 같은 잠재적 위협국의 무장공격을 집단적 자위권을 행사하는 데
주요기능을 두고 있고 북한문제가 미․중갈등의 도화선이 될 경우 한국의 주도적 역할로 이를 차단
할 수 있기 때문이다.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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한․미․일․호 집단방위체제를 구축하기 위해서는 행동형 협력에 앞서 인식의 공통분모를 확장
하는 것이 필요하므로 당사국 간 전략대화를 강화하는 것이 요구된다. 한․미간에 추진되는 ‘2+2
회담’과 유사하게 한․미․일․호가 함께하는 ‘2+2+2+2’ 형태의 대화체를 설립하는 방안도 적극
추진할 필요가 있다. 이를 위한 분위기와 여건을 만들기 위해 민간 전문가들을 중심으로 한․미․
일․호 4자 안보대화를 공개적으로 실시하는 것이 요구된다. 혹은 4국 국책연구기관 간의 협력관계
를 강화하거나 공통연구를 추진하는 것도 필요할 것이다.
<동아시아 지역협력체 형성 추진>
한․미․일․호 안보협력이 강화되면 동아시아 신냉전 구조가 대두될 수 있다. 그러나 과거 소련
과 미국 양대 축으로 형성된 냉전 구조에는 세계시장을 공유하지 않고 자체적 시장 내에서 무역,
투자 등을 행하면서 안보적 측면에서 대립을 하였다. 반면, 동아시아에서 미․중․중․일 세력경쟁
구조가 대두될지라도 동일한 세계시장 내에서의 높은 경제적 상호의존도 때문에 본격적 냉전으로
이어지기는 쉽지 않을 것으로 전망된다. 그러나 역내 간헐적으로 대두되는 안보불안․대립 구조는
한반도에도 부정적 영향력이 파급되기 때문에 한․미․일․호 안보협력 강화와 더불어 동아시아 지
역협력체 형성을 추진해야 한다.
한․미․일․호 안보협력이 강화될 경우 중국의 경계는 지속적으로 증가할 것이다. 중국의 경계
감을 경감시켜 나가고 미국과 중국의 사이에서 전략적 활동공간을 확보하기 위해 한국으로서는 이들
국가를 포함한 다수의 협의․협력 동심원을 구축해 나가는 것이 필요하기 때문에 본격적 안보협의체
구축보다는 중국을 포함하는 소다자(小多者) 협의(minilateral dialogue)를 적극 모색할 필요가 있
다. 이미 경제 및 통상분야에서 한국, 중국, 일본은 정상회담을 포함하여 제도화의 단계에 진입하고
있다. 그러나 한․중․일(일명 CJK) 협력이 한․미․일․호 안보협력이 강화되어가면서 안보분야
까지 확산되는 것에는 한계가 있을 것으로 전망된다. 그렇다고 아세안지역안보포럼(ARF: ASEAN
Regional Forum), 아세안국방장관회담(ADMM+), 동아시아 정상회의(EAS: East Asian Summit)
등과 같은 여타 지역안보협의체가 동아시아 안보문제를 포괄적으로 다루기에는 부적절하다고 평가
된다. 따라서 다수의 소다자협의체를 추진하여 중국으로부터 오는 부담을 상쇄하는 방안을 모색하
는 것이 바람직할 것이다.
한․미․일․호 집단방위체제 구축이 안정적 궤도에 오르고 중국을 포함하는 소다자협의체가 가
동될 경우 한국은 동아시아 국가 간에 전통적․비전통적 안보 분야에서 전개될 수 있는 갈등과 대립
요인을 완화시키고 공동안보 및 협력안보를 구축하기 위해서는 동(북)아시아 다자안보협력체 구축
을 제안․추진한다. 중요한 점은 다자안보협의 및 협력체를 이용하여 미․중 간의 갈등의 진폭을
일정 수준 이하로 통제하고 이를 통해 한국이 활동할 수 있는 공간을 확보하는 것이 그 어느 때보다
필요하기 때문이다. 동아시아 국가 상호 간의 군사적 신뢰 결여 및 군비경쟁, 북핵문제, 역내 핵확산
우려 등의 과제를 우선적으로 해결하고, 미․중 패권경쟁에서 전략적 선택이 어려운 동남아 국가들
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
768
과의 외교관계를 강화하여 동아시아 차원의 안보협의체 구축을 추진한다. 한국은 ARF 등과 같은
동아시아 역내의 다양한 안보대화 및 협력체에 참여해 오고 있으나, 실질적인 문제해결에 지원을
확보하지는 못하였다. 이는 안보대화 및 협력체 ASEAN 중심 국가들에 의해 의제와 방향성이 결정
되었기 때문이다. 따라서 한국은 한국 주도형 동아시아 다자안보협의 및 협력체를 보다 적극적으로
추진하여 한국의 안보이익을 극대화하는 것이 요구된다.
현재는 북핵문제 진전, 한반도 평화체제 논의․구축 그리고 동아시아 안보협력이라는 단계와 추
진절차를 상정하고 있으나, 북핵문제 해결이 난항에 빠져서 이러한 접근방식은 더 이상 유효하지
않다. 따라서 현재 북한핵문제와 연결되어 있는 동아시아 평화안보 협의․협력의 문제는 북핵문제
와는 무관하게 ‘6-1’의 형태로 추진하는 것을 검토해야 것이다. 북핵문제 혹은 한반도문제와 포괄적
안보대화체를 연계할 필요 없이 분리․추진하는 것이 타당하며, 이를 위해 보다 적극적인 다자외교
활동과 관련국들과의 셔틀외교가 활성화 되어야 할 것이다. 과거와 달리 역내에서 다양한 안보문제
가 발생하고 있다는 점을 지적하고 역내국가간 소통을 활성화하고 신뢰를 증진하며 새로운 규범을
만들어 나가는 것이 필요하다는 점을 강조하면서 북핵문제와는 별개로 동아시아 다자안보대화체를
제안하고 실현하는 노력을 경주해야 할 것이다. 현재 국방부가 추진하고 있는 서울안보대화의 경우
그 참가범위가 매우 크다는 측면에서 한반도와 동아시아 문제를 논의하는 것에는 한계가 있을 것으로
판단된다. 따라서 그 명칭이 무엇이든 동아시아 국가들의 외교당국자들이 참여하는 다자안보대화체
를 발족하여 지역 중심의 논의(regiona-centric discussion)을 갖도록 하는 것을 추진해야 한다.
이러한 과정에서 명확히 구분해야 할 것은 우리가 추구하는 것이 궁극적으로 다자안보협력체이나
단․중기적 관점에서는 다자안보대화체에 중점을 두는 것이 보다 현실적이라는 점이다. 아직까지
충분한 전략적 신뢰가 축적되어 있지 않는 상황 하에서 행동형 다자안보를 구현하는 것은 어렵다는
판단 하에 초기에서 중기단계에 이르기까지 대화를 통한 인식의 공감대를 형성하는 노력에 치중하는
것이 바람직할 것으로 판단된다.
의제와 관련하여 ARF의 경우 신뢰구축, 갈등해소, 예방외교라는 3개의 주제를 가지고 논의를 진행
해 왔고, 특정한 시점에서 제기되는 주요 외교안보현안에 대한 논의를 가져왔다. 한국 주도 동아시아
안보협의체의 경우 안보상황 전망(strategic outlook), 인도적 지원 및 재해․재난 구호, 해로의 안전
및 반해적, 탐색 및 구난, 군사적 신뢰구축, 군사적 충돌방지 방안 등을 주요 의제로 삼을 수 있을
것이며, 이를 위한 실무그룹을 설치하여 회기 간 회의 형태로 추진하는 것을 고려할 수 있다.
구성원과 관련하여 동북아 6개국(북한을 포함할 경우)을 중심으로 하되 ARF의 형식을 활용하여
대화상대국, 참관국 등의 제도를 도입하여 역외국가들의 참여와 기여를 모색하는 것이 바람직할 것
이다. 이는 우리의 입장을 지지할 수 있는 국가들을 다수 참여시킴으로써 물리적 차이를 완화하는데
필요할 것이기 때문이다. 주요 대상국으로는 캐나다, 호주, 인도네시아 등을 선정할 수 있고, EU의
참여도 고려해 볼 만하다.
동아시아에서 분단 및 갈등을 완화시키기 위해서는 동아시아 다자안보대화 및 협의체 구축과 병행
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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하여 개방적이고 국제적인 지역공동체를 형성시켜야 하는 바, 이를 위한 수단으로 역내 국가들 간
의 교류․협력 활성화를 촉진시키고 시민사회 차원의 국제적 연대를 강화시켜 민족국가 중심의 주권
개념 및 배타적 국익추구의 민족주의적 가치정향성에서 벗어나 지역 중심의 집합적 정체성을 가지도
록 정책적 노력을 경주해야 한다. 이러한 과정에서 국내외 평화교육 및 평화운동을 지원하고 동아시
아 시민단체 연대 활동을 적극적으로 후원한다. 주변국들과 FTA를 체결하여 경제적 상호의존성 제
고를 통한 동아시아 경제협력체를 거쳐 궁극적으로 경제공동체 형성을 추진함으로써 각국의 경제성
장과 발전 잠재력을 제고시키고 경제통합 이익이 구성원 간의 공동 번영으로 구현되고, 번영의 공유
를 통해 동아시아 평화체제의 동력을 형성한다.
(나) 한․중 평화우호협정 체결 : 한․중 관계 개선 및 북한문제로 인한 외교적 부담 완화
중국의 평화적 부상을 견인하는 한․미․일․호 안보협력이 강화될 경우 한반도는 미․중 갈등의
부정적 영향력이 급속도로 파급될 수 있다. 이 과정에서 북한에 대한 중국의 전략적 가치는 급상승
하고, 이에 따라 중국의 대북정책은 북한정권의 안정에 매달리면서 북한의 개혁․개방도 요원해지
고 남북 간 긴장도 고조되는 부정적 상황이 한반도에 도래할 수 있을 것이다. 한국의 외교안보정책
이 한반도 긴장완화, 북한도발 방지 등에 매달리게 되면, 한국은 미․중 간 패권경쟁 갈등 구조 속
에서 독립 공간을 찾지 못하고 한국이 취할 수 있는 정책적 대안은 매우 제한되게 될 것이며, 남북관
계에서도 독자 공간을 확보하거나 진전을 모색하기는 매우 어렵게 될 것이다. 이러한 문제를 극복하
기 위한 가장 핵심적인 과제는 한미관계와 한중관계를 어떻게 병행 발전시켜 나가는 것인가 하는 문
제일 것이다. ‘안보는 한․미, 경제․통상은 한․중’이라는 접근은 한미관계와 한중관계를 배치관계
(exclusive relationship)에 놓게 할 것이므로 한국으로서는 이러한 구도를 회피하는 것이 필요하다.
배치적 한미와 한중관계를 회피하면서 미․중관계로부터 규정되는 한국의 공간을 극복하기 위해
서는 중국과의 관계를 복합적인 차원에서 발전시키는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 한국은 중국
과 북한문제 중심으로 평화우호조약 체결을 추진해야 한다. 북한문제에 관한 한중평화우호조약 체
결은 한반도 안정과 평화를 바라는 한중 양국에게 모두 공통의 이익을 주는 Win-Win 게임이 될
수 있으며, 북한에게도 안보부담을 경감시켜줌으로써 한반도 긴장완화, 북한 핵문제 해결 장기전망,
한반도평화체제 구축은 물론, 북한 개혁․개방을 촉진할 수 있는 동북아 평화안보기제로 작동할 수
있을 것이다.
중국은 한반도의 평화와 안정 유지에 한반도정책의 우선순위를 두고 있으며, 북한 붕괴나 남북한
무력충돌로 인해 한반도에서 무력분쟁이 발생하여 주변국들이 개입하는 것을 원치 않는다. 이는 주
변지역 중 한반도를 가장 중요한 전략지대로 간주해 온 중국이 한반도 전략목표가 중국의 경제발전
과 정치․사회적 안정에 부정적 영향을 미치지 않도록 안정과 평화가 유지되도록 하는 것이며, 신장
된 국력을 바탕으로 한반도문제에 적극적으로 개입하여 한반도문제가 중국의 이익에 부합되는 방향
으로 해결되도록 유도하기를 원하기 때문이다. 북핵문제와 북한의 권력승계문제 및 북한의 대남 군
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
770
사도발과 같은 심각한 이슈에 대해서 중국이 남북한 어느 편을 지지하지 않고 균형적인 정책자세를
보이고 있는 이유도 바로 한반도 평화와 안정 유지를 중시하기 때문이다.
또한 중국은 한반도 평화와 안정유지를 바라기 때문에 북한에서 급변사태가 발생하는 것을 사전에
차단하는 데 정책의 우선을 두고 있다. 북한에서 대량난민이 발생할 경우 이들은 대부분 북․중 국
경선을 넘어 중국 영내로 진입할 가능성이 있으며, 중국 동북지역의 경제사회 안정과 발전을 심각하
게 위협할 수 있다. 그리고 김정일 이후 북한에서 정치세력 간 분란이 발생하여 내부 권력투쟁이
전개될 경우에도 중국의 안정과 발전에 적지 않은 부담이 될 수 있으며 심지어는 북한문제로 한․미
와의 관계가 악화될 개연성이 높다. 따라서 중국은 북한에서 급변사태가 발생하지 않도록 직․간접
적으로 지원․협조해 왔고 북한의 혼란이 자국에 미칠 수 있는 파급영향을 최소화하는 데 중점을
두는 방향으로 대비하고 있는 것으로 보이며, 한․미․일 등 외부세력이 북한사태에 직접 개입하는
것을 차단하고자 한다.
한국 역시 북한체제가 불안정하면, 주변국들의 북한 문제에 대한 직간접적 개입으로 한반도 안정
과 평화가 흔들리기 쉽다는 인식 아래 중국과 함께 북한 우발사태 발생 시 개입하지 않고 북한 스스
로 해결하도록 유도한다는 의미의 한중 평화우호조약을 체결할 수 있다. 일반적으로 평화조약은 일
반적으로 전쟁이후 전쟁상태의 법적 종료와 더불어 외교관계 재구축 등 평화정립을 위한 국제법적
조약을 의미하나, 경우에 따라서는 전쟁종식에 따른 조약차원을 넘어 과거 전쟁 당사국간에 마무리
하지 못했던 전후 처리나 당면한 군사적 긴장과 갈등을 완화 내지 종식시킴으로써 평화적 질서를
구축하기 위한 조약의 성격을 지니기도 한다. 이와 관련, 1970년 독․소간 모스코바 조약(1955년
독․소 수교)은 서독과 소련 간의 영토분쟁을 잠재우고 동서독 관계 정상화 및 유럽다자협력의 기틀
을 제공했으며, 더 나아가 독일통일의 초석을 놓는 역사적 전기를 마련하였다. 따라서 전통적인 평
화조약의 내용에는 ‘영토주권,’ ‘정치적 관계,’ ‘전후 보상 내지 배상의 방식과 규모,’ ‘군비감축의 방
법’ 등이 명시되나, 한․중 평화조약에서는 당면 현안 및 양자 또는 다자관계의 미래구상에 주요 비
중을 두어야 한다.
한중 평화우호조약 전문(前文)에는 유엔헌장 정신, 선린우호협력, 한반도 및 아시아 평화를 언급
한 후, 1992년도 한․중수교시 합의했던 공동성명의 정신을 재확인하고, 이를 발전시키는 평화조약
의 의미를 강조한다. 제1조에는 평화조약 체결 목적 및 원칙을 언급하면서 주권 및 영토보전의 상호
존중, 상호 불가침, 상호 내정불간섭, 평등과 호혜, 평화공존의 원칙에 입각한 선린우호협력관계 발
전, 평화의 원칙으로 가장 보편적인 성격을 갖는 유엔헌장의 존중의지를 표명한다. 제2조에서 양국
은 한반도 긴장 완화와 동북아시아 및 세계의 평화와 안정에 기여할 것을 약속하고 모든 종류의 상
호 분쟁해결에 평화적 수단을 사용할 것이며, 무력위협이나 사용을 금지하고, 동아시아에서 어떠한
헤게모니 쟁탈도 추구하지 않으며, 다른 국가나 국가집단들이 헤게모니를 추구하는 것을 반대한다
는 내용을 명시한다.
특히 한국과 중국은 제3조에서 한반도의 현안 및 미래 상황에 대한 합의를 기술한다. 예컨대 한중
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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양국은 한반도 내부에 분쟁발생시 예방적 차원의 군사행동을 배제하며, 외부로부터의 무력개입은
반드시 유엔 안보리 결의에 따르는 다국적 평화유지군 내지 실행군으로 제한할 것에 관해 합의할
수 있을 것이다. 특히 민족자결에 의한 한반도 평화통일 가능성을 열어 놓기 위하여 중국은 한민족
의 자결에 의한 평화적인 한반도 통일을 지지하며, 이를 위한 한민족의 노력을 존중하다는 조항을
반드시 한중 평화우호조약에 기술해야 한다. 민족자결권 행사에 의한 한반도 평화통일 조항은 중국
이 지속적으로 주장해 온 외부세력의 직접적 개입이 없는 남북한 합의에 의한 자주적 통일 원칙과
합치되는 사항이므로 한중 양국이 무리 없이 합의할 수 있는 조항이라고 볼 수 있다.
한중 평화우호조약 제4조에는 동아시아 안보협력의 필요성을 강조하는 차원에서 한반도 긴장완화
및 평화공존이 동아시아의 평화와 직결되는 것임을 강조하며, 양국은 한반도와 동아시아 평화의 선
순환을 위한 공동 노력을 명시하고, 동북아의 평화를 위해 다자안보협력의 필요성을 내세우고, 이를
위한 공동노력을 약속한다.
한중 평화우호조약 체결에 대하여 미국은 한국의 외교안보정책이 중국 편향적이라고 이유에서
반대할 수 있을 것이다. 그러나 한국은 중국의 평화적 부상을 유인하기 위한 정책적 차원에서 이미
한․미․일․호 집단방위협력체 형성에 주도적으로 참여했다는 점을 미국에게 강조하는 한편, 한중
평화우호조약은 북한체제 안정성을 강화시키고 북한이 느끼는 안보위협을 경감시켜줌으로써 북한권
력 내부의 온건파 입지를 강화시켜서 개혁․개방은 물론, 중장기적으로 북한 핵문제 해결에 긍정적
역할을 할 것이라는 점을 주지시켜야 할 것이다. 더욱이 한중 평화우호협정이 체결될 경우 미․일․
한 해양세력에 의한 대중 안보위협이 완화되면서 북한이 지니고 있는 대중 안보적 가치도 하락하게
된다. 이 때문에 북한 내부의 강경파 입지는 축소되면서 북한의 개혁․개방이 촉진되는 긍정적 효과
를 거둘 수 있을 것이다.
한중 평화우호협정 체결에 대한 한국내부 비판에 대해서는 이 협정 체결로 인하여 한중관계 발전
이 촉진되고 한반도 리스크가 감소됨으로써 한국경제 발전에도 긍정적 역할을 할 수 있을 뿐만 아니
라 미․중 패권갈등 상황에서 한반도 안보위기 발생이 완화될 것이라고 강조한다. 한중 평화우호협
정 체결은 북한체제 변화 효과가 있어서 한반도 평화통일을 이루는 토대가 될 것이라고 설득한다.
더욱이 한국이 한중 평화우호협정 체결이 북미 평화협정, 남북평화 협정 체결을 촉발시키는 계기로
작용하여 한반도 평화체제 구축에 상당 정도 기여할 것으로 설득할 수 있을 것으로 분석된다.
더욱이 한․미․일․호 집단방위체제 구축과 함께 한중평화우호협정 체결 등이 추진되면, 중국, 러
시아 등의 주도로 상하이협력 기구가 안보적 성격의 기구로 발전되면서 동북아 다자안보협의체가 구
성될 수 있는 분위기가 형성되어 동북아 안보가 협력적으로 관리될 수 있는 환경이 조성될 것이다.
(3) 중․일 세력경쟁 완화전략: 역외 균형자 역할 활용 및 지역공동체 형성 주도권 발휘
동북아의 양대 강대국인 중․일 간 세력경쟁 심화는 역내질서의 안정과 한반도의 평화․번영을
심각하게 위협하는 요인으로 작용할 가능성이 높다. 중국과의 경쟁에서 점차 열세에 처하고 있는
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
772
일본은 미국과의 동맹을 강화하여 중국에 대처하려 할 것이며, 미국은 한․일 등 역내 동맹국과 ‘소
나토’ 형태의 안보협력 네트워크를 구축하여 동북아에서 중국의 도전을 저지하려 할 것으로 전망된
다. 미국은 동북아 이슈에 더욱 깊이 개입하게 될 것이며 사사건건 중국과 부딪히게 될 것이다. 결국
미․중 갈등이 심화되고 동북아에서 한․미․일 대 북․중․러 사이의 신 대립구도가 형성될 수도
있다. 동북아 신질서 구축과정에서 중․일은 상대방에게 주도권을 상실하지 않으려고 할 것이기 때
문에 한․중․일 FTA 협정 체결 등 동북아 협력 진전을 가로막게 될 것이다. 중․일 간 대립구조가
고착화되면 한국이 운신할 수 있는 외교활동 공간이 축소될 수 있고, 북한문제 해결과 한반도 통일
을 위한 우호적인 국제적 환경을 구축하기가 곤란해질 것이다.
따라서 한국은 중․일 세력경쟁 심화가 초래할 부정적 영향을 최소화하기 위한 대응책을 마련해야
한다. 중․일 갈등구조 속에서 한국이 취해야 할 기본 외교자세는 한․미․일․호 안보협력 기조
하에 한․중협력과 한․일협력을 조화롭게 추진하는 것이어야 한다. 중․일관계 악화가 가져올 위
기에 대처하기 위해 한국은 역외 강대국인 미국을 지역 안정과 평화를 위한 균형자로 적극 활용해야
할 것이다. 중․일 간 핵심 분쟁요인인 센카쿠열도문제는 중국과 일본 내 배타적 민족주의 정서를
고조시키면서 한국과의 해양 영유권문제에 대한 강경여론을 고취시킬 것이며, 이어도와 독도에 대
한 중․일의 정책에도 적지 않은 영향을 미치게 될 것이다. 이에 대한 가장 현실적인 대응도 미국에
게 지역 평화를 위한 안정자 역할을 수행하도록 하는 것이다. 중․일 간 세력경쟁이 예측 불허 방향
으로 전개될 경우 미국은 지역 안정을 위한 역외 안정자로서 역할을 수행할 가능성이 크다.
중․일은 한반도 인접국들이기 때문에 중․일 갈등은 한반도에 직접 영향을 미칠 개연성이 높다.
따라서 중․일이 한반도에서 충돌하지 않도록 중국과 일본의 핵심 국익과 관련된 사안에 대해서 최
대한 불개입 입장과 전략적 모호성을 견지하는 것이 바람직하다. 센카쿠분쟁과 같이 중․일이 첨예
하게 대립하는 이슈에 대해 한국이 일본의 입장을 지지하거나 중국의 강경행동을 편드는 선택은 한
국의 장기 국익에 이롭지 않다.
중․일 갈등을 완화하기 위해서 한국이 적극적으로 이니셔티브를 발휘하여 한․중․일이 동북아
정체성을 갖도록 해야 한다. 한국이 한․중․일 정상회담 협력의제를 적극 발굴하여 추진함으로써
중․일 간 갈등을 완화하고 협력 분위기를 조성해야 하며, 한․중․일 간 FTA 협상과 환경 및 재난문
제 등 공동 관심사에 대해 협력대화를 추진하여 동북아공동체 형성에 기여하는 방향으로 대처해야
할 것이다.
(4) 영토 갈등과 과거사문제 대응방안
동북아 세력구도의 근본적 변화와 자원확보 문제를 둘러싼 경쟁 심화 그리고 역내 국가 간 정치․
안보적 신뢰관계 결여로 인해, 해양 관할권과 영토주권 갈등이 지속될 가능성이 높다. 독도문제, 이
어도 문제와 서해 경제수역 설정을 둘러싼 마찰이 한․일 및 한․중 관계 발전을 저해하는 심각한
요인으로 작용할 전망이다. 지속적인 경제발전과 북한문제의 안정적인 관리 및 평화적 통일 실현을
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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통해 동북아 나아가 세계무대에서 중강국 지위를 확보하기 위해서는 역내 영토갈등 및 과거사문제를
둘러싼 대립을 해소하고 협력적 지역질서를 구축하기 위한 노력을 적극 전개할 필요가 있다.
독도문제와 센카쿠열도 영유권분쟁은 19세기 말 이후 일본의 동아시아 침략의 유산으로 볼 수 있
다. 따라서 동북아 영토분쟁의 해결 실마리를 찾기 위해서는 일차적으로 일본이 과거사를 반성하고
이를 행동으로 옮겨야만 한다. 식민지전쟁 시기 동아시아의 불행한 역사 청산작업이 선행되어야만
한다. 그러나 일본은 천황제를 유지하고 있고 한․중․일의 정치지도자들은 국내 민족주의 정서를
이용하려는 경향이 있고 자신의 임기 내에 서둘러 과거사문제를 해결하려는 과도한 의욕을 가질 수
있기 때문에, 정부가 전면에 나서서 공개적으로 과거사 청산작업을 추진하려 할 경우 일본의 반발
등 오히려 부작용을 초래할 가능성이 있다. 중앙일보-니혼게이자이-신화사 주관 하에 추진되고 있
는 ‘한․중․일 30인회’와 같은 영향력 있는 민간 지도층 교류를 통해 불행했던 과거사를 솔직하게
논의하는 기회를 빈번하게 마련하는 것이 바람직하다. 일본정부가 나서기 어렵기 때문에 ‘2트
랙’(track two)을 통해 일본을 대표할 수 있는 인사가 과거사에 대해 한국과 중국 국민들이 수용할
수 있을만한 입장을 천명하도록 해야 한다. 이것이 바로 한․중․일로 하여금 영토문제를 이성적으
로 접근하도록 하는 첫걸음이 될 수 있다.
최근 중․일 및 한․일 간 영토분쟁이 심각한 국면으로 치닫게 된 중요한 원인은 중국의 부상,
미국의 상대적 약화, 일본의 쇠퇴 그리고 한국의 도약으로 대표되는 동북아 세력판도의 근본적 변화
에서 찾을 수 있다. 특히 중․일 간 센카쿠열도 영유권 분쟁이 이를 명확하게 보여주고 있다. 일본의
국유화 조치를 기다렸다는 듯이 중국은 분쟁지역을 영해기선으로 선포하고 이 지역에 해군 함정을
파견하는 등 초강경 수단을 동원하여 현상변경을 시도하고 있다. 이에 대해 미국은 관련국에게 신중
한 자세를 촉구하고 대화를 통한 해결을 설득하면서 센카쿠가 미일안보협정 대상이라고 언급함으로
써 중국의 군사개입을 저지하고 있으나, 중국은 센카쿠열도문제가 내정문제라며 미국이 개입할 사
안이 아니라는 태도를 보이고 있다.6) 한편, 일본은 센카쿠열도문제에 대해서는 중국에 대해 다소
타협태도를 보이지만, 독도문제에 대해서는 강경한 입장을 보이고 있다.
이러한 점을 고려할 때, 한국이 중․일과의 영토문제와 해양 관할권분쟁에 제대로 대처하기 위해
서는 충분한 해군력과 공군력을 갖춰야 한다는 것이다. 한국과의 해양 관할권문제를 강제력을 통해
해결하고자 하는 유혹을 중국과 일본이 갖지 못하도록 하기 위해 필요한 최소한도의 대비태세를 구
비해야 할 것이다. 국가 간 영유권 분쟁은 대화를 통한 타협이 어렵고 궁극적으로 국력에 의해 좌우
되는 경우가 다반사이기 때문이다.
해양 영토문제에 대한 중국의 공세적 행동에 대처하기 위해 중국을 직접 자극하지 않는 방식으로
예컨대 한․미․일․호 안보협력 등을 강화하는 방향으로 미국과의 동맹을 유지․발전시켜야 한다.
한․중 간 서해와 동중국해 지역에서 해양관할권 분쟁이 발생할 경우 미국이 직간접적으로 개입하여
6) Sheila A. Smith, “Japan, China, and the Tide of Nationalism,” http:www.cfr.org/asia/japan-china-tide-nationalism/p29080#
(검색일: 2012.9.20).
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
774
중국의 압력을 막아주도록 해야 한다. 독도문제에 대해서도 미국이 국제분쟁지역화를 꾀하려는 일
본의 입장을 지지하지 않도록 외교노력을 전개해야 한다. 또한 아세안과 유럽연합과도 안보협력 네
트워크를 구축하고 유엔 해양법재판소 등 국제기구에서 영향력을 확대하는 것도 중․일과의 분쟁에
대처하는 방안이 될 수 있다.
중국과 일본의 경제적 압박수단 행사 가능성에도 대비해야 한다. 2010년 중국인 선장 석방을 위해
중국이 일본에게 취한 희토류 수출중단 압력과 2012년 이명박 대통령의 독도방문 이후 한국에 대한
일본정부의 통화스와프 규모 축소 위협과 같은 방식으로 중․일이 경제압력 수단을 동원하여 한국에
압박을 가할 가능성도 있다. 중국시장을 충분히 활용은 하되, 한국경제가 과도하게 중국과 일본에게
편중되지 않도록 조치를 취하는 것도 필요하다. 그래야만 영토문제를 둘러싸고 중․일과 발생할 수
있는 갈등상황에서 한국이 운신의 폭을 넓힐 수 있을 것이다.
한․중․일 간 해양 영토 갈등이 고조되고 있는 이유 중의 하나는 3나라 모두가 심각할 정도로
자원이 부족하기 때문이다. 동중국해와 동해의 분쟁지역에서 한․중․일이 각자 더 많은 어업자원
과 해저자원을 확보하기 위해 경쟁하고 있는 측면이 존재한다. 해양 영토문제를 단기간 내에 해결하
려고 서두르기 보다는 실효적 지배 차원에서 우선 관리를 하면서 장기적 관점에서 해법을 찾는 노력
이 필요하다. 한․중․일 청소년 교류를 활성화 하고 문화교류를 강화하여 역내국가 사이에 신뢰를
증진시키고 미래지향적으로 지역문제를 바라보고 대처하는 분위기를 우선적으로 조성해야 한다. 동
북아 정체성 확립과 공동체 의식을 고취시키기 위한 노력을 중․일과 함께 전개해 나가야 한다. 아
울러 한․중․일 정상회담과 같은 다자적 틀 내에서 동북아 해양 위기관리 메카니즘을 구축하기 위
한 협의를 전개할 필요가 있으며, 동북아평화체제 형성 논의를 진전시켜 나갈 필요가 있다.
(5) 민족주의와 보호주의 고조에 따른 갈등 해소방안
동북아에서 배타적 민족주의와 애국주의 열기가 고조되고 있는 핵심 이유는 근대화시기의 불행했
던 기억이 잠재해 있기 때문이며 정치지도자들이 민족주의를 국내통합의 기제로 활용하려 하기 때문
이다. 따라서 동북아에서 민족주의의 고조로 인한 갈등을 완화하기 위해서는 한․중․일의 양심 있
는 지식인과 시민사회가 나서서 정치지도자들이 민족주의를 국내 정치문제화 하는 것을 차단해야
한다. 특히 일본에는 반한 극우세력의 주장에 반대하는 양심 있는 지식인과 단체들이 존재하는 바,
일본 내 친한적인 시민단체와 배타적 민족주의의 장벽을 극복하기 위한 협력 노력을 적극 추진할
필요가 있다.
근대화시기 불행한 과거를 지우기 위해 동북아 문화공동체 형성 노력을 전개해야 한다. K-pop을
중국과 일본에 확산시키기 위해 중국과 일본에 대한 문화외교를 강화하고, 미래 동북아의 주도세력
인 청소년 교류를 확대해 나갈 필요가 있다. 2012년부터 시작된 ‘Campus Asia’와 같은 협력 프로젝
트를 확대하여 한․중․일 3국 대학생 간 협력과 공감대를 심화시켜야 할 것이다. 이러한 노력을
통해 한․중․일 청소년들이 지역 공동체 의식을 함양하도록 해야 한다.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
775
한․중․일 간 복합적 상호의존관계를 강화함으로써 배타적 국익을 추구하기 어렵도록 여건을 조
성할 필요가 있다. 한․중․일은 현재도 경제적으로 상호 의존도가 높고 상호 보완적 경제구조로
엮여 있는 바, 3국이 지속적 경제발전을 도모하기 위해서는 한․중․일 경제협력을 계속 심화․발전
시켜야 한다. 한․중․일 경제협력관계의 심화․제도화를 위해 한․중, 한․일 FTA, 한․중․일
FTA 체결 노력을 적극 추진해야 한다. 그러나 동북아의 협력은 미국과 러시아를 제외하고 논의하기
어려운 측면이 있기 때문에 개방적 지역주의를 표방해야 한다. 북한의 나선지역과 중국 동북부 그리
고 러시아 연해주를 연계하여 추진되고 있는 북․중․러 개발에도 직간접적으로 참여하는 방안을
모색해야 할 것이다.
한․중․일이 공동으로 이해관계를 가지고 있는 이슈에 대해 협력 분위기를 형성하여 동북아 지역
의 정체성을 강화해 나가야 한다. 황사, 환경오염, 지진, 태풍, 테러와 같은 인간안보 이슈 및 북한
핵문제 등에 대해 한․중․일이 공조체제를 구축하여 동북아지역에 협력 분위기를 확산시켜 나가야
한다. 자국 이익 중심적인 편협한 태도를 보임으로써 얻을 수 있는 단기적 이익보다는 공동 위협에
대응하기 위한 협력체제를 구축함으로써 확보할 수 있는 이익이 더 크다는 인식을 확산시켜야 한다.
동북아의 다양한 안보위기를 협력적으로 관리하기 위해 한․중․일 정상회의와 아세안+3와 같은 다
자 포럼에서 합의된 협력의제를 구체화 하는데 한국이 이니셔티브를 발휘해야 한다.
언론매체가 동북아 지역의 민족주의 갈등을 부풀리는 데에 적지 않은 영향을 미치고 있다. 특히
인터넷 공간을 통해 상대방에 대한 조작된 정보와 비판이 유포됨으로써 한․중․일 국민들이 상호
상대방에 대해 반감과 불신을 증폭시키고 있다. 따라서 동북아 역내국가 언론인 간 교류협력을 확대
하여 언론매체가 상호 불신을 의도적으로 조작하지 않도록 해야 할 것이다. 아울러 중국과 일본에서
배타적 민족주의 정서가 고조되는 것을 방지하고 한국에 대한 이해와 호감도를 확산시키기 위해 중국
과 일본 내 영향력이 있는 블로거를 비롯한 오피니언 리더에 대한 공공외교를 강화해야 할 것이다.
나. 한반도 차원
우리가 한반도문제에 접근함에 있어서 기본적으로 미국의 한반도정책이 글로벌전략, 동아시아전
략 그리고 한반도전략이라는 세 가지 층위 간 상호의존적 관계 속에서 결정되고, 중국의 한반도정책
또한 대동소이하게 결정된다는 사실을 간과해서는 안 된다. 북한문제를 비롯한 한반도문제가 상위
체계로서 동아시아지역에서의 미․중 패권경쟁과 상호 결합되어 그 향방이 결정되거나, 미․중 패
권경쟁의 결과에 따른 동아시아 지역질서 차원에 의해 규정받기 때문이다. 즉, 한반도문제는 단순히
남북문제만이 아니라 미국과 중국의 세력경쟁이 게재된 미․중 간의 문제로도 그 차원을 확대해 봐
야 한다. 한반도 휴전선이 남북분단뿐만 아니라 대륙세력과 해양세력 간의 동아시아 분단까지를 포
괄하고 있으므로, 한반도문제는 그 상위체계로서 대륙세력과 해양세력 간의 동아시아 분단구조가
약화되고 해소되어야만, 종국적 해결이 가능할 것이다.
한반도문제의 구조적 특성이 이러하기 때문에 우리가 명심해야 할 부분은 한반도를 둘러싼 미국과
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
776
중국 간의 관계가 어떻게 설정되느냐에 따라, 남북관계가 종속변수화될 수도 있다는 점이다. 한미동
맹과 한국의 의미가 단순히 북한문제를 포함한 한반도 차원에서 규정되는 것이 아니라, 보다 큰 지
역안보구도 변화와 조정 차원에서 해석되고 규정되면서, 한국의 독립적 공간이 축소되고 미국의 대
중정책과 중국의 대미정책에 의해, 한반도문제가 종속되는 상황이 전개될 가능성이 있기 때문이다.
더욱이 미․중관계가 대립위주로 진행될 경우, 북한에서 강경파가 득세하고 남한에서 남남갈등이
첨예화되어 남북관계가 악화될 수 있으며, 또한 북한에서 급변사태가 발생할 때 외세가 개입하는
등 한반도의 긴장이 고조되어 안보위가 발생할 수 있다. 설사 북한에서 급변사태가 발생하지 않더라
도 미․중갈등이 심화될 경우, 북한은 미․중 갈등을 악용해 대남도발을 통한 체제유지를 획책할
수 있으며, 이는 경우에 따라서 남방삼각체제와 북방삼각체제의 신냉전체제 도래로 인한 무력충돌
을 포함한 대리전으로도 확산될 수도 있다. 이러한 점에서 미․중 갈등에 의한 신냉전체제의 도래는
한국의 이분법적 선택의 강요를 의미하기도 한다.
당연히 우리의 외교안보전략은 미․중관계가 대립위주로 치닫지 않도록 견인하는 것이고, 미․중
이 갈등관계로 진입할지라도 남북관계 개선을 통해 최소한 이러한 갈등이 한반도로 파급되지 않도록
남북관계를 관리하는 것에 주안점을 두어야 한다. 이를 위해 한국은 미국과 중국을 끌어들여 협력을
구하고, 대미․대중 의존을 약화시켜 북한문제의 부담을 경감시켜야 한다. 즉, 북한문제 관리를 위
해서는 미국과의 군사적 동맹을 유지하면서도 중국과의 경제적 상호의존성 및 외교적 협력관계를
강화해야 한다. 이러한 측면에서 한국은 중국의 평화적 부상을 유인하기 위한 정책적 차원에서 한․
미․일․호 집단방위협력체 형성을 주도적으로 견인해나가고, 한중 평화우호조약 체결을 기반으로
북한체제의 안정적 발전을 보장함으로써 중국의 우려를 불식시켜야 한다. 이래야만 우리가 ‘대립의
기폭제’가 아니라 ‘자동안정화 장치’로서 선 기능하는 계기가 마련될 수 있을 것이다.
물론 지난 반세기 동안 동맹체제에 의존해 왔고 천안함․연평도 사건에서의 한미동맹과 중국의
구조적 대립을 목도한 우리로서는 경로형성적(path shaping) 길을 가는 것보다는 경로의존적(path
dependency) 길이 편하고 안정적일 수 있다. 그러나 북한문제의 본질과 영향이 근본적으로 변화되
었다는 점, 중국 변수의 영향이 증가되고 미국의 상대적 지위가 약화되었다는 점, 그리고 새로운 국
제질서의 도래로 인해 한국의 독립적 공간이 축소될 수도 있다는 점 등은 우리의 외교안보전략을
둘러싼 대내외적 환경이 변화했음은 분명하다. 이제 우리는 새로운 국제질서의 도래에 그냥 ‘관객’으
로 머물러 있어서는 안 되고, 그 질서 구축의 ‘주역’으로서 적극적인 역할을 모색해야 할 것이다.7)
따라서 이러한 거시적인 관점에 근거하여 우리의 한반도정책은 동북아 차원에서 거론된 집단방위
체제 형성, 한중평화우호조약 체결 등의 제도적 장치 구축을 통하여 북한의 도발을 억제하고 북한의
변화를 촉진하는 한편, 한반도 차원에서는 남북관계를 역진불가능한 방향으로 진전시키는 방향으로
북한으로의 관여․개입전략을 적극 모색해야 하며 각각의 분야에서 남북협력을 강화해 나가는 노력
7) 장달중, “동아시아 시대의 도래와 한국의 외교안보전략,” NEAR재단 엮음, ?미․중 사이에서 고뇌하는 한국의 외교안보?
(서울: 매일경제신문사, 2011), pp. 313, 339, 357.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
777
을 경주해야 할 것이다. 이러한 우리의 대북정책 기조는 미․중 패권경쟁, 중․일 세력경쟁 등 악화
되어 가고 있는 동아시아 국제환경에서 동아시아 분단구조가 한반도에는 각인되지 않도록 만드는
긍정적 효과를 가져 올 수 있기 때문에 안보위기 불식은 물론, 주변국들과의 협력적 관계 구축을
통하여 경제적 관계도 유지․발전시킬 수 있는 부수 효과도 누릴 수 있을 것이다.
(1) 북한 안보 위협 대처방안
그 동안 북핵문제 해결을 위한 6자회담은 참여국들의 관계변화에 따라 전진과 후퇴를 거듭하는
주기적인 불안정성을 노정시켜왔다. 가장 핵심적인 이유는 6자회담이 한반도 비핵화라는 공동 이슈
에 대해 공유된 인식을 가지고 동일한 지향점을 추구하는 협의체였음에도 불구하고, 실제로는 북한
비핵화 달성이라는 공동의 목표를 놓고 참여국들이 개별적 이익을 도모하는 이전투구의 게임의 장으
로 변질되었기 때문이다.
따라서 6자회담이 재개되더라도 북핵문제 해결이라는 당초의 목적에 부합하는 전진이 이루어지기
보다는 오히려 각국의 동북아 전략이 투영된 형식적이고 소극적인 회담이 될 것으로 전망된다. 미국
은 북한 비핵화를 대북정책의 기본목표로 내세우고 대북강경정책을 추진하고 있지만, 이러한 미국
대북정책 이면에는 북한 비핵화를 빌미로 미일동맹, 한미동맹 강화, MD 구축 명분 확보 등으로 활
용하고 있다. 한국정부도 미국의 대북정책 노선을 따라서 북한 비핵화를 대북정책의 기본목표로 정
하면서 대북압박정책을 추구해 왔다. 중국은 북한의 비핵화보다는 북한정권의 안정화에 정책적 우
선순위를 두고 있다. 북한 핵문제 해결에 대한 한․미․중 간의 대립은 북한 핵실험 및 장거리 미사
일 시험 발사 등 한반도 긴장 고조로 이어졌을 뿐만 아니라 동아시아 군비경쟁, 동아시아 분단구조
심화 등을 초래하면서 한반도 정세는 불확실성과 불안정이 우세한 국면으로 진입하게 되었다. 더욱
이 북한 추가 핵실험 및 장거리미사일 발사 등을 통하여 미국본토를 타격할 수 있는 핵능력을 보유
하거나 핵물질을 테러집단에게 유출하여 미국에서 핵 테러가 발생할 경우 북한 핵문제는 미국이 군
사적 개입도 단행할 수 있는 중대국면으로 전환될 것으로 전망된다.
그러므로 한국은 북한 핵문제가 한반도 안정은 물론, 동아시아 평화가 훼손되지 않도록 다각적
정책 방안을 마련하고 실행에 옮겨야 한다. 우선 북한 핵개발에 대해 한국은 미국과 합의한 선제적
억제(preactive deterrence)까지도 상정한 확장억제(extended deterrence)전략을 세부적으로 구체
화하고 한․미․일․호 집단방위체제 구축을 통하여 북한 핵개발을 저지시켜야 할 것이다. 북한이
사실상 핵보유국가로서 존재하는 한, 북한 비핵화(denuclearization)는 현실성이 떨어지므로 단․
중기적으로 비확산(nonproliferation)에 중점을 두고 북한 핵문제 접근해야 할 것이다. 대북정책이
북한 비핵화에 초점이 맞추어져 있으면 대북압박정책 위주로 대북정책을 수행할 수밖에 없기 때문
에, 미국, 일본 등은 북한 핵문제를 명분으로 동맹 강화, MD 구축, 보통국가화 및 군사대국화 등을
추구하면서 동아시아 분단구조는 한층 더 강화되어서 한반도 분단구조도 심화되고 안보위기 초래
가능성도 높아지는 악순환에 빠지게 될 것이다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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미국 역시 북한 핵문제 접근에 있어서 비확산(nonproliferation)에 주안점을 두고 실제적 정책을
추진하고 있고, 북한 핵보유로 전제로 각종 군사전략을 마련하고 있는 것으로 알려져 있다. 이러한
점에서 미국은 상대적으로 비확산이 아니라 비핵화를 추구하는 한국과 이견 발생 가능성이 약하다고
볼 수 있다. 한미 양국은 북한 핵문제 접근방식에 있어서 우선 비확산을 달성하고 그 다음 단계에서
비핵화를 달성한다는 점진적 접근방식에 합의 할 수 있을 것이다.
그런데 미국은 북한의 핵실험 및 장거리미사일 개발로 미국 본토에 타격이 가능한 핵능력을 보유
하거나 핵물질이 테러단체에게 유출되어 미국 국내위협이 되는 것을 우려하여 대북압박을 강화하고
있다. 따라서 우리가 북핵문제의 해결을 비확산 이후 비핵화라는 단계적 접근을 취하더라도, 이를
위해서는 중국이 최소한 북한의 추가 핵실험 및 장거리미사일 개발을 억제하려는 국제적 공조에 동
참하도록 견인해야 한다.
만일 한국이 북한문제 접근에 있어서 비확산(nonproliferation)에 주안점을 두고 실제적 정책을
추진한다면, 한반도 안정과 평화를 우선적으로 추구하는 한국의 대북정책은 북한압박 일변도에서
벗어나서 보다 커다란 유연성을 가지고 북한문제에 대처하고 동아시아 분단구조를 완화할 수 있는
평화통일 기반을 마련할 수 있게 될 것이다.
북한의 군사도발 관련, 한국은 우선적으로 국지도발, 전면전을 포함한 재래식 위협 및 핵위협에
대비해야 한다. 특히 북한이 핵보유 능력을 제고시키는 상황에서 천안함 및 연평도 도발을 감행함으
로써 한국의 안보역량을 시험해보고 있기 때문에 향후 한국의 군사전략은 선제적 억제전략
(preactive deterrence)으로 나아가야 한다. 선제적 억제는 거부적 억제의 형태로서 북한 도발시 즉
각, 단호하게, 결정적으로 대응하는 매우 적극적인 대응형태를 보임으로써 도발을 하지 못하도록 억
지하는 군사전략이다.8) 이러한 군사대비태세를 갖추면서도 한․미․일․호 집단방위체제 구축을
통해 대북 억지력을 보다 강력하게 유지하는 한편, 한중평화우호조약 체결, 한중 군사교류협력관계
발전 및 신뢰구축 조치 실행 등을 통하여 전략적 협력동반자관계의 내실을 기함으로써 북한 도발을
방지하고 북한문제를 성공적으로 관리할 수 있을 것으로 분석된다.
(2) 북한 우발사태 대처방안
북한의 급변사태 문제는 동북아 정치지형, 즉, 미국․일본 등 해양세력과 중국․러시아 등 대륙세
력 간의 세력판도에 지대한 영향을 미치는 문제이므로 북한 급변사태 발생은 주변국의 개입을 초래
하여 한반도 통일보다는 한반도 안보위기가 발생할 수 있다. 한반도 통일은 동북아 정세가 최소한
적대적 균형이 아니라 친화적 세력균형을 이루는 가운데 세력균형에 심대한 훼손을 주지 않거나 패
권적 질서가 존재하거나 또는 주변국들이 국내외 문제로 한반도문제에 개입할 여지가 없을 경우 가
능할 것이다. 그러나 미․중 패권경쟁, 중․일 세력경쟁 등이 심화되는 동북아 안보지형에서 주변국
들은 북한 급변사태에 각종 방식으로 개입할 것이기 때문에 한반도 통일은 전쟁을 불사하지 않으면
8) 박창희, ?한국의 ‘신군사전략’ 개념: 전쟁수행 중심의 ‘실전기반 억제’? (국방대학교 안보문제연구소, 2011), p.18.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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상정하기가 쉽지 않은 사안이다.
따라서 한국은 북한 급변사태가 통일로 연결될 수 있다는 막연한 기대감에 의존하기 보다는 동아
시아 세력균형을 파괴하는 북한 급변사태 발생을 사전에 방지하는 전략을 우선적으로 수행해야 한
다. 북한체제의 내구력이 약화되면 북한주민들의 경제난 심화, 북한 지도부 균열 등을 가져와서 종
국에는 북한 급변사태 발생으로 연결될 가능성이 크다. 그러므로 한국은 북한체제가 붕괴되지 않도록
전향적인 대북 경제정책을 추진해야 할 것이다. 또한 북한급변사태가 발생하더라도 주변국들의 개입
을 방지하고 한반도 안보위기 발생을 저지하기 위하여 중국과 함께 북한 우발사태 발생 시 개입하지
않고 북한 스스로 해결하도록 유도한다는 의미의 한중 평화우호조약을 체결할 수도 있을 것이다.
이러한 정책 추진에도 불구하고 북한 급변사태가 우발적으로 발생할 수 있기 때문에 발생 가능성
을 전제하는 다양한 시나리오를 작성하여 대비할 필요가 있다. 한반도 안정 시나리오, 북한체제의
개혁과 한반도 상황의 점진적 변화의 시나리오, 북한체제 붕괴 및 통일 시나리오 등도 국제정세를
감안하여 치밀하게 준비할 필요가 있다. 현재 국방계획으로서 작계5029, 통일부의 급변사태 대비계
획인 충무3300 등 몇 가지의 대책이 각 부처에 산재해 있는데, 이를 동북아 안보환경의 변화를 반영
하고 실제 상황 발생 시 곧바로 이행할 수 있도록 종합대책으로 발전시켜야 한다. 이 경우 급변사태
발생과 관련한 최선의 방안은 한․미․중 3국(혹은 일본 포함) 간 협력을 토대로 국제기구를 통한
북한지역 관리 등의 과정을 통해 급변사태를 해결해 나가는 과정일 것이다.
(3) 북한인권 문제의 실효적 접근
북한인권 문제는 이제 한반도 차원을 넘어 동아시아 갈등구조의 주요 요인으로 다뤄지고 있다.
미국은 북한인권 문제를 거론하며 중국을 압박하고 중국 역시 내정간섭이라며 반발하고 있다. 동시
에 미국과 일본은 북한 인권문제를 내세우고 대북강경정책을 추진하기 위한 명분으로 삼고 있다.
우리 정부도 북한인권 문제에 대해 적극적으로 나서면서 남남갈등도 지속되고 있다. 따라서 북한인
권 문제에 대한 미․중 간 간극을 줄이고 한국 내 남남갈등을 완화할 수 있는 접근방법은 북한인권
문제를 현실적 측면에서 점진적으로 해결해 나가는 방법이다.
한국은 주변국들이 북한인권 문제로 인하여 갈등관계가 형성되지 못하도록 북한 인권문제를 방관
하지 말고 적극적으로 대처해야 한다. 북한인권문제
해결에 있어서 한국은 허브 역할을 담당하며 그 바탕 위에서 역할분담과 상호보완의 시각에서 다양
한 행위자들의 역량을 결집할 수 있는 중층적 네트워크를 형성해야 한다. 또한 행위자들의 역할을
조율하고 결집하는데 있어서도 한국은 적극적인 역할을 수행하고 네트워크를 형성해 북한의 엘리트
와 주민들의 인식변화를 추동해야 한다. 또한 우리 정부는 개별국가․국제기구․국제인권NGO 등의
역할강화 및 협력방안, 동아시아 인권레짐 형성방안 등에 있어서도 주도적 역할을 담당해야 한다.
북한인권 문제에 접근함에 있어 정책의 우선순위를 설정하고 개별 이슈들을 연계하는 통합적 시각
이 필요하다. 예를 들어, 단기에는 북한이 받아들이기 힘든 자유권보다는 사회권부터 접근하여 이를
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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중심으로 자유권을 연계하는 것이다. 또한 헬싱키 프로세스 이행과정에서 보듯이, 인권을 감시․보
호(protect)하는 측면과 인권을 개선․증진(promote)하는 측면을 동시에 고려하는 통합적 시각을
견지하되, 단기에는 감시․보호에, 후기에는 개선․증진에 집중해야 할 것이다.
다음으로 탈북자인권 문제, 특히 재중 탈북자처리 문제가 한미․중 간 갈등사안이다. 재중 탈북자
처리 문제와 관련하여 중국과 북한 간의 협력체제가 점차 견고해져 가는 상황에서 한국의 재중 탈북
자 인권개선 요구가 쉽게 관철되기가 어려워 보인다. 탈북자 문제관련 북중협력체계는 기본적으로
북한체제 붕괴와 관련이 있기 때문에 한국의 기본적 접근은 탈북자 문제가 북한체제 유지문제와 무
관하다는 것을 중국에게 설득하는 한편, 탈북자의 강제송환 방지를 위해 중국 측과 협의하고 국제사
회와의 긴밀한 협력체제를 구축하는 것이라 할 수 있다.
중국은 대량탈북으로 인한 북한체제 위기가 심화될 경우 북한 급변사태 가능성이 고조되면서 주변
국 개입으로 인한 한반도 안정이 훼손되는 우려하고 있다. 이 때문에 한국은 앞에서 논의한 바대로
북한문제와 관련하여 한중 평화우호조약 체결을 통하여 북한체제 붕괴보다는 한반도 현상유지를 선
호한다는 메시지를 중국에게 전달하고 전략적 신뢰를 구축해나간다면, 탈북문제와 관련하여 중국의
협조를 어느 정도 얻을 수 있게 될 것으로 전망된다.
북한도 한국이 한반도통일을 목표로 대북정책을 공세적으로 추진하지 않고 한반도 평화와 안정
등의 현상유지 형태의 대북정책을 추진해 나간다면, 북한 인권문제 개선에 긍정적 자세를 보일 것이
다. 이외에도 한국은 북한인권 개선과 대북 경제지원을 연계하여 추진하는 대북정책을 검토해 볼
수도 있을 것이다. 북한인권 개선과 대북 경제지원을 연계하는 정책을 추진할 경우 한국내부의 남남
갈등을 완화․해소해나가면서 대북정책 추진에 탄력을 받게 될 것으로 분석된다.
(4) 대북 긴급구호성 지원과 개발지원의 균형적 결합
북한은 대북 인도적 지원이 축소되자 내적 위기를 극복하려고 대남 도발행위를 통해 우리 정부의
대북강경책의 변화를 요구했고, 북한의 도발은 미 항모의 서해 진입 등 미국의 대한반도 군사력 확
장을 초래하여 미중갈등을 고조시켰다. 이는 동아시아의 분단구조를 강화시킴과 동시에 한반도문제
의 한반도화를 약화시키는 약점을 드러냈다. 또한 중국의 협력 없이는 압박을 통한 북한체제의 붕괴
가 가능하지 않다는 것도 확인되었다. 이제 ‘붕괴’를 통한 북한변화보다는 ‘지원’을 통한 북한변화로
미국, 일본 및 국제사회를 설득해야 한다.
북한체제 위기의 단기적 처방과 근본적 관리를 위해 대북지원의 단계별 정책방향과 목표를 설정하
고 이를 국제사회와 함께 공유해야 한다. 우리 정부는 유엔 및 국제기구의 원칙들을 참고하여 북한
에 대한 포괄적인 지원계획을 수립해야 한다. 북한의 경제적 침체가 장기간 지속되면서 국제사회뿐
만 아니라 북한당국도 개발지원으로의 전환 필요성에 공감하고 있다는 점에서 개발지원을 위한 계획
수립이 필요하다.
인도적 대북지원의 원칙은 반드시 지켜져야 한다. 즉, 인도적 물자는 조건 없이 지원하되 지원물
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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자가 수요자에게 정확히 전달되어야 하고, 분배모니터링이 확보된 상황에서는 남북관계나 국내여론
보다는 북한의 인도적 상황이 최우선적으로 고려되어야 하며, 북한의 인도적 위기상황에 대한 사후
지원이 아닌 예방 우선의 지원이 필요하고, 공여자와 수혜자 모두의 이익을 제고할 수 있는 방향으
로 추진되어야 한다.
대북지원 투명성 문제는 국제적 인도주의 원칙에 기초하되, 남북 간의 특수한 관계도 고려되어져
야 한다. 지난 정부에서의 차관 형식의 식량지원과 정치적 대가성의 비료지원은 북한에게 투명성
문제를 제기하기 힘들다. 향후 식량지원을 무상지원으로 전환하고 인도적 지원 형태로 추진하겠다
는 것을 북한과 협의하고 북측과 투명성 확보문제를 본격적으로 협의․합의해 나가야 한다. 북한체
제의 특성상 당장 국제기구 수준의 모니터링 적용은 쉽지 않지만, 사전조사, 현지 방문확인, 지원효
과 평가 등 각 단계에서 실천방안을 모색해야 한다. WFP 수준의 투명성 확보를 목표로 설정하되,
일차적으로 지원식량이 시․군 단위 배급소까지 정확히 전달하는 것을 확인하고, 이를 점차 일선
지역 단위까지 확대해야 한다. 또한 체계적이고 규모 있는 지원체계를 확립하기 위하여 북한당국을
설득하여 취약계층과 취약지역에 우선적으로 지원해야 한다.
그런데 이러한 긴급구호 차원의 인도적 지원은 문제해결을 위한 근원적 처방이 아니다. 북한의
인도적 위기상황을 극복하기 위해서는 긴급구호성의 지원과 함께 중장기적인 북한 경제개발과 사회
개발의 균형적 추진이 필요하다. 물론 북한에 대한 개발지원은 북핵문제의 해결과정과 연계하여 진
척시켜야 미국, 일본 및 국제사회의 협조, 국내적 지지기반 확보가 가능할 것이다.
북한에 대한 개발지원은 국제사회의 기본적 규범이라는 큰 틀에서 고려해야 한다. 북한 개발지원
은 2000년 유엔총회에서 채택된 새천년개발목표(Millennium Development Goals)에 부합하게 경
제개발뿐 아니라 사회개발 및 빈곤퇴치, 여성, 아동, 환경, 생태 등을 고려한 지속가능한 개발 지원
형태로 전환되어야 한다. 개발지원이 효과적으로 추진되기 위해서는 미․중․일 등 6자회담 참가국
은 물론 국제금융기구, 국제NGO, 유엔 산하기관 등 다양한 행위자들의 협력이 필수적일 것이다.
북한의 개발지원 환경을 조성하기 위한 경제 인프라 및 서비스는 우리 정부를 포함한 관련국이
담당해야 할 것이다. 즉 에너지 지원, 교통 및 물류, 통신, 금융 및 재정서비스 등 사회간접자본에
대한 대규모투자는 개별국가들의 정치적 관계개선을 통해 이루어질 수 있다. 반면 유엔기구와 국내
외NGO들의 개발지원은 교육, 보건, 인구정책 및 재생산, 용수공급 및 위생, 고용․주택 등 사회 인
프라 및 서비스에 집중되어야 한다. 국제기구와 비정부기구들은 북한당국이 국제적 개발지원 사업
선정과 추진방식을 존중하도록 지속적으로 요구하여야 한다. 특히 개발의 주요 기반 및 추진체로서
지역단위 주민들과 북한관료들의 역량을 강화하기 위한 방안을 지속적으로 모색해야 한다. 개발지
원에 대한 국제사회의 협력이 본격화되면, 북한당국과 국제사회와의 의제를 조율하고 국가 간의 역
할과 국제기구 등의 지원규모 등 모든 개발협력 관련 이슈들을 조정하는 ‘협의그룹’의 역할이 중요하
게 될 것이다.
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Ⅳ. 결 론
미․중 패권경쟁, 중․일 세력경쟁과 함께 세계경제위기 심화 등으로 동북아 정세는 예측불허 상
황으로 치닫고 있다. 한․미․중․일 간 역학관계 변화에 따라 새로운 지역질서가 구축되어 가는
상황에서 한국은 한반도 평화와 안정을 유지하는 가운데 남북관계를 관리하면서 통일로 접근해나가
야 하는 과제를 안고 있다. 여기에는 중국의 부상에 따른 안보위협, 미국의 중국견제에 따른 동북아
불안정, 미․중 갈등의 한반도 파급, 중․일 세력경쟁, 북한문제 등 각종 외교안보적 도전적 요인이
도사리고 있다.
이러한 도전적 요인은 과거에도 존재했음에도 불구하고 과거 진보정권은 동북아 분단이라는 한반
도문제의 국제적 성격을 제대로 인식하지 못하고 핵개발, 군사적 도발 등의 북한 위협에 대해 햇볕
으로 대처하거나 북한 위협은 대립적 북미관계 때문이라는 인식 아래 외교안보정책의 동력을 북미관
계 정상화 및 한반도평화체제 구축에 매달리는 전략적 단견을 보였다. 북한의 핵개발 지속, 주한미
군문제 및 평화체제 구축 등에 대한 이견 등으로 과거 진보정권의 외교안보정책은 좌초할 수밖에
없었다. 여전히 현재에도 지속성을 지니고 있는 야권의 외교안보정책 기조는 한반도 문제를 동북아
분단 차원에서 풀기 보다는 관계국들의 아량과 이유 없는 협조에 의존하고 있는 실정이다.
이명박정부의 외교안보정책은 진보정권의 대북정책을 대북유화정책이라고 평가하고 한미동맹에
의거하여 강경기조의 대중․대북정책을 추진하였다. 미국 편승정책을 기반으로 하는 비핵개방3000
정책은 2010년 천안함피침․연평도폭격 사건으로 그 한계를 여실히 보여주면서 한반도문제는 국제
적 성격이 훨씬 강하다는 것을 국민들에게 인식시켜 주는 계기로 작용하였다.
본고에서는 한반도 차원의 북한문제와 동북아 차원의 주변국 갈등문제에 대해 동북아 차원에서의
불가역적인 제도적 해결책을 우선적으로 모색하였다. 먼저 외교안보 역량 강화를 위해 경성․연성
권력 차원의 민주평화 선진 강국 구현을 우리 내부로부터 추진할 것을 제안한다. 북한 위협 및 주변
국들의 잠재적 위협에 대한 국방현대화를 추구하는 한편, 민주평화라는 연성권력 구현을 통해 주변
국들과의 전략적 신뢰를 구축할 수 있는 기반을 마련한다.
한국은 새로운 동북아 지역질서가 갈등․대립구조가 아니라 동아시아 공동체 구축 노력을 통해
협력적인 방향으로 전개되도록 하는데 외교적 노력을 경주해야 한다. 아울러 중견국으로서 한국은
미․중․일 간 대립․갈등 및 북한 위협이 한반도 안정과 평화를 훼손하지 못하도록 제도적 장치를
마련해야 한다. 우선 한국은 중국의 부상 및 북한 문제로 인한 한반도 안보위협 증가에 대해 한․
미․일․호 집단방위체제 구축을 통해 적극 대처해야 한다. 미국이 구상하고 있는 한․미․일․호
동맹네트워크는 미국중심의 패권연합 결성으로 변질될 수 있기 때문에 전원합의제로 운영되는 나토
와 유사한 집단방위체제 형태로 한․미․일․호 안보협력이 구체화되어야 한다. 한․미․일․호 집
단방위체제가 구축되면 한미동맹은 폐기되고 이를 대체하는 한․미․일․호 집단방위체제 수준의
각종 군사전략과 군비태세가 마련되어야 한다. 2015년 한국이 전시작전권을 이양 받게 되고 한․미
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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미사일 협상타결로 안보주권을 상당 부분 확수할 수 있게 되면서 한미 동맹을 나토 형태의 지역동맹
으로 전환하는데 유리한 조건을 제공해준다.
이러한 동북아 양극체제가 과거 동서 양진영이 대립하였던 냉전시기의 적대적 세력균형 형태와
유사한 양극체제로 자리 잡으면, 한반도 분단구조는 여전히 지속되고 중국 등과의 경제관계는 물론
한반도 평화와 안정도 위협받게 될 것이다. 따라서 한국은 북한문제 등 한반도 평화를 위협하는 사
안을 포괄하는 평화우호협정을 중국과 체결함으로써 한반도를 미․중 패권경쟁, 중․일 세력경쟁
등으로부터 자유로운 지역으로 만들어야 한다. 한․중평화우호협정은 한반도평화통일 가능성을 장
기적으로 열어두는 반면, 북한에 대한 북한의 전략적 가치를 감소시키고 미국, 일본 등이 북한문제
에 대해 개입 여지를 차단함으로써 한중관계를 안정적으로 관리․발전시킬 수 있는 역진불가능한
제도적 장치로 기능할 수 있을 것이다. 미․중 세력경쟁이 고조되어 가고 있는 가운데 한․미․일․
호 집단방위체제 구축은 聯美의 성격을 지니고 있고, 한․중평화우호협정은 和中의 특성을 갖고 있
다고 볼 수 있다.
한․미․일․호 안보협력이 한․미․일․호 집단방위체제로 구체화되면, 중국도 러시아 등과 함
께 상하이협력기구를 안보적 기구로 격상시키면서 동아시아 국제질서는 불안정한 다극체제가 안정
적인 양극체제로 전환됨으로써 동아시아 안보를 안정적으로 관리할 수 있게 될 것이다. 한중평화협
정은 최소한 한반도에서 미중 갈등을 제어하는 안정판 역할을 하면서 한반도 세력균형을 친화적으로
관리할 수 있게 해주는 환경을 조성할 것이다. 이러는 과정에서 동북아에서는 유럽의 CSCE와 유사
한 다자안보협의체가 구성되면서 동북아 질서가 예방안보, 협력안보 등을 수행하는 형태로 진화하
면서 군사력 경쟁이 아닌 연성권력 경쟁 단계로 진입하게 됨으로써 한반도 평화통일을 위한 국제환
경이 우호적으로 조성될 것이다. 중․일 세력경쟁, 영토문제, 과거사 문제 및 민족주의 발흥 문제
등도 동북아 공동체가 형성되어 가는 과정에서 자연스럽게 관리․조정․해결되어나갈 것으로 분석
된다.
동북아 차원에서 추진되는 한․미․일․호 집단방위체제와 한․중평화우호협정은 북한의 위협을
약화시키고 개혁․개방을 촉진시키는 효과를 가져 올 것이다. 이와는 별도로 한국은 주변국 간 갈등
이 북한문제를 계기로 한반도로 파급되지 못하도록 주도적으로 북한핵문제, 체제 안정성문제 등의
북한문제를 관리할 필요가 있다. 이를 위해 한국은 남북관계를 진전시키는 방향으로 대북 관여․개입
전략을 적극 추진해야 한다. 북한 군사도발을 억제하기 위하여 대북 군사전략은 선제적 억제에 주안
점을 두고 군사대비태세를 갖추어야 하며, 대북한핵정책은 단기적으로 비확산에 주안점을 두고 점진
적으로 북한 비핵화에 접근하고, 북한체제 안정 문제에는 한중평화우호협력조약 체결을 통해 북한
스스로 해결하도록 유도하는 한편, 북한 경제지원문제는 북한인권 개선과 직접 연계시키는 방안을
강구한다. 이러한 우리의 대북정책 기조는 악화 일로의 동아시아 국제환경에서 동아시아 분단구조가
한반도에는 각인되지 않도록 만드는 긍정적 효과를 가져와서 동아시아 분단구조를 완화하고 남북관
계를 역진불가능한 관계로 형성해나가면서 평화통일 기반을 마련할 수 있게 될 것으로 전망된다.

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한국의 2015년 외교안보정책과제와
대응전략 2
유 현 석 (한국정치학회, 경희대 교수)

한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2
유 현 석 (한국정치학회, 경희대 교수)
I. 한․중․일 역학관계의 변화
1. 한·중·일 역학관계의 변화와 미국의 아시아 회귀
동북아시아에서 가장 중요한 역학관계의 변화는 역시 중국의 부상이다. 중국의 경제적 부상은 이
론의 여지가 없다. IMF는 중국이 2016년경이면 GDP에서 미국을 앞설 것으로 예측하고 있고 골드만
삭스의 2007년 세계 GDP 전망은 2030년 GDP순위는 중국이 1위이고 미국이 2위, 3위가 인도로 되
어 있다. 물론 GDP총량에서 중국이 미국을 앞질렀다고 해서 중국이 미국을 경제적으로 추월했다고
볼 수는 없다. 중국이 가지고 있는 심각한 지역적, 계층적 불평등 구조로 볼 때 2030년이 된다 하더
라도 미국 경제는 여전히 중국보다 우월한 위치에 있을 가능성이 크다. 사실 GDP와 같은 단순한
지표로 중국과 미국의 경쟁을 말하는 것은 의미가 없다. 중요한 것은 중국이 국제문제에 있어 얼마
만큼의 영향력을 행사할 수 있는가이다.
중국은 소위 "G2" 라는 용어가 대변해 주듯이 미국과 어깨를 나란히 하는 대국으로 성장하였다.
중국은 단순히 경제적 강대국이 아니라 미국 중심의 국제질서에 도전하는 ‘도전국가’의 위상을 확보
하였다. 많은 국제정치학자들이 미. 중관계를 세력전이(power transition)의 틀에서 분석하려는 경
향은 중국이 그저 또 하나의 강대국이 아니라 미국에 대한 대안이 될 수 있는 국가라는 것을 반증하
는 것이기도 하다. 실제로 중국은 미 달러화 중심 그리고 IMF 중심의 국제금융체제에 문제를 제기하
고 이란 핵 개발에 대한 미국의 정책에 대해 정면으로 반대하며 미국 중심의 국제질서에 대한 저항
을 계속하고 있다.
중국의 부상으로 인해 동아시아는 미국의 전략적 이해가 걸린 가장 중요한 지역이 되었다. 오바마
행정부의 “아시아로의 회귀‘(reengagement with Asia)는 미국이 더 이상 아시아를 중국의 영향력
권 하에 둘 수 없다는 판단에 근거한다. 2010년 이후 미국의 외교정책, 국방정책은 동아시아에 대한
중요성을 그대로 반영하고 있다. 새로 출범한 오바마 정부는 부시 정부의 중동 중심의 외교전략에서
벗어나 아시아에 대한 중요성에 대한 인식을 바탕으로 아시아 전략을 펼치게 된다. 미국이 잠시 관
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
788
심을 돌린 사이에 중국은 동아시아에서 외교적으로 약진했고 인도 역시 중국과 함께 빠르게 성장했
다. 김성한 교수에 따르면 오바마 대통령은 동북아에 대한 세 가지 목표를 가지고 취임했다. 첫째는 미
일 동맹의 안정적 지속, 둘째는 부시 행정부가 정의한 ‘책임 있는 이해상관자(responsible stakeholder)’
로서의 중국에 대한 ‘깊숙한 관여(deep engagement)’, 셋째, 북한과의 고위급 약자 접촉 또는 대화
이다. 이러한 목표들과 함께 아태 전략의 핵심은 1) 이 지역에서의 동맹관계의 심화 2) 중국의 부상
에 대한 대처, 3) 아세안과의 협력 강화 그리고 4) 아태지역의 지역주의에 대한 관심 제고 등으로
요약될 수 있다는 것이다.
중국의 부상과 미국의 아시아 회귀라는 상황 하에서 일본은 상대적으로 그 영향력이 쇠퇴해가고
있는 것으로 보인다. 동북아/동아시아에서 중일간의 경쟁은 더 이상 학문적, 현실적 관심거리가 아
닌 듯하다. 미중간의 경쟁이라는 새로운 상황변화와 함께 중. 일간의 지역 패권 경쟁은 더 이상 논의
되지 않고 있다. 동아시아 지역에서 경제적 수단을 매개로 한 외교적 공세도 중국의 전유물이 되고
있는 상황이다. 일본은 국내적 장기불황과 계속되는 정치적 리더십의 불안, 그리고 지진, 쓰나미와
같은 자연재해로 인해 대외정책에서 새로운 프로젝트나 주도권을 행사하지 못하고 있다.
2. 한·중·일 역학관계의 변화와 지역 다자협력의 변화
1997-98년 동아시아 경제위기 이후 동아시아 지역의 다자협력은 매우 빠른 속도로 진전을 보여
왔다. ASEAN+3를 중심으로 동남아와 동북아시아가 동아시아라는 지역적 정체성을 가지고 지역협
력체 나아가서 공동체의 형성을 위한 노력들을 해왔다. 2001년 제5차 아세안+3 정상회의에서 채택
된 EAVG(East Asia Vision Group) 보고서는 아세안+3 협력을 바탕으로 하는 동아시아 지역협력의
궁극적 목표는 ‘동아시아 공동체(East Asian Community)' 형성이라는 점을 강조하고 이를 위해 기
존 ASEAN+3 체제를 동아시아 정상회의 체제로 전환해 나가야 한다고 제안하였다. 그 다음해 제
6차 아세안+3 정상회이ㅡ에서 채택된 EASG(East Asian Study Group)보고서는 ASEAN+3 정상회
의 체제의 동아시아 정상회의 체제로의 전환문제가 동아시아 협력의 중요한 중장기 과제 중의 하나
라는 점을 확인하고 이를 점진적으로 추진해 나갈 것을 권고하였다. 이 과정에서 일본과 중국은 주
도적 역할을 수행하였다. 일본과 중국은 지역협력체에서 주도권을 쥐기 위해 리더십 경쟁을 벌여왔
다. 한국 역시 ASEAN+3에서 동아시아 협력체의 제도화를 위한 중요한 기여를 했다. 김대중 정부
시절 한국은 EAVG(East Asian Vision Group)과 EASG(East Asian Study Group)의 구성에 주도
적 역할을 했고 여기서 ASEAN+3를 보다 제도화된 동아시아정상회의로 발전시키고 궁극적으로 동
아시아 공동체를 형성한다는 원대한 계획을 만들었다. 2001년 부루나이에서 열린 아세안+3 정상회
의에서 김대중 대통령은 동아시아 공동체 구축을 추진해야 하며 그를 위해 동아시아 정상회의 및
동아시아 자유무역지대를 창설하자고 공식 제안하고 이 문제를 논의하기 위한 동아시아 포럼을 설치
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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하자고 제안한 바 있다. 이에 반해 미국은 동아시아에서 지역협력체의 태동 움직임에 방관적 움직임
을 보였다. 2001년 9.11 테러 이후 미국의 대외정책 중심은 중동으로 집중되었고 아시아에 대한 관
심은 부차적인 것이 되었다. 미국은 간간히 동아시아의 지역협력 메커니즘이 배타적인 것이 되어서
는 안된다는 원칙론적 언급을 내놓는 것 이상의 움직임을 보이지 않았다. 2005년 EAS(East Asian
Summit)이 출범할 때에도 미국은 별다른 관심을 보이지 않았다. 일본이 중심이 되어 미국을 초청해
야 한다는 의견을 냈지만 당사자인 미국은 별다른 관심을 보이지 않았다.
2005년 EAS의 출범과정에서도 중국과 일본은 주도권 싸움을 벌였다. 중국은 EAS의 조기 출범을
위해 말레이시아를 비롯한 몇몇 우호적인 나라들을 설득해서 초기 출범을 성사시켰고 2번째 정상회
의를 중국에서 개최하겠다는 의지를 보였다. 그러나 EAS가 중국의 영향력 하에 들어가게 되는 것을
걱정한 일본과 몇몇 동남아 국가들은 애초 ASEAN+3의 13국가뿐만 아니라 추가적으로 새 회원국을
받아야 한다는 의제를 내고 결국 관철시켰다. 호주와 뉴질랜드, 인도가 새롭게 들어온 것이다. 이러한
회원국 확대는 중국에게는 자신을 견제하기 위한 일본의 전략으로 보였고 중국은 EAS에 대한 관심을
접고 ASEAN+3 프로세스를 중심으로 동아시아의 지역협력을 끌고나가려는 전략을 추진했다.
그 후 2010년 미국이 EAS에 가입하기 전까지 동아시아의 지역협력은 별 다른 진전을 보이지 못했
다. 중국이나 한국 역시 별 다른 외교적 이니셔티브를 내놓지 않았다. 2009년 호주와 일본이 동아시
아 공동체에 대한 제안과 구상을 내놓은 것이 중요한 사건이라고 볼수 있다. 2009년 집권한 일본의
하토야마 총리는 2009년 9월 16일 취임기자회견과 24일 UN에서의 연설에서 동아시아 공동체 구상
을 발표하고 이를 위해 중국, 한국 등 아시아 여러 나라들과의 신뢰관계 강화에 전력을 투구하겠다
고 말했다. 탈미입아를 상징하는 하토야마의 동아시아 공동체 구상은 미국의 비판을 받았고 하토야
마의 퇴진과 함께 동아시아 공동체 구상도 생명을 다했다.
미국이 2010년 ASEAN안의 EAS 가입 초대를 받아들인 것은 오바마 정부가 아시아의 지역 기구들
에 적극 참여하겠다는 전략기조를 반영한 것으로 볼수 있다. 미국은 EAS가 단순한 담화장으로 끝나
는 게 아니라 동아시아 지역의 전략적 이슈를 다루는 의미 있는 지역기구로 발전하기를 원하고 있
다. 또 2010년 미국에서 열린 미국-아세안 정상회의도 미국이 아세안을 얼마나 중요하게 생각하고
있느냐를 잘 보여준다. 2010년 창설된 아세안 확대 국방장관회의(ASEAN Defence Ministers'
Meeting Plus: ADMM Plus)는 아세안 10개국과 미국, 중국, 한국, 일본을 포함한 8개 국가의 국방
장관이 참여하는 국방장관 회의이다. 미국은 아세안 역외 국가로는 처음으로 ADMM-Plus 포럼에
참가해 달라는 초청을 수락하여 중국과 함께 가입하였다. 2012년에는 3년에 한 번씩 만나던 것을
2012년 2년 마다 열기로 합의하였다. 이러한 조치는 이 지역의 안보현안인 남중국해 영유권 갈등
등에 보다 신속하게 대응하기 위한 조치로 해석되고 있다. 중국은 이러한 미국의 움직임에 대해 중
국을 전략적으로 포위하려는 시도로 이해하고 경계하고 있다. 중국이 ASEAN+3 등을 통해 동아시
아에서 자국의 영향력을 강화하려는 움직임에 대응해서 창설과정에서 중국의 반대에도 불구하고 회
원국이 16개국으로 확대된 EAS를 되살려 중국을 견제하는 수단으로 활용하려는 것이 미국의 의도라
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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는 것이 전문가들의 견해이다.
3. 중국의 부상과 동북아 역학관계의 변화
이명박 정부가 취임 초부터 가장 강조한 외교 정책의 원칙은 한미동맹의 강화였다. 덕분에 한미
FTA의 발효와 전작권 이양 연기, 그리고 대북 정책의 공조 등 이명박 정부가 목표로 한 부분에서
한미 동맹 강화는 일정정도 성공을 거두었다고 평가할 수 있다. 그러나 한미동맹에 대한 지나친 편
중과 강조는 빠른 속도로 미국에 버금가는 강대국으로 부상하고 있는 중국과의 관계를 불편하게 하
는 결과를 낳았다. 비록 2008년 이명박 대통령이 중국을 방문하면서 한중 관계를 “전략적 동반자
관계”라고 언급하였지만, 급속히 냉각된 남북관계의 여파는 한중관계에도 영향을 미쳤다. 그 밖에
2008년 베이징 올림픽 성화 봉송 과정에서 중국 유학생과 한국 시민들이 충돌한 사건 및 동북 공정
등으로 양국의 감정이 악화되었고, 결정적으로는 2010년의 천안함 사건 이후로 양국 관계는 일종의
전환점을 맞게 되었다.
[그림 1] 한반도 평화에 가장 위협적인 국가 (2007~2012)
* 출처: 서울대 통일평화연구원. ?통일의식조사?
위의 <그림 1>은 서울대학교 통일평화연구원에서 2007년부터 실시해오고 있는 ?통일의식조사?
를 인용한 것이다. 이 설문조사에서 한반도의 평화에 가장 위협이 되는 주변국이 어떤 나라인가를
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
791
물었을 때 그 응답의 변화를 지난 6년간 데이터를 종합해 표시한 것이다. 중국을 가장 위험한 국가라
고 답한 응답자의 비율은 지난 2009년까지 15%정도의 수준을 유지하다가, 2010년 천안함 사건에서
중국이 북한을 옹호하는 태도를 보이자 급속도로 상승, 24.5%가 되었다가 다음해 2011년에는
33.6%까지 치솟았다. 2012년 조사에서 이 비율은 약간 하강한 30.5%였으나 여전히 천안함 사건 이
전 수준과는 두 배 정도의 차이를 보이고 있다.
반면, 중국에서도 한국에 대한 적대적 정서가 번지고 있다는 연구가 있다1). 이 중국의 반한 감정
에 대한 원인으로, 중국 측에서는 “경제적으로 중국의 발전에 대한 한국인의 복잡한 심리와 역사인
식의 상호충돌, 북핵문제 해결에 대한 이견과 이명박 정부의 친미외교도 반한의 원인으로 꼽고 있으
며, 한국 언론의 중국에 대한 부정적인 보도 태도가 한국 내 중국인식을 호도하고 있다”고 지적한다
(신영미 2011, 112).
한⦁중 양국에서 상대방 국가에 대한 인식이 이렇게 동시에 악화되고 있는 것은 수천년을 거슬러
올라가는 두 나라의 복잡한 역사적 관계를 반영하고 있다. 이에 더불어 중국의 갑작스런 초강대국으
로서의 성장과 한반도 문제의 개입 가능성이 천안함 사건 및 그 뒤를 이은 일련의 사태들로 인해
한국인들에게 중국에 대한 경각심을 높이고 있기 때문이라고 보아야 할 것이다. 여기에 최근 중국이
최초의 항공모함을 진수하고, 일본과 다오위다오를 둘러싼 영토 분쟁을 벌이는 등, 무력을 앞세운
중국의 적극적이고 압박적인 외교정책이 한국인들이 느끼는 긴장감을 고조시키고 있다. 한국의 경
우도 이어도를 둘러싼 문제를 두고 중국과 영토분쟁의 가능성이 없지 않기 때문에 다오위다오 문제
의 향방을 주시해야 할 필요가 있다.
새로운 세력으로서의 중국은 미국과 한국, 일본 모두에게 협력의 파트너로 인식되기 보다는 위협
적인 적대 세력의 확장으로 이해될 가능성이 크며 이미 그것에 대한 실증적인 증거도 발견되고 있
다2). 그리고 중국에 대한 적대적인 인식은 여론과 정책결정자의 외교정책 결정에 있어 상당한 인지
적 편향성을 가져올 것이다. 그리고 적국으로서의 중국에 대한 인식을 공유하는 국가들간의 다자적
동맹형성은 이러한 인지편향성을 더욱 강화시켜, 필요없이 중국의 위협을 부각시키면서 필요없는
국제적 분쟁의 가능성을 고조시킬 위험이 있다. 이런 점에서 대중국관계 설정에 있어 좀 더 객관적
이고 불편향적인 정책수립을 위한 제언이 필요한 시점이라고 생각된다.
1) 신영미. 2011. "중국내 반한정서(反韓情緖)의 현황과 동인(動因): 인터넷 공간을 중심으로." ?중소연구? 34 (4):107-41.
2) 이상신․장희경. 20112011. “친중(親中)과 반미(反美)의 경계: 중국 국가 이미지의 결정요인 연구”. ?국제정치논총? 51(4):
109-32.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
792
4. 북한문제와 동북아 역학관계의 변화
(1) 북핵 문제와 미북 협상
2011년 12월 김정일 국방위원장의 갑작스러운 사망에도 불구하고 북한은 지난 2월말 베이징에서
3차 북미대화를 지속하였으며, 이후 비핵화를 위한 사전조치를 취하는 듯한 제스처를 보이며 6자회
담 재개 가능성을 높였지만, 3월 중순 들어 돌연 “광명성 3호” 장거리 로켓 발사 계획을 발표하면서
국제사회와의 긴장을 고조시켜 나갔다. 이러한 북한의 행보는 김정일 사후 김정은 체제의 국내정치
적 배경이 가장 큰 요인으로 작용하였다고 볼 수 있는데, 북한은 북미접촉과 로켓 발사가 모두 김정
일의 유훈임을 밝힌 바 있다. 특히 4월 15일 김일성 탄생 100주년이라는 큰 행사를 앞두고 있는 상황
에서 김정은은 김정일의 유훈을 성공적으로 달성하였음을 대내적으로 널리 선전할 필요가 있었다.
다른 한편, 최근 김정은 정권의 강경한 대외정책은 우라늄 농축프로그램 개발 성공으로 인한 자신
감도 중요한 배경이라 할 수 있다. 1, 2차 북핵위기 당시 국제사회를 위기로 몰아넣었던 영변의 플루
토늄 핵시설은 이제 노후화되어 더 이상 심각한 위협의 대상이 아니지만, 북한이 플루토늄 핵 프로
그램에 비해 기술적 특성상 탐지가 어렵고, 핵탄두 제조도 더욱 용이한 우라늄농축프로그램을 2010
년 11월 공개함에 따라 미국을 포함한 국제사회는 어떤 방식으로든 이 문제에 대처할 수밖에 없는
상황이 되었다.
(2) 한반도 주변정세와 대외정책
2012년은 시기적으로 6자회담 당사국들은 리더십 교체를 앞두고 있는 시기여서 북한 지도부는 관
련 당사국들이 결정적인 행동을 취하기 어려운 상황이라고 판단했을 것이다. 3월의 러시아 대선을
시작으로, 10월에는 중국에서도 새로운 지도부가 들어서며, 11월에는 미국 대선이 있으며, 12월에는
한국에서 새로운 대통령을 선출한다. 더구나 일본은 국내정치적 불안정성으로 인해 최근 총리 교체
주기가 매우 짧은 상황이어서 언제 노다 총리가 물러날지 예측할 수 없다. 이러한 상황에서 6자회담
당사국들이 북한문제에 적극적으로 대응하기는 어렵다고 판단되며, 북한의 경우에도 주변국의 지도
부가 교체되는 상황에서 자신의 문제에 대한 새로운 돌파구를 마련하는 것이 어렵다고 판단할 수
있다. 따라서 북한은 2012년이 지나고 난 이후에 비핵화 문제를 포함한 주변국과의 관계를 본격적으
로 재정립하는 방향으로 가는 것이 크게 불리한 점이 없다고 판단한 듯 하다.
(3) 북한의 국내정치와 대외정책
결국 김정은 체제는 당장에는 로켓발사와 북미접촉이라는 두 개의 김정일 유훈을 동시에 이행할
수 있는 선택을 한 것으로 판단된다. 단기적으로는 로켓발사를 통해 새로운 김정은 체제가 이전의
김정일 체제와 마찬가지로 안정되어 있음을 대내외에 알리고, 장기적으로는 북미접촉과 6자회담을
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
793
통해 미국 등 국제사회에 접근하려는 새로운 전략을 보여줄 것으로 예상된다. 하지만, 장기적으로
김정은 체제는 국내적으로 새로운 제도를 만들어 정권 안정을 꾀해야 할 것이다. 김일성과 김정일을
잇는 백두혈통으로서 김정은이 가지는 정통성과 정당성(legitimacy)이 부정되기는 쉽지 않겠지만,
김정은 체제는 앞으로 4-5년간 스스로 체제의 정당성을 주장할 만한 결과물을 보여주어야 할 것이
다. 앞으로의 김정은 체제는 김정일이 만들어 놓은 기존의 제도에 김정은이 안착하는 단계에서 김정
은 스스로 새로운 제도를 만들어 나가는 단계로 옮겨갈 것이다. 김정은이 스스로 안정된 제도를 재
구성하기까지는 많은 시간이 필요하며, 그 과정에서 다른 인사들과 기존의 제도에 의존할 수 밖에
없을 것이며, 때로는 기존의 제도와 인사에서 유래하는 도전이 있을 수 있다. 김정은 체제가 그것을
얼마나 잘 견뎌내느냐가 앞으로의 5-10년의 성패를 좌우할 것이다. 김정은이 새로운 제도를 만들어
가면서 결과될 수 있는 국내적인 긴장감을 극복하기 위해서는 그 과정에서 김정은만의 새로운 정당
성을 확보해야 하며, 따라서 새로운 업적이 필요할 것이다. 북한의 현재의 경제적 상태로 계속해서
나아갈 수는 없기 때문에, 김일성의 주체사상과 김정일의 선군정치을 넘어서서 북한의 상황을 타개
하기 위한 경제적 노력을 할 수 밖에 없을 것이다. 그 과정에서 북한의 돌파구는 한국이 아니라면
중국일 수 밖에 없으며, 따라서 북중관계를 강화하고, 대중의존도를 높이려 할 것으로 예상된다.
(4) 미국대선과 대북정책
재선을 노리는 현직 대통령의 여러 가지 이점이 있다. 오바마의 경우 경제상황의 악화와 그에 따
른 지지율 하락이 문제되지만, 공화당의 지지도가 지지부진하고, 공화당 후보 롬니는 오바마를 압도
하지 못하고 있다. 현재 오바마의 지율은 40% 초반대로 알려져 있지만, 낮은 지지율에도 불구하고
지난 2008년 대선에서 오바마를 지지했던 핵심지지층은 상당수 유지되고 있다. 현실적으로 공화당
후보가 2008년 대선 당시의 오바마와 매케인 간의 득표율 격차인 7.26%을 뒤집을 수 있을 것이라고
예상하기는 어려워, 큰 변수가 없는 한 오바마의 재선 가능성이 높다고 예측해야 할 것이다.
설사 공화당 후보가 당선된다고 해도 기존 오바마 행정부의 대북정책이 한미공조의 차원에
서 대북제재에 집중했으며, 북한의 로켓발사로 인해 커다란 변화가 있다고 보기 어렵다. 미북접촉
움직임은 당분간 재개되기 어려울 가능성이 큰데, 이는 북한의 로켓발사로 인한 미국 정부의 좌절감
에 더하여 신 행정부가 들어서면 대북정책을 일정기간 재검토하는 시기를 가지기 때문이다. 올 연말
한국의 대선에서 진보진영이 집권할 경우 공화당과 한미간 대북정책 노선에 대한 긴장관계가 발생할
수 있다. 보수진영이 재집권하는 경우 미북간 긴장관계가 조금 더 오랫동안 지속될 가능성이 크다고
판단된다.
오바마 행정부가 재집권할 경우에도 당분간 경색국면을 벗어나지 못할 것이다. 지난 4월 북한의
로켓발사가 없었으며, 북미접촉의 연장선상에서 6자회담의 재개가 가능할 수도 있었지만, 최근 상황
은 미국이 상황을 두고 보며 기다리는 모습이다. 미국 정부는 현재 포용과 제재 모두가 커다란 효과
를 보지 못했다는 점에서 상당한 고민을 하고 있는 것으로 보인다. 올 연말 한국의 대선에서 진보진
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
794
영이 집권할 경우 미국의 대북정책이 일정부분 접촉과 협상으로 전환될 가능성이 있다.
(5) 중국의 지도자 교체와 대북정책의 과제
김정은 노동당 제1비서는 아직 중국을 방문하지 않았지만, 김정일 국방위원장은 건강이 악화된
상황에서도 사망 전 2년 동안 중국을 3번이나 방문했다 (2010년 5월과 8월, 2011년 5월). 이는 북한
이 현재와 미래를 살아가기 위해 중국의 도움을 절실히 필요로 하다는 것을 반증하는 것이며, 북중
관계가 전략적으로 얼마나 중요한지 스스로 잘 인식하고 있는 것이다. 북한이 최근 중국과 긴밀하게
논의해온 중요한 이슈는 북한 체제의 안정성을 위한 경제지원의 확보, 김정은 권력의 안정화, 북핵
문제를 위한 6자회담 등이었을 것이다. 하지만, 북중관계에 대한 인식에서 북한과 중국은 미묘한
시각차를 보여주고 있다. 북한은 중국을 통해 정권의 불안정성을 해소하겠다는 의도를 보이며 북중
친선관계의 강화를 강조하고 있으나, 중국은 북중관계가 실제보다 주변국들에게 과대평가될 가능성
을 경계하고 있다.
중국은 북한으로부터 비롯되는 불안정 요인이 중국의 경제성장과 대외전략에 미칠 수 있는 악영향
을 경계하는 반면, 북한은 중국에게 김정은 체제의 안정성을 지지해주고 이를 위한 경제지원과 협력
을 강력하게 요구해 왔다. 중국은 북한이 급격하게 붕괴되는 것을 바라지는 않지만, 핵문제나 정권
위기 등 북한 발 악재로 인해 자국의 이익이 침해되는 것도 원치 않기 때문에 북한을 중국 쪽에 묶어
두면서 체제를 안정시키려는 현상유지(status-quo) 전략을 취하고 있다고 판단된다. 중국은 미중
및 한중관계에서의 전략적 부담이 있음에도 불구하고 북한을 후원하는 정책을 취하면서 북한의 모험
적 행동에 대해서는 강력하게 경고해 왔다. 최근 북중무역에 관한 자료를 살펴보면, 북한의 대중 수
출과 수입이 급격하게 증가하여 한국정부와 국제사회의 대북제재를 상당부분 무력화시키고 있음을
알 수 있다. 중국은 북한의 대중 의존도를 앞으로 더욱 높여가면서 양국간의 관계를 더욱 밀착시켜
북한을 관리하려는 모습을 보이고 있다.
(단위: 백만달러)
연도 2005 2006 2007 2008 2009 2010
수출 496 467 581 754 1,887 1,187
수입 1,084 1,231 1,392 2,033 793 2,277
총액 1,580 1,699 1,973 2,787 2,680 3,465
<표> 최근 북중무역액 추이
자료: KOTRA 북한의 대외무역동향
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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Ⅱ. 한․중․일 역학관계의 변화에 대한 정책과제
1. 동아시아 지역협력과 정책과제
이명박 정부의 동아시아 지역전략의 핵심은 신아시아 외교로 볼 수 있다. 신아시아 외교는 한국의
협력네트워크외교를 확대하기 위한 외교전략의 일환으로 글로벌 파트너십 확대의 차원에서 한국의
외교의 지리적 범주를 동북아시아에서 벗어나 범아시아 차원으로 확대하는 것을 핵심으로 하고 있
다. 외교의 지리적 범주를 아시아 차원으로 확대하게 되면 아시아 차원의 협력 의제를 도출해야 하
고 이를 추진하기 위한 네트워크를 확대하는 것이 신아시아 협력외교의 내용이 되는 것이다.
이명박 대통령은 2009년 3월 호주, 뉴질랜드, 인도네시아 방문을 계기로 ｢신아시시아 외교 구상｣
을 발표하였다. 신아시아 외교구상의 주요 목표는 1)인근 우방지역인 아시아 국가들과의 우호. 협력
을 증진하고 2) 아시아 지역에서의 공동번영을 위한 협력체제를 구축 3) 이를 통해 성숙한 세계국가
(Global Korea)를 구현하는 것이다. 이러한 목표를 위한 신아시아 외교의 수단은 ODA 확대와 우리
의 개발 경험 공유를 통한 아시아 국가들에 대한 기여확대 그리고 FTA 네트워크를 통해 실질적 경제
협력 관계를 강화하고 글로벌 금융위기와 기후변화, 식량. 에너지 안보 문제 등에 공동 대응하기 위
한 협력체제를 구축하는 것들이다. 이러한 신아시아 외교 구상에 따라 동남아시아와 중앙아시아, 인
도, 호주, 뉴질랜드 등과의 협력네트워크를 강화하는 노력들의 본격적으로 추진되었다. 글로벌 외교
구현의 첫 번째 중점과제인 정상외교의 지평 확대 방안에 따라 3월의 호주, 뉴질랜드, 인도네시아
방문에 이어 5월에는 중앙아시아 지역을 방문하여 자원부국인 중앙아시아 국가들과의 맞춤형 협력
외교를 확대하였다. 2010년 1월 26일에는 한.인도 정상회담에서 두 나라간의 ‘전략적 동반자 관계’
에 합의하고 본격적인 경제교류 협력 강화를 추진하였다. 이러한 아시아 주요 국가들과의 양자 간
협력관계 강화와 함께 APEC, ASEAN+3, 아세안지역안보포럼(ARF), 동아시아 정상회의와 같은 다
자회의체들이 아시아 지역의 자유무역 및 외교안보 협력 확대를 촉진하는데 선도적인 역할을 할 수
있도록 노력을 기울이는 것도 신아시아 외교의 중요한 부분이다.
신아시아외교는 분명히 우리 외교의 중요한 전환이다. 주변 4강이라고 부르는 미국을 포함한 동북
아 국가들과의 외교에 함몰되어 있던 한국외교가 정치적, 경제적, 군사적 측면에서 그 중요성을 더
해가고 있는 동아시아 지역에 대한 중요성을 인식하고 외교적 역량을 투입하는 것은 바람직한 전환
이라고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 신아시아 외교는 양자적 차원의 자원외교와 원조외교(ODA를
통한)에 초점이 맞추어져있고 반면에 다자협력체에 대한 관심은 상대적으로 부족한 것으로 보인다.
김대중 정부가 동아시아 차원의 지역협력체에 대해 적극적 관심을 보인 것과는 대조적으로 이명박
정부에 와서는 EAS, ASEAN+3, APEC 등 지역협력체에 대한 전략적 접근의 모습을 찾아보기 어렵
다. 실패로 끝나기는 했지만 하토야마의 동아시아 공동체 추진에 깔려있는 일본의 동아시아 전략의
핵심은 아시아 중심외교를 통해 미국과의 대등한 관계의 추구, 부상하는 중국을 동아시아 공동체라
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
796
는 다자적 차원에서의 협력을 통해 관여(engage) 함으로서 한편으로는 중국의 부상에 대응하고, 미
국과 중국접근이 초래할 수 있는 불확실성에 대비하며 중.일 접근을 통한 아시아의 주도적 영향력을
확보하려는 목표를 가지고 있었다. 다시 말해 일본은 동아시아 공동체 논의를 통해 보다 독립적이고
아시아 국가들과의 협력을 추구하는 아시아의 지도국으로서의 위상을 추구하는 전략적 외교를 구상
했던 것이다.
이명박 정부의 동아시아 협력체에 대한 낮은 관심은 단기성과 위주의 외교전략에 기인하는 것일지
도 모른다. 동아시아 지역협력체에 대한 관심 부재는 어쩌면 공허하고 실현가능성이 떨어지는 논의
보다는 현실적 혜택을 얻을 수 있는 기능적 협력을 강조하는 실용주의적 대외정책 기조로 인한 결과
일수도 있다. 실제로 동아시아 차원에서 여러 분야에서의 기능적 협력은 활발하게 추진되고 있으며
한국은 이러한 기능적 협력에 적극적으로 참여하고 있다. CMI의 다자화 과정에서도 한국은 적극적
인 입장에서 영향력 확보를 추구했으며 에너지협력이나 기후변화, 국제금융위기 대처에 있어서의
지역차원의 협력에도 적극적으로 참여하고 있다. 동아시아라는 지역적 차원의 공동체 형성은 사실
상 효율성이나 실현가능성 측면에서 떨어지는 게 사실이다. 한국이 동아시아 차원보다는 한중일정
상회의와 같은 소규모 동북아 차원의 협력에 더 집중하는 것도 그러한 이유에서 일 것이다.
그럼에도 불구하고 2010년 이후 동아시아 지역협력체의 중요성은 그 전과 완전히 다르다는 것을
인식해야 한다. 간단히 말해 미국이 EAS를 비롯한 동아시아 기존 협력체에 관심을 기울이고 있고
이를 전략적으로 활용하려는 의도를 가지고 있는 이상 동아시아 지역협력체에 대한 분명한 목표와
전략을 가지고 있어야 한다.
첫째 현재의 동아시아 정책은 단순히 한국외교의 지리적 지평을 넓히는 차원을 넘어서서 그리고 국
가이익의 추구를 넘어서서 한국이 추구하는 국제적 위상을 확보하는 비전을 가져야 하며 한국이 추
구하는 지역협력체의 성격과 내용 그리고 추진 전략을 담고 있어야 한다. 현재의 상황을 볼 때 동아
시아 공동체 형성 논의는 오랜 동안 지속될 것이고 한국이 주도권을 놓쳤다 하더라도 향후 논의에서
한국의 역할이 가능하기 때문에 동아시아 정책에 동아시아공동체에 대한 논의를 포함시켜야 한다.
둘째, 한국의 동아시아 전략은 글로벌 아젠다들을 아시아 차원에서 논의하는 기존의 목표를 넘어
서서 지역차원의 협력을 선도하는 지역협력 기획자로서의 한국의 외교전략으로 조정되어야 한다.
동아시아 국가들이 공유할 수 있는 협력 아젠다를 발굴하고 협력의 구심점이 되는 규범들을 개발하
며 협력의 제도화를 위한 공공재를 공급하고 국가들 간에 존재할 수 있는 갈등이나 이익충돌들을
중재, 관리하는 협력의 기획자로서의 역할이 한국의 비전이 되어야 한다.
셋째, 동아시아 외교의 수단에 대한 인식의 확대가 필요한 시점이다. 위에서 제시한 동아시아 외
교의 두 가지 과제는 동아시아 외교가 결국 규범, 지식, 가치외교의 강화를 통해 동아시아공동체
형성에 주도적 역할을 하는 중견국 외교로의 전환이 필요하다는 것을 말해준다.3) 중견국외교의 강
3) 중견국가(middle power)는 다양한 방법으로 정의될 수 있다. 객관적 능력을 기준으로 중견국을 규정할 수 도 있고 기능과
행태에 따라 중견국가를 규정할 수 도 있다. 여기에서 말하는 중견국은 기능과 행태에 초점을 맞춘 정의에 의한 것이다.
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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점은 여러 가지에서 찾을 수 있지만 공공외교라는 수단이 효과적으로 활용될 수 있는 특징을 가지고
있다. 공공외교가 중견국의 전유물은 아니지만 중견국은 특유의 연성권력과 국제적 네트워크 등의
장점으로 인해 공공외교를 효과적으로 수행할 수 있다. 중견국 외교의 특징은 강대국들이 다루기
힘들거나 제안하기 힘든 틈새들을 공략할 수 있는 분야가 존재한다는 것이다. 군축이나 인간안보
등이 대표적인 예이다. 호주의 러드수상은 이미 아시아 태평양 공동체 제안에서 호주와 같은 중견국
가가 공동체 구축 제안을 하는 것이 강대국이 이러한 제안을 하는 것보다 훨씬 바람직하다는 견해를
표명한 바 있다.
2. 한중관계와 정책과제
(1) 중국의 반한감정 대책
현재 중국은 민족주의가 한창 발호중이며, 한국뿐만 아니라 중국의 경쟁자인 일본 및 미국에 대한
민족주의적 적개심이 심각한 수준에 이르고 있다. 최근 폭력적인 시위로 발전하고 있는 반일 문제에
서 보듯, 중국의 민족주의 정서의 확산은 한국으로서도 매우 심각하게 다뤄야 할 문제이다. 중국은
현재 한국의 가장 중요한 시장이며 경제 파트너로서의 가치를 가지고 있으며, 반한 감정의 확산이
한중관계의 저해로 이어질 경우 한국이 입을 정치․경제․사회적 피해는 막심할 것으로 예측된다.
중국의 반한감정의 촉매제 역할을 하고 있는 것은 한국에 현재 유학이나 취업 등을 위해 체류하고
있는 재한 중국인들이다. 2011년 기준 한국에 체류 중인 중국인은 약 20만 7천명이다. 여기에 한국
계중국인 (조선족) 47만명을 합하면 거의 68만명의 중국인이 한국에 체류하고 있으며 이 숫자는 꾸
준히 늘어나는 추세이다4). 이들이 겪은 한국에서의 차별적 경험이 인터넷 등을 통해 전해지면서 반
한 감정을 부추기는 역할을 하고 있는 것으로 짐작되고 있다. 따라서 재한 중국인들에 대한 불법
노동이나 임금 착취 등을 철저히 단속하는 한편, 이들이 불필요한 차별감을 느끼지 않을 수 있도록
하는 정책이 필요할 것이다. 예를 들어 이들의 한국 체류에 도움을 줄 수 있는 유용한 정보들을 모아
제공한다거나, 불법적인 차별을 당했거나 기타 사고시 이들을 지원할 수 있는 체계의 정비가 도움을
줄 수 있을 것으로 생각된다. 또, 중국과의 문화적 교류를 강화하고, 적극적인 국가 홍보 정책을 통
해 중국인의 한국에 대한 이미지 제고 노력이 시급하다고 판단된다.
중견국가의 개념에 대해서는 Carsten, Halbraad, Middle Powers in International Politics. (New York: St. Martin'
Press, 1984), 김치욱, “국제정치의 분석단위로서 중견국가(Middle Power): 그 개념화와 시사점,” ?국제정치논총? 49집
1호
4) 출처: e-나라지표 홈페이지.
http://www.index.go.kr/egams/stts/jsp/potal/stts/PO_STTS_IdxMain.jsp?idx_cd=2756 (최종검색일 2012년 10월 1일)
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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(2) 한국의 대중정책
천안함 사태 이전까지 한국인이 바라보는 중국은 경제적 경쟁자였지만, 지금은 중국을 새로운 지
역 내 패권국이자 북한 문제로 한국과 대립하는 잠재적 적대국이라는 시각이 강해지고 있다. 국가의
정책이 필연적으로 국민의 의식과 선택에 영향을 받을 수 밖에 없는 민주주의 국가에서, 이러한 중
국에 대한 인식의 악화는 곧 대 중국 정책에 있어서의 변화를 강제할 수도 있는 매우 중요한 요소로
평가되어야 한다.
반중감정을 악화시키고 있는 주요 원인 중 하나는 한국 언론의 상업적이고 편파적인 태도이다.
그러나 역시 언론의 자유가 보장되어 있는 한국에서 언론에 대해 좀 더 냉정하고 객관적인 보도 태
도를 유지하도록 요구하는 것 또한 한계가 있을 수밖에 없다.
따라서 한국인의 반중감정 악화를 막기 위해서는 우선 대중정책 결정과정을 투명하게 함으로써
일부 언론이나 정치권의 포퓰리즘적 선동을 사전에 방지할 필요가 있을 것이다. 또한 정부 홍보 기
능을 강화하여 중국과의 친선 관계 유지가 한국의 경제와 안보를 위해 왜 중요한 지를 국민에게 알
리는 것도 중요하다.
중국에 대한 경계심이 높아지는 가장 큰 이유가 이명박 정부 이후 남북 관계가 경색되면서 북한의
중국 의존도가 높아진 것에 있다. 현재 차기 대선에 출마한 주요 후보들 모두가 이명박 정부의 강경
대북 정책 폐기를 공공연히 천명하고 있는 상황이므로, 다음 정권에서는 그 정도의 차이는 있을 지
언정 지금의 경색 국면은 상당히 완화될 가능성이 높다고 보인다. 그렇다면 다시 한번 중국과의 관
계에서도 변화의 가능성이 생길 것으로 예측되는 바, 한중 양국에서 쓸데없는 민족주의적 적대감이
고양되지 않도록 양국 정부의 적극적인 노력과 협조가 필요한 시점이다.
3. 북한문제와 정책과제
북한의 대외정책과 관련하여, 북한은 로켓 발사로 인해 단기적으로 한반도 정세가 경색된다고 하
더라도 장기적으로 미북대화는 결국 재개될 수밖에 없다는 계산을 하고 있는 것으로 보인다. 미국의
입장에서 보면, 북한의 우라늄 프로그램이 파키스탄이나 이란의 핵프로그램과 연계될 가능성을 전
혀 배제할 수 없기 때문에(핵확산), 미국이 문제해결을 위해 단기적으로는 몰라도 장기적으로는 북
한과의 협상에 나올 수밖에 없다고 판단한 자신감이 깔려 있는 것으로 보인다.
미국의 대북정책과 관련하여, 한국의 대선에서 보수진영이 집권한다면, 현재의 상황이 일정정도
유지될 가능성이 크지만, 집권가능성이 있는 보수진영이 현재의 대북정책에 크게 동의하고 있지는
않기 때문에 일정한 시간이 지난후 남북접촉과 미북접촉의 움직임이 나타날 가능성이 예상된다. 이
는 다음 보수진영의 대북정책은 햇볕정책과 그랜드 바겐 사이에서 움직이는 것이 될 가능성이 크기
때문이다. 특히 보수진영의 유력한 후보인 박근혜 후보의 대북관은 이명박 정부와는 상당한 차이를
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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보이는 것으로 평가된다. 따라서 오바마가 재집권하는 경우 일정기간이 지나면 미북접촉이 재개될
가능성이 크다고 판단된다.
중국의 대북정책과 관련하여, 최근 북한은 남북경협 단절로 인해 감소된 수입을 보충하기 위해
중국에 대규모 근로자를 파견할 계획인 것으로 알려졌는데, 중국은 북중경협의 확대를 통해 남북경
협의 단절로 인한 북한의 불안정성 요인을 제거하려고 하는 모습이다. 이는 중국이 북한의 연착륙
(soft landing)을 바라고 있지, 경착륙(hard landing)을 바라지 않는다는 것을 의미한다. 중국은 북
한의 돌발적인 행동을 방지하려고 하겠지만, 현재 한반도의 현상유지(status-quo)의 기반하에서 대
북정책과 대 한반도 정책을 추진하려고 할 것이다.
Ⅲ. 한․중․일 역학관계의 변화에 대한 대응전략
한국의 동아시아 전략은 지리적 차원에서 볼 때 크게 동아시아 차원의 전략과 동북아 차원의 전
략, 두 가지 차원에서 이루어져야 한다. 한국의 국가이익과 관련한 아젠다 중 북핵문제와 같은 안보
적 사안은 동아시아 보다는 동북아 차원의 다자협력이 더 중요할 수 있다. 그러나 향후 미국의 전략
적 행보가 동아시아 차원에서 전개될 것이라는 점 그리고 아세안의 중요성이 더욱 커질것이라는 점,
경제적 협력은 동북아 보다 동아시아 차원에서 이루어지고 있다는 점에서 동아시아 차원의 전략도
매우 중요하다.
또한 정책과제를 도출함에 있어 주목해야 할 한중일 역학관계 변화의 핵심은 1) 미중갈등의 심화
2) 중일관계의 갈등 양상, 3) 한일관계의 균열, 4) 한중일 영토갈등의 강화, 5) 미국의 동아시아 간여
강화 등이다. 이러한 변화가 한국에게 어떠한 영향을 미칠 것인 가를 분석하고 이에 대응하기 위해
단,장기 적으로 어떠한 외교전략을 펴야 하는지 제시하고자 한다.
1. 단기과제
(1) 한중일 정상회의의 실질적 협력 강화를 위한 외교적 노력
동북아 차원에서 현재 유일하게 제도화된 협력 메커니즘은 한중일 정상회의다. 한중일 정상회의
는 협력사무국을 서울에 두고 실질적인 협력 아젠다들을 다루고 있다. 그러나 한중일 정상회의는
경제 및 문화, 인적 교류 등이 중점적으로 다루어지고 있어 보다 중요한 전략적 이슈들은 다루어지
지 못하고 있다. 2015년 중일간의 역학관계 변화는 두 나라 사이의 잠재적 갈등이 더 커질 수 있으며
한국 역시 중국과 일본과의 갈등 요소들이 표면화될 위험성을 내포하고 있다. 2015년 이러한 미래
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
800
변화에 대응하기 위해 한중일 협력 프로세스를 보다 실질화, 내실화 할 필요가 있다. 내년에는 한국
에서 제 6차 한중일 정상회의가 열릴 예정이다. 현재 한중일 간의 역사 갈등 및 영토문제 등을 비롯
한 북핵문제, 군비경쟁 문제 등 보다 중요한 문제 등이 다루어질 수 있도록 한중일 정상회의를 업그
레이드 하는 전략적 목표를 세우고 관련된 외교적 노력을 기울여야 할 것이다
(2) EAS에서의 아젠다 세팅에서의 외교적 영향력 강화
미국은 2011년 EAS에 처음으로 참석하고 EAS에서 남중국해 문제 중심의 해양안보 그리고 비확산
문제 등을 아젠다로 제기하면서 EAS를 단순한 외교행사가 아닌 동아시아의 전략적 이슈를 다루는
협력체로 발전시키려는 의도를 명확히 하였다. 한국은 EAS 출범 과정 그리고 그 이후 별다른 역할
이나 이니셔티브를 취하지 못하고 있다. 그러나 EAS는 향후 2015년이 되면 동아시아의 중요한 협력
체로 자리 잡을 것이 확실하기 때문에 EAS를 우리의 국익을 위해 활용하는 전략을 세울 필요가 있
다. 한국이 EAS를 활용하기 위해서는 우리의 아젠다를 EAS에 제기할 수 있어야 하며 이것은 아세안
국가 혹은 미국 등과의 공조를 통해서 보다 용이하게 이루어질 수 있다. 따라서 한국의 당면과제는
EAS 내에서 주요 국가들과의 외교적 관계를 강화하는 것이다.
(3) ASEAN+3 프로세스를 통한 기능적 협력 참여 전략 수립
ASEAN+3 프로세스는 EAS에 미국과 러시아가 참여하면서 그 비중이 상대적으로 하락한 것이 사
실이다. 그러나 2011년 회의에서는 각 국가 거시경제를 관찰하고 유사시 사전 경고를 주는
ASEAN+3 거시경제 감시기구(AMRO: ASEAN Plus Three Macroeconomic Research Office)가 출
범하는 등 실질적 협력 사업들을 진전시키고 있다. ASEAN+3는 아세안 국가들이 계속적으로 주도
적 역할을 하면서 유지시키려는 의도를 가지고 있고 중국 역시 미국의 영향력이 커질 수밖에 없는
EAS에 대신하여 동아시아 지역협력의 구심체로 삼고자 하는 의도를 가지고 있기 때문에 향후에도
계속적으로 중요한 역할을 할 것으로 보인다. 한국은 ASEAN+3 차원에서 진행되고 있는 각종 기능
적 협력에 적극적으로 참여하여야 한다. 따라서 당면한 과제는 ASEAN+3에서 한국이 추구할 기능
적 협력 아젠다들을 점검하고 한국의 국가이익을 확보하기 위한 전략을 수립해야 한다.
(4) 한중일FTA 추진
한국의 동아시아 지역 경제 전략 중 하나는 동아시아 차원의 자유무역지대를 건설하는 것이다.
현재 한중일정상회의 차원에서 한중일 FTA를 출범시킬 것을 결정하고 산관학 공동연구를 시작하여
2011년 말 공동연구를 마무리하고 2012년 후반기에 협상개시를 할 예정으로 있다. 그러나 최근 한일
간의 독도를 둘러싼 갈등과 중일간의 영유권 분쟁으로 인해 그 출범이 불확실한 상황이다. 한중일
FTA의 출범은 한중일 사이의 무역확대는 물론 삼국 간의 상호의존을 높임으로써 삼국 간의 긴장완
한국의 2015년 외교안보정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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화와 관계 개선에 긍정적 역할을 할 수 있다. 한중일 간의 역학관계 변화에 따른 불확실성을 축소하고
공동의 이익을 확대하기 위해 한중일 FTA의 추진을 위한 외교적 중재 노력을 기울일 필요가 있다.
2. 장기과제
(1) 미중 경쟁관계 시대의 외교전략 수립
2009년 오바마 집권 이후 미국은 아시아로의 회기 그리고 아시아 중시 정책을 펴기 시작했다. 이
러한 미국의 정책은 중국의 부상과 맞물려 동아시아에서 미중의 경쟁관계가 형성되었다. 2015년 미
중 관계가 어떠한 방향으로 진전될지 모르지만 분명한 것은 중국은 자국의 영향력을 확장하려할 것
이고 미국은 태평양 국가로서 이 지역에서의 이익을 포기하지 않을 것이라는 것이다. 이러한 상황은
한국에게는 매우 심각한 외교적 도전이 될 것이다. 한국은 미국의 동맹국이며 중국과는 전략적 협력
동반자 관계를 맺고 있다. 한국과 중국의 경제적 관계의 긴밀성과 한반도 문제에 있어 중국의 중요
성으로 볼 때 한국과 중국의 관계 역시 더욱 심화될 것이다. 이러한 상황에서 한국이 미중간의 경쟁
관계에 적절히 대응하지 못한다면 한국은 외교적으로 매우 어려운 입장에 처할 수밖에 없다. 한국이
미중관계에서 어떠한 외교적 태세를 취할 것인가를 지금부터 고민해야 한다. 여러 가지 선택지가
가능할 것이다. 그러나 확실한 것은 미중 사이에서 어느 한쪽을 택하는 선택은 불가능하다. 다시 말
해 한국은 미. 중 두 나라와 모두 좋은 관계를 만들고 유지해 가야 한다. 이러한 기본적 입장 위에
한국이 고민해야 하는 것은 초강대국인 미. 중 두 나라에 휘둘리지 않고 한국의 국익을 확보할 수
있는 전략이다. 이러한 전략을 마련하기 위한 과제를 장기적으로 수립해야 할 것이다. 이러한 전략
은 첫째, 미중 사이에서 한국의 전략적 중요성을 강화시키는 방법을 모색하는 것, 둘째, 한국이 미중
사이에 한국이 가교 역할을 할 수 있는 가능성을 모색하는 것 등으로 나누어서 모색해야 할 것이다.
(2) 아세안과의 관계 강화를 통한 동아시아 지역협력의 네트워크 강화
한중일의 역학관계의 변화 와중에서 한국은 부상하는 중국과 또 민족주의적 색채가 강해지는 일본
을 상대해야 한다. 한국이 미중일 강대국들 사이에서 국익을 확보하기 위해서는 다양한 외교 네트워
크를 가지고 있어야 한다. 특히 동아시아에서 한국이 네트워크를 구축해야 하는 상대는 아세안이다.
아세안은 동아시아 지역협력에서 없어서는 안 될 중추국가의 역할을 하고 있다. 미중 경쟁 관계에
있어서도 미. 중 양국이 모두 아세안을 파트너로 삼기 위한 노력을 기울이고 있다. 현재 아세안+1
형태의 네트워크 구축을 위한 노력들이 한, 중, 일, 미 모두에서 나타나고 있다. 한국은 아세안과의
경제관계를 강화하고 있고 또 ODA를 통한 개발협력 역시 아세안의 저개발 국가들을 중심으로 활발
하게 이루어지고 있다. 아세안과의 FTA도 이미 발효 중이고 개별국가들과의 추가적 FTA도 이루어
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
802
지고 있다. 향후 필요한 과제는 안보를 포함한 전략적 관계를 강화하는 것이다. 아세안과의 전략관
계 강화는 매우 어려운 과제이다. 아세안의 단일체가 아니며 따라서 단일한 입장을 가지고 있지 않
다. 특히 안보문제와 같이 주권이 관련된 문제는 아세안의 단일한 입장이 나오기 어렵기 때문에 아
세안과의 협력은 언제나 한계가 있다. 따라서 장기적 과제는 어떠한 방식으로 아세안과의 전략적
협력을 강화할 수 있을 것인가에 대한 답을 찾는 것이다. 현재 한국은 아세안확대국방장관회의(
ADMM+)를 통해 동아시아의 안보 문제에 관해서 아세안과의 협력관계를 맺고 있다. 그러나 이러한
틀은 미국, 중국을 포함한 8개국이 참여하는 틀이기 때문에 우리와 아세안과의 협력 네트워크를 강
화하는데는 한계가 있다. 따라서 가능하다면 한-아세안 정상회의를 정례화 하는 방안을 비롯해 다
양한 협력네트워크를 모색할 필요가 있다.
(3) 중견국 외교 강화(인도, 호주와의)
한국이 변화하는 동북아 역학관계에 대응하는데 있어 중요한 것은 외교적 역량을 강화하는 것이
다. 이를 위해 다양한 외교네트워크를 강화해야 하며 이러한 차원에서 지역 중견국들과의 네트워크
구축은 여러 가지 차원에서 매력적인 옵션이 될 수 있다. 중견국과의 네트워크는 한국이 강대국에
의존하지 않는 새로운 외교 네트워크가 될 수 있으며 비슷한 국가목표와 외교역량에서의 한계를 가
지고 있는 국가들 간의 네트워크라는 측면에서 공통의 이해를 쉽게 도출할 수 있을 것이다. 한국의
장기과제는 동아시아의 중견국인 호주, 인도네시아 등과의 네트워크를 형성하는 것이다. 이미 호주
는 한국과의 중견국 네트워크 형성에 관심을 가지고 있는 것으로 보인다. 두 나라 간의 네트워크를
바탕으로 인도네시아를 포함한 삼국 간의 중견국 네트워크를 형성하는 단계적 전략을 수립해야 한
다. 또 이 중견국 네트워크가 어떠한 행동원칙과 목표, 그리고 전략을 가질 것인가에 대한 연구 역시
필요하다.
(4) 한-일 관계의 새로운 틀 짜기
변화하는 동북아의 역학관계는 기존의 역학구도 하에 형성되었던 한일관계에 긴장을 가져왔다.
일본의 국력은 쇠퇴기조에 있으며 잠재해 있던 한일 간의 갈등 요인들은 현실화될 가능성이 점차로
커질 것이다. 한일 국교정상화를 기본 틀로 하는 한일관계는 중대한 변화의 시점을 맞이하고 있다.
2015년의 시점에서 중일간의 국력 차이는 더 커질 것으로 보이며 국력이 성장한 한국은 일본과의
새로운 관계의 정립을 원하게 될 것이다. 현재의 한일관계의 갈등은 일본의 국내정치적 상황에 기인
한 바 크지만 동북아의 역할관계가 변화 하면서 기존의 한일관계의 틀을 변경하고자 하는 한국 그리
고 기존의 틀을 고수하려는 일본이 충돌한 측면도 있다. 따라서 장기적으로는 변화된 역할관계를
반영하는 방향으로 한일관계의 새로운 틀을 만드는 작업을 시작해야 한다.
803
한국의 2015년 대외경제정책과제와
대응전략 1
이 창 재 (대외경제정책연구원 선임연구위원) 외

한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
805
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1
이 창 재 (대외경제정책연구원 선임연구위원) 외
Ⅰ. 세계 경제 환경의 주요 특징
1. 동아시아시대의 본격화와 동북아 3국의 역할론
가. 동아시아 시대의 본격화
한국과 중국, 일본을 포함한 동아시아지역은 지난 2000년 이후 세계 경제의 성장에서 중요한 엔
진역할을 수행해 왔다. 2011년 세계 전체 GDP는 약 47조 9,000억 달러(2000년 기준 실질)로 2000
년 32조 3,000억 달러 대비 약 48%가 증가했으며, 이를 연평균으로 보면 연평균 약 3.6%씩 성장한
결과이다.
같은 기간 선진국그룹인 G7의 연평균 경제 성장률은 1.3%였다. 반면 아세안 10개국에 한국과 중
국(홍콩 포함), 대만, 일본을 포함한 동아시아 국가1)들의 연평균 경제 성장률은 6.0%였다. 특히 일
본을 제외한 아세안과 한국, 중국, 대만을 포함한 13개국만을 보면 2000년 이후 지금까지 연평균
8.0%의 높은 성장을 지속해 왔다. 이에 따라 세계 GDP에서 차지하는 동아시아의 비중도 2000년
22%에서 2011년 28%로 6%포인트 증가했다. 실제 2000~2010년 사이 세계 무역의 흐름도 아시아․
태평양지역으로의 집중되어 왔다. 2000년 대비 2010년 세계수출비중의 변화를 보면 세계 모든 지역
에서 모두 아시아․태평양 지역으로의 수출이 증가했다. 이에 따라 향후 당분간은 아시아 지역으로
의 경제력 집중이 더욱 가속화될 전망이다.
나. 동아시아지역에서의 주요국의 FTA 각축
아시아지역이 세계 경제의 핵심으로 부상하면서 아시아지역으로의 경제력 집중이 예상되자 주요
국들도 아시아지역에 대한 개입을 강화하고 있다. 미국은 지난 2010년 아시아 중시정책으로 전환한
1) 여기서 동아시아지역 또는 동아시아 국가라고 함은 아세안 10개국에 한국, 중국(홍콩 포함), 대만, 일본 등을 포함한 지역
또는 국가를 말한다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
806
후 아시아 개입을 본격화하여 2009년 환태평양정제동반자협정(TPP: Trans Pacific Partnership)
에 참여를 결정한 이후 TPP협상을 주도하면서 참여국 수를 확대하고 있다.
중국은 아시아지역 전통적인 맹주로서 TPP를 통한 미국의 아시아개입 강화에 민감하게 반응하면
서 자국의 영향력 확대를 계속하고 있다. 특히 한․중․일 3국 FTA와 함께 아세안+3(한․중․일)형
태의 동아시아 FTA(EAFTA: East Asia FTA) 추진을 통해 동아시아 경제협력과 통합에 강한 의욕을
보이고 있다. 일본은 아시아지역에서 중국의 영향력 확대를 견제하고자 중국이 주도하는 EAFTA
(아세안+3)에 호주, 뉴질랜드, 인도 등 세 나라를 추가해 ‘아세안+6’ 형태의 포괄적 동아시아 FTA
(CEPEA)를 별도로 추진하였다. 또한 최근에는 정책기조를 전환하여 미국 주도의 TPP 협상에 참여
의사를 밝히는 등 미국에 대한 접근을 강화하고 있다. 아세안도 역내에서 경제통합의 주도권을 찾고
자 아세안 중심주의(ASEAN Centrality)에 기초한 역내 포괄적 경제동반자협정 (RCEP: Regional
Comprehensive Economic Partnership)을 추진하고 있다. 한편 한국과 중국, 일본 등 동북아시아
지역에서도 중국과 일본을 제외하고는 각각 양자 또는 3자간 FTA협상이 진행되고 있다. 결국 동아
시아지역에서의 최근 FTA 동향은 미국을 중심으로 하여 급속히 외연을 확대하고 있는 TPP와 아세
안 중심주의에 입각하여 아세안을 중심으로 경제통합을 추구하는 RCEP이 대립 하고 있는 가운데
한․중․일 3국 FTA가 추진되는 형상이다.
다. 동북아 3국의 역할론
동아시아지역에서의 이러한 다양한 경제협력 및 통합 논의는 자연스럽게 한․중․일 3국의 역할
론으로 이어진다. 이는 동아시아 지역의 경제 규모를 생각할 때 한․중․일 3국의 비중이 아세안
10개국에 비해 압도적이기 때문이다. 2010년 기준으로 아세안의 GDP는 약 1.9조 달러인 반면 한․
중․일 3국의 GDP는 약 12.4조 달러로 아세안의 약 6.6.배이다. 무역규모를 보더라도 2010년 한․
중․일 3국의 교역액이 5.3조 달러로 동아시아 전체의 61%를 차지하고 있다. 외환보유고 역시 한․
중․일 3국이 4.2조 달러로 동아시아 전체의 76%, 세계 전체의 47%를 차지하고 있다. 동아시아지역
의 경제통합 논의에서 한․중․일 3국의 역할론이 나올 수밖에 없는 환경이다.2) 이에 따라 한․
중․일 3국은 어떠한 방식으로든 동아시아지역에서의 공동번영을 위해 역내 경제통합을 주도해야
하는 입장이고, 문제는 한․중․일 3국간의 이해와 아세안이 추구하는 아세안 중심주의를 어떻게
조화시킬 것인가이다.
2) RCEP 등 최근 아세안이 주도하는 동아시아 FTA 논의가 부상하고 있으나, 한․중․일 3국의 합의가 없으면 이 논의는 이루어
지기 어려운 것이 현실이다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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2. 신흥시장의 중요성 강화
미국, EU, 일본 등 선진국의 경기침체로 중국, 인도, 브라질, 남아공 등 신흥경제권 국가의 성장
이 다소 둔화되고 있으나, 그럼에도 불구하고 신흥경제권은 견조한 경기 회복세를 보이고 있다. 특
히 그 동안 신흥경제권을 대표하는 BRICs(브라질, 러시아, 인도, 중국)를 이을 새로운 국가군으로
차기 유력한 신흥경제국(next 11)3)과 MAVINS4), CIVETS5) 등의 신조어가 만들어지고 있다.
그 동안 신흥국들은 주로 생산거점이나 자원공급의 측면에서 중요성이 강조되어 왔다. 그러나 앞으
로는 생산거점이나 자원공급 외에도 선진경제권을 대체하면서 세계 소비․투자의 핵심으로 그 중요
성이 크게 부각될 전망이다.
먼저 신흥국가의 생산가능인구가 급속히 증가하고 있다. UN의 세계인구전망에 따르면 신흥국의
생산가능인구는 1990년 24.6억 명에서 2000년 30.4억 명, 그리고 2010년에는 36.9억 명으로 지난
20년간 12억 명, 약 50%가 증가했다. 이러한 생산가능인구의 증가는 신흥국들의 풍부한 노동력을
바탕으로 한 생산거점의 역할로서의 기여이외 소득증가에 따른 중산층 확대 역할도 한다. OECD는
신흥국의 중산층 수가 1990년 18.5억 명에서 2020년 32.5억 명으로 약 76% 증가할 것으로 예상하고
있다. 골드만 삭스도 6천 달러 이상 3만 달러 이하의 소득계층을 중산층으로 정의하면서 BRICs 지
역에서 중산층이 크게 증가하여 2020년 16억명을 넘어설 것으로 전망하고 있다.
특히 이들 신흥국들이 경기에 민감한 수출위주 발전전략에서 자체 성장을 견인할 수 있는 내수중심
의 성장전략으로 선회하면서 내수를 촉진하는 정책을 추진하고 있어 중산층 수의 증가는 신흥국들의
내수 활성화정책과 맞물려 향후 세계 소비를 이끌어갈 큰 동력이 될 것으로 보인다.
3. 보호무역주의 확산조짐과 FTA 회원국간 무역장벽 해소
글로벌 금융 위기와 유로존의 재정위기 등으로 세계 경제의 침체가 지속되면서 보호주의 성향의
무역제한조치가 확산되는 조짐을 보이고 있다. 2012년 5월을 기준으로 무역제한조치가 발동된 건수
는 총 182건으로 이전 기간의 155건에 비해 약 17% 증가했다. 이를 유형별로 보면 무역규제조치가
63건에서 72건으로 24% 증가했으며, 국경조치는 48건에서 72건으로 50% 증가했다. 반면 수출규제
는 34건에서 19건으로 오히려 44% 감소했다. 파스칼 라미 WTO 사무총장도 이들 신규 무역제한조
치의 성격이 과거와 같이 경제위기로 인한 일시적인 조치가 아닌 자국의 산업을 보호하기 위한 정기
적인 조치로 변질되고 있음을 우려하고 있다고 경고하고 있다.
3) 방글라데시, 이집트, 인도네시아, 이란, 멕시코, 나이지리아, 파키스탄, 필리핀, 한국, 터키, 베트남 등 11개국을 의미
4) 멕시코(M), 호주(A), 베트남(V), 인도네시아(I), 나이지리아(N), 남아공(S) 등 6개국을 의미
5) 콜롬비아(C), 인도네시아(I), 베트남(V), 이집트(E), 터키(T), 남아공(S) 등 6개국을 의미
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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보호무역주의 성향 속에서도 FTA는 꾸준히 확산되고 있다. 2008년 말 이후 본격화된 글로벌 경제위
기에 따라 세계적으로 자유무역협정 체결 흐름이 줄어들 것으로 예상되었다. 그러나 실제 WTO에
통보된 자유무역협정 발효 건수를 보면 크게 줄어들지 않았다. 2000~05년 사이 WTO에 통보된 지
역무역협정의 발효 건수는 평균 17건 이었다. 이후 글로벌 경제위기 직전까지인 2005~08년 평균
지역무역협정 발효 건수는 22.5건으로 증가했다. 글로벌 경제위기가 난 이듬해인 2009년 자유무역
협정의 발효건수는 31건으로 오히려 증가했으며, 2010년과 2011년에도 각각 21건과 19건을 기록하
였다.
글로벌 경제위기 발행 이후 최근까지 FTA 발효 건수가 줄어들지 않은 것은 세계적인 경제위기에
적극 대응하기 위한 각국의 정책적 의도가 반영된 것으로 볼 수 있다. 즉 각국은 글로벌 경제위기로
인해 자국의 경기부양 및 산업 보호를 위해 보호주의성향의 조치를 취하면서 다른 한편으로는 해외
시장의 안정적 확보 및 선점을 위해 FTA를 활용하는 이중적인 모습을 보였던 것이다.
4. 자원 확보 경쟁의 심화
과거 저유가시대에 각국은 경제 논리에 입각하여 에너지 자원을 상업자산으로 취급하였으나, 최
근에는 자원을 ‘전략자산’으로 새롭게 인식하고 있다. 자원 보유국은 자원 수출을 통해 수입국에 대
해 정치․경제적 영향력을 확대하고 있을 뿐만 아니라 자원을 이용하여 대외 교섭력을 확대하고 동
시에 국제질서의 재편까지도 노리고 있다. 이러한 흐름에 따라 중국, 호주 등 주요 자원수출국은 자
원에 대한 국유화와 함께 자원수출의 제한, 자원세 부과 등과 같은 조치를 통해 자원통제를 강화하
고 있다.
자원보유국의 자원통제 강화와 함께 자원에 대한 수요 증가와 공급 불안정성 심화로 인하여 세계
적으로 자원 분쟁이 증가하는 추세이다. 수요측면에서 중국, 인도 등 신흥시장국의 지속적인 고도
경제성장과 세계인구의 증가로 인해 자원에 대한 수요가 급속히 증가한 반면 공급측면에서는 2008
년 글로벌 경제위기로 인한 금융시장의 불안정성 확대, 2011년 중동지역의 민주화 혁명 등에 따른
자원보유국의 지정학적 리스크 증가, 기후 변화, 원자재가격 상승으로 인한 자원민족주의 재등장 등
으로 자원의 공급 불안정성 구조적으로 심화되고 있다.
5. 개발이슈에서의 역할론
글로벌 경제위기 이후 세계경제의 성장축이 다극화되면서 국가간 상호의존성과 새로운 개발의제
에 대한 관심이 확대되면서 개발의제에서는 ‘원조의 효과성(aid-effectiveness)’ 보다 무역, 투자,
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
809
ODA, 환경, 기술 이전 등 포괄적인 접근을 통한 ‘개발의 효과성(development effectiveness)’이 보
다 중요해지고 있다. 이에 따라 새롭게 변화되고 있는 국제개발환경에서 맞추어 우리나라의 국제적
위상과 역할을 제고시키고 개도국과 협력기반을 강화하기 위해 전략적이면서 차별화된 원조정책이
필요한 상황이다. 이와 관련하여 우리나라는 다음과 같은 두 가지 큰 특징을 가지고 있다.
첫째, 우리나라는 세계에서 유일하게 원조를 받던 개도국에서 원조를 주는 공여국으로 전환한 국가
이다. 따라서 원조를 받는 입장을 경험했기 때문에 어떤 분야에 어떤 지원이 유효했는지 몸소 잘
알고 있다. 이러한 관점에서 개도국에서 출발하여 성공적으로 경제성장을 이룩한 우리의 경제개발
경험은 다른 DAC에는 없는 우리만의 장점이다.
둘째는 우리나라가 최빈개도국에서 DAC 공여국으로 올라선 만큼 개도국과 선진공여국 사이에서
중간자 역할을 하기에 제격이라는 점이다. 개도국이 처한 어려움을 인식하여 이를 선진 공여국에게
명확하게 설명하고, 이해를 구하는 한편 개도국에게는 선진 공여국의 의도(효과성 제고)와 입장을
납득시킬 수 있는 위치에 있는 국가가 바로 우리나라이다. 따라서 양자의 이해를 절충하는 가운데
국제 ODA 분야에서도 우리나라의 영향력을 높일 수 있는 것이다.
Ⅱ. 한국의 2015년 대외경제정책 방향
1. 기본 인식
가. 중국 및 아시아지역의 중요성
지금까지 살펴본 세계경제 환경의 변화와 그에 따른 주요한 특징을 종합해 보면 향후 중국 및 아시
아․태평양지역이 세계 경제의 핵심지역으로 부상하면서 아시아지역으로의 경제력 집중이 보다 가
속화될 것이라는 점이다. 따라서 한국의 2015년 미래전략의 중심에 아시아와 자원부국이 위치할 수
밖에 없으며, 이의 중심에 미국을 제치고 세계 제1위 경제대국으로 부상을 노리는 중국이 있다. 이러
한 이유로 한국의 2015년 미래전략의 큰 방향은 중국을 중심으로 세계의 경제력이 집중될 아시아지
역 및 자원부국과 무역 및 투자 등 통상문제와 개발협력 등 지역내에서 경제협력을 어떻게 가져갈
것인지에 초점을 맞추어져야 한다.
나. 자원의 안정적 확보는 지속적 성장의 전제 조건
자원의 안정적 확보는 부존자원이 빈약한 우리 경제가 안고 있는 최대의 약점으로 한국 경제의
지속적인 성장을 위한 필수 전제조건이다. 따라서 에너지․자원의 안정적 확보는 항상 대외경제정
책의 주요 목적이 될 수밖에 없다. 문제는 과연 얼마나 효과적이면서 효율적인 또한 지속 가능한
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
810
에너지․자원 확보정책을 수립해서 추진해 가는지의 여부다. 이와 관련해서는 먼저 우리나라가 추
진하고자 하는 전략자원을 선정하는 것이 필요하다. 국제적으로 중요한 자원은 대부분 이미 선진국
이나 중국의 수중에 들어가 있고, 아니면 자원을 보유한 국가의 공기업 소유가 대부분이다. 따라서
자원확보의 후발주자로서 대규모 자금동원능력 마저 다른 국가에 뒤지는 상황에서 우리나라로서는
위험이 매우 높은 자원경쟁에 있어서 선택과 집중의 전략을 취할 수밖에 없다. 국가차원에서 전략
자원을 선정, 이를 중심으로 위험 분산과 함께 효과성을 높이는 치밀한 전략이 근간이 되어야 할
것이다.
다. 중장기적으로 투자에 기반을 둔 통상정책으로 대외경제정책 패러다임의 전환
이제 우리나라 대외경제정책의 패러다임도 기존의 수출 위주에서 투자 위주로 전환해야 한다. 무
엇보다도 과거 개도국시절처럼 항상 우리가 더 많은 이익을 얻고자 치열하게 경쟁하고, 또한 그러한
결과에 온 국민과 정치권이 집착하는 모습은 선진국으로서 대한민국의 바람직한 모습이 결코 아니
다. 따라서 앞으로는 우리나라 보다 낙후된 개도국과의 무역․통상 등 경제개발협력에 있어서는 양
보의 미덕을 발휘해야 한다. 때론 손해를 보는 결과도 수용할 수 있어야 한다. 이를 통해 상대국이
우리나라의 진정성을 알고, 서로 상생의 발전을 위하여 사심 없이 노력하는 국가라는 사실을 인식한
다면 국제사회에서 그것보다 더 효과적인 국가위상제고 및 영향력 확대 정책이 없다. 이렇게 맺어진
관계는 국제 상황이 어려워졌다고 해서 일시에 끊어지는 것이 아니다. 오히려 우리나라를 돕는 우군
으로서 든든한 방어막 역할을 하게 된다.
이러한 관점에서 향후 개도국과의 대외통상 및 경제협력의 관계는 우리나라의 직접투자가 기반이
되어야 한다. 특히 공적개발원조와 정부 및 민간의 직접투자를 기반으로 상대국의 경제가 발전하고,
그 발전과정과 결과로부터 소득이 증가하고 유효 수요가 창출됨으로써 우리나라의 수출이 늘어나는
소위 ‘투자에 기초한 수출 확대’라는 상생의 대외경제정책이 앞으로 우리의 대개도국 경제협력정책
의 근본 원칙이 되어야 한다.
2. 2015년 대외경제정책 방향
가. 상생의 아․태 시대 경영
상생의 아시아 태평양 시대를 경영하기 위해서는 먼저 아시아 및 태평양지역 전체를 아우르는 지
역경제협력이 기초가 되어야 한다. 따라서 현재 협상중인 한․중 FTA를 비롯하여 아세안이 주도하
고 있는 RCEP, 그리고 미국 주도의 TPP 등 동아시아지역에서 벌어지고 있는 일련의 FTA경쟁에
대해서 국가 전략적 차원의 입장 정립과 추진전략이 마련되어야 한다. 이를 위해서는 지금까지 추진
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
811
해 온 동시다발적인 FTA 정책을 평가하고 그 결과에 기초해 ‘FTA 신로드맵’을 만들 필요가 있다.
FTA 신로맵에는 기체결한 FTA와의 시너지 효과를 극대화하면서 무역 2조 달러시대 조기진입을 위
한 신시장개척 등의 차원에서 향후 아시아지역에서 양자 FTA와 다자 FTA를 어떻게 전략적으로 추
진해야 하는지에 대한 국가전략이 포함되어야 할 것이다.
한편 북한을 포함한 러시아, 중앙아시아, 몽골 등과의 경제협력을 포함한 신북방정책도 상생의 아
태시대에 핵심과제이다. WTO에 가입한 러시아와의 관계, 특히 러시아의 극동 시베리아 개발과 태
평양진출 등의 정책에 대하여 우리나라는 어떤 입장을 취해야 하며, 경제적으로 어떠한 활용이 가능
한 지 등을 포함하여 전체적으로 우리나라의 대북방협력정책(북한과의 경협 포함)을 새롭게 만들 필
요가 있다. 한편 아시아 개도국과의 경제협력정책도 우리나라의 해외시장으로서의 의미 보다 ODA
및 투자를 기반으로 한 등 상생의 개발협력차원에서 접근해야 할 것이다.
나. 무역 2조 달러의 신 통상네트워크 구축
무역 2조 달러 달성을 위한 신 통상 네트워크 구축의 토대는 앞에서 언급한 FTA 신로드맵과 맥을
같이 한다. 특히 기존에 체결한 FTA와 앞으로 추진하게 될 FTA를 유기적으로 연계하여 시너지 효과
를 높이는 동시에 우리나라의 대 글로벌 FTA 허브국가 완성과도 밀접한 연계를 맺어야 한다. 또한
FTA 글로벌 허브 구축시 FTA 효과성 제고를 위한 보안대책도 필요하다.
외국인투자 및 해외투자에 대해서도 획기적인 정책개선이 필요하다. 그 동안 우리나라가 지속적
인 해외투자유치정책을 추진해 왔음에도 불구하고 2004년 이후 외국인투자는 신고금액 기준으로
120억 달러 전후에서 정체되어 있다. 특히 GDP 대비 외국인투자유치 수준은 세계 평균은 물론 개도
국 평균 보다도 저조한 수준이다. 뿐만 아니라 다양한 경제자유화구역 활성화정책에도 불구하고
경제자유구역의 외국인투자유치는 전체 외국인투자유치의 5%에도 미치지 못하고 있다. 따라서 외국
인투자유치정책에 관한한 역발상의 방법으로 기존 시각을 완전히 없애고, 백지상태에서 출발하여
외국인투자자의 입장에서 신정책을 수립할 필요가 있다.
해외투자도 일부 자원개발공기업의 광업투자에 힘입어 증가했으나, 이외에도 신성장 동력산업을
중심으로 녹색기술 및 첨단융합산업, 고부가가치 서비스산업에서 보다 적극적인 해외진출이 필요하다.
다. 신흥경제권과의 협력 네트워크 심화
선진경제권의 위상약화에 대응하고, 신성장시장과 자원 및 에너지의 안정적 확보를 위해서는 신
흥경제권과 협력 네트워크를 더욱 강화할 필요가 있다. 특히 신흥경제권이 세계경제의 소비․투자
시장으로 급부상하면서 전세계 국가들과 기업들의 신흥시장 선점경쟁이 치열해지고 있기 때문에 그
동안 추진해 온 신흥경제권별 맞춤형 경제협력 전략을 보다 적극적으로 추진하면서 지역 및 에너
지․자원협력을 추구하는 것이 필요하다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
812
라. 글로벌 강중국가로서의 부상
기후변화 대응조치나 저탄소․녹색성장 등 경제개발 및 발전의 패러다임이 환경을 고려하여 지속
가능해야 한다는 인식은 이제 보편화되었다. 따라서 이에 대한 세계적인 관심과 중요성은 앞으로도
계속될 것이다. 선진국들은 기후변화에 대응할 수 있는 녹색기술이나 녹색상품의 개발에 더욱 주력
할 것이며, 동시에 환경상품 또는 고부가가치 녹색상품이나 생명상품의 개발을 많은 투자를 할 전망
이다. 개도국들도 기후변화의 영향으로 경제성장이 영향을 받을 수 있다는 점을 잘 인식하고 있기
때문에 세계적인 탄소저감노력에 동참할 수밖에 없는 상황이다.
우리나라도 향후 신성장 동력사업으로 녹색산업을 발굴해 중점 추진해 왔다. 그러나 아직 우리나
라의 녹색기술수준은 초기단계로 관련 기술에서 우리 보다 앞선 선진국들과의 지속적인 교류와 협력
이 요구되는 상황이다. 뿐만 아니라 지구적 관점에서 기후변화대응 기술의 대개도국 이전에도 우리
나라가 중요한 중간자 역할을 할 필요가 있다.
비단 기후 변화와 녹색성장 이외에 빈곤 문제나 물 부족 문제, 원자재 가격의 급등락과 식량안보
등 국제적으로 주요한 이슈에 대해서도 우리나라가 리드해 나갈 필요가 있으며, 이를 통해 국가 위
상의 제고는 물론 국제사회에서 경제 규모에 걸 맞는 의무와 역할을 다하는 작지만 단단한 나라,
글로벌 강중국가로 거듭나야 한다. 다행히 우리나라는 지난 글로벌 경제위기 이후 보호무역조치의
동결과 녹색성장을 리드해 본 경험이 있다. 이를 바탕으로 주요 글로벌 이슈에 적극 대처, 주도해
나가는 전략이 필요하다. 이를 위해서는 사전에 글로벌 이슈에 대한 지구적 관점에서의 연구기 뒷받
침되어야 한다.
Ⅲ. 2012년 대외경제정책 과제
1. 무역 및 통상 분야
가. 동아시아 다자 FTA 흐름에 전략적 대처
① 역내 포괄적경제파트너쉽(RCEP)의 적극 참여
최근 아세안이 주도하는 RCEP이 기존 EAFTA나 CEPEA를 대체하면서 연내 출범을 목표로 빠른
행보를 보이고 있다. RCEP의 특성을 감안할 때 우리나라는 RCEP에 적극 참여, 이를 전략적으로
활용할 필요가 있다. 즉, RCEP 출범을 지지하고, 이를 계기로 아세안 개도국들과 상생의 경제 및
개발협력을 통해 유대관계를 강화함으로써 중장기 역내경제통합에서 우리나라의 입지를 강화할 필
요가 있다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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② 동북아지역에서 한․중․일 3국간 FTA의 조기 출범
현재 한․중 FTA 협상이 진행중에 있기 때문에 동북아시아의 경제통합을 위해서 또한 일본을 고
립시키지 않기 위해서는 한․일 FTA를 추진할 필요가 있다. 동북아지역에서 일본을 고립시키는 것
은 이 지역의 경제통합과정에서 결코 한국에게 유리하다고 볼 수 없다. 다만 정치적으로 한․일
FTA의 재개가 용이하지 않을 경우 한․중․일 3국간 FTA가 차선이며, 따라서 한․중․일 FTA를
조기 출범시키는 것이 필요하다.
나. 무역 및 개방효과의 내실화
① 중소기업의 기체결 FTA 활용률 제고
대기업의 경우는 FTA를 활용하기 위한 조작과 인력에 별다른 어려움이 없는 반면 중소기업은 특
히 국제무역의 경험이 없는 경우 자체의 역량부족으로 FTA 특혜관세 이용을 시도조차 못하고 있다.
이에 따라 중소기업만을 전담하면서 중소기업의 FTA 이행문제를 중소기업 입장에서 효과적으로 총
괄․지원할 범부처 조직이 필요하다. 한편 중소기업에 대한 원산지증명 지원체제를 강화하여 모든
수출입 중간 원자재에 대한 원산지 증명을 제도화하고 이를 DB화하는 것도 필요하다. 특히 원산지
증명을 위한 전국 콜센터운영을 통해 지역현장에 있는 중소기업의 원산지문제를 즉시 해결해 주는
대응력 제고도 요청된다.
② 개방 확대에 따른 소비자 후생 내실화
수입 소비재의 관세철폐 혜택이 최종 소비자가격으로 연결되기 위해서는 수입통관 이후 유통과정
에서 공정한 경쟁이 필수다. 따라서 수입 독과점 품목에 대해서는 공정 경쟁을 저해하고 있는지 주
기적으로 검토해야 한다. 아울러 소비 안전성 확보 측면에서 주요 수입품 가운데 일부를 선정해 통
관 이후 국내유통이력제를 전면적으로 실시하는 것도 고려해 볼 만하다. 이를 통해서 유통단계별
마진 파악이 용이해지고, 자연스럽게 불공정 유통을 축소시키는 효과를 기대할 수 있다.
소비자단체의 역할 강화를 지원할 필요도 있다. 가격문제는 구조적인 문제가 아닌 한 정부가 직접
개입하기보다 최종 수요자인 소비자의 구매파워를 이용하는 것이 효과적이다. 예를 들면 소비자단
체로 하여금 주요 수입소비재의 가격 비교 사이트 운영하여 정기적으로 가격조사를 하고 이를 실시
간 으로 전파하는 소비자 중심의 가격정보 확산시스템을 구축하는 것이 핵심이다.
③ FTA 피해보완대책의 효과성 제고
FTA 피해보완대책의 효과성을 점검하는 것도 중요하다. 이는 향후 FTA 추진시에 피해산업에 대
한 설득을 위해서도 매우 중요하다. 사실 지금까지 FTA 피해보상 지원금 제공 케이스는 거의 없다.
이에 따라 동제도 자체가 유명무실하게 될 가능성이 높다. 따라서 피해지원 요청대상 건수 대비 실
제 피해지원 결과를 상, 하반기에 정기적으로 점검하여 피해지원대책의 효과를 제고시키기 위해 노
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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력해야 하며, 필요하다면 개선방안도 도출할 필요가 있다. 이를 위해 기존 FTA 국내대책위원회 산
하에 가칭 “FTA 이행지원위”를 설치 운영하는 것도 한 방안이다.
다. 효과적인 외국인투자 유치 및 해외투자 활성화
① 선별적․차별적 인센티브제도 강화
인센티브제도는 전체적으로 재정지원 중심의 선진국형 투자인센티브제도로 전환하고, 조세감면
은 보완적으로 사용한다. 다만 이러한 과정에서 단기 외국인투자유치의 급격한 위축을 방지하기 위
해 기존 인센티브제도를 유지하되 투자유치 목표분야에 대해서는 인센티브를 추가로 제공하면서 기
존의 인센티브는 일몰제로 전환하는 방안을 강구해야 한다(중기 시한을 설정하고, 인센티브 제공 규
모를 점진적으로 축소) 이를 통해 중장기에 걸쳐 선별적․차별적 인센티브 제도로 전환할 수 있다.
R&D 분야는 외국 R&D 센터 및 기업연구소의 유치(양적)보다 이들이 국내에서 활발한 R&D 활동을
하도록 유도(질적)하는 것이 더욱 중요하다. 따라서 활발한 연구개발 활동을 유도하는 인센티브제도
를 강화할 필요가 있다.6)
② 경제자유구역에 대한 종합적 리스트럭처링
기존 경제자유구역에 대한 객관적이고 엄격한 평가를 통해 사업성이 낮은 구역은 자연적으로 도태
될 수 있도록 유도하는 과감한 리스트럭처링이 필요하다. 아울러 경제자유구역청의 전문성과 독립
성을 높이는 것도 중요하다.
한편 경제자유구역간 기능중복의 최소화를 위해 각 경제자유구역별로 전략산업에 대한 재검토 및
구역간 조정작업도 조속히 이루어져야 한다. 이와 함께 유사 성격을 가진 여타 경제특구와 기능중복
방지를 위해 가칭 ‘경제특구위원회’를 만드는 것도 고려할 필요가 있다.
2. 개발협력 분야
가. 국가협력전략(CPS)의 개선
한정된 재원을 가지고 원조의 효과성을 높이기 위해 선택과 집중의 원칙하에 중점협력대상국을
선정한 것은 적절한 방향이지만 그럼에도 불구하고 중점대상국가의 수가 여전히 많다. 따라서 중점
협렫대상국을 15~20개 정도하여 원조의 집중성을 높일 필요가 있다. 이와 함께 중점협력국가를 선
정하는 원칙과 방법을 보다 객관화․정량화하는 한편 계량화가 어려운 정책적 고려사항을 종합적으
6) 국내 외국인투자기업의 R&D 활동현황을 보면 연구소 보유 외투기업의 수는 증가하였으나, 외투기업의 R&D 투자액, 연구
원 수, 연구원 1인당 연구개발비 등은 오히려 감소하고 있다
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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로 반영할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다.
한편 CPS의 내용 및 작성 절차도 개선되어야 한다. CPS의 기본 내용은 원조방침, 중점지원분야를
중심으로 하되 원조의 예측성 강화를 위해 3년간의 중기연동계획(rolling plan)과 연계될 필요가 있다.
또한 CPS의 작성주체는 원조주관부처인 기재부와 외교부가 주도하여 추진하되 국무총리실 조정하에
최종 내용이 확정되도록 하고, CPS 수립이 완료되면 유․무상 원조집행기관(KOICA․EDCF)은 3년간
추진해야할 ‘국별사업실시계획’과 중점과제별 지원방침 작성해서 제출토록 하는 것이 필요하다.
나. ODA의 질적 조건 개선
국제적 수준에 비하면 아직도 우리나라의 유상원조비율의 높은 수준이어서 향후 지속적으로 유상
원조의 비율을 낮춰나갈 필요가 있다. 한편 OECD/DAC회원국으로서 우리나라는 ‘최빈개도국에 대
한 언타이드화 권고안’을 준수해야 하므로 앞으로 구속성 원조비율을 점진적으로 축소하며, 최빈국
에 대한 유상원조 비율도 그들의 상환능력과 지원 필요성을 고려하여 계속 감소시켜야 한다.
3. 자원분야
우리나라는 대표적인 자원빈국으로 우선적으로 자원자립역량의 확충이 필요하다. 특히 인적자원
의 양성 및 기술력에 있어서는 아직도 초보수준이다. 또한 우리나라가 현재 수입하는 원유의 80%이
상은 중동지역에서 수입되고 있다. 해외자원의 개발추진과 함께 현재 중동지역에 집중되어 있는 원
유공급 도입선을 다변화하는 것도 시급하다.
한편 해외자원개발은 복합적인 위험과 대규모 자금이 수반되는 특징을 가지고 있다. 따라서 유동
성이 풍부하고 금융 조건이 양호한 선진국의 금융기관들을 협조융자 파트너로 활용할 수 있도록 금
융 네트워크를 확대하는 것이 필요하다. 이를 통해 자원개발사업에 대해 선진국 금융기관들이 가지
고 있는 풍부한 정보력과 지원경험 및 노하우를 축적할 수 있다는 장점도 있다.
또한 우리나라가 비교우위를 가지고 있는 플랜트/SOC 건설기술을 자원개발과 연계하는 동반진출
전략을 지속적으로 확대할 필요가 있다.
자원개발은 저개발 자원부국과는 상생 발전의 협력 파트너십을 구축하는 것이 중요하다. 저개발
자부국의 지도자들은 자국의 경제개발수요를 가장 잘 충족시켜 줄 수 있는 최적의 국가와 상호 신
뢰․존중할 수 있는 협력파트너를 모색하고 있기 때문에 상생의 협력을 통해 자원부국의 산업발전과
일자리 창출, 경제성장에 기여한다면 자연스럽게 동반적 협력관계로 발전하고, 이는 자원 확보로 귀
결된다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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4. 선택과 집중의 신흥경제권 협력
가. 인도 및 남아시아
인도는 미개발 천연자원과 인적자원이 풍부하고 거대 소비시장을 보유하고 있는 반면 관세와 비관
세장벽은 여전히 높아 투자진출을 통한 내수시장 공략이 효과적이다. 특히 최근 경기둔화로 인도의
기업자산이 저평가되어 있는 점을 활용하여, 우리 기업이 진출하기 어려운 분야를 공격적으로 선점
할 필요가 있다(이미 일본 기업들은 M&A를 적극 실시). 인도는 특히 양자무역에서 인도측 적자 폭
이 증가하는 문제를 지속적으로 제기해온 바, 투자진출은 양국간 산업내 무역을 증진시키고, 무역수
지의 균형을 맞추는 전략으로 유효할 것이다.
한편 남아시아의 거점국가인 파키스탄과 방글라데시, 스리랑카와 순차적으로 FTA를 체결하여
FTA 네트워크를 남아시아 전반으로 확대하고, 이를 통해 중장기적으로 남아시아지역협력연합과의
지역협력을 강화하는 것도 추진할 필요가 있다.
나. 아세안
현재 추진중인 베트남 및 인도네시아와의 FTA를 조속히 마무리하여 우리나라의 대아세안 진출의
거점기지화를 서두를 필요가 있다. 베트남의 경우 현지의 중급, 고급인력이 필요한 전기․전자 등의
제조업과 고급의류, 철강 등의 분야와 물류 및 해양수산업 등이 전략적 제휴의 좋은 대상이다. 이와
함께 베트남과 인도네시아는 많은 인구와 함께 향후 빠른 성장이 기대되고 있어 우리나라의 수출시
장으로서도 중요하기 때문에 지속적인 현지 내수화작업도 병행되어야 한다.
다. 아프리카
아프리카는 자원개발의 잠재력, 정치적 안정성, 정부의 관심정도 및 우리나라와의 협력의지, 외교
적 고려 등을 종합적으로 감안할 때 남아공과 콩고, 에티오피아를 핵심 전략지역으로 분류할 수 있
다. 남아공은 아프리카 최대시장(사하라이남 아프리카 GDP의 28%, 교역의 27%)으로서 아프리카
진출을 위한 전략적 거점 국가로서 우리가 FTA체결을 서두를 필요가 있다. 특히 남아공은 남아프리
카 물류허브로서 아프리카 잔체 역내 경제통합을 주도하고 있어 남아공과의 FTA 체결로 아프리카
역내시장 진출이 용이해질 것이다.
에티오피아와는 농업협력을 근간으로 한 접근이 유효하며 콩고의 경우는 국가재건사업에 대한 종
합 컨설팅을 지원하는 것이 중요하다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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라. 중동
중점 협력국가인 사우디와 카타르, 리비아, 이라크와의 협력을 심화시킬 필요가 있다. 사우디아라
비아와는 전력관리 및 원자력 등 신재생에너지 분야와 정보통신분야, 의료 및 건강산업분야 협력이
유망하다. 카타르와는 중소기업 협력이 유효하며, 리비아 및 이라크와는 인프라 구축 등 국가개건
수요충족을 통한 포괄적 협력이 적절하다.
마. 중남미
중남미는 브라질과 베네수엘라와의 협력이 중요하다. 세계 6위 경제대국인 브라질과 경제협력은
중남미 일개 국가와의 협력이라는 시각에서 탈피, 전략적 차원의 접근 필요하다. 이를 위해 현재 가
장 낮은 수준의 포괄적 동반자관계인 양국 관계를 조속히 전략적 동반자 수준으로 격상시킬 필요가
있다. 또한 현존의 한․브라질 재무장관회의의 역할을 강화해야 한다.
세계 최대 석유매장 보유국인 베네수엘라와의 협력은 중장기적인 관점에서 포괄적이며 전략적인 접
근이 필요하다. 특히 정치적 리스크가 높은 베네수엘라 상황을 고려하여, 대규모 자본이 요구되는
자원개발사업에 치중하기보다 현 정부의 관심이 높은 오리노코 석유벨트 종합개발계획 참여 등 포괄
적인 경제협력을 추진하는 것이 바람직하다.
5. 기타
가. 대외충격에 대한 안정성 제고
단기적으로 대외의존도가 높은 우리나라 경제구조의 특성상 대외충격에 대한 내성을 기르는 것도
중요하다. 특히 향후 당분간은 세계 경제의 저성장이 예상되고, 이에 따른 대외 불확실성이 커질 전
망이므로 이에 대한 단기 대책이 필요하다. 이를 위해서는 대외적으로 금융협력을 강화하는 한편
외환시장의 안정성을 높이는 것이 중요하다.
역내 금융협력은 기존에 있는 치앙마이 이니셔티브(CMIM)를 중장기적으로 아시아통화기금
(AMF)화하는 한편 채권시장을 통한 원화의 국제화를 추진하는 것이 핵심이다. 와환시장의 안정화를
위해서 근본적으로 내국인의 외환보유고 확대를 통해 외국인 투자자 움직임을 상쇄할 수 기반을 마
련하는 것과 미국 일본, 중국 등 3개국과 체결되어 있는 통화스와프 규모를 확대하는 것이 토대가
되어야 한다.
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
818
나. 대외부문 선진 인프라 구축
그 동안 우리나라는 대외개방정책을 지속적으로 단행해 왔음에도 대외 부분에서 부처간 이견을
조정하고 효율적인 대외경제전략을 수립하는데는 나름 한계를 가지고 있다. 특히 향후 대외경제정
책은 무역이나 통상 뿐만 아니라 해외 투자 및 ODA 등이 함께 묶여져 포괄적으로 추진되기 때문에
부처간 정책조정의 중요성이 더욱 커진다. 이에 따라 대외경제정책을 총괄적으로 조정 관리, 감독할
수 있는 기구의 신설도 검토되어야 한다.
이와 함께 대외역량강화를 위한 전문인력의 체계적 양성 및 관리시스템 구축도 시급하다. 이를 위
해 해외 유명 전략연구기관과의 정기적인 교류 및 물론 공동연구나 민간교류도 활성화되어야 한다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 1∙∙∙Session 8
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한국의 2015년 대외경제정책과제와
대응전략 2
윤 덕 룡 (한국국제경제학회, 대외경제정책연구원 선임연구위원) 외

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한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 2
윤 덕 룡 (한국국제경제학회, 대외경제정책연구원 선임연구위원) 외
Ⅰ. 한국경제의 현황과 도전과제
한국은 2011년 무역 1조 달러를 달성했다. 1948년 정부수립이후 63년 그리고 1962년 경제개발 5
개년 계획을 수립한지 50년만의 일이다. 한국은 무역을 통해서 경제성장을 이루어 왔다. 경제개발
계획의 수립과 함께 수출주도형 경제성장 전략으로 1960년 1인당 국민소득 79달러에서 2만 달러를
넘는 성장을 이룬 것이다.
이러한 성장의 배경에는 경제정책의 선택이 중요한 역할을 했다고 할 수 있다. 중화학공업과 전자
공업을 육성지원한 산업정책이 성공했으며 1960년대 수출주도형 경제정책으로의 전환 또한 성공한
정책선택이었다고 할 수 있다.
1980년대에 들면서 한국경제는 종전의 규제위주의 정책 패러다임을 바꾸어 무역시장을 개방하고
물가안정과 시장원리를 중요시 하는 안정화 정책을 추구하면서 또 한번의 도약을 하였다. 1986년에
는 건국이래 처음으로 무역수지 흑자를 시현했고 1988년에는 IMF로부터 차입한 외채를 갚으면서
IMF conditionality로부터 자유롭게 되었다.
그러나 1990년대 자본자유화를 한 이후 한국경제는 심각한 도전을 받고 있다. 대내적으로는 경제
성장이 정체되고 있고 기업의 국내투자가 감소하면서 일자리가 늘지 않고 있으며 생활물가가 높아지
면서 서민들의 생활이 어려워지고 있다. 부동산가격의 상승과 대기업과 중소기업간의 임금격차가
벌어지면서 자산 및 근로소득의 양극화는 심화되고 있다. 아직 선진국과 같이 복지체제와 연금제도
가 확립되어 있지 않은 상황에서 지금과 같이 저성장기조가 정착되고 양극화가 심화되는 경우 늘어
나는 복지수요로 재정적자와 국가부채가 크질 것이 우려된다.
자본시장 역시 큰 변화를 겪고 있다 자본자유화로 인해 과도한 자본유입이 발생하면서 통화량이
2015년 한․중․일 역학관계 변화와 우리의 대응전략
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과도하게 늘어나게 되며 유입된 자본이 유출될 경우 외환위기를 반복적으로 겪으면서 금융부문에서
국부가 유출되는 어려움이 존재하고 된다.
외환정책 역시 신흥시장국의 경제적 특성을 고려해서 선택해야 한다. 선진국과 달리 한국은 비교
환성 통화(non-convertible currency)를 가지고 있어 외화유동성을 확보하는 것이 중요한데 이에
대한 대책을 마련하지 못했다.
중국의 등장 또한 큰 변화이다. 중국이 세계의 공장으로 등장하면서 수출경쟁력이 약화되고 있으
며 제조업의 중국이전으로 일자리가 감소하면서 가계부채가 늘어나고 복지지출의 증가로 국가부채
가 늘어나고 있다.
현재 진행되고 있는 중국과의 FTA는 한국 무역수지에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 수입이
늘어나면서 한국의 일자리 창출에 부정적인 영향을 미칠 수 있기 때문에 신중한 접근이 필요하다.
여기에 중국은 막대한 외환보유고를 운용하면서 대한국 채권투자 등 국내 자본시장에 대한 중국의
영향력이 증대시키고 있다. 중국의 국내 채권시장 투자가 늘어날 경우 한국의 통화정책과 금리정책
의 독립성이 훼손될 것이 우려되고 있다.
중국이 추진하고 있는 위안화 국제화 역시 한국의 환율 및 통화정책에 큰 영향을 미칠 것으로 염려
되고 있다. 위안화 국제화로 한국을 포함한 동아시아 지역이 위안화 블록으로 될 경우 중국의 영향
력과 중국 위안화가 역내 기축통화가 되면서 환율정책에서 중국의 영향력은 더욱 커질 것이 염려되
는 것이다.
한국이 대외적인 여건변화로 국내경제가 큰 어려움을 겪고 있는 이유는 1960년대와 1980년대에는
여건의 변화에 대응하여 대외경제정책을 수립하여 성공하였으나 1990년대 이후에는 자본자유화와
중국경제의 등장이라는 여건의 변화에 대응한 올바른 정책선택에 실패했기 때문이다.
자본자유화는 경제의 틀을 바꾸는 큰 변화이다. 무역자유화와 달리 자본자유화시대에서는 기존의
통화정책과 금리정책의 패러다임이 변해야 한다. 금리를 높인다고 통화량이 감소하지 않으며 물가
가 안정되지 않는다. 그러나 한국은 자본자유화 이전과 같은 정책선택을 함으로서 유동성 조절에
실패하고 물가를 안정시키지 못했으며 경제성장 또한 정체되고 있다.
중국의 등장에도 올바른 대응을 하지 못했다. 그러나 앞으로 중국의 국내 자본시장 투자증대와
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위안화 블록형성에 대해서 대응하지 못할 경우 더 큰 비용을 치루게 될 것으로 전망된다.
한국경제가 일자리를 창출하고 양극화를 해소시키면서 다시 성장할 수 있도록 하기 위해서는 새로
운 대외경제정책의 패러다임이 필요하다.
Ⅱ. 대외경제정책의 과제와 전략
한국의 대외경제정책은 다음 5가지를 고려해서 수립되어야 한다.
첫째, 글로벌 스탠다드화 되어버린 자본자유화의 환경에 적합한 대외경제정책의 선택이다.
둘째, 우리나라의 정체성을 고려하여 신흥시장국에 적합한 정책의 선택이이루어 져야한다.
셋째, 세계무역환경의 변화를 고려하여 그에 대응한 대외경제정책의 수립이 요구된다.
넷째, 특히 유로존위기이후 세계무역 및 금융환경의 규제변화에 따른 새로운 시장에 대응한 대외
경제정책을 실시하는 것이다.
다섯 째, 동아시아 경제환경의 변화, 특히 중국의 등장에 대응한 대외경제정책을 수립해야 한다.
1. 자본자유화에 대응한 대외경제정책
자본자유화에 적합한 대외경제정책을 보면, 과도한 자본유입을 억제해서 환율의 과도한 평가절상
을 막고 갑작스러운 자본유출로 인한 외환위기를 겪지 않도록 대외경제정책을 수립해야 한다. 과도
한 자본유입을 막기위해 자본유입에 대한 은행세와 같이 거래세를 부과할 필요가 있다.
주식과 채권소득에 대한 과세도 적극적으로 검토해야 한다. 한국에서는 모든 소득에 과세가 되는
데 오직 주식 투자소득에만 과세하지 않고 있다. 이미 미국과 일본 등 선진국에서 실시하고 있는
주식소득에 과세할 경우 과도한 자본유입을 막을 수 있을 뿐만 아니라 외국인 금융투자로 인한 국부
의 유출을 막을 수 있다.
금융부분에서 국부유출을 막을 수 있도록 금융업의 경쟁력을 높여야 한다. 2011년 경상수지 흑자
는 276억달러였으나 금융 및 자본거래에서 외국인 주식투자자가 배당과 주식매매차익으로 유출된
외환은 이보다 훨씬 많은 300억 달러 이상이 될 것으로 추정되고 있다. 대외의존도가 높은 한국경제
는 지금 경상거래에서는 흑자를 내고 있으나 자본 및 금융거래에서 적자로 인해 국부가 유출되고
있다. 금융업에서의 국부유출을 막기 위해서는 금융업의 경쟁력을 제고시켜야 한다.
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금융업의 경쟁력을 높이기 위해서는 금융회사들의 교육훈련비의 비중을 높여 금융 인적자본에 대
한 투자를 늘리도록 해야 한다. 금융회사의 업적평가나 건전성 감독 시 단기적 건전성 지표인 BIS
비율 외에 장기적 지표로 금융기술과 인적자본에 대한 투자인 교육훈련비 예산비중을 고려할 필요가
있다.
자본자유화로 인해 한국은행의 통화정책의 독립성이 훼손되는 것을 막을 수 있는 장치를 마련해야
한다. 한국은행의 통화정책 역시 과거의 패러다임에서 벗어나야 한다. 자본이동이 없던 과거의 금리
정책으로는 유동성을 조절할 수도 물가를 안정시킬 수 없다. 금리를 높일 경우 외국자본이 유입되면
서 시중금리는 물론 유동성을 조절하기 어렵기 때문이다. 과도한 자본유입을 규제할 수 있는 거래세
부과등의 조치가 필요하다. 한국은행은 자본자유화에 적합한 통화정책을 실시하여 물가안정과 과잉
유동성으로 인한 자산가격 버블을 막아야 한다. 기존의 금리인상정책만으로 유동성관리가 어려우므
로 금리정책과 병행해서 통화량관리목표를 설정해 유동성을 관리할 수 있는 방안을 모색해야 한다.
2. 신흥시장국의 특성을 고려한 대외경제정책
외환보유고를 확충하는 정책을 실시해야 한다. 비교환성 통화를 가진 한국의 경우 외환위기는 환투
기와 같은 수요측면에서보다 유입된 외국자본이 갑자기 유출되는 자본이동의 반전에 의한 외환의 공
급측면에서 외환위기가 발생하기 때문이다. 따라서 선진국과 달리 외환위기를 예방하기 위해서는 핫
머니의 규제보다는 외화유동성의 확보가 중요하다. 통화스왑과 외환보유고의 확충이 필요한 것이다.
단기자본이동을 제어하거나 유인을 줄일 수 있도록 토빈세와 같은 거래세를 도입하는 등의 대안을
적극적으로 활용할 필요가 있다. 한국에서도 이제는 국내의 금융자본이 증가하고 있어서 금융시장
을 통한 해외자본의 유입을 위해 시장의 안정성을 희생시킬 필요가 없는 여건이 조성되고 있다. 따
라서 해외의 단기자본이 국내 금융시장 환경을 마음대로 변동시킬 수 있는 여지를 제도적으로 줄여
나갈 필요가 있다.
동아시아, 특히 한중일간 거시경제협력을 강화하여 금융시장의 안정성을 도모할 필요가 있다. 한
국과 중국은 모두 국제적으로 통용할 수 없는 비호환성 통화를 보유하고 있으며 일본의 엔화는 호환
성은 있으나 실제로 유통비중은 매우 낮은 수준이다. 따라서 한국, 중국, 일본 3국이 3국간 통화를
이용한 결제제도를 서로 도입하고 이에 필요한 3국 통화는 상호 통화스왑등의 방식으로 공급하게
되면 외환부족 현상을 막을 수 있을 뿐 아니라 자국통화의 안정성 유지에 도움이 될 수있다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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3. 무역환경의 변화에 대응한 대외경제정책
글로벌화 이후 세계 무역시장은 급격한 변화를 보여왔다. 모든 국가가 무한경쟁의 환경에 노출되
게 되었으며 승자가 세계시장을 독식할 수 있는 환경이 조성되고 있다. 한국은 일부 대기업을 중심
으로 국제사회에서 가장 첨단에 있는 상품들의 경쟁에서 선두를 다투고 있으나, 중소기업들은 국제
경쟁에서 어려움을 겪고 있는 기업들이 대부분이다. 이러한 여건을 고려하여 한국의 무역정책을 제
도적인 경쟁환경 개선 및 무역지원제도의 효율화, 그리고 여건변화에 대한 대응능력 제고 등에 그
초점을 맞추어야 할 것으로 사료된다.
우리나라 무역정책의 근간은 FTA 정책이다. 그러나 FTA정책도 급변하는 무역환경에 맞추어 잘
조정된 형태로 수립되어야 할 필요가 있다. 유로존 위기이후 세계무역환경은 급변하고 있으며 저마
다 보호무역 장벽을 높이고 있는 상황이 도래하고 있다. 따라서 가급적 빨리 전반적인 FTA정책을
확대할 필요가 있다. 그러나 국가적 특성을 고려하여 시행해야 한다는 점도 간과해서는 안된다. 특
히 중국과의 FTA는 신중할 필요가 있다. 미국과는 달리 양국이 상호 보완적 산업구조를 가지고 있
지 않고 경쟁적 산업구조를 가지고 있기 때문이다.
보호무역적 분위기의 대두를 제어하도록 WTO 및 G20등을 적극적으로 활용하여야 한다. 최근 삼
성의 휴대전화에 대한 미국 애플사의 제소 및 우리나라 코롱사의 섬유에 대한 미국기업의 제소 등은
국가의 규제제도를 이용한 보호무역 정책의 일환으로 볼 수 있는 소지도 존재하므로 이러한 형태의
도전에 효율적으로 대응할 수 있는 정책적 대안이 필요하다.
무역환경의 변화에 대응하기 위해서는 현재의 변화된 무역환경에 맞게 무역지원정책을 정비 필요
가 있다. 현재 무역보험과 무역금융지원정책을 FTA에 맞게 재정비하고 무역시장 개척을 위한 정보
제공 및 마켓팅 지원정책을 강화할 필요가 있다.
4. 동아시아 및 중국의 변화에 대응한 대외경제정책
중국의 위안화 국제화와 위안화 블록에 대응할 수 있는 경제정책을 수립해야 한다. 중국은 장래
위안화 블록을 만들 것을 추진하고 있다. 일본은 여기에 대응해 ACU 혹은 RCU라는 단일통화를 창
출하여 역내 Composite 통화를 만들 것을 제안하고 있다. 한국의 입장에서 어떠한 전략선택이 유리
한 지를 검토하여 이에 대응한 정책을 수립해야 한다.
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동아시아 채권시장 협력에도 대응할 수 있는 금융전략을 세워야 한다. ABMI로 불리우는 역내 채
권시장 발전과 채권시장 투자활성화가 한국경제에 미치는 영향을 면밀히 분석하여 현재와 같은 중국
이 자본시장을 개방하지 않고 있는 비대칭 시장개방 하에서 중국의 대아시아 채권투자가 늘어날 수
있는 여건을 조성해 주는 역내 채권시장 협력을 보완할 수 있는 방안을 마련해야 한다.
동아시아 외환보유고 협력을 개선할 수 있는 전략을 구축해야 한다. 차잉마이 협력은 한국의 입장
에서는 외환공급을 받기 어려운 협력구조이다. CMIM을 개선할 필요가 있다.
한국은행의 통화정책 특히 금리정책을 수행함에 있어 일본과 중국의 금리정책을 고려하여 시행할
필요가 있다. 한국만 금리를 높일 경우 자본유입으로 환율이 하락하면서 수출경쟁력이 훼손되고 과
잉유동성이 존재하게 될 가능성이 있기 때문이다.
유로존위기 이후 각국은 경쟁적으로 환율을 평가절하하여 자국의 수출경쟁력을 높일 것으로 전망
된다. 이에 따라 자본유입으로 원화가 과도하게 절상하지 않도록 하는 환율정책이 필요하며 특히
중국이 위안화 가치를 과소평가하는 정책을 사용할 경우에 대비하는 환율정책을 수립할 필요가 있
다. 일본의 환율정책 역시 변화가 예상된다. 일본의 엔화평가절하정책에 대응하는 정책수립이 필요
하다.
한국의 2015년 대외경제정책과제와 대응전략 2∙∙∙Session 8
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