기후변화대응지자체 활성화 방안

                    지방자치단체 기후변화 대응 활성화 방안
2005년 5월
에너지대안센터
제 출 문
환경부 장관 귀하
본 보고서를 「지방자치단체 기후변화 대응 활성화 방안」의
최종보고서로 제출합니다.
2005년 5월
에너지대안센터 대표
<참여 연구진>
연구책임자 : 윤순진 서울시립대 행정학과 교수
연구참여자 : 이인현 에너지대안센터 이사
허진혁 에너지대안센터 이사
김정은 에너지대안센터 간사
이필렬 방송통신대학교 문화교양학과교수
이상훈 환경운동연합 정책실장
안준관 환경운동연합 에너지․기후변화 팀장
김연지 환경운동연합 에너지담당
요 약
1. 기후변화 대응 체제 변화의 필요성
기후변화 대응은 크게 온실가스 저감을 통해 기후변화의 진행 속도를 느리게
하는 기후변화 완화(mitigation)와 이미 변화가 진행 중인 기후환경에 맞게 사회
적 인식과 적응체제를 바꾸는 기후변화 적응(adaptation)으로 나누어 볼 수 있다.
그런데 한국은 기후변화 완화와 적응, 두 측면 모두 적절한 정책과 조치가 시행
되지 않고 있다.
먼저 한국은 기후변화 완화를 위한 온실가스 저감 능력이 취약하다. 국제에너지
기구 통계에 따르면 2002년 기준 한국은 세계 이산화탄소 배출량의 1.8%를 배출
하여 세계 9위이다. 1인당 온실가스 배출량이 서유럽 평균이나 일본보다 많다.
더 심각한 점은 유럽연합이나 일본은 온실가스 배출량이 포화 내지는 감소 추세
에 있는데 비해 한국은 온실가스 배출량이 지속적으로 증가하고 있다는 것이다.
산업화는 늦게 시작했지만 온실가스 배출량은 매우 빨리 증가했고 역사적 누적
배출량도 선진공업국 수준에 거의 근접했다. 결과적으로 교토의정서에서 법적 구
속력이 있는 교토 목표(Koyto Target)를 받은 국가들 못지않게 한국도 온실가스
저감에 참여해야 할 책임이 있다고 간주될 수 있다. 그래서 2005년부터 시작되는
교토의정서 이후의 의무부담 협상에서 OECD 회원국이면서 교토의정서에서 개도
국 지위를 유지하는 한국이 가장 큰 압력을 받는 나라가 될 것이다.
공식적으로 한국 정부는 의무부담 참여를 최대한 지연하는 전략을 유지하고 있
지만 정부 공무원들이나 전문가들조차도 한국이 2013년부터 어떤 방식으로든 의
무부담에 참여해야 할 것으로 본다. 그런데 지금의 기후변화 정책과 저감 능력으
론 2013년 이후의 의무부담에 능동적으로 대비하기 어렵다.
기후변화 적응 면에서도 한국은 상대적으로 낙후되어 있다. 한반도에선 기후변
화가 더 뚜렷하게 관측되고 있다. 기상연구소에 따르면 지난 100년간 한반도의
평균 기온은 1.5도 상승했다. 1920년에 비해 겨울이 한 달 정도 짧아진 반면 여
름은 다소 더워져 냉방일수는 20일 증가했다. 비나 눈이 오는 양상도 달라졌다.
눈이나 비 오는 날은 줄었지만 연 강수량은 늘었다. 한번 눈이나 비가 오면 폭설,
폭우가 될 가능성이 높다는 의미이다.
기후변화는 기상 이변, 생태계 변화 등 부정적 영향을 낳고 있다. 최근 들어 가
뭄, 태풍, 폭설, 호우 등 이상기상이 잦아지면서 인명과 재산피해가 커지고 있다.
기온 상승을 따라잡지 못한 일부 식물들이 멸종 위기에 직면해 있으며 바닷물의
온도가 높아지면서 명태 등 한류성 어류가 감소하고 아열대성 남방계 어류가 증
가하고 있다. 한반도에서 기후변화의 부정적 영향이 커지고 있지만 기후변화 영
향 평가와 적응 방안에 대한 연구는 이제 겨우 시작단계이다. 기후변화 영향 평
가를 토대로 기후변화 적응 방안을 수립하고 사회적 인식과 생활양식, 산업 활동,
국가 방재시스템 등을 바꾸는데 상당한 시간이 걸릴 것이다. 그 사이 기후변화에
따른 피해는 계속 증가할 것이다.
온실가스 저감 능력과 기후변화 적응 능력을 보다 빨리 향상하기 위해선 협상
중심의 정부 대응 체제를 넘어 사회 전반적인 대응 체제 구축이 시급하다. 특히
한국 정부가 의무부담 참여를 지연하는 협상 전략을 고수하는 가운데 사회 전반
적으로 기후변화 대응 능력을 키울 기회는 점점 사라지고 있다. 더 늦기 전에 기
업과 시민사회의 대응과 참여가 본격적으로 시작되어야 한다. 기업은 온실가스
저감이 비용과 부담의 증가를 가져오기도 하지만 새로운 사업 기회도 제공한다는
인식에 바탕에 둔 경영 변화를, 시민사회는 에너지 효율 향상과 재생가능에너지
확대를 통한 기후변화 대응이 에너지 공급의 안정성을 높이고 환경을 개선하여
궁극적으로 지속가능한 사회로 나아가는 계기임을 인식하고 능동적인 참여를 해
야 할 것이다. 이 과정에서 기후변화의 부정적 영향이 구체적으로 나타나는 지방
자치단체의 대응과 변화가 매우 중요하다. 지방자치단체는 지역에서 교통, 산업,
가정, 상업 등 에너지 소비 부문을 구체적이고 실질적으로 관리하는 역할을 한다.
그리고 지자체는 기후변화 대응을 위한 기업의 경영 변화를 유도하고 시민들의
인식과 행태를 변화시킬 수 있는 능동적인 주체이다.
2. 기후변화가 지역에 미치는 영향
지구기후모델은 기후변화의 피해가 발생하는 지역의 변화를 구체적으로 예측하
기에는 적합하지 않다. 분명한 것은 지구적 차원의 기후변화에 따른 생태계 변화
와 해수면 상승, 이상기상 등은 지역사회에서 구체적인 영향이 나타난다는 것이
다. 먼저 육상과 해양의 생태계 변화는 농업, 산림, 어업 등 전통적인 산업의 조
건을 크게 변화시켜 1차 산업에 의존하는 지역사회나 개발도상국에 상당한 위협
이 될 수 있다. 기후변화는 농업생산의 제한요인인 기온과 강수량, 강수 형태를
변화시켜 기후변화에 적응하지 못한 지역의 곡물 수확량이 크게 줄어들 수 있다.
특히 오랫동안 상업용 단일작물 재배를 해 온 지역은 심각한 수확량 감소현상이
발생할 수 있다. 해양은 단백질의 18%를 공급하는 또 다른 식량기지인데 해양의
생산량도 줄어들 가능성이 높다. 기후변화에 따라 해양의 수온과 영양 상태가 변
화면서 어류와 해조류의 분포가 달라지고 그에 따라 어업 환경도 급변할 것이다.
또한 해수면 상승은 습지, 갯벌, 석호 등에서 발달해 온 연안어업을 위협하고 있
다. 해안에 접한 지역은 폭풍과 해일이 잦아지면서 인명피해와 재산 손실도 늘어
나는 추세이다.
지구온난화는 지역에 따라 물공급에 부정적인 영향을 줄 수 있다. 세계적인 강
수량 증가 추세에서도 일부 지역은 건기가 길어지고 가뭄이 잦아지면서 대수층의
물 보충이 감소하고 저수용량과 하천 유량도 감소한다. 연안의 경우 바닷물이 강
이나 지하수층을 침범하여 담수를 오염시키는 경우도 발생한다.
산업국가의 인구 대부분이 거주하는 도시도 기후변화의 안전지대가 아니다. 도
시는 농어촌 같은 배후지로부터 물과 식량, 에너지 등을 의존하기 때문에 기후변
화에 따라 식량생산이나 물공급에 차질이 빚어진다면 더욱 심각한 상황이 될 수
있다. 특히 도시의 위생은 상하수도시스템에 의존하기 때문에 물이 부족하거나
오염되면 도시의 보건상태는 크게 나빠질 것이다. 기후변화가 초래하는 무더위와
열파(heat wave)는 도시의 열섬효과와 상승작용을 일으켜 도시인들의 생명을 위협
할 수 있다. 고온에 익숙하지 않은 사람들은 일사병이나 열사병에 걸릴 수 있고 특히
가난한 사람들이나 나이든 사람들은 사망에 이를 수 있다. 1995년 시카고 열파 피해
(5백명사망)나 2003년 프랑스 열파 피해(1만4천명 사망)도 도시 저소득층과 노년층
에 집중적으로 발생했다. 그리고 기온이 올라가면 도시에선 2차 대기오염인 오존 농
도가 높아지면서 어린이와 폐질환이 있는 시민들이 피해를 입을 수 있다. 특히 위생
이 취약하고 조밀하며 오염된 환경에 놓인 개발도상국들의 큰 도시에선 온도상승에
따라 말라리아나 뎅기열, 콜레라 등이 쉽게 확산될 위험에 놓여 있다.
3. 기후변화 대응을 위한 지자체의 역할
지구 차원의 보편적 공익보다는 자국의 이익을 우선시하는 국제 협상의 분위기
에서 기후변화 완화와 기후변화 적응을 위한 국제사회의 대응이 실효를 거두기가
쉽지 않다. 기후변화에 대응하기 위한 첫걸음에 불과한 교토의정서가 채택된 지
8년이 지나서야 발효되고 그 과정에서 여러 가지 유연한 조치에다 산림흡수까지
허용된 점도 국제사회의 냉정한 면모를 잘 보여주고 있다. 이에 비해 국가(중앙정
부)에 비해 책임과 의무가 따르는 외교적인 부담이 없는 도시는 보다 능동적이고
적극적으로 기후변화에 잠재력이 있다. 환경 문제를 인식하고 대응하는 행동 철
학인 “지구적으로 사고하고 지역적으로 실천하라”는 구호가 기후변화 대응에서도
유효하다. 미국 연방정부가 2001년 교토의정서 서명을 철회했지만 미국의 수 많
은 도시들은 기후행동계획을 수립하고 온실가스 저감에 노력하고 있다. 이런 활
동의 결과 미국 인구의 65%가 거주하는 29개주에서 각각 온실가스 저감 목표가
수립되어 정책과 조치가 시행 중이다. 지난 2004년 12월 아르헨티나 부에노스아
이레스에서 열린 기후변화협약 10차 당사국총회에선 매사츠세츠주, 뉴욕주 등 미
국 동부의 9개 주 정부 대표단들이 미국 연방정부와는 별개로 각각 하나의 국가
처럼 당사국 인정을 요청하는 황당한 일이 벌어지기도 하였다.
지자체가 가진 기후변화에 대응하는 잠재력을 이끌어 낼 목적으로 추진된 프로
그램 중 하나가 ICLEI(International Council for Local Environmental
Initiatives)가 추진 중인 '기후보호 도시(CCP : Cities for Climate Protection)'
캠페인이다. 1992년 리우회의에서 기후변화협약이 채택되면서 도시 차원에서 기
후변화를 억제하기 위한 계획 수립과 실행을 목적으로 마련된 기후보호도시 캠페
인에 세계에서 600여개 도시가 참여하고 있으며 이 지자체들에서 배출되는 온실
가스가 전 세계 배출량의 10%를 넘게 차지한다.
세계 각국의 지자체들은 에너지․환경 분야에서 다양한 정책을 시행 중인데 이를
살펴보면 기후변화 대응을 위한 지자체의 역할과 기능을 네 가지로 나누어 볼 수
있다. 첫째, 에너지소비자, 온실가스 배출원으로서 지자체의 역할이 존재한다. 지
자체가 보유한 건물과 설비, 차량의 에너지 소비를 모범적으로 절감하여 온실가
스 저감에 기여할 수 있고 비용 절감에 따른 혜택도 주민들에게 제공할 수 있다.
그리고 지자체는 메탄의 주요한 발생지인 하수처리장이나 폐기물 매립지 같은 시
설들을 소유 운영하고 있다. 이런 메탄을 포집해서 온실가스 배출을 줄이고 비용
효과적인 열병합발전에 활용할 수 있다. 둘째, 지자체는 에너지의 생산과 배분의
주체이다. 지방분권의 역사가 깊은 유럽과 미국에선 시 정부가 전기, 가스, 수도
등의 자원을 공급하는 역할을 맡기도 한다. 시민들의 지지가 있고 지자체가 철학
과 의지가 있을 경우 에너지 효율 향상과 재생가능에너지에 초점을 둔 에너지 전
환 정책이 시행될 여지는 높아진다. 셋째, 지자체는 규제자와 개발주체로 역할을
한다. 토지이용계획과 수송체계의 조직은 지자체의 주요한 업무이다. 지자체는 인
공환경의 형태를 결정하고 에너지 소비에 막대한 영향을 미치는 교통기반-거리,
도로, 대중교통 시설-의 공공투자에 지대한 영향을 미친다. 도시계획 의사결정과
정에서 에너지 요소를 고려하는 것은 매우 중요하다. 그리고 지자체는 건물규정
이나 자동차 주차, 교통관리 등과 같은 에너지사용의 다양한 분야들에 영향을 미
치는 규제를 관할한다. 넷째 지자체는 촉진자의 역할도 한다. 시민, 기업, 공공기
관 등은 에너지의 최종 소비자들이다. 에너지 소비자들의 소비 양식은 해당 지역
전체의 에너지 효율의 조건을 결정짓게 된다. 지자체는 정보 제공, 동기 부여 등
을 통해 최종 소비자들의 에너지 소비양식에 영향을 줄 수 있다.
한편 지자체가 기후변화 대응을 위한 정책과 조치를 시행할 경우 지역사회에는
그에 따른 편익이 발생한다. 지자체가 에너지 효율 향상과 재생가능에너지 확대
를 추구한다면 지역사회의 다른 환경문제, 경제문제 또한 완화되거나 해결될 수
있을 것이다. 지역사회에서 온실가스 저감을 위한 기후행동계획으로부터 발생하
는 편익과 장점들은 다음과 같다. 첫째 지역의 대기질이 개선된다. 에너지 효율
향상을 통해 화석연료의 소비를 줄이는 것은 지자체가 대기오염을 개선하는 가장
비용효과적인 정책이다. 대기 오염이 줄면 환경과 건강 피해도 비례적으로 감소
한다. 둘째 에너지 이용 효율화를 통해 재정을 절감할 수 있다. 세계적으로 지자
체가 예산 부족에 직면했을 때 에너지 이용 효율화는 문제 해결의 유용한 수단
중 하나이다. 지자체는 마치 기업처럼 에너지비용 절감을 추진하는 대규모 소비
자가 되며 지자체 공무원들은 경비를 절감해야 하는 압력에 직면하게 된다. 셋째
효율적인 에너지시스템은 새로운 일자리를 창출하고 지역의 경제발전에 기여할
수 있다. 에너지 효율 향상을 통해 연료비와 전력요금을 줄이는 대신 일자리를
많이 만드는 서비스 부문에 예산을 더 쓸 수 있다. 그리고 온실가스 저감과 관련
된 에너지관리산업이나 재생가능에너지 산업은 그 자체로 성장산업이다. 국내외
의 일부 지자체들은 유연하고 부드러운 에너지산업의 촉진을 지역의 주요한 경제
발전 전략으로 추진하고 있다.
4. 해외 지자체들의 기후변화 대응 사례
유럽과 일본, 북미의 여러 도시들은 도시계획, 환경정책, 교통정책, 에너지 정책
등을 통합하는 경향을 보인다. 대개 통합적인 도시․환경 정책은 ’기후행동계획‘의
형태로 나타난다. 이들 도시들의 기후행동계획은 중앙 정부 못지 않게 체계적이
고 구체적이면서 대부분 국가보다 강화된 자체 온실가스 저감 목표를 포함하고
있다. 이런 기후행동계획은 중앙 정부의 지침이나 권고가 계기가 되기도 하지만
대부분 시민들과 시 정부의 자체적인 의지에 의해 자율적으로 수립․추진된다.
ICLEI가 추진하는 기후보호도시 캠페인과 모범적인 도시들의 기후행동계획을 뜯
어보면 대부분 다음과 같은 다섯 단계로 추진된다. 1단계, 에너지와 배출목록을
작성하고 전망한다. 기준 연도 동안 에너지이용 실태와 온실가스 배출 목록을 파
악하고 목표연도의 온실가스 배출량을 추정한다. 2단계, 온실가스 저감 목표를 설
정한다. 목표달성을 위해 시간일정을 수립하고 정치적 의지를 전파하며 계획을
수립하고 조치를 집행할 프로그램을 짜야 한다. 3단계, 시 정부의 실행계획을 발
전시켜 시 의회의 승인과 시민사회의 동의를 구한다. 시는 온실가스를 저감하고
배출목표를 달성할 수 있는 전략과 계획을 상세히 짜서 실행계획에 반영한다. 4
단계, 계획된 정책과 조치를 효율적으로 집행한다. 온실가스를 저감하는 개별 조
치의 집행은 일단 시의 실행계획이 승인되면 곧 바로 시작할 수 있다. 5단계, 온
실가스 저감을 위한 정책과 조치의 시행을 모니터링하고 결과를 평가․검증한다.
전세계에서 온실가스의 10%를 배출하는 600여개의 지자체가 기후보호도시 캠페
인에 참여하고 있다.
독일의 대표적인 환경도시인 프라이부르크시는 기후변화 대응에서도 모범을 보
이고 있다. 1997년 프라이부르크 시는 ‘프라이부르크 기후행동’을 수립 발표하였
다. 1995년 시의회가 1992년을 기준으로 2010년까지 온실가스를 25% 줄이는
계획을 확정한 것에 맞추어 시 정부와 시민단체가 협력하여 온실가스 배출 목록
을 작성하고 온실가스 저감을 위한 실행계획을 세웠다. 프라이부르크시의 기후행
동계획은 1992년 기준으로 온실가스 배출 목록을 작성하는 것에서 출발한다. 크
게 에너지공급, 교통, 쓰레기처리, 농업 그리고 기타로 분야를 구분하였다. 폐기
물 분야도 온실가스 저감 정책에 통합적으로 고려되었다. 에너지공급은 다시 소
비자에 따라 주거, 산업, 공공, 상업 등으로 나누었고 최종에너지소비에 따라 난
방유, 가스, 전기, 나무․석탄, 지역난방 등으로 세분화되었다. 교통은 크게 승객과
화물 분야로 구분되고 다시 승객은 자가용, 버스, 철도, 비행기로 화물은 도로, 철
도, 운하, 비행기로 구분하여 배출 목록이 작성되었다. 쓰레기 처리도 처리 방식
에 따라 매립, 소각, 플라스틱소각, 폐수, 퇴비화, 사료화 등으로 구분하여 배출
목록이 작성되었다.
그 다음 온실가스 저감 잠재량을 추정하였다. 프라이부르크시는 온실가스를 저
감할 수 있는 경제적 잠재력은 19%, 기술적 잠재력은 59%로 평가하고 경제적
잠재력을 능가하는 감축목표를 설정하였다. 분야별 감축 목표를 보면 총 목표량
에서 대중교통수단 개선을 통해 7%, 태양열, 수력, 풍력, 바이오매스 같은 재생가
능에너지 보급을 통해 14%, 에너지효율이 높은 열병합발전설비의 보급을 통해
28%를 각각 줄이고 나머지 51%는 에너지절약으로 달성한다. 그리고 기후보호
를 위한 구체적 실행 계획을 세웠다. 에너지부문의 실행계획으론 건물에서 난방
과 전기에너지 절약 방안, 공공건물 에너지절약, 열병합발전 확산, 분산형 열병합
발전, 태양열과 기타 재생가능에너지 보급 등으로 교통부문의 실행계획은 걷기
확대, 자전거 이용, 대중 교통 확대, 통합적 도시계획을 통한 교통 통제, 자가용
이용 제한 등이 포함되었다. 실행계획의 추진을 위해 지역사회 협력체제를 구축
방안도 수립하였다. 이런 실행계획들은 세부적인 일정에 따라서 순차적으로 추
진된다. 프라이부르크시의 기후행동계획은 잘 갖추어진 통계체계에 따라 기준연
도와 감축 목표를 수립한 후 시 당국이 관내 에너지업체와 협의하여 추진하기 때
문에 실현 가능성이 매우 높다. 베를린, 하이델베르크, 본 등을 비롯한 독일의 주
요 도시들도 프라이부르크시와 유사한 기후행동계획을 추진 중이다.
일본은 환경청의 권고에 따라 오사카, 교토, 도쿄 등 주요 도시들이 종합적인 지
구온난화대책을 수립하여 시행 중이다. 오사카시는 다른 도시들과 마찬가지로 일
본 정부가 비준한 교토 목표 달성을 위하여 중앙 정부의 지구온난화대책과 연계
하면서 「지구온난화대책지역 추진계획」을 수립하였다. 먼저 체계적인 조사와
분석을 통해 중앙 정부의 법률이 정하는 6개의 온실가스 배출량을 1990년 기준
연도에 비해 2010년까지 7% 삭감하는 목표를 설정했다. 온실가스 저감 대책을
수립하지 않을 경우 상업, 가정, 수송부문에서 에너지 소비가 증가하고 그에 따라
온실가스 배출량이 늘어나기 때문에 2010년이면 1990년에 비해 온실가스가
10.6% 증가할 상황이었다. 이 목표를 달성하기 위해 시민, 기업, 시당국 각자가
에너지 이용, 폐기물의 감량화․ 재자원화, 자동차이용, 녹색구매, 도시녹화 등 다
섯 항목을 주요행동지침으로 지구온난화대책을 추진해 나가고 있다. 이런 대책들
을 순조롭게 추진했을 경우 2010년도의 온실가스 배출량은 기준연도 대비 온실
가스 배출량을 7％ 삭감하는 것이 가능하다.
교토시는 교토의정서가 채택된 도시인만큼 매우 체계적이고 통합적인 기후행동
계획을 수립하여 추진 중이다. 교토시는 1997년 12월 개최된 제3차 기후변화협
약 당사국총회 교토회의(COP3)를 계기로 「교토시 지구온난화대책지역추진계
획」을 수립하였다. 교토시는 온실가스 저감 목표를 2010년까지 1990년 기준연
도 대비 10% 삭감하는 것으로 설정했다. 이 목표 달성을 위해 공공시설에 태양
광발전시스템 도입, 저공해자동차 도입, 시민․사업자가 참여하여 설립한 환경관리
시스템 인증제도에 의한 중소기업의 환경보전 촉진, 환경가계부 운동, 대중교통
이용촉진, 폐식용유 바이오디젤 연료화사업, 환경학습․환경보전활동의 거점이 되
는 생태교육관 설치 등 다양한 노력을 기울여왔다.
북미 지역에서도 수 많은 도시들이 매우 강력한 온실가스 저감 목표를 설정하고
지역사회 협력체계를 기반으로 시 정부가 체계적인 온실가스 저감 대책을 추진
중이다. 캐나다의 서드베리시, 미국의 앤아버시, 포틀랜드시, 새크라멘토시 등이
대표적인 도시이다.
5. 기후변화 대응을 위한 우리나라 도시의 과제
한국의 지자체 중에서 아직까지 자체적인 기후행동계획을 수립한 곳은 없다. 그
런데 대부분의 지자체가 추진해 온 지방의제21은 기후행동계획과 밀접한 관련이
있다. 1995년부터 국내에 도입된 지방의제21은 초기에 수질, 대기, 폐기물 등 환
경부문에 국한되다가 곧 이어 도시계획, 녹지 및 공원계획 등으로 범위가 확대되
고 최근 제도구축과 지역사회 협력체계 확립으로 내용이 심화되고 있다. 나아가
올해부터 「지방의제21전국협의회」가 ICLEI가 추진해 온 ‘기후보호도시’ 프로그
램을 국내 지자체에서 전개하기 위한 준비를 시작했다. 그러나 지방의제21이 법
률적 추진 근거가 없고 행정계획과 유리된 추상적인 지역환경 전망과 구상에 불
과했다는 평가를 받고 있기 때문에 만약「지방의제21전국협의회」와 각 지방의제
21 사무국이 주도하는 방식이라면 ‘기후보호도시’ 프로그램 역시 한계가 분명할
것이다. 자치단체가 기후변화 대응의 필요성과 장점을 인식하고 지방의제21과 연
계하여 능동적이고 자율적으로 기후행동계획을 수립, 추진할 때 비로소 통합적인
도시․환경정책으로서 기후행동계획이 작동할 수 있을 것이다. 이미 20여개 국내
자치단체는 인구 규모에 따라 상당한 회비를 내고 ICLEI 회원으로 참여하고 있
다. 예를 들어 인구가 82만명인 부천시는 매년 4500달러의 회비를 낸다. 교토의
정서가 발효되는 것을 계기로 우리나라의 지자체들도 지방의제21 사무국과 함께
본격적으로 기후행동계획을 추진해야 할 시점이다.
한편 국내 몇몇 지자체들은 기후행동계획 추진과 밀접한 관련이 있는 에너지 효
율 향상과 재생가능에너지 확대 정책을 이미 독자적으로 추진 중이다. 대구시와
광주시가 경쟁적으로 태양도시(Solar City)를 자임하며 태양에너지 시설을 확대하
고 에너지자립형 시범마을을 조성하며 매립가스발전을 도입하였다. 나아가 이 두
도시는 재생가능에너지 연구 및 산업단지를 조성하기 위한 계획도 추진 중이다.
제주도는 자연여건을 이용하여 풍력발전을 선도적으로 촉진하고 있다. 2011년까
지 도내 전력공급의 10%를 풍력발전으로 공급할 계획이다. 이런 사례들은 국내
도시들이 기후행동계획을 수립하여 추진하는데 좋은 참고가 될 것이다.
그러나 강력한 의지와 계획이 있더라도 국내에서 지자체 차원의 기후행동계획을
추진하는 것은 지방 자치 여건과 정책 환경 때문에 매우 어렵다. 국내 도시들이
체계적이고 실행가능한 기후행동계획을 추진하기 어려운 이유 중 하나가 지자체
에너지 소비 현황과 온실가스 배출 목록을 작성하고 전망하기가 쉽지 않다는 것
이다. 국내에는 중앙집중적인 에너지정책이 오랫동안 지속되었고 지자체들이 에
너지 정책에 대한 권한과 책임이 거의 없기 때문에 지역별, 배출원별 에너지 정
보체계는 매우 허술하다. 그래서 지자체 에너지 소비 현황과 배출 목록 작성을
위한 연구와 기초 작업이 선행되어야 한다. 만약 어떤 지자체가 합리적인 방법론
을 개발하여 선도적으로 시 차원에서 에너지와 배출목록을 작성한다면 이는 다른
지자체에 모범이 될 것이며 나아가 에너지 분권화의 기반 조성에 기여할 것이다.
지자체의 온실가스 저감 목표를 설정하고 실행계획을 수립할 때도 에너지 생산과
배분 권한이 없고 에너지 정책 기능도 사실상 없는 자치단체의 취약한 조건이 걸
림돌로 작용할 것이다. 광역지자체들이 에너지조례를 제정했지만 에너지 행정 사
무의 위임과 이양은 아직은 요원하다. 이럴 경우 무엇보다도 시장과 시의회의 정
치적 의지가 중요한 역할을 한다. 한걸음 나아가 대기오염 개선과 기후변화 억제
라는 공익적 가치를 실현하기 위해 자치단체, 시의회, 시민단체, 기업 등이 지역
사회 협력체계를 강력하게 형성할 경우 온실가스를 저감하는 정책과 조치도 보다
성공적으로 추진될 수 있다.
국내에서도 제한적이지만 찾아보면 현재의 제도와 정책의 범위에서 시가 추진할
수 있는 온실가스 저감 정책과 조치들이 있다. 본 사업에서 제천시를 대상으로
온실가스 배출량을 추정하고 기후보호도시를 추진하기 위해 추진체계 형성과 조
례 등 제도적 기반 마련, 지역에 실현가능한 정책과 조치들을 검토하고 제시하였
다. 통계 기반의 취약, 재정의 열악함, 지역사회의 낮은 인식 등 지자체 기후행동
계획 수립의 한계와 걸림돌을 경험할 수 있었다.
앞으로 ICLEI가 제시하는 기후행동계획 수립을 위한 지침을 우리 실정에 맞게
구체화하여 지역행동계획 수립에 활용해야 할 것이다. ICLEI 지침은 시의 에너지
개요(profile)개발, 기준 전망(reference projection)의 개발, 온실가스 감축을 위
한 조처들의 확인, 온실가스 감축 목표 수립, 실행가능한 정책과 프로그램의 포트
폴리오 작성으로 구성된다.
우리나라에서도 구역전기사업자 도입을 통한 열병합발전 확대, 녹지 확대를 통
한 대기오염 완화와 냉방 에너지 절감 프로그램, CNG 버스 도입과 바이오디젤
보급을 통한 연료 대체 프로그램, 승용차 자율요일제 시행과 도심 주차장 축소,
그리고 버스 전용차선 도입을 통한 교통 수요 관리, 공공기관 재생가능에너지 의
무화와 학교 지붕 태양에너지 시설 설치를 통한 재생가능에너지 확대 등이 그것
이다.
비록 장애물이 산적해 있지만 해외의 경험과 국내의 여건을 잘 고려한다면 국내
에서도 지자체에서 기후행동계획을 성공적으로 추진할 수 있다. 이 과정에서 지
방자치단체장과 의회, 그리고 지역사회의 환경거버넌스의 의지와 역할이 매우 중
요하다. 하지만 이것 못지 않게 중앙정부에서 지자체가 기후행동계획을 추진하도
록 동기 부여와 행정적, 재정적 지원을 하는 것도 중요하다.
한국에서도 곧 기후행동계획 모범 자치단체가 등장하고 이어서 여러 지자체들이
기후행동계획을 활발히 추진한다면 기후변화에 대한 사회적 대응력이 크게 향상
될 것이다. 결과적으로 기후변화에 대한 지자체의 능동적 대응은 지방자치와 에
너지 분권을 촉진하고 지속가능한 발전을 실현하는 디딤돌이 될 것이다.
목 차
제 1 장 서론
1. 사업의 배경 및 목적
1) 사업 배경
○ 교토의정서 발효에 따른 기후변화 대응 능력 강화의 시급성
지난 2월 16일, 채택된 지 만 7년이 넘어선 시점에서 드디어 교토의정서가 발
효되었다. 산업혁명 이후 진행되어 온 산업화 과정을 통해 이산화탄소를 비롯한
온실가스 배출이 지속적으로 증가하고 이들 온실가스가 대기권에 머무르면서 태
양의 복사에너지를 갈수록 많이 흡수함으로써 지구온난화현상이 일어나 기후변화
가 일어나는 것으로 알려져 있다. 기후변화가 가져올 영향의 전지구적 성격으로
인해 세계 공동체의 단결된 대처노력이 필요하다는 인식이 확산되어 1992년에는
기후변화협약을 채택하였고 뒤이어 1997년에 선진국의 우선적 의무감축을 내용
으로 하는 교토의정서를 채택한 바 있다. 올해 2005년에는 그 간의 지리한 협상
과 우여곡절 끝에 교토의정서가 발효되기에 이른 것이다.
2005년 초 교토의정서의 정식 발효가 확정됨에 따라, 2005년부터 시작될 예정
인 제2차 공약기간 (2013~2017년)의 온실가스 감축 의무부담에 대한 공식협상
이 한국에 가장 큰 부담이 될 전망이다. 에너지의 97% 이상을 수입에 의존하고
있으며, 석유화학, 철강, 시멘트 등 에너지다소비산업의 비중의 상당히 높은 한국
경제의 구조상, 향후 의무부담 협상결과에 따라 치명적인 경제적 비용을 지불할
가능성이 존재하기 때문이다. 기존의 WTO 협상과 달리, 기후변화협상은 경제활
동의 근본인 에너지 및 자원의 사용을 억제하는 내용이기 때문에 경제전반에 걸
친 전방위적 파급효과를 유발할 것이기 때문이다.
한국에서 온실가스는 주로 에너지․산업 부문에서 발생하고 있는데, 온실가스 배
출이 1990년 78.2백만tC에서 2002년에는 144.9백만tC를 기록하여 1990
년~2002년간 연평균 5.1% 증가하였으며, 2002년 기준으로 온실가스 배출량이
세계 9위를 기록하고 있다.1) 한편, 에너지․산업 부문에서 발생하는 온실가스 배출
량이 한국 전체 온실가스 배출량의 94.3%를 차지하고 있으며, 이중 에너지
(83.4%), 산업공정(10.9%), 농축산(2.9%), 폐기물(2.8%) 순으로 배출되고 있다.
에너지부문에서는 산업(33.9%), 수송(20.1%), 가정상업(13.1%), 전환(31.0%) 등
전부문에서 온실가스가 배출되고 있다.
한국은 기후변화협약에서 개도국 지위를 점하고 있기 때문에 국가 차원에서 수
치화된 목표를 설정하고 온실가스 감축과 기후변화 적응 정책을 전개하기가 쉽지
않다. 먼저 한국은 기후변화 완화를 위한 온실가스 저감 능력이 취약하다. 2002
년 기준 한국은 온실가스 배출량의 1.8%를 배출하여 세계 9위이고 1인당 온실가
스 배출량이 서유럽 평균이나 일본보다 많다. 더 심각한 점은 유럽연합이나 일본
은 온실가스 배출량이 포화 내지는 감소 추세에 있는데 비해 한국은 온실가스 배
출량이 지속적으로 증가하고 있다는 것이다. 산업화는 늦게 시작했지만 온실가스
배출량은 매우 빨리 증가했고 역사적 누적 배출량도 선진공업국 수준에 거의 근
접했다. 결과적으로 교토의정서에서 법적 구속력이 있는 교토 목표(Koyto
Target)를 받은 국가들 못지않게 한국도 온실가스 저감에 참여해야 할 책임이 있
다고 간주될 수 있다. 그래서 2005년부터 시작되는 교토의정서 이후의 의무부담
협상에서 OECD 회원국이면서 교토의정서에서 개도국 지위를 유지하는 한국이
가장 큰 압력을 받는 나라가 될 것이다.
공식적으로 한국 정부는 의무부담 참여를 최대한 지연하는 전략을 유지하고 있
지만 정부 공무원들이나 전문가들조차도 한국이 2013년부터 어떤 방식으로든 의
무부담에 참여해야 할 것으로 본다. 그런데 지금의 기후변화 정책과 저감 능력으
론 2013년 이후의 의무부담에 능동적으로 대비하기 어렵다.
이런 상황을 뛰어넘어 국가적 차원의 기후변화 대응 능력을 함양하기 위해선 중
앙정부 차원의 넘어서 지방, 시민사회 등 사회 전반에서 자율적이고 능동적인 기
후변화 대응 노력이 전개되어야 한다.
○ 지방자치단체의 능동적 참여를 통한 기후대응 능력 향상 필요
기후변화는 지역차원에도 강력한 영향을 미치는데 이 점은 정책분석가들과 정책
결정자들에 의해 곧잘 도외시되어왔다. 기후변화협약에 따라 UNFCCC에 제출된
국가보고서들에 지방정부 차원의 정책이 별로 언급되어 있지 않다는 사실은 바로
지방정부에 대해 별다른 주목을 하지 않음을 상징적으로 보여준다. 하지만 세계
적 환경문제라 간주되는 기후변화가 구체적인 문제로 경험되는 장은 지역으로 기
후변화는 전지구적이면서도 지역적인 문제로 지역의 대응이 중요하다. 따라서 기
후변화와 해당 사회의 상관성에 대해 깊이있게 고민하여 적절한 조처를 취하지
않으면 안된다. 현재 지구적인 기후변화로 극단적인 날씨변화가 초래되고 이러한
날씨변화의 빈도나 규모, 분포가 지대한 영향을 받는다는 사실은 알려져 있지만
지구적 변화와 지역의 변화가 어떻게 인과적으로 결합되어 있는지는 아직 제대로
알려져 있지 않으며 밝혀내기도 쉽지 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 지역적 논
의는 여전히 유의미하다. 아울러 현재 교토의정서의 감축목표가 대부분 국가단위
로 주어지고 있지만 구체적인 감축과 적응의 행위는 지역에서 실행되지 않으면
안된다. 중앙과 지방을 어떻게 연계해서 실행할 지에 대해서는 보다 구체적인 고
민이 필요한 시점이다.
지방자치단체는 교통․수송 부문, 산업 부문, 가정․상업 부문을 구체적이고 실질적
으로 관리하는 역할을 하며 또한 시민들의 인식과 행태를 변화시킬 수 있는 능동
적인 주체이다. 그래서 효율적인 기후변화 대응을 위해선 지방자치단체의 참여와
협력이 절실히 필요하다. 지방자치단체가 수동적인 정책수용자에서 탈피해 지역
사회의 실천력을 높여 중앙정부와 파트너쉽을 형성할 때 범정부 차원의 기후변화
대응 전략도 효과적으로 전개될 수 있다. 그러나 아직 지자체 차원의 기후변화
대응 노력은 거의 전무하다. 주요 광역자치단체를 포함하여 전국에서 30여개의
지방자치단체가 ICLEI에 회원으로 가입해 있지만 ICLEI가 추진하는 기후보호캠
페인 등에는 참여한 적이 없다.
○ 지방자치단체 차원에서 에너지와 환경 정책의 통합 필요
에너지와 환경은 불가분의 관계가 있지만 에너지 공급을 담당하는 부처와 에너
지 생산․소비에 따른 환경문제를 취급하는 부처가 나누어져 있어 환경정책과 에너
지 정책의 통합에 어려움이 따른다. 이론적으로 기후변화 문제는 환경 정책에서
가장 중요한 과제 중 하나만 현실에선 환경부는 가장 핵심적인 에너지 부문을 제
외한 영역에서만 온실가스 감축과 기후변화 대응 업무를 다루고 있는 실정이다.
하지만 중앙정부와는 달리 지방자치단체 차원에선 보다 쉽게 에너지와 환경을 통
합적으로 다룰 수 있다. 지방자치단체는 중앙정부보다 지속가능성의 관점에서 에
너지 행정에 접근하는 것이 용이하기 때문이다. 그리고 이미 시민사회, 기업, 지
방자치단체가 파트너쉽을 형성하여 지역사회의 지속가능한 발전을 모색하고 실천
하는 지방의제21이 추진 중이며 이 지방의제21에 에너지 과제도 충분히 포함할
수 있다. 그래서 지방자치단체 온실가스 감축 방안은 지방의제21과 긴밀한 협조
를 통해 마련되고 추진될 수 있다.
2) 사업의 목적
본 사업의 목적은 크게 세가지로 정리할 수 있다.
첫째, ICLEI(International Council for Local Environmental Initiatives) 기후
보호도시(CCP : City for Climate Protection) 캠페인 등 외국 지자체의 기후변
화 대응 정책을 분석한다. 한국과 달리 해외 지자체들은 기후변화에 능동적으로
대응하기 위해 자체 온실가스 감축 목표를 설정하고 구체적인 정책과 조치를 시
행 중이다. 정부에서 제시한 기후변화 대응 지침을 실행에 옮기는 경우도 있고
ICLEI 같은 국제기구가 주도하는 기후보호도시 캠페인에 참여하는 지자체들도 많
다. 지자체마다 기후행동계획에 참여하는 동기와 목표는 다르지만 지자체의 기
후변화 대응 활동은 공통적으로 지방의제21과 밀접한 관련이 있다. 이번 사업에
서 ICLEI 기후보호도시 캠페인, 일본 지자체의 온실가스 감축 계획, 유럽 도시의
기후 행동 계획, 연방 정부나 중앙 정부의 입장과 달리 기후변화 대응에 적극적
인 북미와 호주의 지자체 활동 등 모범적이고 체계적인 지자체 기후 변화 대응
사례를 종합, 분석하고 교훈과 시사점을 찾는다.
둘째, 국내 지자체와 함께 시범적인 기후변화 대응 전략을 수립한다. 지자체여
건, 단체장과 의회의 의지, 지방의제21 사무국의 역할 등을 고려하여 국내 최초
로 기후보호도시 시범 계획을 수립한다. 국내에선 지자체가 에너지 정책에 대한
권한이 적고 온실가스 배출에 대한 기초 통계가 부족하기 때문에 지자체 온실가
스 배출현황 파악과 온실가스 배출 전망, 그리고 온실가스 저감의 잠재력 등을
평가하기가 쉽지 않다. 이런 난관과 장애를 어떻게 극복하느냐가 이 연구에서
매우 중요하다. 그리고 지자체 기후행동계획 시범사업이 단지 행동계획을 수립하
는 것에 머물러선 안된다. 시범사업 과정에서 기후보호도시를 위한 지역사회의
추진체계를 형성하고 관련 조례의 정비, 담당부서의 확정, 예산의 확보 등 제도적
기반도 마련하여 기후보호도시 운동이 실질적으로 지속될 수 있도록 한다.
셋째, 지자체 기후보호도시 캠페인을 지방의제21과 연계하여 전국에 확산하는
시도를 한다. 해외 사례 분석과 국내 시범 사업 추진을 통해 지자체 기후변화 대
응을 위한 방안을 실천적으로 제시하고자 한다. 그리고 미흡하지만 이 사업의 성
과물을 지방의제21 전국협의회의 실천과 연계하여 지자체 기후행동계획 수립이
전국의 지자체로 확산될 수 있는 기반을 마련한다. 2005년 지방의제21 전국협회
회가 지자체 기후변화 대응을 중점사업으로 설정하고 있기 때문에 이런 목적은
매우 시기 적절하다고 볼 수 있다.
2. 사업의 범위와 방법
1) 사업의 범위
해외 지자체 기후행동 사례 연구는 ICLEI 기후보호도시 참여도시, 환경성의 권
고로 지구온난화방지계획을 수립한 일본 지자체, 재생가능에너지를 적극 확대하
는 유럽 도시들이 주 대상이다. ICLEI 기후보호도시 캠페인에 참여하는 지자체
들 중에서도 대다수 한, 두가지 정책과 조치를 시행하는 지자체는 제외하고 온
실가스 감축 목표를 설정하고 종합적인 계획을 수립한 지자체를 선별했다. 일본
의 경우 환경성의 권고로 지구온난화방지계획을 수립한 지자체들 중에서 계획의
수립과 추진이 모범적인 도쿄시, 오사카시, 교토시, 가와사키시 등을 자세하게 소
개하였다. 교토의정서 서명을 철회했지만 미국과 호주에서 기후변화 대응에 선
도적인 지자체들도 적극적으로 소개하였다. 이런 사례들은 지자체가 연방정부
의 정책과 달리 자율적으로 적극적으로 기후행동에 나설 수 있음을 보여준다.
국내 지자체 기후행동계획 시범 수립 사업은 수도권에 있는 기초단체 중에서
단체장이나 기초의회에서 기후보호도시에 관심이 많은 지자체를 대상지를 선정한
다. 국내의 지방자치 실정에서 단체장 혹은 기초의회가 기후변화 대응에 관심이
없을 경우 지자체 기후행동 시범 사업의 수립은 불가능하기 때문이다. 지역 연
구를 수행하기엔 왕래가 쉬운 수도권을 우선시 할 수 밖에 없다.
해외 사례 분석과 지자체 기후행동계획 시범 수립의 경험을 단순화, 체계화하
여 지방의제21 전국협의회가 참고할 지자체 기후행동계획 추진 방안을 제시하고
자 한다. 그런데 일본이나 유럽 국가들의 경우를 보면 지자체 기후행동계획 수
립을 위한 지침을 만드는 것은 그 자체가 매우 복잡하고 정교한 독립적인 연구과
제이다. 일본의 경우 200여쪽에 달하는 ‘지구온난화방지대책 지역추진계획 가이
드라인’에는 지자체 온실가스 배출 통계를 내는데 필요한 근거자료까지 자세히
안내되어 있다. 지방의제21 전국협의회의 실천과 맞물려 이 사업의 후속과제로
지자체 기후행동계획 작성 지침이 세밀하게 만들어져야 할 것이다.
2) 사업의 방법
해외 지자체 기후변화 대응 사례는 주로 문헌조사를 토대로 한다. ICLEI이 준
회원으로 가입하여 ICLEI 자료실에 있는 사례를 분석하고 널리 알려진 주요 지자
체의 경우 전화와 우편, 이메일을 통해 관련 자료를 요청한다. 일부 해외 지자체
의 경우 다른 기회를 이용하여 현지를 방문하거나 담당자와 인터뷰를 진행한다.
국내 지자체 기후변화 대응 시범사업은 문헌조사, 현장조사, 인터뷰와 회의를
통해 추진한다. 일단 연구진에 의해 대상 지자체가 선정되면 단체장과 기초의원,
지방의제21 사무국 등과 여러 가지 의견을 나눈 후 문헌조사와 현장조사를 통해
지역 연구를 한다. 일방적으로 진행하여 지자체에 던지는 식의 기후행동계획이
아니라 지자체의 합리적인 절차에 의해 기후행동계획이 수립되도록 추진체계 형
성, 시민 참여, 중장기적인 비전 수립등을 우선 고려한다.
지자체 기후행동계획 수립에서 지역 진단, 즉 온실가스 배출량과 전망을 추정하
는 것이 국내 여건에선 매우 어렵다. 지자체 온실가스 배출량 추정 방법 연구는
매우 중요하지만 그 자체로 막대한 예산과 유능한 연구진이 필요한 주요 과제이
기 때문에 이번 사업에서 엄밀하게 추진하기 어렵다. 그래서 지자체 온실가스
배출량 추정시 지자체에서 구할 수 있는 기초자료를 가공하여 국가 통계 작성
방식에 맞추거나 전국 통계를 응용하여 지역에 적용하는 한계가 불가피하다. 일
부 통계는 추정도 쉽지 않을 것이다. 이 과정에서 일본의 지구온난화방지대책
작성 지침을 참고할 것이다.
제 2 장 기후변화 대응과 지방정부의 역할
1. 기후변화 완화와 에너지 정책 전환
1) 기후변화
산업화 이후로 대기 중에 온실가스인 이산화탄소의 농도는 25% 정도 증가했으
며, 이로 인해 대기온도가 약 0.6±0.2℃ 상승했다. IPCC(2002) 보고서에 따르면,
이산화탄소 배출을 저감시키기 위한 노력을 지금 시작하지 않는다면, 2100년까지
지구 평균 기온이 1.4에서 5.8℃까지 상승하게 될 것이다. 지역적으로도 상당히
다른 변화가 나타날 것이다. 기온이 상승하는 것 외에도, 강수량의 분포가 변하
고, 극단적인 날씨변화가 더 자주 일어나며, 기후 및 식생지역이 이동하고, 토양
이 척박해져서 전 세계적인 식량상황을 더욱 어렵게 만들 것이다. 지난 500년 동
안 가장 더운 해가 2003년이었다는 사실, 지난 1000년 간의 가장 더웠던 10개
의 해 중에서 8개가 1990년대에 들어있다는 사실은 태양의 활동으로는 도저히
설명이 안되고 오직 인간이 내놓은 온실가스만으로 설명된다는 것이 이들 기상학
자의 거의 일치된 견해이다.
지구적인 역사상 기후변화는 종종 발생했다. 그러나 오늘날 관찰되는 기후변화
는, 그 변화의 속도가 매우 빨라서 인간문명과 환경이 적응할 수 있는 충분한 시
간적 여유를 허락하지 않기 때문에 더 위협적이다. 인위적인 온실효과의 절반은
에너지사용으로 인한 이산화탄소 배출에 기인한다. 따라서 기후변화에 대응하기
위해서는 이산화탄소 배출을 감소시키는 데 중점적으로 노력해야 한다. 세계적인
에너지소비 증가에 따라 이산화탄소 배출도 증가하여, 현재는 연간 23.5Gt에 달
하는 이산화탄소가 배출된다. 산업화 이후 추가적으로 1000Gt의 이산화탄소가
대기 중으로 배출되었으며, 이 가운데 80%가 지난 50년 동안 배출된 것이다. 주
로 선진공업국에서 경제성장이 이루어졌기 때문에, 오늘날까지 에너지사용으로
발생한 이산화탄소 배출의 약 90%는 선진국에 그 책임이 있다. 현재 선진국은
전 세계 이산화탄소의 2/3을 배출한다.
화석연료의 연소, 숲의 벌목, 그리고 농업의 기계화(기후변화에 영향을 끼치는
이산화질소의 배출)로 인해 발생하는 지구적인 기후변화는 오늘날 안전하다고 생
각되는 수준을 훨씬 능가한다. 기온상승을 낮은 수준으로 유지하기 위해서는 현
재 360ppm인 이산화탄소의 대기 중 농도를 21세기 말까지 최대 450ppm을 초
과하지 않도록 해야 한다. 이 수준을 달성하기 위해서는 에너지 사용에 따른 이
산화탄소 배출을 전 세계적으로 2100년까지 절반이상으로 줄여야 한다.
자료 : IPCC 3차 보고서, 2001년
인구성장을 고려한다면, 아마도 약 100억의 사람들이 일인당 평균 1톤을 약간
넘는 이산화탄소만을 배출해야 한다. 여기에서 한국을 포함한 산업국의 장기적인
목표가 도출된다. 그 목표는 국내 이산화탄소 배출량을 2050년까지 2000년 대비
약 75% 저감시키는 것이다. 이와 반대로 화석에너지원을 통해 지속적으로 에너
지소비를 증가시키면- IPCC의 시나리오 A1F1이 전제하는 것과 같이- 이산화탄
소 배출량은 상당히 증가하게 되고, 더 이상 통제할 수 없을 정도로 기온변화가
일어나게 될 것이다. 기후변화를 인간이 수용할 수 있는 한계 내에서 유지하기
위해서는, 몇십 년 내에 에너지를 사용하는 모든 분야에서 효율성을 향상시키는
기술과 이산화탄소를 적게 배출하는 에너지전환기술을 효과적으로 접목시켜야 한
다.
전통적인 대기오염물질과 대조적으로 이산화탄소는 지구적 차원에서 부정적인
영향을 끼친다는 특성이 있다. 또 그 영향이 즉각적으로 나타나는 것이 아니라
오랜 시간에 걸쳐 완만하게, 그리고 지역적으로 다양하게 나타난다는 것이 특징
이다. 따라서 이산화탄소 배출을 감소시키는 노력이 해당 지역의 에너지 소비자
에게 직접적으로 이익을 가져다주지는 않는다. 전 세계적인 대응조치가 취해질
때야 만이 비로소 이산화탄소 배출을 필요한 수준만큼 저감시킬 수 있을 것이다.
여기에서 개별국가나 특정 국가그룹이 선두적인 역할을 할 수 있다. 지구적 차원
의 온실효과는 국내적인 문제보다 더욱 포괄적인 정치적 협상을 요구한다.
온실효과가 광범위한 위험을 초래할 수 있다는 사실을 감안한다면, 기후보호는
지속가능한 에너지경제의 필요성에 중요한 근거 중 하나가 된다. 물론 자연환경
을 유지하기 위해 그 외 오염물질도 지속적으로 감소시켜야 한다. 마찬가지로 현
재의 에너지 사용에 따른 광범위한 환경적 영향도 간과해서는 안 될 것이다. 즉,
석탄, 석유, 우라늄의 채굴에 의한 경관의 파괴, 석유자원채취와 저장탱크파손에
의한 해양오염, 비전통적인 화석연료인 탄화수소의 환경영향, 그리고 특히 대형수
력발전소를 건설함으로써 발생하는 거대한 홍수 등은 환경파괴를 더욱 심화시킨
다.
펜타곤 보고서는 아주 구체적으로 기후변화가 가져올 결과에 대해서 이야기한
다. 보고서는 2010년에서 2020년 사이에 기후변화로 인해 전지구적인 혼란이 닥
칠 것으로 전망한다. 2007년경에 유럽 해안에 몰아닥친 엄청난 폭풍으로 네덜란
드 해안의 둑이 무너져 헤이그를 비롯한 넓은 지역이 사람이 살 수 없는 곳이 되
고, 2010년부터 2020년 사이에 북부유럽과 북미에서 기후변화로 인해 평균기온
이 섭씨 3.5도 가량 떨어져서 영국이 시베리아와 비슷한 기후가 되며, 전쟁과 기
아로 인해 수백만 명이 목숨을 잃는다는 것이 이 보고서에서 예측하는 내용이다.
식량생산이 크게 줄어들고, 열대와 아열대 지역이 황폐화됨에 따라 그곳 사람들
이 미국과 유럽으로 몰려들고, 이곳 국가는 이들이 들어오는 것을 막기 위해 요
새화되고, 일본, 한국, 독일 등이 핵무기를 개발하며, 엄청난 인구와 식량 수요를
지닌 중국과 해수면에서 얼마 높지 않은 방글라데시가 특히 심각한 피해를 입으
리라는 내용도 들어 있다.
한반도에선 기후변화가 더 뚜렷하게 관측되고 있다. 기상연구소에 따르면 지난
100년간 한반도의 평균 기온은 1.5도 상승했다. 1920년에 비해 겨울이 한 달 정
도 짧아진 반면 여름은 다소 더워져 냉방일수는 20일 증가했다. 비나 눈이 오는
양상도 달라졌다. 눈이나 비 오는 날은 줄었지만 연 강수량은 늘었다. 한번 눈이
나 비가 오면 폭설, 폭우가 될 가능성이 높다는 의미이다.
기후변화는 기상 이변, 생태계 변화 등 부정적 영향을 낳고 있다. 최근 들어 가
뭄, 태풍, 폭설, 호우 등 이상기상이 잦아지면서 인명과 재산피해가 커지고 있다.
기온 상승을 따라잡지 못한 일부 식물들이 멸종 위기에 직면해 있으며 바닷물의
온도가 높아지면서 명태 등 한류성 어류가 감소하고 아열대성 남방계 어류가 증
가하고 있다. 한반도에서 기후변화의 부정적 영향이 커지고 있지만 기후변화 영
향 평가와 적응 방안에 대한 연구는 이제 겨우 시작단계이다. 기후변화 영향 평
가를 토대로 기후변화 적응 방안을 수립하고 사회적 인식과 생활양식, 산업 활동,
국가 방재시스템 등을 바꾸는데 상당한 시간이 걸릴 것이다. 그 사이 기후변화에
따른 피해는 계속 증가할 것이다.
2) 기후변화와 에너지 전환
현재 진행되고 있는 기후변화는 에너지부문과 산업공정, 농업 및 축산부문, 폐
기물부문 등에서 발생하는 온실가스가 대기 중에 과도하게 축적되어 지구온난화
현상이 촉진됨으로써 유발된다. 특히, 전세계적으로 에너지 사용에 따른 온실가스
배출이 전체 배출의 80%정도를 차지하기에(Trexler와 Gibbons, 1998), 화석연
료 위주의 에너지 사용이 기후변화의 주요한 원인이라 할 수 있다. 끊임없는 경
제성장을 위한 화석연료의 과도한 사용이 지구생태계가 흡수할 수 있는 온실가스
의 용량을 초과해서 진행됨으로써 지구온난화가 진행되고 이로 인해 기후변화가
유발된 것이다. 전체 온실가스의 80%정도를 차지하여 가장 주목받는 온실가스인
이산화탄소는 화석연료의 연소를 통해 배출되어 50∼200년 동안이나 분해되지
않고 대기에 머물면서 지구 복사열을 흡수하여 지구온난화를 유발, 기후변화를
가져오는 것으로 알려져 있다(IPCC, 1996). IPCC에 따르면 기후변화를 억제하기
위해서는 2050년까지 1990년 이산화탄소 배출수준의 60%이상이 감축되어야 한
다(IPCC, 1996). 따라서 현재의 기후변화를 완화하기 위해서는 화석연료에 대한
의존을 줄이면서 화석연료를 보다 효율적으로 사용하지 않으면 안된다. 현재 세
계 에너지 소비의 85% 정도가 화석연료로 충당되고 있는 상황에서 기후변화는
화석연료중심의 에너지 체제가 지속불가능함을 경고한다.
독일이나 영국 등 기후변화에 보다 관심있게 대처하고 있는 국가들에서는 기후
변화문제를 에너지체제의 전환을 요구하는 문제로 받아들여 에너지관련법에 이를
명시하고 있다. 예를 들어 독일의 재생가능 에너지법에는 “이 법의 목적은 기후
보호, 환경보호, 자연보호를 위해 에너지수급의 지속가능한 발전을 가능하게 하는
데 있다. 장기적으로 에너지수급의 국민경제적인 비용을 외부비용을 포함함으로
써 줄여나가고, 자연과 환경을 보호하며, 화석에너지원 확보를 둘러싼 분쟁을 줄
이는 데 기여하고, 재생가능 에너지로 전력을 생산하는 기술개발을 지원하는 것
이다”라고 기술되어 있다. 기후변화는 그동안의 에너지사용방식에 대한 반성적
성찰을 요구하며 에너지자원의 고갈이나 수입에너지자원에의 과도한 의존, 에너
지로 인한 다양한 대기오염 등의 문제들을 해결하기 위해 기존 에너지체제를 변
화시켜야 한다는 주장을 더욱 강화시킨다.
기후변화에 대응할 수 있는 에너지정책은 단지 기후변화 문제만을 초점에 놓고
볼 것이 아니라 에너지사용이 유발하는 다양한 환경문제는 물론 에너지를 둘러싼
사회․정치․경제적 측면까지 두루 고려되어야 한다. 현재 에너지의 생산과 분배, 소
비의 전과정은 에너지원의 고갈이란 문제와 함께 다양한 환경문제와 맞닿아 있
다. 나아가 에너지문제는 에너지의 생산과 소비에 따른 비용과 편익이 사회계층
별, 지역별, 연령별, 세대별로 고르게 배분되고 있는지, 에너지의 생산과 소비구조
가 누구에 의해 조직되고 관리되는지, 일반시민이 에너지의 생산과 소비에 어느
정도 관여하며 어느 정도의 통제력을 지니고 있는지 등 정치․사회적 형평성과 민
주성의 문제에도 연결되어 있다. 제한된 에너지의 배분을 둘러싸고 국가간 사회
계층간 갈등이 전개되고 있으며 에너지와 관련된 기피시설의 입지로 사회적 갈등
이 빈발하고 있다. 지속가능한 사회로의 전환이라는 과제는 에너지와 환경, 사회
의 상관성을 엄밀히 고려하지 않는다면 실현하기 힘들다. 에너지의 생산․소비는
지속가능한 발전이 추구하는 사회․경제․환경적 목적을 달성할 수 있도록 이루어져
야 한다. 이는 기후변화에 대응하기 위한 에너지정책이란 기후변화만이 아니라
지속가능한 발전의 관점에서 수립되어야 함을 의미한다. 아울러 에너지문제가 제
대로 고려되지 않으면 기후변화를 포함한 다양한 문제가 유발되어 지속가능한 발
전 또한 성취되기 힘들다.
에너지
환경
경제
형평성
지속가능한
발전
세대내 형평성
세대간 형평성
부양능력의 한계
환경친화성
에너지비집약성
재생가능성
삶의 질 향상
장기적 지탱성
지속가능한 에너지체제란 지속가능한 발전을 실현할 수 있는 에너지체제로,
경제적 효율성만이 아니라 지속가능성과 형평성을 실현할 수 있도록 구성되어야
한다. 지속가능성의 원칙이란 사용하는 에너지가 지속가능한 방식으로 지구의 부
양능력 안에서 공급될 수 있어야 한다는 것이다. 이는 에너지원이 고갈가능성으
로부터 자유로워 공급의 안정성이 유지될 수 있어야 함을 의미한다. 이는 에너지
안보의 문제와 연결된다. 현재 에너지정책의 주요한 목표가 되고 있는 에너지의
안정적 공급은 결국 에너지가 지속가능한 방식으로 공급되지 않으면 실현되기 힘
들다. 단기적으로는 에너지가 합리적인 가격에 안정적으로 공급된다 하더라도, 유
한하거나 국가 혹은 지역의 경계를 넘어서는 에너지원에 의존하게 되면 장기적으
로는 공급의 지속가능성을 충족할 수 없다. 화석연료는 지구상에 골고루 분포하
지 않는다. 증가하는 에너지 소비는 한 지역에서 공급할 수 있는 에너지자원의
용량을 넘어서기 일쑤다. 더욱이 화석연료가 애초부터 풍부하게 존재하지 않는
한국과 같은 지역은 다른 지역의 화석연료에 의존할 수밖에 없다. 한국은 2002년
현재 에너지 해외의존도가 97.1%이며 석유의존도가 49.1%에 이른다(산업자원부,
2002a). 수입에너지원에 대한 높은 의존은 에너지공급의 안정성을 저해하고 무역
수지를 악화시키는 등 상당한 부담을 야기한다. 2002년 현재 한국의 총수입 중
에너지 비중은 21.2%, 에너지수입액 중 석유수입액이 78.7%이다. 수입의존도가
높아서 국제에너지시장이나 환율에 변동이 발생하면 상당한 영향을 받게 된다.
환율변동은 수입에너지의 국내시장가격을 변동시키는 데 그치지 않는다. 모든 수
출입재들의 상대가격구조를 변동시킨다. 결국, 환율변동으로 전산업에 걸친 가격
구조가 변하고 에너지수급에 변화가 일어난다(손양훈 ․ 신동천, 1997). 환율인상
의 경우, 수입에너지가격이 상승하여 생산비가 상승하게 된다. 대부분의 산업에서
는 환율인상으로 수입원자재의 비용이 올라가도 이를 제품화하여 수출함으로써
환율인상의 영향이 상쇄되거나 유리한 결과를 가져오기도 하지만 에너지산업의
경우 수입된 에너지 자원이 석유제품과 전력 등의 최종에너지로 변환되어 국내에
서 소비되기 때문에 환율이 수입에만 일방적으로 영향을 주게 된다(에너지경제연
구원, 1997). 1970년대 두 차례 석유파동을 통해 에너지수입의존도가 높은 경제
가 얼마나 취약한지, 또 IMF사태 시 환율변동이 에너지산업에 미치는 영향이 얼
마나 심각한지 경험한 바 있다. 이러한 문제는 에너지 안보의 문제와 직결된다.
에너지의 “안정적이면서 지속적인” 이용이 진정으로 가능하려면 자연의 부양능
력의 한계 안에서 에너지사용의 환경적 영향이 최소화되어야만 한다. 에너지 사
용의 전주기(life-cycle)는 대기오염만이 아니라 수질오염과 해양오염, 토양오염,
열오염에 이르기까지 다양한 형태의 환경오염 및 파괴와 연결되어 있다. 에너지
사용의 전주기와 환경오염의 연관성을 고려하여 에너지사용에 따른 환경영향이
최소화될 수 있는 환경친화적인 에너지원을 주요 에너지원으로 하는 에너지체제
만이 지속가능하다. 환경과 보건에 부정적 영향을 미치는 에너지원이나 이용방식
은 사회적으로 수용되기도 곤란하다. 즉 지속가능성은 공급의 지속가능성과 함께
환경친화성을 주요한 내용으로 한다.
형평성의 원칙이란 에너지이용의 편익과 비용이 세대 간에 그리고 세대 내에서
고르게 배분되어야 한다는 것이다. 사회구성원 누구나 기본적인 삶의 필요를 충
족시킬 수 있도록 에너지가 배분되어야 하며, 어떤 개인이나 집단도 그들의 동의
없이 다른 사람들의 이익을 위해 희생되어서는 안 된다. 그렇지 않으면 불이익을
당한다고 생각하는 집단의 사회적 수용성이 낮아져 사회갈등을 유발하는 원인이
된다. 또한 에너지의 효율적 공급에만 관심을 둘 경우 가난한 사람들의 기본적
필요까지 두루 충족시키는 일을 소홀히 할 수 있다. 에너지공급의 형평성, 에너지
이용에 따른 편익과 비용 배분의 형평성을 실현하기 위해서는 정책결정과정에 시
민참여를 보장하는 민주적인 의사결정체제가 필요하다. 다양한 사회구성원들이
에너지정책결정과정에 참여하여 토론과 합의가 이루어질 수 있도록 민주적인 의
사결정구조를 마련할 때 형평성이 보다 효과적으로 고려될 수 있다. 형평성의 원
칙은 민주성의 원칙을 통해 실현될 수 있는 것이다.
경제적 효율성 혹은 합리성이란 원칙도 새로운 각도에서 접근해야 한다. 이제
까지는 공급의 안정성을 최우선의 정책목표로 하여 “수요가 있는 곳에 공급이 있
다”는 식의 공급지향적 편향을 보여왔다. 그리고 공급의 안정성을 보다 효과적으
로 실현할 수 있는 하나의 방안으로 공급의 효율성을 중시했다. 공급의 안정성과
효율성도 반드시 고려되어야 하는 원칙이지만 이제는 시각을 좀 더 확대하여 공
급의 효율성을 높이는 데만 매몰되기보다는 수요관리를 통해 수요증가를 억제하
거나 완화하려는 노력을 강화할 필요가 있다. 공급과 수요의 편익과 비용을 분석
하여 수요를 절감하여 에너지소비증가를 완화시켜 나가는 방향으로 조절하고 에
너지원간 비용편익을 면밀하게 따져야 한다. 바로 이 점에서 경제적 효율성은 여
전히 유효한 정책원칙이라 할 수 있다. 편익과 비용분석의 경우, 전력에 관해 살
펴보자면, 건설 및 운전비용만이 아니라 발전방식의 전주기비용(life-cycle costs)
과 환경적 외부효과를 제대로 고려함으로써 판단될 수 있어야 하며 현재 채택하
고 있는 전력회사비용평가방법이 아니라 전사회적 비용과 편익을 분석하는 총자
원평가방법을 취해야 한다. 전주기비용이란 건설비용이나 운전비용만이 아니라
폐기물 처리비용까지를 포함한다. 원전의 경우, 핵폐기물 처리비용은 물론 원전폐
쇄와 부산물처리비용을(그것도 합리적인 수준으로) 포함해야 하는 것이다. 현재의
에너지가격은 에너지이용의 환경비용이 제대로 반영되어 있지 않은 채 왜곡되어
있기에 에너지원간의 공정경쟁이 보장되어 있다고 보기 힘들며 지속가능한 에너
지이용이라는 목표에도 부합하지 못한다. 아울러 에너지의 경제성은 각각의 에너
지(기술)산업의 성장잠재력과 일자리 창출효과까지 고려할 때 제대로 평가될 수
있다. 보다 엄밀한 경제성평가를 위해서는 에너지가격이 사회․환경비용을 반영하
도록 조정될 필요가 있다. 이러한 접근을 취할 경우, 환경친화적이고 노동집약적
이며2) 성장가능성이 지대하고 에너지안보에 기여할 수 있는 재생가능에너지의
2)
경제성은 다르게 평가될 수 있다.
지속가능한 에너지체제는 에너지 공급의 안정성이나 양적 성장이 아니라 보다
적은 에너지 소비를 통해 삶의 질이 향상되는 것을 추구한다. 이는 단순히 에너
지원의 전환만을 의미하는 것이 아니라 에너지의 최종용도(end-use)에 관심을
두고 왜 에너지가 필요하며 어떻게 하면 수요에 맞는 기술을 개발하고 수요 자체
를 줄일 수 있는지에 대한 방안을 모색하는 것을 말한다. 에너지 공급 자체를 주
요한 목적으로 한다기보다는 에너지가 제공하는 서비스에 관심을 두어 동일한 서
비스를 보다 경제적으로 효율적이면서도 민주적이며 환경친화적으로 제공하는 방
안을 모색한다. 지속가능한 에너지체제에서는 삶의 질의 향상이 에너지공급의 증
가와 비례관계에 있다는 믿음은 거부된다(Goldemberg and Johansson, 1995).
따라서 지속가능한 에너지체제란 궁극적으로 화석연료처럼 공급의 불안정성이
나 임박한 고갈가능성이 없이 지역의 경계 안에서 지속적으로 거듭 생산되는 에
너지원, 즉 태양과 바람, 물 등의 재생가능에너지원을 바탕으로 해야 함을 시사한
다. 더불어 공급보다는 수요관리에 관심을 두는 에너지 효율성 향상과 에너지 절
약을 중요한 정책내용으로 하게 된다. 에너지 효율성 향상이란 장비나 체계를 향
상시킴으로써 더 적은 에너지를 투입하여 동일하거나 더 나은 서비스를 제공받는
것을 의미하는데 에너지 효율성향상을 통해서 한정된 에너지원이 주는 편익을 최
대화하면서 부정적 영향을 최소화시킨다. 에너지 효율성향상을 통해 한정된 에너
지원이 주는 편익을 최대화하면서 부정적 영향을 최소화시킬 수 있다. 하지만 에
너지효율성 향상만으로는 부족하다. 에너지 소비행위가 늘어나게 되면 에너지의
효율성 향상에 따른 효과를 상쇄할 수 있는데 이는 에너지절약노력을 통해 방지
할 수 있다. 에너지 절약노력으로 에너지 사용의 절대량 자체를 절감할 수 있다.
따라서 에너지 절약이 지속가능한 에너지체제의 다른 중요한 구성요소가 된다.
요약하자면 지속가능한 에너지체제로의 전환을 위한 에너지정책은 경제적 효
율성은 물론 지속가능성과 환경친화성, 형평성과 민주성을 주요원칙으로 한다. 이
런 원칙에 부합하는 에너지정책은 재생가능에너지와 에너지효율성의 향상, 에너
지 절약을 확대하는 방향으로 수립․집행되어야 한다. 정선양(1998)은 “환경정책을
실제로 실천하기 위해서는 일정한 구체적 행위기초인 정책원칙이 있어야 한다”고
지적하고 있는데 이는 에너지정책에 대해서도 동일하게 적용될 수 있다. 정책의
목표, 수행주체, 수단들에 대한 분석뿐만 아니라 정책의 원칙에 관한 충분한 논의
와 사회적 합의가 필요한 것이다. 정책의 원칙은 정책목표를 실현하기 위한 제반
정책수단을 선정․평가하기 위한 기준의 역할을 담당하기 때문이다.
에너지와 관련된 문제는 어떤 에너지원을 사용하는가의 차원만이 아니라 에너
지의 생산과 소비 및 유통을 둘러싸고 형성되어 있는 사회제반 구조와 제도 및
사회관계의 차원에서도 접근해야 한다(Winner, 1982). 중요한 것은 에너지원을
화석연료와 원자력으로부터 재생가능에너지원으로 변화시키는데 그치는 것이 아
니라 에너지의 생산과 수송, 소비를 연결하는 구조의 변화를 아울러 꾀하는 것이
다. 즉 현재의 중앙 집중적인 전력체제가 지역 간 환경 불평등을 야기하고 의사
결정과정에 지역주민의 참여를 배제 혹은 제한하며 환경문제를 야기한다는 점을
고려할 때, 대형의 발전단지에서 소비지로 전력을 수송하는 기존의 틀을 유지할
것이 아니라 분산적인 체제로 전환시켜야 한다. 장기적으로 안정적이고 지속가능
한 에너지공급은 에너지의 생산․소비가 유발하는 편익과 비용이 사회구성원에게
고르게 배분되도록 에너지를 이용할 때 가능하다. 에너지에 대한 통제가 지역주
민과 시민의 의견을 배제한 채 중앙집중적이고 권위주의적인 방식으로 이루어지
고, 에너지의 생산과 소비활동이 지역적으로 분리되어 존재하여 사회․환경적 편익
과 비용이 차별적으로 배분되는 체제는 민주주의사회에서 수용되기 곤란하다. 즉,
지속가능한 에너지체제에서는 에너지의 민주적인 이용과 통제를 중시한다면 이는
소규모의 지역분산적인 체제를 통해 보다 효과적으로 실현될 수 있다.
경제적 효율성의 관점에서도 중앙집중적인 수급구조는 더 이상 지지되기 힘들
다. 중앙집중적인 수급구조는 공급의 효율성이 규모의 경제를 실현함으로써 달성
된다는 이유로 수립․유지되어왔다. 거대 중앙집중적 전력수급체제는 역사적으로
규모의 경제를 이유로 수립․추진되어왔다(Fox-Keller, 1997). 하지만 복합가스화
력기술의 발전이후 규모의 경제라는 논리는 타당성을 잃어가고 있다(Flavin and
Lenssen, 1999). 대규모발전은 소규모 모듈(module)방식에 비해 상황에 탄력적
으로 대응하지 못해 비경제적인 것으로 드러나고 있다. 모듈방식이란 적은 용량
의 발전소를 여러 개 건설하여 상황에 맞게 탄력적으로 발전소의 가동을 조절하
는 방식이다(Byrne 외, 1991). 가스화력발전이나 재생가능에너지발전은 모듈방식
으로 이용가능하다. 원자력발전은 운전의 중지가 힘들어 한 번 가동이 시작되면
전력수요의 증감과 상관없이 계속적으로 가동된다. 이는 원자력이 주로 기저부하
로 사용되는 이유이다. 원자력발전과 같이 대량의 전력을 생산하는 공급자는 전
력의 보다 많은 판매를 원하게 된다. 이는 결국 에너지절약과 효율향상노력의 저
하로 이어지면서 사회적인 낭비로 귀결된다. 규모의 경제가 공급의 효율성을 실
현한다는 주장은 이제 수용되기 힘들다.
반면, 분산적인 전력체제는 에너지의 생산과 소비가 지역별로 균형있게 이루
어지는 체제이다(Byrne 외, 1991; 김종달, 1992; 이필렬, 2002). 지역의 지속가
능성을 강화하기 위해서는 지역의 생태환경과 경제, 사회생활이 하나로 어우러
져 하나의 지역생태공동체(bio-regional community)를 지향해야 한다(이시재,
2003). 모든 공동체가 지역의 조건에 따라 생산이 자족적으로 이루어질 수 없기
에 교역을 통해 자족성을 보완해야 한다. 하지만 애초부터 지역공동체를 지향하
는 것과 분업의 체계 하에서 자기특화를 하는 것과는 공동체의 운영방식이나 발
전방향이 다를 수밖에 없다. 지역생태공동체가 바탕으로 삼고 있는 논리는 에너
지차원에서도 적용될 수 있다. 아니 기존의 논의에서 에너지문제가 제대로 고려
되지 않았다는 사실이 지적될 필요가 있으며 지역생태공동체의 내용에 에너지문
제가 추가되어야 한다. 모든 지역이 에너지자립적일 수는 없다. 하지만 에너지 자
립적인 지역공동체를 지향할 때 중앙집중적인 에너지체제의 결함들을 완화시키면
서 지역의 지속가능성을 높이고 궁극적으로 국가 전체의 지속가능성을 높이는 것
으로 귀결될 수 있다.
분산적인 에너지체제란 각 지역에서 이용할 수 있는 에너지원으로 소규모로
발전하여 그 지역에서 소비하는 체제이다. 이런 체제는 에너지 자립적인 지역공
동체의 건설을 가져와 지역간 불평등 문제를 해소할 수 있으며 에너지에 대한 지
역주민의 의사를 충실히 반영하면서 민주적으로 운영될 수 있다. 새로운 국정운
영 형태로 제안되고 있는 “신거버넌스(new governance)”를 에너지행정에서도
실현해야 한다. 분산적인 에너지체제는 지방자치제가 실시되어 정치분권화와 지
역자치에 대한 의욕과 관심이 날로 증대하고 지방정부의 자율성이 확대되고 있는
상황에 부합하는 에너지체제이다. 공급의 안정성 측면에서도 소규모의 분산적인
체제는 어느 한 곳에서 문제가 발생할 경우 파급효과가 한 지역에 한정되기에 시
스템 전체에 파급효과가 미치는 거대 중앙집중체제에 비해 사회 전체적으로 안정
적이다.3) 경제적 차원에서도 생산된 곳에서 소비되거나 생산지에서 소비지까지의
거리를 줄여 전력손실과 송배전을 포함한 수송비용을 감소시키기에 대규모 중앙
집중식 체제에 비해 합리적이며 효율적이다. 중앙집중적 체제에서 원거리 생산지
에서 소비지까지의 전력수송을 위해 고압송전선이나 송전철탑 등의 시설물은 필
수적인 것으로 당연시되어 왔으나 분산적인 체제에서는, 특히 소규모의 자가발전
자들이 존재하게 되면, 추가적인 설치가 불필요하다.
이러한 분산적인 에너지체제는 바로 위에서 제시한 재생가능에너지의 확대,
에너지효율향상, 에너지절약노력의 강화를 통해 실현될 수 있다. 우선 태양에너
지, 풍력, 생물자원, 조력 등 재생가능에너지는 소비가 이루어지는 지역에서 지속
적으로 풍부하게 제공되기에 원천적으로 분산적인 에너지이다. 재생가능에너지를
이용할 경우, 예를 들어 가정이나 사업체의 지붕이나 벽면에 태양광 전지를 설치
하거나 태양열 집열판을 설치하게 되면, 그 지역에서 지속적으로 제공되는 태양
에너지를 이용하여 소비가 이루어지는 그 곳에서 전력과 온수, 난방열이 생산된
다. 대부분의 재생가능에너지설비는 대규모일 때보다 소규모 내지 중규모일 때
보다 효율적으로 작동되기에 지역분산적인 에너지수급방식을 취함으로써 지역의
에너지 자립도를 높일 수 있고 지역의 에너지 필요에 탄력적으로 반응할 수 있
다. 하지만 재생가능에너지로 에너지수요를 모두 충족시키기에는 시간이 걸릴 뿐
아니라 수요가 지속적으로 증가하게 되면 그만큼 더 힘들어진다. 이 점에서 에너
지 효율향상과 에너지절약이 중요하다. 에너지 효율향상과 에너지절약을 통해 에
너지수요를 줄이거나 증가를 완화하게 되면 그만큼 기존의 화석연료나 원자력에
대한 의존을 줄일 수 있고 재생가능에너지만으로 감당하기 힘든 에너지수요가 낮
아질 수 있게 된다. 이러한 접근을 통해 고갈성 자원에의 의존도가 높고 에너지
해외의존도가 높은 우리 실정에서 에너지안보 또한 강화될 수 있다.
요약하자면, 지속가능한 에너지체제는 에너지의 민주적인 이용과 통제를 중시
하여 소규모의 지역분산적인 에너지체제를 지향하며 에너지의 생산과 소비가 갖
는 환경적 함의를 고려하여 환경적 부양능력에 민감하게 에너지소비수준을 조절
하고 에너지 사용의 외부효과를 최소화한다. 지속가능한 에너지 이용방식은 모든
시민, 나아가 미래세대의 삶의 질 향상을 중시하며 생태계도 인류의 에너지 이용
으로 인해 결코 위험에 처하지 않는다. 이러한 원칙을 충족시킬 수 있는 에너지
방안은 재생가능에너지의 사용확대, 에너지효율성의 향상, 에너지 절약이다. 아래
그림은 지속가능한 발전이라는 대명제에 부합되게 에너지의 생산․소비가 환경, 경
제, 사회적 형평성과 갖는 연관을 고려하는 지속가능한 에너지체제를 집약적으로
표현한다.
경제
환경
사회 정치
에너지와
지속가능한 발전:
에너지 수요관리
재생가능에너지
분산적 공급구조
공급의 안정성 효율성
산업의 성장잠재력
수용성
환경정의
환경친화성
재생가능성
평화적 이용
시민참여
2. 기후변화가 지역에 미치는 영향
지구기후모델은 지역의 기후와 날씨 변화를 예측하기에는 아직 곤란하다. 일
반적인 기후변화가 지역이나 도시에 초래할 부정적 영향은 매우 다양하다.
첫째, 육상과 해양의 생태계 변화는 농업, 산림, 어업에 절대적이 물순환에 변화
를 가져오고 이에 따라 이러한 산업(관련 자원)에 먹거리와 일자리를 의지하는
공동체는 상당한 영향을 받는다.
둘째, 극심한 날씨변화는 도시 자체를 파괴할 수 있다. 특히 해안가를 따라 발달
한 도시의 경우 폭풍과 범람의 빈번한 발생으로 인명과 재산상 손실이 발생한다.
셋째, 기후변화는 직․간접적으로 도시거주민의 건강에 영향을 준다. 열파와 유독
성 스모그의 빈번한 발생, 열대성 질병의 확산 등은 도시거주민의 건강을 위협할
수 있다.
1) 식량과 물 부족
인간은 식량과 물이 없으면 생존할 수 없다는 당위적 측면 외에도, 다른 측면에
서 식량과 물은 필수적으로 요구된다. 많은 도시와 마을은 농촌지역이나 해안에
위치해 있으면서 경제적 삶을 위해 식량 생산에 의존하고 있다. 그런데 농업은
규칙적인 절기와 강수에 의존한다. 즉, 온도와 강수량이 식량 생산에 가장 중요한
제한요인이다. 기후변화는 이러한 제한요인에 변화를 가져와 농업의 생산성에 치
명적인 영향을 줄 수 있다. 해양은 또 다른 식량 생산의 원천으로 세계인이 섭취
하는 단백질의 18%가 해양에서 나온다. 어업의 생산성 역시 해양의 수온, 조수를
비롯 기후와 관련된 다양한 요인의 영향을 받는다. 한편, 도시 보건은 위생적 처
리(배변)를 위해 요구되는 물에 의존한다.
① 토지와 식량
생산적인 농업은 강수량의 고른 분포에 의존한다. 바로 이런 측면 때문에 열대
지역의 농업이 온대지역보다 농업생산이 낮다. 온대지역은 비가 규칙적이며 집중
적으로 온다. 온대기후가 아열대, 열대 기후로 변하는 양상이 북반구에서 발전하
고 있는데 지역에 따라서는 곡물수확이 줄어들고 있다. 지구온난화는 곡창지대의
강수패턴을 급격하게 변화시킨다. 어떤 지력에서는 비가 너무 많이 오고 내륙지
역은 비가 너무 적게 와서 수확량이 줄어들고 있다. 1995년에는 세계 곡물생산이
20년 만에 최저를 기록했는데 북미에 비가 너무 많이 왔고 호주에는 비가 너무
적게 왔기 때문이다. 남반구와 북반구의 35도 정도의 건조기후대의 선진 여러 국
가들에서는 밀과 옥수수, 콩 등의 생산량이 10%가량 떨어진 것으로 보인다. 옥스
퍼드 대학의 마틴 페리에 따르면 21세기 중반까지 5000만명에서 3억 5000만명
정도의 사람들이 기후변화에 따른 가뭄에 영향을 받을 것으로 추정된다. 열과 수
분의 변화는 잡초와 곤충이 만연하는 상태를 유발할 수 있다. 1995년의 집중호우
는 감자에 새로운 균이 자라도록 해서 마름병을 확산시켰다. 미국의 오레곤과
아이다호주는 심각한 수확량 감소를 경험한 바 있다. 보다 빈번하고 많은 강수,
억수같은 비와 범람은 여러 지역에서 토양소실을 가져오고 이는 농업생산의 감소
를 유발하게 된다.
특히 단일작물 재배에 의존하는 지역은 지구온난화에 따른 기후변화에 심각한
영향을 받을 것으로 보인다. 도시 거주민들은 식량 구입에 더 높은 가격을 지불
해야 할 것이고 감자나 고구마 같은 몇몇 식량작물에 의존하는 개도국의 지역들
에서는 기후변화로 생산이 감소될 경우 기근에 직면하게 될 것이다.
② 해양과 식량
온도는 해양의 조수에 영향을 미치는 가장 중요한 요소이다. 온도의 변화는 산
란과 새끼의 생육에 영향을 미치게 된다. 해수면 상승은 개발도상국의 연안어업
에 심각한 영향을 미친다. 그런 지역의 어업은 담수습지나 연못(어민들이 오랜 기
간 동안 만들어온)에 의존하는데 해수면 상승에 따른 염수의 침입은 그 생산기반
을 파괴하기 때문이다.
③ 물 부족
사람들은 마시기에 알맞은 물이 없다면 생존할 수 없다. 도시는 지하수나 저수
지, 강으로부터 물을 끌어다 쓰는데 이들 수원은 강수패턴이나 연안가의 경우 해
수면과 깊은 관련이 있다. 지구온난화는 다양한 방식으로 도시의 물공급의 안정
성에 영향을 미친다.
첫째, 건기가 갈수록 길어지고 빈번하게 일어나면 대수층(aquifer)의 적절한 물보
충이 줄고 저수용량도 감소하여 결국 강물의 유량이 줄어들 수 있다. (세느, 포,
템즈, 라인, 다뉴브강 등)
둘째, 가뭄으로 강물이 마르기도 한다.(원거리에 물을 공급하는 콜로라도강의 경
우)
셋째, 연안의 경우 바닷물이 강이나 대수층에 침범하여 물공급을 오염시킨다.
선진국들에서는 물공급 부족에 위기를 느끼면 새로운 인프라를 깔아서 문제를
해결하게 하겠지만 비용이 상당히 요구될 것이다. 개도국의 경우는 그런 선택조
차 가질 수 없기에 물부족 현상이 일어나게 되면 광범위한 이주가 발생할 것으로
보인다.
2) 기후변화와 보건
기후변화가 보건에 영향을 미치는 방식은 다양하다. 첫째, 고온의 열에 익숙하지
않은 사람들은 일사병이나 열사병에 걸릴 수 있고 가난한 사람들이나 나이든 사
람들은 사망에 이를 수 있다. 둘째, 폐질환이 있거나 알레르기 원인물질에 민감
한 사람들은 지표상의 오존이나 다른 유독 대기오염물질에 의해 호흡기 질환에
시달리게 된다. 특히 어린이들이 취약하다. 셋째, 온도상승에 따라 기생충이나 바
이러스, 박테리아가 확산되면서 말라리아나 뎅기열(관절이나 근육통), 콜레라 등
이 도시민 사이로 급격히 확산될 수 있다. 말라리아 모기는 온도와 습도에 특히
민감하여 온도의 상승으로 더욱 확산된다.
① 무더위
인체가 과열되면 일사병이나 열사병이 발생한다. 열대지방 주민들은 어느 정도
열에 익숙해 있지만 온대 이북의 주민들은 그렇지 못하여 온도상승에 따른 무더
위가 심각한 영향을 가져 올 수 있다. 1995년의 경우 시카고에서만 500명의 사
람들이 무더위 때문에 사망했고 2003년 8월 2주 동안 발생한 폭염으로 프랑스
에서만 1만 4천여 명이 사망했다. 두 사례 모두 사망자의 대부분이 빈곤층 노약
자였다.
② 폐질환
2차 오염물질인 지표상의 오존은 자동차 배기가스가 태양의 빛이나 열이 있을
때 1차 오염물질들끼리 작용해서 형성되는 것으로 기온이 높을 때 오존이 보다
잘 발생한다. 해소 천식 환자에게 오존 흡입은 특히 치명적이다.
3. 지방정부의 기후변화 대응 잠재력
앞에서 기후변화가 지역에 어떻게 연계되어 있는지, 지역수준에서 기후변화 대
응전략 혹은 행동계획을 마련하는 것이 왜 필요한지에 대해 살펴보았다. 이 절에
서는 지역수준에서 기후변화대응전략을 마련할 수 있는 잠재력이 지방정부에 있
는지, 어떤 부문과 영역에서 지방정부가 효과적으로 기여할 수 있는지 살펴보도
록 한다. 한국의 지방정부가 가진 잠재력을 살펴보기에 앞서 우선 ICLEI의 논의
를 참고하여 일반적으로 지방정부가 실행할 수 있다고 여겨지는 범주에 대해 검
토하도록 한다. 이후 한국의 지방정부가 가진 권한과 기능이라는 상황적 맥락에
서 우리나라의 지방정부가 가진 잠재력과 수행할 수 있는 역할에 대해 살펴보도
록 한다.
1) 일반적 경향
기후변화는 명백히 지구환경문제이지만 지방 차원에서 정책적 이니셔티브를 가
질 잠재력이 있다. 지방정부의 권한은 나라마다 다양함에도 불구하고 에너지와
교통정책이란 중요한 영역에서 다소의 책임을 가지는 게 일반적이다. 지방정부는
자신이 가진 지도력과 정책결정력을 통해 지구온난화와 대기오염을 일으키는 물
질의 배출을 유발하는 다양한 활동에 직접적으로 영향을 미치거나 통제할 수 있
다. 특히 도시지역은 상당한 양의 연료와 전기를 소비하는데 바로 그 과정에서
온난화가스가 발생하고 지구온난화를 유발하게 된다. 지방정부는 해당 지역 안에
서 비효율적인 에너지 사용을 줄임으로써 온실가스 배출을 줄일 수 있는 핵심적
인 지위를 지닌다. 대부분의 지방정부는 다음과 시설이나 설비를 소유 또는 운영
하거나 다양한 행정작용을 통해 영향을 미칠 수 있다:
? 공공건물이나 도로조명, 공공 레크리에이션 시설, 하수처리장 등 지방정부의
시설과 운영
? 가정 및 상업용 건물의 에너지 효율성을 결정하는 건축(기준)법규와 허가
? 매립지와 메탄배출
? 재활용, 퇴비 또는 폐기물 저감 프로그램을 포함하는 폐기물의 수집과 관리
? 인구밀도와 건물의 구성 및 물리적 배치, 인근지역과 지역사회 등을 결정하는
토지이용 계획과 개발
? 수송에너지소비 수준과 소비유형 및 자동차 여행의 수와 거리에 영향을 미치
면서 지역주민과 사업가들의 수송수단의 선택에 영향을 미치는 수송 인프라
? 물공급과 하수, 다른 공공작업과 같은 공공작업 인프라
지방정부는 적어도 온실가스 감축에 있어서 중요한 역할을 하는 정책영역에 영
향을 미칠 수 있는 것이다. 구체적으로 지방정부가 어떻게 위와 같은 설비나 시
설들 혹은 영역들을 통해 온실가스 배출감축에 영향을 미치는지 살펴보자. 지방
정부가 지방정부의 청사나 설비, 토지, 자동차 등을 운영하고 관리하는 권한을 가
지고 있다. 지방정부는 자체 사무실과 건물, 학교, 병원, 컨벤션 홀, 공공주택, 레
크리에이션 콤플렉스, 물펌프장, 하수처리장, 매립지, 폐기물 처리시설, 차량, 공
터, 공원, 대중교통체계 등을 소유하거나 운영․유지한다. 이러한 자산들에서는 상
당량의 온실가스가 배출된다. 민간부문의 감축노력을 이끌어내기 위한 모범을 보
이기 위해서, 그리고 다른 지역사회가 프로그램을 설계하는 데 경험을 이끌어낼
수 있기 때문에, 지방정부가 자신들이 배출하는 온실가스를 감축하는 것이 중요
하다. 지방정부가 소유하거나 관리하고 있는 설비나 시설에 보다 효율적인 에너
지기술을 적용하거나 재생가능에너지 설비들을 설치할 수 있다. 메탄의 주요한
진원지인 폐기물 처리시설이나 매립지에서 발생하는 메탄으로 전기와 열을 생산
하는 데 사용할 수도 있다. 초기투자 비용이 높은 기술이나 시설에 지방정부의
재원으로 비용을 지불하며 시연(demonstration)함으로써 교육과 홍보의 역할을
수행할 수도 있는 것이다. 많은 국가들에서 지방정부는 가스, 전기, 지역난방설비
등을 소유하거나 통제할 수 있다. 이런 설비에 대해 시의회는 지역적으로 온실가
스를 줄일 수 있는 사업전략을 채택하도록 요구할 수 있다. 건물규정이나 자동차
주차, 교통관리 등과 같이 에너지사용에 직간접적으로 관련되어 다양한 분야들에
영향을 미치는 규제를 꾀할 수도 있다.
현재 세계적으로 이산화탄소 배출의 26%가 수송과 관련되어 있다. 지방정부는
지역내 수송부문의 공급과 수요를 관리하는 데 중심적인 역할을 한다. 지방정부
는 일반적으로 도로 건설에 대해 책임이 있으며 대중교통서비스를 운영하거나 적
어도 보조금을 지급하는 역할을 한다. 교통관리도 중요한데 보다 정체가 덜 되는
조건에서 차량운행이 개선되면 그만큼 이산화탄소가 덜 배출된다는 것을 의미한
다. 더군다나, 지방정부는 일반적으로 전략적 토지이용계획과 개발통제에 책임이
있는데 토지이용 패턴은 이동수요를 결정하는 주요한 요소이다. 지방정부는 인공
환경의 형태를 결정하고 궁극적으로 시민들이 생활하거나 일할 때 얼마나 많은
에너지를 사용하느냐에 영향을 미치는 도시하부구조―거리, 도로, 대중교통 시설―
의 공공투자에도 지대한 영향을 미친다. 토지이용계획은 지역의 에너지사용수준
에 강력하게 영향을 미치는데 토지이용계획은 주로 지방정부의 통제하에 놓여있
다. 지방정부는 구역규제, 개발계획, 건축허가, 주거밀도에 영향을 주는 조례와 규
정, 상업서비스와 소매서비스의 근접성, 보행자(와 자전거 이용자) 수준, 지역사회
의 친화성 등에 대해 관여한다.
지방정부는 온실가스 배출을 줄이기 위해 다음과 같은 권한과 조치를 수행할
수 있다. 첫째는 규제(regulation)를 가할 수 있다. 지방정부는 지역 내 어디에 대
해서도 새로운 구역의 최소거주밀도를 강제하거나 보행자나 자전거 친화적인 하
부구조를 요구하는 조례(bylaws)나 규정(codes), 규칙(ordinances), 행정적 허가
(신규건물이나 기존건물에 대한 에너지 표준을 규정하기 위한 면허와 같은) 등을
제정하거나 개정할 수 있다. 둘째, 경제적 수단들을 동원할 수 있다. 지방정부는
일련의 세금과 요금, 행정적 부과금 등을 통해 소비자들의 행동에 영향을 줄 수
있다. 지방정부가 주차나 도로이용에 대해 민감한 요금을 적용함으로써 사람들이
오염이 덜한 다른 교통수단으로 옮겨가게 만들 수 있다. 셋째, 소비자 교육을 실
시할 수 있다. 지방정부는 사람들에게 가장 가까이 있는 정부이다. 따라서 지방정
부는 광고나 라벨 프로그램, 전화안내 서비스, 가정방문, 다양한 점포나 상가 정
문의 안내소 등을 통해 폐기물의 감량과 재활용, 혹은 에너지의 효율적 사용 및
에너지 절약 등 생활양식의 변화를 촉구하는 유용한 정보를 제공할 수 있다. 넷
째, 지방정부가 지역내 전력회사나 수도회사를 소유한 경우는 물론 그렇지 않은
경우에도 이들 회사에 대해 많은 지방정부는 상당한 영향력을 행사할 수 있다.
전력이나 수도회사가 전지역사회에 걸쳐 에너지 효율향상 프로그램에 상당한 규
모의 투자를 하도록 만들 수 있다. 전력이나 수도회사가 관련설비들을 설치하기
위해서는 가로나 도로를 이용해야 하며 전기나 가스를 배분하기 위해서는 송전선
혹은 가스수송관 용지를 사용해야 하는데 이 경우 지방정부의 허가를 얻어야 하
므로 지방정부는 전력이나 수도회사의 행위에 영향을 미칠 수 있다. 지방정부의
정책우선순위가 기후변화대응과 연계되어 설정된다면 이런 회사들의 투자와 가격
에 직접적으로 영향을 미치고 그 결과 온실가스 배출에 큰 영향을 미치게 되는
것이다. 다섯째, 지방정부는 도로와 거리 대중교통체계, 하수도, 물공급 설비 등의
인프라에 상당한 투자를 할 수 있다. 에너지소비를 줄이는 대중교통과 같은 인프
라에 자본을 투자함으로써 지방정부는 온실가스 배출을 최소화하는 인위적 환경
을 만들 수 있다.
이용가능한 권한내에서 그리고 지역의 상황에 비추어 에너지의 최종소비부문과
기타 영역별로 지방정부가 수행할 수 있는 이산화탄소 감축 전략을 살펴보면 다
음과 같다:
① 건물부문
? 지방정부가 소유하거나 통제할 수 있는 건물과 설비를 에너지 효율적이고
재생가능한 에너지 조치들로 개보수: 에너지소비 절감, 일자리 창출, 지역
의 실연 프로젝트로 기능
? 첨단의 에너지 효율성을 반영하는 공식적 비공식적 에너지 건축 규정 수립
? 가정 상업 산업부문에 높은 밀도가 허용되는 곳에서 지역냉난방체제에 투
자
? 지역사회에 모든 범주의 에너지 효율성 조치들을 시행하는 에너지서비스회
사나 절약회사 수립
② 전환부문: 전력회사와 가스회사, 전력 및 가스회사 규제
? 최소비용 계획과 회사이윤과 판매의 분리, 지역 유틸리티에 대한 적절한
개혁을 통한 에너지 수요절감
? 가정 상업 산업부문의 재생가능에너지원에 대한 투자 독려
? 저효율 전력생산의 고효율 난방 및 냉방과 전기의 병합발전으로 대체하는
열병합발전의 독려
③ 수송부문
? 차량당 및 일인당 주행거리 감축을 위한 토지이용과 수송계획의 통합
? 수송수단의 전환과 차에 대한 의존 저감을 위한 대중교통과 카풀, 보행자
중심의 도심, 자전거도로 등에의 인프라 투자
④ 폐기물부문
? 소비자 생산품의 전주기 에너지 수지에 대한 폐기물 관리정책의 영향을 더
잘 이해하기 위한 에너지 감독절차의 개발
? 물질의 전주기(재이용 재사용, 감량) 에너지 원단위를 줄이고 매립지가스
와 유기폐기물로부터 유용한 에너지를 회수하기 위한 폐기물 관리 프로젝
트의 수립
⑤ 조달 정책
? 고효율 차량이나 대체에너지연료 차량의 시정부 구매를 통한 에너지사용과
배출의 감소를 꾀하는 차량조달정책
? 다른 도시와 연계한 전략적이고 총체적인 구매
? 소비후 재사용 물질을 포함하는 생산물과 지속가능하게 관리되는 산림으로
부터 나오는 목재 생산품, 고도의 에너지절감 기술, 장비 및 차량의 우선
구매
⑥ 상위 지방정부(주나 도 단위)와 국가 차원에서의 옹호
? 소비자들이 보다 연료효율적인 자동차를 사도록 만들고 대중교통이나 철로
와 같은 다른 형태의 교통수단을 선택하게 하는 높은 에너지세, 요금, 리
베이트나 전력 및 가스회사가 수요관리에 충실하도록 고무하는 규제개혁
등 주(도)나 국가차원의 다양한 조치들에 대한 옹호
1992년의 유엔환경개발회의(UNCED)에서 대부분의 국가들은 의제21(Agenda
21)에 서명했다. 의제21은 지속가능한 발전을 위한 원칙적인 지침을 마련하고 서
명국들이 이러한 지침에 맞게 국가적 프로그램을 준비하도록 요구하는 행동계획
이다. 이 문건에서는 환경쟁점들이 의식있는 시민들의 참여를 통해 가장 잘 다루
어질 수 있으며 지방정부가 시민들의 지지를 동원할 수 있는 기능과 능력을 가지
고 있기에 지방정부의 역할이 결정적으로 중요하다는 점이 강조된다. 의제21의
한 부분으로서 지방정부는 시민들과 지역단체들, 민간기업들과 함께 협의하여 그
들 자신의 지방의제21을 세우도록 기대되고 있다. 최근의 비교연구들은 어떤 지
방정부가 다른 지방정부에 비해 보다 혁신적인 방식으로 지방의제21을 수립하고
실천하는 등 지방정부간에 차이가 있지만 대체적으로 여러 국가들에서 다양한
이해당사자간 협의를 통해 지방의제21을 수립․실천하고 있음을 보여준다.
지방의제21의 수립에 기후변화가 가장 두드러진 환경쟁점으로 다뤄져야 하고
다루어질 수 있다. 중앙집중적으로 결정되는 조치들을 이행하는 데 한정되어왔던
기존의 지방정부의 역할과 대조되게, 지방의제21을 통해 지방정부가 독립적인 정
책결정을 내릴 수 있는 범주들이 상당한 정도로 존재할 수 있다. 관련 영역에 대
한 지방의 권한의 실제적인 강도나 규모는 나라마다 다양하지만 지방기후변화정
책의 기초가 되는 수송이나 에너지 토지이용계획 등과 같은 영역들에서는 지방정
부가 책임있는 결정을 내리고 집행할 수 있기 때문이다.
2) 지자체 기후행동 추진의 편익
지구온난화는 지역 쟁점이기 때문에 온실가스 배출을 줄이는 정책과 대책을 택
하는 지역사회는 그러한 시스템이 가져올 편익을 거둘 수 있다. 지방정부가 에너
지체제를 제대로 가져갈 수 있다면 많은 다른 환경적 경제적 문제들 또한 제대로
풀릴 수 있을 것이다. 에너지계획의 틀은 시관료들이 보다 일관되고 예방지향적
인 전략들을 개발하고 통합하며 촉진하는 데 유용한 도구가 된다. 지구온난화는
지역에너지체제가 지역사회의 안녕에 전략적으로 중요하기 때문에 전략적 쟁점이
된다.
지역사회에서 온실가스 배출 감축을 위한 지역행동계획으로부터 발생하는 에너지
효율향상과 재생가능에너지의 장점들은 다음과 같다.
1) 지역의 대기질 개선: 에너지관리 이니셔티브는 많은 시에서 지방정부가 심각
한 환경 및 건강문제를 일으키는 대기오염을 줄일 수 있는 가장 비용효과적인 행
동들에 속한다.
2) 재정절감: 세계적으로 지방정부가 예산 부족에 직면했을 때 돈을 절약하도록
호소하는 것이 시의 에너지관리 이니셔티브를 위한 출발점이 된다. 지방정부는
종종 의미심장한 에너지비용절감 기회를 제공하는 거대한 기업이 되며 시운영자
들은 운영비를 절감해야 하는 압력에 직면하게 된다.
3) 일자리 창출: 비효율적인 에너지체제는 지역사회에서 중요한 투자기회를 보여
주는 것이며 그러한 투자는 새로운 일자를 창출하는 가장 효과적인 방법이 된다.
에너지관리가 연료와 전력에 대한 경비를 줄일 때 절약된 부분은 대개 지역사회
내에서 다시 쓰여지는데 자주 사용된 금액보다 창출된 일자리 비율이 높은 서비
스부문에 특히 높게 쓰여진다.
4) 지역의 경제발전: 에너지관리산업은 그 자체로 성장산업이고 그러한 산업의
성장을 촉진하는 것은 지역사회의 경제발전 전략의 주요한 구성요소가 된다. 추
가로 대기업은 도시의 거주적합성(livability)을 자신들의 입지를 결정하는 데 중
요한 요소로 고려한다. 밀집되고 이웃지향적인 지역사회는 가장 살기 적합한 곳
에 속하며
5) 새로운 파트너쉽: 전력회사, 민간기업, 재정기구, 시정부이외의 정부도 다양한
이유에서 에너지관리를 추구하고 있다. 이런 기관들은 시정부가 에너지 효율향상
이란 목적을 실현하기 위해 요구되는 통합프로그램을 실천하기에 적합하다고 인
식하고 있다. 지방정부는 에너지관리를 위한 정부와 전력회사의 프로그램에 참여
함으로써 그들 자신의 자원을 이용할 수 있다.
4. 우리나라 지자체의 기후변화 대응 잠재력과 한계
그렇다면 한국의 지방정부는 앞에서 언급한 지방정부의 대체적인 경향에 비추어
어떤 조건이나 상황에 놓여 있는가? 그래서 기후변화 대응전략을 마련하고 실천
하는 데 어느 정도의 잠재력을 가지고 있는가? 1991년의 지방의회 선거, 1995년
의 민선단체장 체제의 출범과 함께 그 이전에 중앙집권적 수직적 관료통치 구조
하에 놓여 있었던 중앙과 지방의 관계가 서서히 변화되고 있다. 지방정부의 자치
권을 확대하고 인사, 사무, 재정 관계에서 수평적인 대등한 관계로 전환하려는 노
력이 전개되고 있다(양승함, 2001). 하지만 정치권력과 사회문화적 자원이 중앙에
집중되어 있고 지방의 재정자립도가 낮으며 지방선거의 투표율 저조에서 보여지
는 것처럼 주민참여가 미흡하며 지방자치단체장이나 지방의회의 운영이 비효율적
이거나 비민주적인 경향이 나타나는 등 여전히 많은 문제점을 안고 있다. 이 장
에서는 다양한 한계에도 불구하고 현재 지방정부가 기후변화대응전략을 마련하고
실천하는 데 있어서의 잠재력이 어느 정도 있는지를 살펴보도록 한다. 우선 지방
자치법에 규정된 지방자치단체의 사무범위를 검토하고 기후변화와 연관하여 어떤
사무를 수행할 수 있는지 추출해본다. 그리고 기후변화대응전략에 있어 핵심적인
에너지부문과 관련하여 지방정부가 수행해야 하는 책무와 발휘가능한 권한에 대
해 에너지이용합리화법을 중심으로 고찰해 보도록 한다.
1) 지방자치단체의 사무범위
지방자치법 제 9조는 지방자치단체의 사무범위에 대해 규정하고 있다. <표
2-1>에 정리된 것처럼 지방자치단체는 크게 여섯 가지 범주의 사무를 관장한다.
이 중 앞에서 살핀 지방정부의 기후변화대응전략과 관련되어 있다고 볼 수 있는
사무는 대체로 지방자치단체가 필요로 하는 각종 조사 및 통계의 작성, 전염병
및 기타 질병의 예방과 방역, 청소, 오물의 수거 및 처리, 산업진흥에 관한 사무,
공유림관리, 지역개발사업, 지방 토목ㆍ건설사업의 시행, 도시계획사업의 시행, 지
방도ㆍ시군도의 신설ㆍ개수 및 유지, 지방궤도사업의 경영, 주차장ㆍ교통표지등
교통편이시설의 설치 및 관리, 재해대책의 수립 및 집행, 지역경제의 육성 및 지
원, 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의
설치ㆍ운영ㆍ지도, 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음
악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리 등이다. 한국의 지방정부는
중앙정부에 비해 권한의 행사대상이 상대적으로 협소함에도 불구하고 앞 절에서
논의된 기후변화대응전략을 수립시 부문별로 동원할 수 있는 여러 조치들과 견주
어 볼 때 잠재력이 적지 않다.4) 그럼에도 불구하고 지방정부의 사무가 지속가능
성이나 기후친화성을 주요한 정책원리로 삼고 있지 않아서 지방정부의 사무영역
에서 기후변화대응전략을 어떻게 수립할 것인지에 대해서는 보다 구체적인 고민
이 필요하다.

2) 에너지이용합리화법에 따른 지역에너지 계획
다른 한편, 에너지이용합리화법에 따라 지방정부는 관할지역의 특성을 참작하여
국가에너지정책의 효과적인 수행과 지역경제의 발전을 기하기 위한 지역에너지시
책을 강구하고 이를 시행할 책무를 지고 있다(제 3조 정부의 책무). 에너지이용합
리화법 제 5조는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(광역자치단체장)는 관할지역의
지역적 특성을 참작하여 국가에너지기본계획의 효과적 달성과 지역경제의 발전을
기하기 위해 지역에너지계획을 5년마다 수립하여 시행하여야 한다(제 1항)고 명
시하고 있다. 지역에너지계획은 5년 이상을 계획기간으로 하는데 ① 지역안의 에
너지수급 추이와 전망; ② 지역안의 소요에너지의 안정적 공급을 위한 대책; ③
에너지이용의 합리화와 이를 통한 온실가스의 배출을 줄이기 위한 대책; ③의2
지역안의 환경친화적 에너지이용을 위한 대책; ③의3 집단에너지공급대상지역으
로 지정된 지역의 경우 해당지역의 집단에너지공급을 위한 대책 ④ 지역안의 미
활용 에너지원을 개발ㆍ이용하기 위한 대책 ⑤ 기타 지역안의 에너지사업 및 에
너지시책을 위하여 시ㆍ도지사가 필요하다고 인정하는 사항을 내용으로 한다. 중
앙정부는 지방자치단체의 지역에너지시책 및 에너지사업을 촉진하기 위하여 필요
한 지원시책을 강구할 수 있다. 아울러 제16조에 의거, 관계행정기관의 장과 시
ㆍ도지사는 합리화기본계획에 따라 에너지이용합리화에 관한 실시계획을 수립하
고 이를 시행하여야 한다. 이외에도 에너지이용합리화법에는 에너지 사용량의 신
고나 검사대상기기의 검사, 권한의 위임, 위반시 과태료 부과5) 등에 대한 내용들
이 포함되어 있다.
그러나 현재 추진되고 있는 지역에너지기본계획은 상당한 한계를 안고 있다.
중앙정부 차원의 국가에너지기본계획이 석유, 가스, 전력, 석탄 등을 주요 내용으
로 하기에 상호보완 또는 의존적 관계에 있는 지역에너지계획 역시 이를 주된 내
용으로 하고 있다. 주요 에너지원을 해외수입에 의존하고 있는 현상황에서 국가
에너지계획이 에너지 수급ㆍ안보에 무게를 두고 중앙정부의 중ㆍ장기 계획의 틀
안에서 지역에너지기본계획이 수립ㆍ시행되고 있기에 지방자치단체의 역할과 기
능은 상대적으로 제한적이며 수동적 입장을 벗어나기 힘들다(이 창후, 2002).
지방정부가 기후변화대응전략을 수립하고 실천하는 데 있어 에너지이용합리화
법에 따라 지방정부가 추진하는 지역에너지사업과 연계할 수도 있다. 지역에너지
사업이란 지자체가 주관하거나 에너지의 개발ㆍ이용ㆍ보급을 전문으로 하는 법인
과 협력하여 관할지역내의 에너지수급안정 또는 에너지이용합리화를 목적으로 추
진하는 제반사업을 말한다. 지역에너지사업은 크게 지역내 에너지를 효율적으로
개발ㆍ활용할 수 있는 능력을 확충하기 위한 기반구축사업과 지역내 에너지이용
합리화를 위한 시범적 목적의 설비투자사업인 시범사업으로 나뉜다.6) 이러한 사
업들에 대해서는 에너지특별회계에서 국고보조금으로 지원하거나 융자지원하는
방법을 취하고 있다.7) 국고보조금 지원은 자금규모를 고려하여 계속사업에 우선
지원하되 지원 기간은 특별한 사유가 없는 한 최초 지원연도를 포함하여 3년 이
내로 제한된다. 그런데 현재까지 추진된 대부분 지역에너지사업들은 지속가능한
에너지체제를 구현한다는 장기적 전망이나 포괄적 틀 안에서 지역에너지기본계획
이 만들어지고 그와 연계하여 추진된 게 아니다. 조직적이고 체계적인 중장기 계
획의 실현방식으로 연계되어 지역에너지사업이 이루어지기 보다는 대부분 프로젝
트 형식의 단위사업으로 단기간(3년)에 걸쳐 이루어졌던 게 사실이다. 또한, 지방
자치단체간의 지역에너지사업내용이 상당 부분 서로 유사한 경향을 나타내고 있
다. 우리나라의 경우 일부지역을 제외하고는 자연ㆍ지리적 조건이 유사할 뿐 아
니라 사회ㆍ경제적 특성 역시 차별성을 크게 부각시키기 어렵기도 하지만 재생가
능에너지사업의 경우는 각 지역의 특성에 대한 보다 분석적인 조사를 바탕으로
비용효과적인 접근이 이루어져야 할 것이다. 지역에너지사업이 효과적으로 이루
어지지 않는 또 다른 이유는 예산배정권을 가진 기획예산처가 에너지관련 기술개
발에 적극적이지 않고 지자체의 경우도 시범사업의 경우 국고보조가 80% 이내로
나머지를 부담해야 하기에 의지의 부족과 함께 열악한 재정상태에서 적극적인 사
업추진이 힘든 실정이다. 하지만 보다 체계적인 중장기 계획하에 기후변화대응전
략으로 지역에너지사업을 실행방안의 하나로 활용할 여지는 있다. 이 경우, 에너
지 자체만이 아니라 수송인프라나 도시계획, 토지이용 등 보다 포괄적인 접근이
함께 이루어져야 함을 상기할 필요가 있다.
3) 지방의제21을 통한 기후변화 대응
앞에서 언급되었듯이 지방의제21을 수립할 때 기후변화가 중심축이 될 수 있
다. 사실 기후변화에 대한 대응은 “의제21”의 이행을 위한 전반적이면서도 기초
적인 지표가 된다. 2004년 8월말 현재, 한국의 250개 지방자치단체 중 80%인
199개 지방자치단체가 지방의제21을 수립하였으며(광역지자체는 100% 수립완
료), 11%인 28개 지방자치단체가 지방의제21을 수립 중에 있어 91%의 지방자치
단체가 지방의제21을 추진하고 있는 것으로 나타나고 있다(지방의제21 전국협의
회 자료). 상설 사무국을 두고 있는 곳은 78개로 31%에 달한다. 지방의제21의
추진사업을 구분한 환경부의 2001년 자료에 따르면 홍보 294개, 교육 184개, 문
화복지75개, 물 67개, 생태 69개, 에너지(재활용) 27개, 대기 26개, 도시계획 19
개, 교통 5개로 나타난다. 실천에 있어 우선순위에 대한 설문조사 결과에 의하면
환경, 지역새발, 교통, 교육, 경제, 복지, 에너지, 여성의 순이다. 에너지에 대한
관심이나 실천이 여전히 부족한 상태를 보여준다. 2005년에는 지방의제21 전국
협의회 차원에서 기후변화 지역실천운동을 전개하고 기후보호도시 캠페인을 추진
할 계획이다. 국내외적으로 기후변화협약의 적극적 대응을 위한 분위가 조성된
현 시점에서 기후변화를 지방의제21의 공동의제로 설정해서 실천할 경우 제 2차
의무감축이행기간에 한국에 닥쳐올 정치 경제 사회적 충격을 상당히 완화하고 지
방의제21을 보다 효과적으로 실천하여 성과를 거둘 수 있을 것으로 기대하고 있
다.
이런 긍정적 측면에도 불구하고 현재의 지방의제21이 추진되는 방식이나 과정
에 다양한 문제점과 한계점이 발견되는 것도 사실이다. 지방의제21의 수립에 대
해 법률적으로 추진근거가 없으며 행정계획이나 지역발전계획, 지역에너지기본계
획의 수립과 통합적으로 연계되지 못하고 있다는 한계를 보인다. 시민에 대한 홍
보부족으로 시민의 인지도가 낮으며 따라서 시민참여도 낮은 실정이다. 의제 작
성이 실천사업과 연계되기보다는 보고서용으로 이루어지는 경향이 농후하며 사업
의 구체적 추진계획이나 정기적 평가체계가 제대로 갖추어져 있지 않다. 따라서
이런 문제를 해결할 수 있는 보다 적극적인 추진방식이 요구된다.
지방자치단체가 에너지부문에서 보다 활발하게 역할하고자 최근 들어 지속가능
한 에너지체계구축과 에너지이용 효율화 및 에너지 절약을 주요한 내용으로 하는
조례제정운동이 진행되고 있다. 2002년 1월 5일 서울시에서 시민단체와 시의회
가 협력하여 서울시 에너지기본조례를 제정한 이래 2005년 현재 경기도, 대구,
강원도, 광주, 전라남도, 인천 제주도 등의 8개 광역자치단체와 여수, 제주시 등
2개 기초자치단체에서 에너지조례를 제정하였다. 기본적인 조례의 구성을 살펴보
면, 제 1장은 총칙으로 구성되어 목적과 기본이념, 기본원칙, 정의 등을 포함하며
제 2장은 에너지 이용주체별 권리와 책무, 제 3장은 에너지계획과 에너지이용합
리화실시계획, 에너지위원회, 에너지백서, 제 4장은 산업 수송 건물 공공 등 에너
지 각 부문별 시책, 제 5장은 에너지기금의 설치, 세제 재정지원, 에너지상의 수
여 등 에너지활동에 대한 지원에 대한 규정을 담고 있다. 하지만 현재 이러한 조
례의 지원과 규제의 실효성을 담보해 줄 수 있는 상위법의 근거가 미약하여 실효
성있는 결과를 가져오기는 힘든 실정이다.8) 이런 상황은 현재 추진되고 있는 국
가에너지기본법이 확정되어 효력이 발생하면 개선될 가능성이 높다. 또한 중앙정
부가 지방정부의 조례제정 활동에 대해 적극적인 지원을 하지 않아 지역의 자발
성에 기대어 조례제정활동이 확대되는 데는 한계가 있다. 무엇보다 지자체의 에
너지부문에 대한 관심과 조례제정 의지가 빈약하고 조례의 내용을 현실화시킬 수
있는 예산이나 에너지전담부서가 제대로 구비되어 있지 않아 현재의 상황에서는
조례제정을 통한 지속가능한 지역에너지체제의 수립과 이로 인한 온실가스 감축
은 상당한 효과를 기대하기 힘들다.
제 3장 지자체 기후변화 대응 사례
1. 지자체 기후변화 대응의 세계적 동향
유럽과 일본, 북미의 여러 도시들은 도시계획, 환경정책, 교통정책, 에너지 정책
등을 통합하는 경향을 보인다. 대개 통합적인 도시․환경 정책은 ’기후행동계획‘의
형태로 나타난다. 이들 도시들의 기후행동계획은 중앙 정부 못지 않게 체계적이
고 구체적이면서 대부분 국가보다 강화된 자체 온실가스 저감 목표를 포함하고
있다. 이런 기후행동계획은 중앙 정부의 지침이나 권고가 계기가 되기도 하지만
대부분 시민들과 시 정부의 자체적인 의지에 의해 자율적으로 수립․추진된다.
ICLEI가 추진하는 기후보호도시 캠페인과 모범적인 도시들의 기후행동계획을 뜯
어보면 대부분 다음과 같은 다섯 단계로 추진된다. 1단계, 에너지와 배출목록을
작성하고 전망한다. 기준 연도 동안 에너지이용 실태와 온실가스 배출 목록을 파
악하고 목표연도의 온실가스 배출량을 추정한다. 2단계, 온실가스 저감 목표를 설
정한다. 목표달성을 위해 시간일정을 수립하고 정치적 의지를 전파하며 계획을
수립하고 조치를 집행할 프로그램을 짜야 한다. 3단계, 시 정부의 실행계획을 발
전시켜 시 의회의 승인과 시민사회의 동의를 구한다. 시는 온실가스를 저감하고
배출목표를 달성할 수 있는 전략과 계획을 상세히 짜서 실행계획에 반영한다. 4
단계, 계획된 정책과 조치를 효율적으로 집행한다. 온실가스를 저감하는 개별 조
치의 집행은 일단 시의 실행계획이 승인되면 곧 바로 시작할 수 있다. 5단계, 온
실가스 저감을 위한 정책과 조치의 시행을 모니터링하고 결과를 평가․검증한다.
전세계 온실가스 배출의 10%를 차지하는 600여개 지자체가 기후보호도시 캠페
인에 참여하고 있다.
독일의 대표적인 환경도시인 프라이부르크시는 기후변화 대응에서도 모범을 보
이고 있다. 1997년 프라이부르크 시는 ‘프라이부르크 기후행동’을 수립 발표하였
다. 1995년 시의회가 1992년을 기준으로 2010년까지 온실가스를 25% 줄이는
계획을 확정한 것에 맞추어 시 정부와 시민단체가 협력하여 온실가스 배출 목록
을 작성하고 온실가스 저감을 위한 실행계획을 세웠다. 프라이부르크시의 기후행
동계획은 1992년 기준으로 온실가스 배출 목록을 작성하는 것에서 출발한다. 크
게 에너지공급, 교통, 쓰레기처리, 농업 그리고 기타로 분야를 구분하였다. 폐기
물 분야도 온실가스 저감 정책에 통합적으로 고려되었다. 에너지공급은 다시 소
비자에 따라 주거, 산업, 공공, 상업 등으로 나누었고 최종에너지소비에 따라 난
방유, 가스, 전기, 나무․석탄, 지역난방 등으로 세분화되었다. 교통은 크게 승객과
화물 분야로 구분되고 다시 승객은 자가용, 버스, 철도, 비행기로 화물은 도로, 철
도, 운하, 비행기로 구분하여 배출 목록이 작성되었다. 쓰레기 처리도 처리 방식
에 따라 매립, 소각, 플라스틱소각, 폐수, 퇴비화, 사료화 등으로 구분하여 배출
목록이 작성되었다.
그 다음 온실가스 저감 잠재량을 추정하였다. 프라이부르크시는 온실가스를 저
감할 수 있는 경제적 잠재력은 19%, 기술적 잠재력은 59%로 평가하고 경제적
잠재력을 능가하는 감축목표를 설정하였다. 분야별 감축 목표를 보면 총 목표량
에서 대중교통수단 개선을 통해 7%, 태양열, 수력, 풍력, 바이오매스 같은 재생가
능에너지 보급을 통해 14%, 에너지효율이 높은 열병합발전설비의 보급을 통해
28%를 각각 줄이고 나머지 51%는 에너지절약으로 달성한다. 그리고 기후보호
를 위한 구체적 실행 계획을 세웠다. 에너지부문의 실행계획으론 건물에서 난방
과 전기에너지 절약 방안, 공공건물 에너지절약, 열병합발전 확산, 분산형 열병합
발전, 태양열과 기타 재생가능에너지 보급 등으로 교통부문의 실행계획은 걷기
확대, 자전거 이용, 대중 교통 확대, 통합적 도시계획을 통한 교통 통제, 자가용
이용 제한 등이 포함되었다. 실행계획의 추진을 위해 지역사회 협력체제를 구축
방안도 수립하였다. 이런 실행계획들은 세부적인 일정에 따라서 순차적으로 추
진된다. 프라이부르크시의 기후행동계획은 잘 갖추어진 통계체계에 따라 기준연
도와 감축 목표를 수립한 후 시 당국이 관내 에너지업체와 협의하여 추진하기 때
문에 실현 가능성이 매우 높다. 베를린, 하이델베르크, 본 등을 비롯한 독일의 주
요 도시들도 프라이부르크시와 유사한 기후행동계획을 추진 중이다.
일본은 환경청의 권고에 따라 오사카, 교토, 도쿄 등 주요 도시들이 종합적인 지
구온난화대책을 수립하여 시행 중이다. 오사카시는 다른 도시들과 마찬가지로 일
본 정부가 비준한 교토 목표 달성을 위하여 중앙 정부의 지구온난화대책과 연계
하면서 「지구온난화대책지역 추진계획」을 수립하였다. 먼저 체계적인 조사와
분석을 통해 중앙 정부의 법률이 정하는 6개의 온실가스 배출량을 1990년 기준
연도에 비해 2010년까지 7% 삭감하는 목표를 설정했다. 온실가스 저감 대책을
수립하지 않을 경우 상업, 가정, 수송부문에서 에너지 소비가 증가하고 그에 따라
온실가스 배출량이 늘어나기 때문에 2010년이면 1990년에 비해 온실가스가
10.6% 증가할 상황이었다. 이 목표를 달성하기 위해 시민, 기업, 시당국 각자가
에너지 이용, 폐기물의 감량화․ 재자원화, 자동차이용, 녹색구매, 도시녹화 등 다
섯 항목을 주요행동지침으로 지구온난화대책을 추진해 나가고 있다. 이런 대책들
을 순조롭게 추진했을 경우 2010년도의 온실가스 배출량은 기준연도 대비 온실
가스 배출량을 7％ 삭감하는 것이 가능하다.
교토시는 교토의정서가 채택된 도시인만큼 매우 체계적이고 통합적인 기후행동
계획을 수립하여 추진 중이다. 교토시는 1997년 12월 개최된 제3차 기후변화협
약 당사국총회 교토회의(COP3)를 계기로 「교토시 지구온난화대책지역추진계
획」을 수립하였다. 교토시는 온실가스 저감 목표를 2010년까지 1990년 기준연
도 대비 10% 삭감하는 것으로 설정했다. 이 목표 달성을 위해 공공시설에 태양
광발전시스템 도입, 저공해자동차 도입, 시민․사업자가 참여하여 설립한 환경관리
시스템 인증제도에 의한 중소기업의 환경보전 촉진, 환경가계부 운동, 대중교통
이용촉진, 폐식용유 바이오디젤 연료화사업, 환경학습․환경보전활동의 거점이 되
는 생태교육관 설치 등 다양한 노력을 기울여왔다.
북미 지역에서도 수 많은 도시들이 매우 강력한 온실가스 저감 목표를 설정하고
지역사회 협력체계를 기반으로 시 정부가 체계적인 온실가스 저감 대책을 추진
중이다. 캐나다의 서드베리시, 미국의 앤아버시, 포틀랜드시, 새크라멘토시 등이
대표적인 도시이다.
2. 지자체 기후변화 대응 사례
많은 다른 지방정부들, 특히 일본과 캐나다, 네덜란드, 독일, 이탈리아, 스웨덴,
영국 등 선진 여러 나라의 지방정부들은 필적할만한 계획들을 현재 만들고 있다.
일본에서만 15개의 지방정부가 일본환경청의 지원을 받아 중앙정부가 온실가스배
출을 안정화시키는 목표를 달성하는 걸 돕기 위해 지방행동계획을 마련하고 있
다. 지역수준에서 기후변화행동계획을 마련할 필요가 높아지고 있는 한국의 현실
에서 다양한 해외사례들에 대한 탐색과 분석은 유의미한 작업이 될 것이다. 국가
마다 중앙정부와 지방정부의 관계가 다르고 지방정부가 처해있는 지위나 행사할
수 있는 권한의 정도가 다르기에 평면적으로 검토하게 되면 의미있는 시사점을
도출하여 한국적 상황에 적용하기 힘들다. 이 절에서는 지방정부의 권한이 대비
되는 두 나라, 영국과 스웨덴을 선택하여 비교 검토하도록 한다.9)
영국과 스웨덴은 환경에 대한 적극성이나 지방정부의 권한에 있어 여건이 매우
다르다. 서로 다른 상황하에서 각국의 지방정부가 기후변화정책(특히 에너지 관련
배출)의 이행에 관해 가지고 있는 기회와 장애가 다르다. 우선 지방차원의 기후변
화 쟁점들에 대해 검토하고 두 나라의 지방정부가 에너지와 관련해서 가지는 권
한을 비교한다. 그리고 나서 두 국가들에서 각각 3개의 지방정부가 하고 있는 활
동에 대해 논의한다.
스웨덴과 영국의 출발점은 매우 다르다. 스웨덴의 지방정부는 영국에 비해 보
다 독립적인데 특히 지방 에너지회사를 소유한다는 점에서 그렇다. 그러나 영국
의 지방정부들은 상대적으로 기후변화영역에서는 적극적이데, 적어도 기후변화전
략을 수립하는 데 있어서는 그렇다. 왜냐하면 오랜 세월동안 영국에서는 지방정
부의 권한이 잠식되어 왔기에 지방정부가 그들의 역할을 거듭 주장하기 위해 기
후변화대응전략의 수립을 기회로 보기 때문이다. 더군다나 영국에서는 효율향상
분야에서 이미 상당한 조치를 취한 스웨덴과 달리 상당한 잠재력이 있어서 지방
정부의 행동반경이 더 넓다. 그러나 공통적으로 두 나라에서 기후변화는 지방환
경정책결정이나 정책의지, 재정적 자원에서 여전히 주변적인 사안에 머물러 있어
보다 혁신적인 조치들이 종종 결여되어 있다고 한다.
1) 스웨덴과 영국에서의 지방 에너지 권한
한마디로 스웨덴의 지방정부는 에너지부문에 대해 상당한 권한이 있는 반면 영
국은 그렇지 못하다. 스웨덴의 지방정부는 에너지 환경계획에 상당한 자치권을
행사한다. 수입석유에 대한 의존이 강했던 스웨덴에서는 1977년 석유파동에 대한
반응으로서 “시 에너지계획법(The Act of Municipal Energy Planning)”을 통과
시켰는데 이 법에 따라 지방정부는 에너지계획을 개발해야만 한다. 에너지계획의
목적은 두 가지이다. 하나는 에너지 효율을 향상시키는 것이고 다른 하나는 에너
지공급을 신뢰할만하게 적정하게 하도록 하는 것이다.
1970년대 말 모든 시는 중앙정부가 보수를 지급하는 에너지 자문관의 도움을
받아 시에너지 계획을 세웠다. 자문관들은 시가 다른 시들과의 협력을 통해 에너
지 절감방안을 찾아내고 지방의 산업체와 전력회사와 함께 에너지 절감 방안들을
도입하도록 하는 법의 요구사항들을 수행할 수 있도록 도왔다. 1980년대 중반까
지 이러한 작업을 통해 상당량의 에너지와 이산화탄소배출이 줄어들었다. 하지만
1980년대 말과 1990년대 초반에 시의 에너지 계획에 대한 평가가 이루어졌는데
중앙정부는 포괄적인 에너지 계획은 너무 야심만만하고 부담이 따르는 일이라고
결론지었다. 에너지계획을 보다 단순화하기 위해 스웨덴의 국가산업기술개발위원
회(the Swedish National Board for Industrial and Technical Development)는
시 에너지계획을 수립하는 보다 쉬운 방법을 개발하였다. 지방에너지계획에 있어
서 스웨덴의 관심은 1992년의 의제21협약에 서명한 이후 지속되고 있는 상태이
다.
지방 에너지 계획의 기초가 되는 것은 에너지 판매회사 혹은 배전회사를 시의
소유권이다. 이 회사들은 주요 발전업자들로부터 전력을 구입하고 이를 지역주민
들에게 판매한다. 많은 경우에 지방정부는 지역난방회사를 운영하는데 지역난방
은 주로 바이오매스를 연료로 사용하여 열과 온수를 지역 거주자들에게 공급한
다. 이러한 회사들은 소유주인 시의 이해에 맞게 행동하기에 대부분 환경문제를
심각하게 고려한다. 시의 에너지회사들은 고객들의 청구대금을 줄일 수 있도록
에너지절약을 적극적으로 고무한다. 스웨덴의 시정부들은 이러한 회사의 운영을
통해 영국의 시정부들에 비해 재정적으로 독립적이다. 시의 에너지회사들은 이윤
을 창출하도록 허용되고 있는데 창출된 이윤은 대중교통서비스에서 시가 본 손해
를 만회하는 데 쓰인다. 그러나 아직은 다수의 시정부가 그들 지역의 에너지와
난방시스템을 운영하고 있음에도 불구하고 최근에는 규제완화로 인해 상황이 다
소 달라지고 있기는 하다. 대규모 공급업자가 시의 에너지 회사들을 살 수 있도
록 허용하고 있기 때문이다.
반면 영국에서는 상황이 다르다. 기본적으로 지방정부의 권한이 보수당의 집권
기간을 통해 침식되어왔다. 에너지와 관련해서도 우선 스웨덴에서와는 달리 지방
차원의 에너지관련계획에 대한 법적인 기초가 없었다. 또한 시정부는 에너지회사
에 대해 소유권이나 규제 등을 통한 통제권이 전혀 없었다. 지방의 에너지 판매
는 소비자가 아닌 투자자를 우선적으로 보는 민간기업에 의해 통제되었다. 이러
한 기업들은 준자치규제기관인 OFFER(the Office of Electricity Regulation)가
규제하였는데 이 기관은 환경보호에 관심이 있으면서도 경쟁에 한층 더 우선순위
를 두고 있었다. 열(난방)부문은 영국가스(British Gas)가 상당 시장지배력을 보
이고 있었는데 이 회사는 열병합발전에 기초를 둔 지역난방 설비를 갖추려는 지
방정부와의 경쟁에서 쉽게 이길 수 있었다. 지방정부는 에너지부문에서 할 수 있
는 일이 별로 없고 환경영향에도 별로 영향력을 행사하지 못했다.
에너지시장에서의 자유화를 통해 지방정부는 새로운 권한을 행사할 수 있게 되
었다. 우선, 지방정부는 에너지소비자로서 보다 싼 에너지 거래를 위해 에너지시
장에 개입할 수 있다. 한 해에 100kWh이상 소비하는 모든 소비자는 공급자를 선
택할 수 있기에 몇몇 지방정부는 전력구매컨소시엄을 결성하고 경비를 많이 절감
하였다. 그러나 이런 움직임의 결과, 지방정부는 재정적으로 혜택을 본 반면 이산
화탄소 배출에는 실제적으로 부정적인 효과가 발생했다고 볼 수 있다. 왜냐하면
낮은 에너지 비용은 에너지 효율향상에 대한 인센티브를 떨어뜨리기 때문이다.
일반적으로 지방의 예산절감분은 투자상환기간이 긴 에너지 효율향상 조치에 대
한 재투자보다는 지방재정적자를 보전하는 데 쓰이기 쉽다. 둘째, 몇몇 지방정부
들은 열병합발전을 포함해서 에너지 프로젝트의 파트너로 협력하였다. 그러나 이
런 개입은 상당한 제약이 따르기 때문에 한정적이었다. 중앙정부는 지방정부가
공영주택의 판매로부터 주로 나오는 수령액을 열병합발전이나 다른 에너지 효율
향상 조치들에 투자하는 것을 허용하지 않았기 때문이다. 지방정부가 열병합발전
체제를 세우기 위해 에너지절약기금(Energy Saving Trust)으로부터 보조금이 이
용될 수 있지만 기금의 재원이 고갈되고 있어 이용이 제한적이었으며 더 이상 이
용되기 힘든 상황이었다고 한다. 지방정부는 원칙적으로 1990년부터 비화석연료
의무법(Non-Fossil Fuel Obligation: NFFO)에 따라 정부가 보조금으로 지원하는
재생가능에너지분야에 개입할 수 있었다. 그러나 예산부족은 또다시 장애요인이
되었다.
보다 일반적으로 영국에서 지방정부는 헌법적으로 권한을 확실하게 부여받지
못하며 오로지 의회의 특정방향아래에서만 행동할 수 있었다고 한다. 18년간 보
수당의 집권아래 있었던 중앙정부는 중앙정부의 권한과 능력을 구속하였다. 보수
당에서 노동당으로의 정권교체를 통해 영국자치제도에 개혁이 일어나고 있어 지
방정부의 자치권이 강화되고 있는 실정이다. 지방정부는 그들 자신의 예산지출을
결정할 수 있는 자유가 거의 없었다. 예산부족이 가장 중요한 제한 요인으로 작
용한 지방정부의 제한적 권한은 지방의 지후변화정책에 중요한 함의를 지닌다.
지방정부가 합리적으로 적극적일 수 있는 유일한 에너지영역은 공공건물의 에너
지관리 분야였다. 이 분야에서 만들어질 수 있는 재정절감이 중요한 동인이 되었
다. 에너지관리에 첨단기술을 적용한 지방정부는 상당량의 이산화탄소를 감축할
수 있었다. 특히, 스웨덴과 비교해보면, 과거에 에너지 효율향상 노력이 미미했기
에 영국의 지방정부들은 상대적으로 높은 저감잠재력이 있다. 1995년 3월에 가
정에너지절약법(Home Energy Conservation Act)을 하원에서 채택하면서 지방
정부가 에너지 분야에서 처음으로 구체적인 책임을 가지게 되었다. 이 법에 따라
지방정부는 공공소유든 민간소유든 모든 주거부분에 대해 전략적인 에너지계획을
수립해야 한다. 이 접근은 미래의 에너지 효율 프로그램을 위해 중요한 지렛대가
되었다.
2) 스웨덴 지방정부의 기후변화대응
스웨덴의 기후변화정책의 발전에 있어 가장 중요한 역사적 사건은 1992년의
UN환경개발회의(UNCED)였다. 스웨덴은 UNCED의 열렬한 주창자였으며 기후변
화협약에 서명하고 빠르게 비준하였다. 하지만 스웨덴은 기후변화정책에 관해 딜
레마적 상황에 처해있다. 왜냐하면 스웨덴은 1970년대의 석유파동을 기화로 석유
대체 프로그램을 이행하여 1970년에서 1990년 사이에 40%에 달하는 이산화탄
소를 이미 감축한 바 있기 때문이다. 석유대체 프로그램은 석유화력발전을 원자
력발전으로 교체하는 것과 함께 에너지 효율향상을 적극적으로 추구하는 내용으
로 구성되어 있다. 따라서 스웨덴이 앞으로 이산화탄소를 더욱 감축하는 것은 다
른 OCED 국가들보다 훨씬 힘들다. 스웨덴의 기후변화정책은 1980년의 원자력
국민투표이래 원자력발전을 폐쇄해 나간다는 원칙이 세워진 사실 때문에 한층 복
잡하다. 아울러 도로교통수요가 갈수록 증가하는 것도 이산화탄소배출 감축을 어
렵게 하는 요인으로 작용하고 있다.
스웨덴 정부는 에너지절약과 함께 탄소세와 휘발유세, 재생가능에너지에 대한
보조금 지불 등을 포함한 경제적 수단들을 주요한 내용으로 하는 기후변화전략을
마련하였다. 이런 국가전략은 지방정부가 자신의 정책을 개발하는 데 있어 기초
적인 틀이 된다. 또한 1991년의 에너지법을 바탕으로 원자력 발전 전력에 대한
의존을 줄이기 위한 다양한 조치들을 동원할 수 있다. 이 법을 근거로 바이오매
스를 연료로 사용하는 열병합발전을 건설하는 데 6억 Crown의 보조금을 지원할
수 있다. 바로 이 부분이 지방정부가 보다 적극적으로 개입할 수 있는 여지를 제
공한다.
다른 환경정책 또한 기후변화정책에 중요하게 작용한다. 중앙정부와 지방의 시
정부 모두 의제21의 이행이 중요하다는 것을 강조하고 있다. 의제21은 지방수준
에서 지속가능한 발전을 도모하고 환경인식을 제고하는 주요한 통로로 작용한다.
즉, 지방정부는 의제21을 대중들에게 자신의 환경적 신뢰성을 증가시키면서 환경
의식 수준을 보여주는 주요한 수단이 된다는 입장이다. 중앙정부는 시의 에너지
환경계획가들이 재생가능에너지와 에너지 절약을 포함하는 지속가능한 에너지전
략을 수립하도록 도움으로써 지방의 기후행동계획을 지원한다. 이러한 움직임을
통해 이전의 다소 보수적인 정부의 환경프로그램에 대한 광범위한 검토가 이루어
지고 지역수준에서는 보다 나은 구체적인 행동계획들이 마련되어 집행되고 있다.
의제21은 가장 성공적인 프로그램으로 자리매김되고 있다.
스웨덴 지방정부의 기후변화정책을 검토할 때 반드시 명심해야 할 사항은 상당
수의 이산화탄소배출 감축조치들이 이미 실행된 상태라는 것이다. 가령 시의 다
양한 공공설비들에 대한 에너지 관리는 오랜 기간동안 이루어져왔다. 그러나 열
병합발전분야에서는 이산화탄소 배출감축을 이룰 수 있는 상당한 잠재력이 있다.
대다수의 도시들에서 석탄과 석유를 연소하여 열만을 공급하는 지역난방을 취하
고 있기 때문이다. 특히나 바이오매스를 연료로 하는 열병합발전과 지역난방의
결합으로 상당량의 이산화탄소배출을 감축할 수 있는 여지가 있다. 다음에서 살
펴볼 세 도시들 중 두 도시가 바로 이런 접근을 취하고 있다.
(1) Eskilstuna
에스킬스투나는 스톡홀름에서 남서쪽으로 140km 떨어져있는 인구 6만의 중규
모 도시이다. 이 도시는 스웨덴에서 가장 먼저 기후동맹10)에 가입한 도시로
2010년까지 이산화탄소배출의 50%를 감축한다는 목표를 내세운 바 있다. 이런
의미에서 이 도시는 기후변화정책 분야에서는 선구자적인 위치에 있다. 시관료들
은 이 목표를 달성하기 위해서는 나무조각을 원료로 하는 보일러를 지역난방으로
사용해야 한다고 보았다. 이런 형태의 보일러에 대한 투자가 가능한 것은 화석연
료사용에 부과(이산화탄소와 황산화물 배출)되는 환경세 덕분이다. 에스킬투나의
의제21은 이산화탄소배출을 감축하기 위한 다양한 방안들을 담고 있다. 가령 공
공건물에서는 10년에 걸쳐 화석연료 사용을 25% 줄인다든지 상당수의 풍력단지
를 조성하는 등의 방안이 포함되어 있다.
에스킬스투나가 스웨덴의 다른 도시들에 비해 돋보이는 것은 시행 두 해만에
바이오매스 소비의 12%에 달하는 버드나무가 바로 그 도시 안에서 수확된 것이
라는 것이다. 지역의 농업부문에서 생산되는 나무조각들의 미래 가격변동에 관심
을 가질 수밖에 없는 지역의 에너지회사는 농민들과 에스킬스투나의 지역난방에
서 사용할 버드나무를 생산하도록 장기계약을 체결하였다. 이런 접근은 연료수송
과 관련된 이산화탄소 배출감축에도 상당히 중요하다. 현재 에스킬스투나에서 소
비하는 열의 90%가량이 지역난방으로 공급되고 그 중의 42%가 산림연료로 생산
된다.
(2) Uppsala
웁살라는 스톡홀름에서 북쪽으로 100km 떨어져 있는 인구 8만의 도시로 스웨
덴에서 가장 큰 대학도시이다. 웁살라는 구체적인 이산화탄소 배출감축목표를 채
택하지는 않았지만 기후변화를 주요한 쟁점으로 하여 지방의제21을 수립하였다.
웁살라의 경우는 현재보다는 오히려 과거의 행적이 보다 흥미롭다. 이 도시에서
는 지역난방에서 사용한 석유소비를 급격하게 줄였는데 주로 토탄이나 폐기물 연
소로 열을 생산하고 있다. 하지만 토탄의 가치에 대해서는 논쟁이 일고 있다. 토
탄의 사용량을 줄일 것이냐에 대해서라기보다는 토탄이 재생가능한 에너지로 구
분될 수 있느냐와 대기로 이산화탄소 배출을 증가시키느냐에 관한 것이다. 또한
1994년에는 지역난방시스템에서 비용 때문에 석탄을 주요 연료로 사용했는데 이
는 그 해의 이산화탄소 배출을 상당량 증가시켰다. 대부분의 웁살라 건물에서 배
출되는 폐기물이 그 지역의 지역난방을 위해 연소되기보다는 Borlänge시로 수송
된다. 웁살라의 조치들 중에서 매우 흥미로운 것은 음식점과 도살장에서 발생하
는 폐기물을 이용하여 바이오가스를 만드는 것이다.
웁살라에서도 재정문제가 걸림돌이 되고 있다. 환경예산이 25% 삭감되어 결과
적으로 이산화탄소 배출감축을 위한 투자도 제한될 가능성이 높은 것이다. 전반
적으로 지방관료들이 기후변화정책을 수행하는 데 있어서 가장 튼 장애요인이 되
는 것은 시정부의 보수적인 입장이라고 한다. 시정부가 보다 혁신적인 아이디어
를 선호하지 않게 되면 NUTE가 지원하는 보조금이 이용가능함에도 불구하고 재
생가능에너지에 투자하는 것은 상당히 힘들어진다.
(3) Växjö
Växjö는 스톡홀름에서 남서쪽으로 450km 떨어져 있는 인구 7만명 규모의 도
시이다. 앞의 두 도시와 비교할 때 Växjö는 환경분야의 기록면에서 가장 인상깊
은 도시라 말할 수 있다. 스웨덴의 자연보전(the Swedish Conservation for
Nature: SNF)은 Växjö를 스웨덴의 다른 도시들에 대해 모범사례를 만들기 위한
파트너로 선택했다. Växjö의 목표는 스웨덴에서 가장 환경친화적인 도시가 되는
것이다. 이 점에서 이산화탄소는 중요한 요소이다. 하지만 이산화탄소가 모든 것
을 아우르는 요소라고 보기는 힘들다. 1995년 Växjö는 기후동맹의 회원으로 가
입하였으며 2010년까지 이산화탄소 배출을 50% 줄인다는 목표를 채택하였다.
1980년에 Växjö는 스웨덴에서 지역난방을 위한 석유보일러를 바이오매스로 전
환한 최초의 도시였다. Växjö에서의 전환이 상당히 성공적이어서 이 사업에 재정
을 지원했던 기구는 Växjö를 다은 25개 도시를 위한 모델로 사용했다. 시의 에너
지회사는 열수요의 80%를 바이오매스로 충당하게 되었고 신규 열병합발전을 지
역난방시설에 추가하게 되면 거의 100%로 증가하게 된다. 새로운 열병합발전시
설의 건설로 전력 생산이 17-38% 증가하게 되면 Växjö에서 석유는 점화와 예비
용으로 사용되게 되며 한 해 필요량은 2-12톤에 불과하게 된다. 이 발전소의 건
설로 Växjö의 전국전선망에 대한 의존을 상당히 감소시킬 뿐 아니라 이산화탄소
배출 또한 상당량 감소시키게 된다. 재생가능에너지의 확대를 함께 고려하면 그
효과는 더 커진다.
시의 에너지회사는 에너지 절약의 이점에 대한 인식을 제고하기 위해 애써왔
다. 1991년 가을에 저에너지조명등 캠페인을 시작하였다. 가정에서 보조금을 지
불한 저에너지 조명등을 구입하도록 촉구한 것이다. 그러나 이 캠페인의 효과는
그리 크지 않았다고 한다. 이 외에도 네트미터링을 실시하기도 했지만 에너지 가
격이 낮아 에너지절약에 대한 동기를 제대로 부여하지 못하는 실정이다.
3) 영국 지방정부의 기후변화대응
영국의 지방정부들은 기후변화 관련영역에 별다른 권한을 가지고 있지 못했다.
그러나 갈수록 지방정부는 자신들의 환경정책을 마련하는 데 적극적이다. 특히
지방의제21을 이행하는 수단으로서 활발하게 환경정책을 마련하고 있다. 지방정
부는 현재 영국에서 환경정책의 주도적인 행위자이며 기구라고 주장되고 있다.
의제21은 지방정부가 비정부기구들과 함께 참여적 접근을 취하면서 스스로를 그
렇게 주장하는 근거가 되고 있다. 그러나 많은 지방정부가 정열적으로 지방의제
21 전략을 수립하였기에 중앙정부가 관련영역에서 지방정부가 가진 제약들을 제
거하는 노력을 어느 정도 경주하느냐에 따라 지방정부의 목적을 실현여부가 달려
있다.
기후변화와 에너지 관리는 지방의제21의 문건에서 상당히 광범위한 두 영역이
다. 그러나 다수의 지방정부는 기후변화 행동계획을 수립했다. 여기에는 지구의
벗이란 환경압력단체가 중요한 자극제로 작용했다. 이 단체는 1980년대 말에 지
방정부의 환경헌장을 수립하는 데 상당히 중요한 역할을 한 바 있다. 1994년에
지구의 벗은 기후결의서(climate resolution) 캠페인을 시작하여 지방정부가 지역
내에서 에너지와 수송관련 이산화탄소 배출을 2005년까지 1990년 수준에 비해
30% 감축하는 데 서명하도록 고무하였다. 서명과 함께 지방정부는 12개월안에
이 목표를 달성할 수 있는 구체적이고 포괄적인 전략을 개발하는 것을 이행하였
다. 서명은 전적으로 자발적인 것이었는데, 지구의 벗은 정확한 숫자에 엄격하게
매달리기보다는 이 결의서를 통해 지방정부가 이산화탄소 배출 감축에 대해 생각
해 보고 각각의 상황 안에서 할 수 있는 조치들을 택하기 시작도록 자극한 데 가
치가 있다고 본다. 9개의 지방정부(버밍햄, 번리, 이스트레이, 익세스터, 맨체스터,
쉐프필드, 스트라트클라이트, 스웨일 보로우)는 ICLEI의 시후보호도시 캠페인에도
서명하였다.
원칙적으로 영국에는 이산화탄소 배출감축의 범주가 광범위하다. 주택과 건물은
단열이 제대로 되어 있지 않고 지역난방과 결합된 열병합발전이 거의 이용되지
않았다. 또한 대부분의 지방정부는 시소유 설비에 대한 에너지관리를 도외시해왔
다. 그러나 사례연구에서 살펴보면 감축을 결의한 대부분의 지방정부들이 감축잠
재력을 실현하는 데 상당한 장애들이 있음을 알 수 있다.
(1) Cardiff City Council11)
남부 웨일즈 지방의 상업적 중심지로 인구 30만 규모의 도시이다. 1980년대
이미 시의회는 에너지관리 프로그램을 시작하여 상당한 에너지 절감과 재정절감
을 달성한 바 있다. 1990년에 시의회가 환경전략을 마련하기로 결정했을 때 환경
적 고려가 결정들에 영향을 미치기 시작했다. 1994년에는 뉴캐슬과 함께 카디프
시의회는 지구의 벗 기후결의서에 최초로 서명한 지방정부가 되었다.
시의회는 1년 에너지 예산의 약 10%를 에너지 효율향상에 쓰도록 결정했다.
에너지 효율성에 대한 회계감사가 모든 지방정부의 건물에 대해 취해졌고 재개발
지역에서 주택의 효율성 개선에 대한 최소한의 기준이 도입되었다. 시의회는 카
디프 에너지자문센터(중앙정부와 공동 재정지원)를 운영한다. 그러나 정부는 재정
지원을 줄이고 있기 때문에 미래가 불확실한 상황이다. 더군다나 자문기관에 대
한 보조금(grants and subsidies)의 부족은 제안된 많은 개선책들이 제대로 뒤따
르지 못할 것임을 의미한다.
카디프는 Leicester와 Middlesbrough와 함께 EcoSave campaign이라는 이름
의 주택에너지 사용 감독사업을 시험적으로 실시하였다. 그러나 그 영향은 다른
인센티브를 이용하지 않고는 상당하지 않을 것 같다. 열병합발전시설이 주거지역
과 도시의 레져센터, 수영장에 설치되었다. 현재 유럽에서 가장 큰 혐기성 도시폐
기물 처리시설과 이 곳에서 나오는 메탄을 사용한 발전시설 건설을 합작사업으로
추진할 계획이다. 하지만 이러한 움직임에도 불구하고 시의회 관료들의 에너지
배출에 대한 영향력이 제한되어 있어 상당량의 이산화탄소 배출감축은 어려울 수
있다.
(2) Leicester City Council12)
Leicester는 인구 27만명의 도시로 내륙지방에 위치해 있으며 시민기금(Civic
Fund)과 왕립자연보호사회(the Royal Society for Nature Conservation)에 의해
1990년에 영국의 환경도시로 지정된 바 있다. 이렇게 지정한 목적은 법적인 기구
들과 기업들, 자발적인 조직과 개인들의 효과적인 협력을 통해 지속가능한 도시
개발을 촉진하기 위한 시연프로젝트(demonstration project)의 일환으로
Leicester를 이용하기 위해서였다. 이를 위해 EU LIFE기금으로 얼마간의 재정을
지원하면서 8개의 주제에 대해 전문가 워킹그룹이 만들어졌다. 에너지도 그 중
하나였다. 에너지 전문가 워킹그룹은 유럽의회의 지원을 받아 1995년에 에너지
전략을 수립하였다. 에너지 전략은 2025년까지 이산화탄소를 1990년 수준의
50%까지 줄인다는 목표를 실현할 수 있는 조치들을 확인하는 것을 목적으로 하
였다. 그러나 그러한 대규모 감축은 열병합발전과 지역난방 방법으로만 가능한데
현재의 시장 조건하에서 실현가능한지가 관건이 된다.
1980년대에 에너지부는 Leicester를 지역난방과 결합된 열병합발전 주도 도시
로 선정한 바 있다. 이행가능성연구를 수행하여 열병합발전이 Leicester에서는
정말로 실행가능한지에 대해 조사하였고 연구결과 가능하다는 결론이 나왔다. 한
회사가 열병합발전 방안을 개발하기 위해 설립되었으나 민영화를 둘러싼 시장의
불확실설성 때문에 제대로 추진이 어려운 상황이다. 다수의 소규모 가스 열병합
발전소가 설치 중이지만 상당한 감축은 대규모 방식으로만 가능하기에 향후추이
를 지켜보아야 한다.
시의회는 최종용도의 에너지효율성 향상을 위해 주택에너지전략과 사업에너지
전략을 분리해서 마련하였다. 둘 모두 주로 자문을 제공하는 데 중점을 두고 있
다. 신축건물이나 개보수 건물에 대해 높은 에너지 효율기준을 채택하였으나 공
공주택은 중앙정부가 개입하기에 이 전략이 적용될 수 있는 건축물이 그리 많지
않은 실정이다. 따라서 시의회는 중앙정부와 함께 재정을 지원하는 지역에너지자
문센터를 통해 민간 주택소유자들에게 에너지 효율기준을 준수하도록 요구한다.
(3) Newcastle City Council13)
뉴캐슬은 인구 28만의 도시로 북동부에 위치해 있으며 에너지 절감에 대한 필
요를 인식한 최초의 시의회라는 데 대해 자부심을 가진 도시이다. 1980년 시의회
는 연간 에너지 예산의 10%를 자본 투자 프로그램으로 승인하였다. 시의회 건물
과 주택에서 에너지 효율향상을 위한 다양한 방안들이 연달아 이행되었다. 시의
회는 폐기물 자원회수시설과 연계하여 지역난방을 운영하여 연료를 줄일 수 있었
다. 환경사안들에 대한 관심이 갈수록 증가함에 따라 시의회는 자신의 정책을 강
화하는 데 힘썼다. 1992년 시의회는 DG XVII로부터 재정지원을 받아 ‘에너지와
도시 환경 전략’을 마련하였다. 이는 에너지 사용과 관련된 이산화탄소 배출을
2000년까지 35%, 2010년까지 45% 줄인다는 제안을 포함하는데, 사용하고자 하
는 다양한 방안들은 다음과 같다:
?
?
?
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1995년 단일발전계획(the 1995 Unitary Development Plan)에서는 2000년까지
30% 감축이라는 보다 완화된 목표를 채택하였다. 그러나 시전력수요의 83% 가
량을 생산하는 150MW의 민간발전소인 청정석탄가스기술 열병합발전(CCGT
CHP)에 목표의 상당부분 의존하고 있어 이 목표달성이 순조롭지만은 않다. 이
방안은 시의회처럼 다수의 기관 고객들의 열수요에 의지하고 있다. 1995년 주요
한 잠재력을 지닌 대규모 고객인 대학이 에너지 시장의 자유화라는 상황이 곧 도
래하게 되면 장기 공급계약에 묶여 있기 보다는 좀 더 싼 가격으로 수요를 충족
하는 게 훨씬 이득이라고 판단하여 탈퇴해 버렸다. 이 일화는 자유경쟁시장에서
CHP의 발전이 상당히 어려울 수 있으며 지방정부가 할 수 있는 역할이 제한적임
을 보여준다.
4) 스웨덴과 영국 사례의 시사점14)
스웨덴이 유럽에서 환경적으로 가장 적극적인 국가들 중 하나로 간주되고 있는
반면 영국은 한 때 ‘유럽의 더러운 신사’로 알려져 있었기(이 이미지는 이제 어느
정도 구시대적인 것이긴 하지만) 때문에 지방정부들이 적극적으로 기후변화정책
을 수립하여 실천하는 모습이 어느 정도 유사하다는 사실은 놀랄만하다. 사례들
의 기술에서 잘 드러나지는 않았지만 두 나라 모두에서 지방정부가 적극적으로
개입하는 데에는 한두 명의 특별히 몰입하는 지방정부 관료들이나 지방의회 의원
들이 있었던 것도 큰 요인으로 작용하였다. 그러나 지방정부가 기후변화활동에
개입하는 논거에 관한한 두 국가는 극과 극이다. 스웨덴에서는 환경문제에 대한
지방정부의 개입이 오랜 전통이다. 지방정부가 ‘녹색’ 이미지를 표현하는 가장 중
요한 이유들 중 하나는 그 지방으로 사람들을 끌어들이는 것인데 몇몇 경우에는
(바이오매스에 대한 투자와 같은) 이산화탄소 감축과 합치되는 편익을 가져오기
도 하지만 일반적으로는 다른 쟁점들에 초점을 맞춘다. 영국에서는 이유가 보다
정치적이다. 많은 경우에 있어 지방정부는 지방의제21과 기후변화정책에의 개입
을 과거 보수당 정권하의 중앙정부가 가져간 자신의 권한을 되찾기 위한 수단으
로 고려된다. 지방환경정책은 지방정부에게 새로운 정치적 공간을 제공하는 자기
방어(self-defence)와 반격(counter-attack)의 메카니즘으로 보여진다.
두 나라는 비용효과적인 배출감축을 위한 기회의 측면에서도 상당히 다르다.
스웨덴의 지방정부들은 과거의 성취때문에 현재 수준에서 이산화탄소 배출을 더
욱 줄이기는 어려운 형편이다. 3중창이나 단열벽과 같은 대규모 이산화탄소 배출
감축을 가져온 많은 에너지 절감조치들은 이미 취해져 버렸기 때문이다. 지방정
부들은 이미 에너지 효율적인 가로등 체계도 도입했고 많은 경우들에서는 낭비라
고 여겨지는 가로등은 이미 꺼버린 상태이다. 더군다나, 실내 온도와 조도를 적절
하게 맞출 수 있는 앞선 센스장치들을 공공장소에 설치했다. 덧붙여 영국 지방정
부에서 상당히 인기있는 병원과 대규모 사무실 지역들을 위한 소규모 열병합발전
방안도 스웨덴에서는 현실적인 방안이 될 수 없는데 왜냐하면 대부분의 이런 대
규모 건물들은 이미 시의 지역난방 시스템에 연결되어 있기 때문이다.
스웨덴에서는 배출감축을 위한 몇몇 다른 기회들이 존재하는데 특히 바이오매
스 영역이 그렇다. 그러나 몇몇 제약들 때문에 최근까지 진전이 더뎠다. 먼저, 바
이오매스를 연소하는 데 실질적인 재정적 인센티브가 없었다. 둘째, 바이오매스
재들을 어떻게 처분할 것인지의 쟁점이 아직 해결되지 않았다. 셋째, 이미 경작
중이었던 농업용지에 에너지 산림을 심는 것이 상업적으로 이득이 되는지 집약적
인 플랜테이션의 환경적 효과가 어떠한지에 대한 논의가 지속되고 있기 때문이
다. 상업적 가능성에 의하면 바이오매스는 탄소세의 부과로부터 상당한 이익을
볼 수 있으며 바이오매스 CHP는 현재 상당히 팽창되고 있다. 더군다나 NUTEK
는 다른 재생가능에너지에 대한 자문과 보조금을 제공하고 있지만 지방정부가 이
것을 이양받는 데 상당히 느리다.
일반적으로 에너지 효율성과 CHP의 영역에서는 현재 스웨덴에 비해 상황이 월
씬 나쁜 영국이 보다 많은 감축여지를 갖고 있다. 그러나 지방정부는 이 영역들
에서 다수의 제약들을 가진다. 영국의 상황을 분석할 때에는 에너지 수요를 모델
링하고 감축전략을 마련하는 상당한 활동이 이루어지고 있지만 지방정부의 최상
의 의도가 제대로 실현되지 않기 때문에 이행여부가 확실치 않았다. 영국의 주요
한 문제는 중요한 영역에서 지방정부가 별 권한을 가지고 있지 않으며 심각한 재
정부족상태에 있다는 것이다.
이러한 이슈들 외에도 지방정부가 기후변화란 이슈에 효과적으로 접근하는 것
을 방해하는 두 나라 공통의 문제들이 있다. 하나는 상대적으로 낮은 수준의 대
중적 민감성이다. 심지어 앞서 살핀 지방정부와 같이 상대적으로 앞선 생각을 가
지고 있는 지방정부라 하더라도 기후변화는 지방환경정책이나 의제21에서 상대적
으로 작은 부분을 차지할 따름이다. 앞서 기술된 많은 조치들의 경우에도 명시적
으로 표현하지 않는다 하더라도 다른 환경적 목적(예를 들어 대기오염의 절감)들
과 함께 추구되며 고비용을 수반하는 폭넓은 정책방안에 대한 정치적 범주는 상
당히 낮다.
원칙적으로 기후변화에 대한 상당한 이론적 잠재력이 지방차원에 존재함에도
불구하고 실제적인 잠재력은 중요한 영역들에서 지방정부가 갖고 있는 권한과 과
거의 성취에 의존하는 경향이 있다. 스웨덴에서는 고효율기준과 탄소세라는 국가
적인 틀과 지방정부의 에너지 회사 소유권이 지방정부가 기후변화정책을 추진할
수 있는 좋은 기초가 된다. 그러나 과거에 이미 많은 것을 달성했기에 앞으로의
행동을 위한 범주는 상당히 제한되어 있다. 종종 재생가능에너지와 같은 보다 혁
신적인 접근에 투자하고자 하는 지방정부의 정치적 의지가 미흡하며 예산 부족
또한 현실적 문제로 존재한다.
반면 노동당 집권이전의 영국에서는 지방 기후변화정책의 이행이 눈에 띄게 좋
은 상태는 아니었다. 검토된 사례들에서 행동에 대한 지방정부의 정치적 의지는
있었지만 할 수 있는 일이 매우 한정되어 있었다. 에너지부문의 민영화와 자유화
는 에너지 영역에 있어서 지방정부의 역할을 향상시키는 데 실패했으며 열병합발
전이나 재생가능에너지와 같은 중요한 영역에 있어 인센티브를 거의 제공하지 못
했다. 그럼에도 불구하고 지방정부들은 기후변화를 포함한 환경이슈들을 지방행
동을 위한 공간을 다시 획득하는 기회로 간주하였다. 이제 지방정부들은 과거에
도외시되어 왔기에 스웨덴에 비해 향상의 여지가 좀 더 큰 에너지관리와 같은 영
역에 개입하고 있다.
결국, 지방수준의 기후행동계획이 마련되고 제대로 실천되는 데에는 지방정부
가 가진 권한의 정도와 정책의지, 재정적 지원여부가 상당히 중요한 관건이 됨을
알 수 있다. 하지만 영국의 사례들이 보여주는 것처럼 기후변화문제나 지방의제
21을 지방정부가 자신의 행동반경과 권한을 넓혀가기 위한 계기로 삼을 수 있는
개연성도 있다. 두 국가의 6개 지역에 대한 사례연구로 기후변화대응에 있어 지
방정부의 역할에 대해 일반적 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 앞으로 이 분야
에서 보다 많은 연구가 이루어져 지역 차원에서 무엇을 어떻게 해야 하는지, 지
방정부가 보다 적극적으로 기후행동계획을 마련하고 실천하도록 하기 위해 극복
해야 할 제약은 무엇이며 어떻게 동기를 부여해야 하는지에 대한 경험적 교훈을
공유할 필요가 있다.
제 4 장 제천 기후변화 대응 시범사업
1. 제천시 기후보호도시 추진 배경과 경과
○ 자연․인간․문화가 함께 하는 21세기 일등제천 지향
- 생태도시 제천을 지향하며 다양한 사업 추진
- 시장과 공무원들 사이에서 생태도시의 핵심이 ‘온실가스 제로’라고 인식이
형성
- 2005년 4월 22일 지구의 날에 ‘온실가스 제로 도시’ 선언 추진 중
○ 에너지대안센터 기후보호도시 후보지 물색
- 부천 : 현 시장 취임 후 환경정책이 후퇴하고 시민단체들과 관계 악화
- 고양 : 지방의제21 사무국의 활동이 취약하고 의회와 지방의제21사무국 관
계가 악화
○ 2005년 2월 1일 제천시장, 시의회사무국장, 청전제천21사무국장, 제천환경연
합, 관련 공무원, 에너지대안센터 사무국장, 환경연합 사무처장 등이 만나서 국내
최초의 기후보호도시 추진에 합의
- 2005년 2월 16일 교토의정서 발효 기념 토론회에 제천시장, 에너지대안센
터 참석
- 2005년 3월 25일 제천시청에서 기후보호도시 설명회 : 시장과 공무원 다수
참석
- 2005년 4월 16일-17일 제천시청 방문 후 제천지역 조사
- 2005년 5월 3일-4일 제천시청, 청전제천 21, 제천환경연합 방문 주민교육,
회의 및 토론
- 2005년 5월 25일 제천시민 에너지기술연구원 견학
2. 제천시 온실가스 배출량 현황과 전망
○ 제천시 기본현황
? 면적 : 882.50㎢ (충북의 11.9%, 전국의 0.8%)
? 인구 : 138,872명(49,552세대)
? 재정규모 : 365,447백만원(재정자립도 25.9%)
? 사업체수 : 10,561개소(37,416명)
? 광업·제조업 사업체(5인 이상) : 158개소(광업 13, 제조업 145)
○ 제천시 온실가스 배출량 산정의 한계
- 전반적인 데이터 부족으로 인해 구체적인 온실가스 배출량 산정의 어려움
- 한정된 데이터를 통해 대략적으로 산출
- 일본 지구온난화방지대책 지역추진계획 가이드라인 온실가스 배출량 산정법
을 이용
- 연구사업으로 정해서 좀더 면밀하게 제천시 온실가스 배출량을 계산해야 함
○ 제천시 2004년 온실가스 배출량
- 참고자료 : 통계로 보는 2005 제천시 모습, 제천시 시정백서(2000~2003),
제천시 한국전력, 교통안전공단, 기후변화협약 2차 대한민국 국가보고서등의
자료로 산출
1) 에너지부문(전력)
-
50,000,000
100,000,000
150,000,000
200,000,000
250,000,000
300,000,000
350,000,000
400,000,000
450,000,000
500,000,000
주택용 일반용 교육용 산업용 농사용 가로등 심 야
전력량(kWh)
-
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
이산화탄소배출량(TC)
제천시는 주로 산업용 전력이 높은 비중을 차지하고 있다. 큰 사업체가 많지
않고 2000TOE이상 사업장은 3곳에 불과하다.
하지만, 이 곳 사업장에서 341,165MWh의 전력을 사용하고 있으며, 전체
산업용의 78.6%를 차지한다.
2) 에너지부문(가스)
13,500
14,000
14,500
15,000
15,500
16,000
16,500
프로판 부탄
용량(TON)
11,000
11,500
12,000
12,500
13,000
13,500
14,000
14,500
이산화탄소배출량(TC)
프로판가스는 주로 가정과 식당에서 취사·난방용으로 사용되고 있다. 2006년에
도시가스가 보급될 계획이다. 부탄가스는 자동차연료로 사용되고 있는데, 택시가
LPG인 점을 감안하면 주로 택시에 사용되고 있을 것으로 추정된다.
3) 교통(수송)
교통
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
승용차 (택시) 승합차 (버스)
이산화탄소배출량
(TC)
교통부문에서 정확하게 이산화탄소 배출량을 산정하기란 무척이나 어려운 일이
다. 자동차가 제천시내에서만 움직이는 것도 아니기 때문이다. 더욱이 화물차의
경우는 전국으로 운반하기 때문에 예외로 두었다. 특수차량의 경우도 각각의 용
도마다 틀리기 때문에 좀더 구체적인 적용이 필요하여 이번 교통부문 이산화탄소
배출량에서는 제외시켰다.
연비는 평균으로 계산하여 승용차는 11.8 , LPG택시의 경우 5 km/ℓ, 버스
는 2.1km/ℓ의 연비를 적용하여 계산하였다. 경유 버스의 경우 다량의 이산화탄소
가 배출됨에도 불구하고 제천시에서 운영하는 버스대수가 매우 적어 위의 그래프
에서는 매우 적은 비중을 차지하고 있다.
4) 기타
○ 충청북도 제천시 매립지에서 배출되는 CH4 가스 발생량
CH4
메탄가스 발생량을 산정하는 방식이 복잡하고 매년 매립량이 비슷하기 때문에 99
년 당시의 메탄 배출량을 그대로 적용시켰다.
5) 종합
기타 2%
가스12%
교통 31%
전력 55%
여기에서는 농업, 광업, 건설업, 제조업 등의 산업부문에서의 이산화탄소 배출량
이 제외되어 있다. 또한, 이산화탄소를 제외한 기타 온실가스 부문에 있어서도 메
탄가스만 적용되고 있다.
좀더 자세한 이산화탄소 배출량을 산정하기 위해서는 각각 부문에 좀더 구체적인
데이터를 통한 계산이 필요하다.
이번 이산화탄소 배출량 계산은 대략적인 제천시의 이산화탄소 배출량의 구성비
를 알아보기 위한 정도로 생각할 수 있다.
3. 제천 기후보호도시 추진 내용
1) 방향과 일정
○ 제천시 기후보호도시 추진 기본 방향
- 기획감사실에서 업무 검토 후 관련부서 협력체제 구축
- 청전제천21을 기후보호도시를 위한 초기 협력 틀로 활용
- 기후보호관련 각종 사업의 적절한 시행으로 기후변화 대응능력 강화
- 사업추진의 적시성, 효과성등을 고려 장기, 단기 과제로 사업 구분
- 기후보호도시 선포식 등은 시의회, 시민들의 공감대 형성 후 시행
○ 제천시 기후보호도시 추진 일정
- 제천시 기후보호도시 추진위원회 구성 : 2005년 5월 말
- ICLEI 가입 : 2005년 5월 이내
- 제천시 기후보호도시 기본계획(안) 수립 : 2005년 6월 초
- 제천시 기후보호조례 제정 : 2005년 6월 이내
- 에너지관리공단 재생가능에너지 확대 지원 사업 신청 : 6월 말
- 제천시 기후보호도시 계획 확정 : 2005년 10월
- 기후보호도시 워크샵과 기후보호도시 자매결연 : 2005년 10월
2) 제천 기후보호도시 추진체계
○ 제천시내 T/F 팀 구성
- 관련부서의 능동적 참여와 유기적 협력 추진
- 참여 부서 : 투자통상실장, 자연환경과장, 건축과장, 기획담당, 환경기획담당
○ 청전제천21, 기후행동계획에 맞게 구조와 기능 개선
- 청전제천21의 관련분과(대기, 교통, 에너지 등) 활동을 기후보호도시에 맞
추어 재편
- 기후행동계획 수립 및 집행과정에 청전제천21이 능동적 참여 또는 적극적
포괄
○ 기후보호도시추진위원회 구성
- 특징 : 청전제천21 같은 기존의 거버넌스를 고려한 가운데 기후변화 대응
에 실행력집중
- 기능 : 제천시 기후보호추진 장․단기 계획 및 시책 등 심의․자문
- 구성 : 시장을 위원장으로 관련 공무원, 시의원, 전문기관, 협회, 단체등 15
명 정도
- 자문단 : 기후보호도시 추진에 실질적인 도움을 줄 저명인사 5명 이내
3) 제천시 기후행동계획 수립 과정
○ 1단계 : 시의 에너지 개요(profile) 개발(인벤토리 구축)
- 지역에너지 사용과 배출의 기초 통계 구축
- 지역의 에너지 체계 이해 : 2003년 기준 가정, 상업, 수송, 산업부문에서 에
너지 소비 파악
- 일본 지자체 방법론을 활용 각 부문별로 배출량 추정
- 자료 수집 및 종합 : 전력회사나 다른 기업, 공공기관과 파트너 형성
○ 2단계 : 기준 전망(reference projection)의 개발
- 인구와 지역총생산, 산업과 생활양식 변화 등을 고려하여 에너지 미래 전망
○ 3단계 : 온실가스 감축을 위한 조처들의 확인
- 제천시에 적용가능한 모든 온실가스 감축 조치를 검토
○ 4단계 : 온실가스 감축 목표 수립
- 시, 시의회, 청전제천21(거버넌스), 제천환경연합, 기업 등 공감 필요
- 시의회 의결을 통해서 확정
○ 5단계 : 실행가능한 정책과 프로그램의 포트폴리오 작성
- 시의회 의결을 거치고 시정에 정확히 반영
4) 제천시에 적용가능한 온실가스 감축 조치들
○ 단기추진 과제
- 성결교회 지붕 등 태양광 발전기 설치 : 에너지관리공단 보조와 융자 적극
활용
- 바이오디젤 시판 주유소 지정 적극 추진 : 관용차 바이오디젤 이용
- 하이브리드카 관용차량 도입 추진 : 현대자동차 하이브리드카 시범 운행
- 기후보호도시 제천, 시민 강좌와 토론회 : 청전제천21, 제천환경연합 공동
○ 중기과제
- 태양광발전소 설치
- 축분 이용 바이오가스 발전소 설치
- 소형열병합발전 도입
- 천연가스버스 도입 추진 : LNG도입(2007년)이후 전면 추진
- 차없는 거리 지정과 전기자동차 활용 : 청풍호 주변 관광용
- 공공건물 태양광발전 설치 추진 : 시본청, 동사무소, 환경관리사업소, 시민
- 매립가스 자원화 사업 추진
- 태양대학(솔라캠퍼스) 추진 : 세명대학교, 대원과학대
- 태양학교(Solar School) 프로그램 추진
- 나무그늘 프로그램
- 승용차 자율요일제
6) 제천시 기후보호조례 제정 추진
○ 목 적 : 제천시의 기후변화 완화를 총괄하는 기본조례 제정
○ 제정시기 : 2005년 6월중
○ 주요내용 : 에너지 이용의 효율화와 에너지 절약을 통한 제천시기후변화를
완화하기 위하여 시·사업자·시민 등의 책무를 규정하고, 이
를 통하여 지속 가능한 도시 건설 체계 구축
○ 조 례 안 : 별첨 참고
제 5 장 우리나라 지자체 기후행동계획 수립 방안
1. 지방의제21과 기후행동계획
지방의제21은 의제21의 한 부분으로서 지방정부는 시민들과 지역단체들, 민간기
업들과 함께 협의하여 그들 자신의 지방의제21을 세우도록 기대된다. 전반적으
로 다양한 이해당사자간 협의를 통해 지방의제21을 수립․실천하는데 최근 지방
의제21의 수립에 기후변화가 가장 두드러진 환경쟁점으로 등장하고 있다.
지방의제21 의제 중 토지이용, 에너지, 교통, 지구환경 등이 기후행동과 밀접히
연결되어 있다. 기후행동계획은 지방의제21 추진체계에서 통합적이고 집중적인
의제의 관점에서 수립, 추진되어야 할 것이다.
1) 지방의제21 추진 절차
지방의제21 작성은 지속가능한 발전을 위해 해당지역의 명확하게 진단하고 과제
를 설정하는 것에서 출발한다. 궁극적인 목적은 그 사회를 경제적, 사회적, 환경
적으로 지속가능하게 만드는 것이므로 이러한 발전의 저해 요인을 찾는 작업이
선행된다. 지방의제21 추진의 기본적인 흐름은 아래표와 같다.
기후행동계획 추진과 관련하여 지방의제21 작업의 일반적 절차를 이해할 필요가
있다. ICLEI 기후보호도시 추진의 다섯 단계도 지방의제21의 일반적 절차와 비슷
하게 진행되기 때문이다.
첫째, 지방의제21 작업의 수립체계를 확립하는 것이다. 누가 참여하여 어떤 형
태로 작업을 할 것이며 필요한 경비는 어떻게 조달할 것인가 하는 문제가 검토되
어야 한다. 이때 관 중심의 추진체계를 탈피하고 가급적이면 다수의 주요 관련집
단이 참여할 수 있도록 배려하는 것이 필요하다. 지방의제21 의 추진주체는 지방
자치단체의 규모나 성격 그리고 예산의 조달방법 등에 따라 다를 것이다. 참여
집단은 지역특성을 감안하여 여성단체, 소비자단체, 청소년단체, 사회복지단체, 학
교단체, 노동단체, 환경단체, 종교단체 등을 포괄하도록 한다.
둘째, 지역사회의 문제를 분석하는 것이다. 지속가능한 지역이라는 비전을 달성
하기 위해 해결되어야 할 쟁점이 무엇이며 해결의 우선순위는 어떻게 되어야 하
는가에 대한 검토가 필요하다. 파악된 실태는 가능한 한 계량적으로 표현되어야
한다. 실태가 정확히 분석되면 심각도에 따라서 문제의 우선순위를 정한다.
셋째, 환경개선목표를 설정한다. 문제의 우선순위에 따라 목표 및 목표치를 설정
한다. 파악된 환경문제에 따라 목표를 정하고 환경문제의 우선순위에 따라 목표
의 우선순위를 정하고 난 후 각 목표를 계량화하는 작업을 해야 한다. 이 때 지
속가능성 지표가 중요한 역할을 하게 될 것이다. 수치화된 목표를 달성하기 위한
구체적인 프로그램이 형성되어야 한다. 이 프로그램에는 구체적인 사업계획, 경제
적 유인책, 교육 및 홍보 등이 포함되는 것이 바람직하다. 지방의제21은 10년 기
간의 장기목표, 5년 기간의 중기 목표 그리고 1-2년 기간의 연차별 목표를 정하
되 단기목표를 중점적으로 다루도록 한다. 적정한 수의 지표로 이루어진 환경개
선 목표가 최종적으로 제시되어야 한다.
넷째, 실천계획을 수립하는 것이다. 실천목표를 수립하고 이의 달성을 위한 전략
을 강구하는 것이다. 목표집단을 설정하고 미래에 효용성이 있는 수단을 강구하
여야 한다. 각가의 행동계획에는 구체적인 목표와 그 우선순위, 추진일정, 실행주
체, 책임분담, 재정 및 기술적 타당성, 평가항목을 포함하는 프로그램이 만들어져
야 한다. 분과위원회는 해당 분과위원회가 맡은 주제에 대한 구체적인 행동계획
초안을 마련한다. 분과위원회별 작업이 끝나면 지방의제21 추진협의회 전체회의
를 소집하여 분과위원회 별 안을 검토하고 평가하여 수정안을 작성한다. 각 분과
위원회는 수정안을 재검토한 후 지방의제21 추진협의회 전체회의에 상정하여 지
방의제21 행동계획으로 확정한다. 이 때 지방의제21 행동계획 초안에 대한 시민
의견 수렴 과정을 거치고 의회의 의결도 거쳐야 한다.
다섯째 실천계획을 집행하고 실천내용을 감시하는 것이다. 확정된 행동계획을
집행하고 감시한다. 확정된 행동계획을 제대로 집행하기 위해서 앞 단계에서 계
량화된 목표와 구체적인 프로그램이 체계적으로 형성되어야 한다. 파트너십을 형
성하여 상호협력하고 범주민적인 참여를 유도하면서 잘 집행되고 있는 지에 대한
감시를 하는 것이다. 이를 위해서는 환경감사, 집행체계의 구축, 그리고 홍보와
주민 및 공무원에 대한 교육이 필요하다. 1년 동안의 집행과정을 감시한 후 이를
평가하고 환류할 수 있는 체계를 확립하여야 한다.
마지막으로 계획의 집행결과를 전반적으로 검토하여 목표의 달성정도와 성과를
평가하고 이에 따른 문제점을 분석하여 계획을 수정․보완한다. 목표가 달성되었는
지 아니면 목표를 달성하기 위하여 조정이 필요한 지 알기 위하여 평가가 필요하
다. 평가과정을 거침으로써 다음 단계에서의 인력 및 예산 조정에 관한 교훈을
얻을 수 있다.
2) 지방의제21 수립체계의 구축
지방의제21 작성과 실행과정에서는 지역주민과 기업, 관련단체 등 다양한 주체
들이 참여해야 한다. 시민의 참여는 시민의 환경의식을 높이고 환경학습의 과정
이 되기 때문이다. 지방의제21의 추진체계 구성은 지방자치단체의 규모, 지역의
기능과 특성에 따라 달리 설정되어야 한다. 따라서 UN에서 권고한 9개 주체(지
방정부, NGO, 기업, 학술, 청년 및 여성단체, 노동조합, 농민, 원주민)외에도 지역
의 여건과 특성을 반영할 수 있도록 참여의 범위를 결정할 필요가 있다.
○ 수립주체의 결정
- 공공부문이 주체가 되어 작성하는 방안
- 공공부문과 민간부문이 별도의 추진협의회를 구성하여 작성하는 방안
- 민간부문이 주도가 되어 작성하는 방안
자치단체는 지방의제21 작성을 주관하거나 지원하는 역할을 하는데 이 역할은 시
장 직속의 추진위원회를 설치하여 관장하거나 최소한 여러부서의 의견이 폭넓게
수렴될 수 있도록 한다. 지방의제21 추진협의회에 설치된 수개의 분과위원회는
지방의제21 수립절차에 따른 세부사항을 토의하여 행동계획 초안을 작성하고 확
정하고 이를 실천해 나가는 역할을 담당한다. 추진협의회를 지원하기 위한 실무
조직(사무국)이 필요하다. 환경담당 공무원 혹은 민간인이 담당을 한다.
○ 주민참여의 촉진
- 공청회나 좌담회 등을 통하는 방법
- 작성주체가 초안을 작성하여 이를 공개하고 문서로 의견을 수렴하는 방법
- 의제작성 전후에 걸쳐 설문조사 등을 통해서 시민의 관심과 의견을 파악하는
방법
- 시민 등에 의한 환경지도의 작성과 워크숍의 개최
○ 수립 재원의 조달
시민참여를 확보하기 위한 설문조사 및 홍보활동, 추진협의회의 구성 및 운영관
리, 행동계획의 집행 및 모니터, 그리고 지방의제21에서 제시되는 여러 가지 구
체적인 행동계획을 실천하기 위해서는 상당한 예산이 필요하므로 지방의제21 추
진을 위한 충분한 예산도 사전에 확보할 필요가 있다.
지방의제21 추진예산 확보와 관련하여 가장 바람직한 것은 일반회계에서 일정액
을 확보하는 방법이다. 즉 일반예산에서 교육, 홍보, 연구개발비로 조달하여 지방
의제21 추진재원으로 활용하는 것이 현실적이다.
3) 의제설정을 위한 지역사회의 진단
3) 의제설정을 위한 지역사회의 진단
○ 지역환경비전의 설정
○ 지역환경의 진단과 과제의 설정
지역의 환경오염수준과 사회, 경제환경이 어떠한 수준이며 이러한 환경수준이 지
속될 경우 지역의 삶의 질의 미래는 어떻게 될 것인가에 대한 진단이 필요하다.
현황분석과 진단에 포함될 내용으로는 생활환경과 도시환경 등 물리적 환경수준
외에도 이러한 환경에 직․간접적으로 영향을 주는 사회․경제환경까지 포함되어야
한다.
지방의제21에서 기후행동과 관련하여 다룰 수 있는 주요 의제는 다양하다.
․ 환경오염, 토지이용-보행환경개선과 자전거 전용도로의 확충
․ 에너지-환경친화적 에너지수급체계 개발, 에너지절약운동 및 에너지수요관리,
대안적인 에너지개발과 보급 촉진, 수자원, 자연환경
․ 교통/통신-교통수요억제 방안, 대중교통수단 우대정책 수립, 자동차에의존하지
않는 교통수단 장려정책, 지역간 정보교환체계 방안 수립
․ 사회/경제, 지구환경- 이산화탄소 배출저감 등
4) 실천계획의 수립
○ 환경목표의 설정
지속가능한 발전이라는 추상적인 미래 비전을 보다 분명하고 실질적인 개념으로
전환한 실천적인 목표로서 실천계획과 행동강령의 지도원리이다. 환경목표는 정
량적인 지표로 설정하는 것이 바람직하다. 예를 들어 계획기간까지 에너지 사용
량을 몇 %줄인다든가, 쓰레기 배출량을 몇 % 줄인다는 목표와 같다. 그러나 목
표의 성격에 따라서는 정성적인 내용이 포함되어도 무난할 것이다.
실행가능한 환경목표를 설정하기 위해서 몇가지 사항을 고려해야 한다.
- 지방정부와 주민, 기업, 민간단체 등 다양한 주체들 간의 토론과 합의과정이 필
수적이다. 이러한 과정이 결여되면 관련 기업과 시민들의 동참을 유도하기 어렵
고 결과적으로 비현실적인 목표가 될 수 있기 때문이다.
- 환경목표로는 환경적인 측면 뿐만 아니라 경제, 사회, 문화적 측면도 함께 고려
되어야 한다. 경제, 사회, 문화적 측면과 관련 제도는 환경의 변화에 중요한 요인
이 되기 때문이다.
- 지역의 수용환경용량(Carrying Capacity)에 대한 조사연구가 선행되어야 한다.
지역의 자연환경과 생태환경, 자원이용이 지속가능하기 위해서는 어느 정도의 인
구와 산업수준 등이 적정 수준인가 하는 점이 검토되어야 한다. 특히, 그 지역발
전의 핵심적인 제약요인이 무엇인가에 대한 판별과 분석이 필요하다.
- 우리지역에서 지속가능한 발전이 의미하는 바가 무엇인가 하는 점도 검토해야
한다. 지속가능한 발전을 위한 일반적인 환경목표 외에도 지역의 특성을 반영할
수 있는 목표를 찾는 노력도 필요하다.
- 환경목표는 단계별로 구분하여 설정할 필요가 있다. 장기목표는 지역의 가장
바람직한 환경지표로 설정하고 지역의 여건에 따라 단기적으로 실행가능한 환경
지표는 단기목표로, 중기적으로 실행가능한 환경지표는 중기목표로 설정하는 것
이 실천의 가능성을 높이는 방법이다.
○ 지속가능성 지표의 개발
환경정책의 기본방향에 적합하여야 한다. 지구환경 및 도시환경문제를 동시에 연
계시킬 수 있는 지표가 바람직하다. 공무원 뿐만 아니라 일반시민들이 쉽게 수용
하고 실천에 옮길 수 있는 지표여야 한다. 지역의 여건을 반영하는 독창적인 지
표여야 한다. 쉽게 구득가능한 정보나 자료에 기초한 지표여야 한다. 일정기간 추
세를 보여 주면서 장기간에 걸쳐 측정될 수 있는 기본적인 지표여야 한다. 개인
뿐만 아니라 지역사회 모두에 집단적으로 의미있는 지표여야 한다. 이해하기 쉽
고 분명하여야 하며 정보제공효과를 가지면서 교육효과도 가지는 지표가 되어야
한다. 정책, 서비스 및 생활태도 등에 있어 변화를 촉발할 수 있는 지표여야 한
다.
○ 실천계획의 작성
실천계획의 일반적인 형식은 먼저 각 분야별 환경목표를 설정하고 환경목표에 도
달하기 위한 행동원칙의 제시, 그리고 각 주체들이 실천해야 할 세부적인 실천계
획을 제시하는 형식을 띠고 있다. 지방의제의 실천계획은 환경목표를 달성하기
위한 시민, 기업, 그리고 지방정부의 역할과 행동준칙에 대한 내용이 포함된다.
즉 사회구성원간의 역할 분담을 설정하는 것으로 크게 지방자치단체가 할 일, 시
민이 할 일, 기업이 할 일 등을 합리적으로 명확히 설정하는 것이다.
첫째 자치단체의 역할이다. 자치단체는 그 성격에 따라 달리 나타날 것이지만
크게 ① 시민, 기업, 민간환경단체의 지원 ② 환경조례 제정, 종합적 환경관리계
획 수립 시행 ③ 지역의 환경수용용량 및 환경영향 분석 평가, 환경기술개발 지
원 ④ 환경친화적 행정문화 추진, 자체 환경감사와 진단, 환경친화적 공공사업 실
시 ⑤ 관련 자치단체와 환경문제 협력 및 역할분담 ⑥ 범 지구적 환경보전을 위
한 정책 시행, 환경관련 국제협력관계 유지 등의 역할을 수행해야 한다.
둘째, 시민의 역할이다. 시민의 역할은 크게 ① 일상생활에서 에너지 절약, 자원
절약, 폐기물 감량화, 환경상품의 구입 등 친환경적인소비생활 실천 ②환경관련
법규와 질서의 철저한 준수, ③ 지역환경 및 생태보전, 환경감시 활동의 참여 ④
농임산림 등 개인사업을 영위할 경우 환경친화적 생산방식의 개발과 활용 등 다
양하게 있을 것이다.
셋째, 기업의 역할이다. 기업의 역할은 크게 ① 에너지 및 자원절약, 환경기술 개
발 ② 환경적합 제품의 개발, 생산, 판매 ③ 환경친화적 경영과 환경법규 준수 ④
5R운동의 실천 (감량, 재활용, 재이용, 재설계, 재구성) ⑤ 지역환경운동과 협력
및 기술정보 제공, 경비 지원 등이 있다.
○ 지방의제21 보고서 체계
지방의제21 보고서에는 기본이념, 현황의 파악, 장래상의 설정, 과제의 정리, 목
표의 설정, 행동계획, 실시계획 등이 담겨야 한다. 이것을 일반적인 목차로 구성
하면 도시환경선언, 제1부 지방의제21의 배경과 목적, 추진체계 등을 담은 개요,
제2부 대기, 수질, 폐기물, 생태, 에너지 등 분야별 행동계획, 제 3부 집행 및 모
니터링, 평가 및 환류체계, 추진 전략과 과제 등 계획추진으로 제시된다.
3. 지속가능한 도시를 위한 지자체의 원칙들
1983년 UN은 변화를 위한 지구적 의제를 만들어내기 위해 환경과개발에 관한
세계위원회를 설립하였다. 노르웨이의 수상인 Gro Harlem Brundtland가 위원장
이 되어 4년 가까운 연구를 거쳐 최종보고서인 Our Common Future를 출간했
다. 브란트란트 위원회의 보고서는 환경자원의 보호와 경제성장이 상호 지지하는
새로운 성장의 시대를 상상했다. 위원회는 “지속가능한 발전”이란 조어를 만들었
고 그 의미를 “미래세대의 기본적 욕구를 충족시킬 수 있는 능력을 위태롭게 하
지 않으면서 현세대의 욕구를 충족시키는 개발”로 정의하였다.
우리공동의 미래를 발간한 후 5년뒤인 1992년 유엔은 브라질의 리우데 자네이로
에서 회의를 소집하였고 178개국이 모였다. 기후변화협약에 대한 협상을 결론짓
는 한편 환경과 개발에 관한 회의에서는 의제21라 불리는 다른 중요한 문건을 통
해 지속가능한 발전의 원칙을 담아냈다. 의제21은 21세기에 있어서 유엔의 지속
가능한 발전에 대한 행동계획을 말한다. (그, 계획에는 지방정부가 그들 자신의
지방 의제21 이니셔티브를 개발할 수 있도록 지지하기 위해 ICLEI가 준비한 부
분이 포함되어 있다.
그 계획의 9장인 “대기의 보호(Protection of the Atmosphere)는 지구온난화에
대해 언급하고 있다. 이 장의 기저에 깔려있는 관심은 현재 대부분의 세계 에너
지는 지속불가능한 방식으로 생산 사용되고 있다는 것이다. 인구증가가 지속되고
있기 때문에 기술이 현 상태로 남아 있다면 에너지 소비를 위한 화석현재의 추출
과 처리 분배, 소비는 미래에는 지속불가능하도록 증가할 것이다. 미래세대를 위
한 자원은 점점 감소할 것이고 대기 중 온실가스의 양은 참기 힘든 수준으로 증
가할 것이다.
국가적 성장속도보다 도시의 성장이 두 배나 빠르게 일어나고 있는 개도국에서의
도시화는 특히 연료의 증가와 온실가스 배출의 증가를 가져올 것이다. 2020년까
지 아마 10억정도의 인구가 농촌에서 도시로 이주할 것으로 예상된다. 2000년까
지 4백만 이상의 인구규모인 도시가 50개에 달할 것이며 멕시코시티나 봄베이,
상하이, 상파울로와 같은 초대형 도시는 2000년까지 1천5백만 정도의 인구규모
를 보일 것이다. 중국 하나만으로도 전체 도시인구가 6억이상으로 두 배 늘어날
것이다.
지방정부는 도시 에너지체제의 개발과 운영을 이끌어내기 위해 지속가능성의 원
칙의 도입하는 데 있어 선두에 있다. 그러나 지속가능성 목표는 단지 현상유지적
접근에 대한 조정으로서 다른 경제 사회적 목표의 목록에 추가하는 것이어서는
안된다. 시작에서부터 지속가능한 발전의 이념이 경제 문화 환경 사이의 관계와
기구들간의 관계에 대한 근본적 변화가 요구된다는 사실의 중심에 있어야 한다.
지방정부가 지속가능성을 이끌어가기 위해 필요한 전략적 원칙들은 다음과 같다:
생태적 통합성: 지속가능한 발전은 경제활동이 환경적으로 지속가능해야 함을 요
구한다. 즉, 우리 아이들과 아이들의 아이들에게서 물과 공기, 자연 영역처럼 오
늘날 우리가 누리는 환경자원을 박탈하는 환경파괴를 일으켜서는 안된다는 것이
다. 현재와 같은 차량에 대한 의존은 주목할만한 환경적으로 지속불가능한 행위
이다. 차량 배기가스로 인해 갈수록 많은 어린이들이 앨러지반응을 일으키고 호
흡기질환을 앓고 있다. 이는 총체적으로 불공평한 것이다. 지방정부는 지역의 교
통수요를 충족시키면서도 차량에 대한 사람들의 의존을 줄일 수 있는 정책을 도
입함으로써 이러한 상황을 개선할 수 있다.
예방에 대한 강조: 지방정부가 도시의 성장이나 에너지체계, 폐기물 등을 더 잘
관리할 수 있도록 하기 위해서는“반응해서 고치는” 게 아니라 “예상해서 예방하
는” 원칙이 필요하다. 지방정부는 자신들의 모든 계획에 환경파괴를 예방할 수
있는 목표를 포함함으로써 이러한 원칙들을 이행할 수 있다.
빈곤의 감축: 지속가능한 발전은 모든 사람들의 욕구가 충족될 것을 요구한다. 지
방정부가 창출한 부가 이러한 욕구를 충족시키도록 배분되지 않는다는 것은 발전
이 근본적으로 결함이 있음을 의미한다.
세대간 및 사회집단간 형평성: 지방주민들의 욕구는 다른 장소에서 자신의 욕구
를 충족하면서 살아갈 미래 세대와 사람들의 능력을 감소시키지 않는 방식으로
충족되어야 한다. 지방정부는 자신의 지역에 거주하는 시민들의 일인당 에너지
소비나 폐기물 배출을 최소화하는 방식으로 도시의 성장을 관리함으로써 이러한
원칙을 이행할 수 있다.
사전예방의 원칙: 충분한 과학적 확실성이 부족하다는 것이 환경에 가해질 해를
막기 위한 행동을 지연시키는 이유가 되어서는 안된다. 관련된 위험이 상당할 것
이기에 오늘날 정부가 모든 수준에서 행동을 취해서 기후변화가 억제될 수 있도
록 해야 한다는 데 충분한 과학적 합의가 이루어져 있다.
오염원인자 부담원칙: 환경을 오염시키고 질을 저하시키는 사람들은 그들의 오염
행위에 대해 충분한 사회적 환경적 비용을 부담해야만 한다. 지방정부는 이러한
원칙을 이행하기 위해 세금과 요금같은 경제적 수단들을 활용할 수 있다.
4. 일본의 지구온난화 대책 지역추진계획 가이드라인
1) 가이드라인의 배경, 목적
○ 배경
1990년 결정된 지구온난화방지 행동계획을 토대로 지방공공단체의 지구온난화대
책을 검토하기 위한 지침으로 「지구온난화대책 지역추진계획 책정 가이드라인」
(이하, 구가이드라인)이 1993년 8월 책정되었다. 구가이드라인 책정 이후, 많은
지방공공단체에서 「지구온난화대책 지역추진계획」(이하, 지역추진계획)이 책정
되어 이에 근거한 여러 가지 시책이 실시되는 등 구가이드라인은 충분한 역할을
해왔다.
그러나, 구가이드라인 책정으로부터 10년 가까이 경과하고 있어, 그 동안 기후변
화협약 당사국회의(COP)의 세계적인 규모의 대응의 진전, 「지구온난화대책추진
대강」의 결정, 「지구온난화대책의 추진에 관한 법률(이하, 지구온난화대책추진
법)」의 공포·시행 등 지구온난화 문제를 둘러싼 국내외의 상황이 크게 변화하였
다.
지구온난화대책추진법에서는 지방공공단체의 책무로서 「지방공공단체는, 그 구
역의 자연적 사회적 조건에 맞는 온실가스 배출억제 등을 위한 시책을 추진하도
록 한다.」(법 제4조)고 하고 있다. 그리고 「지방공공단체는, 자체 사무 및 사업
에 관해 온실가스 배출억제 등을 위한 조치를 강구함과 동시에, 그 구역의 사업
자 또는 주민이 온실가스 배출억제 등에 관해 행하는 활동의 촉진을 도모하기 위
해, 전 항에 규정한 시책에 관한 정보의 제공, 기타 조치를 강구하도록 노력하도
록 한다.」(법 제4조 2)고 하고 있어, 지방공공단체에 중요한 역할이 있는 것을
명시하고 있다.
또한 2002년의 지구온난화대책추진법 개정에 따라, 지방공공단체의 시책으로서
「도도부현 및 시읍면은, 교토의정서 목표달성계획을 감안해서 그 구역의 자연적
사회적 조건에 맞게 온실가스 배출억제 등을 위한 종합적이고 계획적인 시책을
책정하고 실시 하도록 노력하는 것으로 한다.」(법 제210조)고 되어 있어, 지역추
진계획의 책정이 법적으로 규정되어 있다.
이와 같이, 지구온난화대책을 추진하기 위해서는 지방공공단체의 역할이 한층 중
요해져 실효성 있는 시책 추진이 기대되고 있다.
○ 가이드라인의 목적
지금까지의 산정 방법은 기존의 통계 데이터를 이용해서 지역의 에너지 전환, 산
업, 민생, 운수, 폐기물과 같은 부문별 활동량(연료종류별 에너지 소비량 등)을 구
해 이것을 환산하여 지역으로부터 배출되는 온실가스로 추산하였다. 이 기법은
비교적 적은 노력으로 배출량을 계산하는 것이 가능했지만, 한편으로는 계산 결
과에 대해서 지방공공단체가 강구한 시책이 유효한지, 재검토해야 하는지, 시책의
효과를 평가하는 것이 어려운 문제가 있었다.
앞으로는 지방공공단체가 실시하는 시책이나 사업자·시민의 자주적인 노력을 평
가하는 것을 염두에 두고, 통계 데이터에 과도하게 의존하지 않고 필요가 있으면
지방공공단체가 독자적으로 정기적인 조사를 실시, 상황을 파악하여 보완해 나가
는 것이 중요하게 된다.
○ 대상 단체
지구온난화대책추진법의 제20조에서는 「도도부현 및 시읍면은, 교토의정서 목표
달성계획을 감안해서 그 구역의 자연적 사회적 조건에 따라 온실가스 배출억제
등을 위한 종합적이고 계획적인 시책을 책정, 실시하도록 노력하는 것으로 한
다.」고 규정되고 있어, 지역추진계획의 책정은 모든 지역공공단체가 대상이 되지
만, 본 가이드라인은 도도부현 및 정령 지정도시의 지역추진계획 책정에 도움이
되도록 한다.
그리고 시읍면에 대해서도 이 가이드라인의 접근 방식을 참고로 지역의 특성에
알맞는 대책의 파악·평가를 진행하는 것이 바람직하다.
○ 적응 범위
지역의 모든 활동에 수반해서 발생하는 온실가스 배출량의 산정 뿐만 아니라 지
역에서 특히 주력해야 할 대책의 평가도 가능하도록 하는 점에 중점을 두고 기술
하고 있다.
2) 지역추진계획의 의의
○ 지역추진계획 책정의 법적 근거
2002년 6월의 지구온난화대책추진법의 일부 개정에 따라 지방공공단체의 책무로
서 종래의 「도도부현 및 시읍면은, 기본방침에 입각해서 해당 도도부현 및 시읍
면의 사무 및 사업에 관해, 온실가스 배출억제 등을 위한 조치에 관한 계획(이하
이 조에 있어서 「실행계획)이라고 한다.)을 책정하는 것으로 한다.」(법 제21조)
에 덧붙여, 「도도부현 및 시읍면은, 교토의정서 목표달성계획을 감안해 그 구역
의 자연적 사회적 조건에 따라 온실가스 배출억제 등을 위한 종합적이고 계획적
인 시책을 책정, 실시하도록 노력하는 것으로 한다.」(법 제20조)가 명시되어, 지
역추진계획의 책정이 법적으로 규정되었다.
○ 환경행정에서 본 책정의 의의
환경보전이 지역행정 축의 하나가 되어 지방으로부터 지구환경보전에 대한 공헌
이 부각되는 가운데, 지역추진계획을 책정한 도도부현은 2003년 4월 1일 현재
37단체이다.
책정된 지역추진계획에는 지역 특성의 파악, 온실가스 배출량의 현황 파악과 장
래 추계, 행정, 사업자 및 현민의 대응 방침 등이 기술되고 있어, 지구온난화대책
의 지역행정으로의 도입이라는 관점에서는 충분한 성과를 올리고 있다고 할 수
있다. 그러나, 온실가스 삭감을 위한 시책 전개에 대해서는, 정부가 실시하는 대
책과의 연계나 보급 계발이 중심이 되어 있어 앞으로는 지역 특성을 고려한 보다
구체적인 온실가스 배출삭감대책에 연결하기 위한 새로운 대응이 필요할 것으로
생각된다.
일본의 교토의정서 체결을 토대로 지역의 배출 구조나 경년 변화를 분석하여, 어
떤 요인에서 온실가스가 증감하고 있을까를 판단해서 지역행정이 독자적으로 실
시할 수 있는 것을 검토하기 위해서도, 지역추진계획을 중심으로 한 시책 프레임
은 중요하다. 이미 지역추진계획을 책정한 지방공공단체는 본 가이드라인에 근거
해서, 보다 구체적인 삭감 대책 및 진행 관리를 포함한 계획으로 개정하는 것이
바람직하다. 또, 향후 지역추진계획을 책정하는 지방공공단체는 본 가이드라인에
근거한 계획을 책정하는 것이 바람직하다.
○ 기타 지구온난화대책과의 관련성
① 교토의정서와의 관련성
일본은 교토의정서에서 2008년부터 2012년까지의 1차 이행기간에 온실가스의
인위적인 배출량을 1990년 수준에서 6% 삭감하는 것을 국제적으로 약속하고 있
지구온난화대책추진법에 있어서의 관련 기술
제2장 교토의정서 목표달성계획
(교토의정서 목표달성계획)
제8조 정부는, 교토의정서 제3조의 규정에 근거한 약속을 이행하기 위해서 필요한
목표의 달성에 관한 계획(이하 「교토의정서 목표달성계획)이라고 한다.)을
정하지 않으면 안 된다.
교토의정서 목표달성계획은, 다음에 드는 사항에 관해서 정하는 것으로 한다.
1) 지구온난화대책의 추진에 관한 기본적 방향
다. 기후변화협약의 체결국으로서 지방공공단체도 협력해서 온실가스 배출억제를
추진해 나가는 것이 중요하지만, 지역마다 배출 특성이 다르기 때문에 지역추진
계획에서는 정부가 세운 목표치를 고려하면서 지역의 실정에 맞는 독자적인 배출
억제대책이나 삭감 목표를 설정해야 한다.
② 지구온난화대책추진대강과의 관련성
2002년 3월 지구온난화대책추진본부가 결정한 지구온난화대책추진대강(이하「대
강))에는, 교토의정서의 일본의 6% 삭감 약속 달성을 위한 방침이 제시되어 있
다. 그리고 국민, 사업자 그리고 지방공공단체의 역할도 명시되어 있는 이유에서,
지역추진계획에 기재하는 시책을 검토할 때는 이 대강에 제시된 각 대책이나 정
책을 참고로 하는 것이 바람직하다. 그렇지만 어디까지나 지역의 과제나 특성에
맞는 대책을 고안하는 것이 중요하고, 대강에 제시된 모든 대책을 지역에 적용시
킬 필요는 없다.
③ 교토의정서 목표달성계획과의 관련성
「교토의정서 목표달성계획」은 지구온난화대책추진법에서 「정부는, 교토의정서
제3조의 규정에 근거한 약속을 이행하기 위해서 필요한 목표의 달성에 관한 계획
(이하 「교토의정서 목표달성계획)이라고 한다.)을 정하지 않으면 안 된다.」(제8
조)는 조문에 따라 책정되는 것이다.
지방공공단체가 「지역추진계획」을 개정하는데 있어 「교토의정서 목표달성계
획」을 감안할 필요가 있지만, 대강의 경우와 마찬가지로 지역의 과제나 특성에
맞는 대책이나 목표를 고안, 설정하는 것이 중요하다.
2) 국가, 지방공공단체, 사업자 및 국민 각각이 강구해야 할 온실가스 배출억제
등을 위한 조치에 관한 기본적 사항
3) 온실가스 물질의 종류, 그 외 구분별 온실가스의 배출 억제 및 흡수 양에
관한 목표
4) 전 호의 목표를 달성하기 위해 필요한 조치의 실시에 관한 목표
5) 전 호의 목표를 달성하기 위해 필요한 국가 및 지방공공단체의 시책에 관한
사항
6) 정부가 그 사무 및 사업에 관해 온실가스 배출억제 등을 위한 실행해야 할
조치에 대해 정하는 계획에 관한 사항 중 다음에 드는 것
가. 해당 계획의 책정, 변경 및 공표에 관한 것
나. 해당 계획에 정해야 할 조치의 내용, 해당 조치에 의해 달성해야 할
목표, 기타 해당 계획의 내용에 관한 것
다. 해당 계획에 근거한 조치의 실시 상황(온실가스의 총배출량을 포함)의
공표에 관한 것.
7) 온실가스 총배출량이 상당히 많은 사업자에 대해 온실가스 배출억제 등을
위한 조치(다른 자의 온실가스 배출억제 등에 기여하기 위한 조치를 포함)에
관해 책정 및 공표에 노력해야 할 계획에 관한 기본적 사항
8) 전 각호에 드는 것 외에 지구온난화대책에 관한 중요 사항
④ 실행계획과의 관련성
실행계획과 지역추진계획은 모두 「지구온난화대책추진법」에서 지방공공단체의
역할로서 책정이 규정되어 있다.
다만, 전자가 지방공공단체의 직접적인 사무·사업을 대상으로 솔선적인 온실가스
의 배출 억제 추진을 목적으로 하고 있는데 대해, 후자는 지방공공단체의 행정구
역 내의 모든 인위적인 활동에 수반하는 온실가스의 배출 억제를 목적으로 하고
있어, 책정 순서나 대책의 내용, 목표치의 취급 등의 의미에 대해서 다른 계획으
로써 정리해 놓지 않으면 안 된다.
한편, 실행계획의 대상이 되는 활동 중 청사 등의 공공시설로부터의 배출은 민생
업무 부문에 해당하기 때문에, 실행계획에 관련해서 얻은 데이터를 지역추진계획
을 책정함에 있어 바닥면적당 연료소비 원단위나 시책 효과의 원단위를 이용하는
것이 가능하다.
⑤ 지역의 환경기본계획 등과의 관련성
최근 지역 주민이 지구온난화에 대해 다가올 위기 의식을 가지고 있기 때문에,
지역의 대응으로 해결해 나갈 환경문제로서 지구온난화대책을 시책 속에 반영하
지 않으면 안 된다. 여기서, 지역추진계획은 지방공공단체가 책정하는 환경기본계
획에 있어서의 지구환경보전 대책에 관한 개별 계획으로서의 위상을 가지도록 하
1. 계획 책정의 배경 및 의의
1.1 지구온난화 문제와 최근의 동향
1.2 계획 책정의 의의
1.3 계획의 위상
1.4 계획의 대상 가스
2. 시역의 개황, 지역 특성
2.1 자연 조건
2.2 사회 조건
3. 시내의 다양한 활동과 온실가스 배출 실태
3.1 우리의 생활과 지구온난화와의 관계
3.2 온실가스 배출의 증가 요인~에너지 소비 증감 요인 분석 결과~
3.3 온실가스 배출량 전망
4. 지구온난화 방지를 위한 대응과 시책
4.1 지구온난화 방지를 위한 대응
4.2 시민이나 사업자의 대응을 촉진하는 행정 시책
5. 삭감 목표와 대응 지침
5.1 지구온난화 방지를 향한 삭감 목표
5.2 목표 달성을 위한 대응 지침
6. 지구온난화 대책 추진
6.1 추진 체제
6.2 정보 공개
는 것도 고려할 수 있다.
한편, 지역추진계획이 지역 전체의 활동에 기인하는 온실가스를 대상으로 하고
있기 때문에, 그 내용은 지역의 교통 시스템이나 도시 구조에 대해서도 언급하게
된다. 따라서, 도시계획이나 지역계획, 교통계획 등과 같은 각종 계획도 감안해서
횡단적(=분야를 통합한 종합적) 시책을 강구해 나갈 필요가 있다.
3) 지역추진계획의 내용
○ 지역추진계획의 구성
지역추진계획은 각 지역의 자연적 사회적 조건에 맞춰 작성되어야 하는 것으로
서, 전국적으로 통일된 구성 기준에 따라 작성할 필요가 없다. 이미 계획을 책정
한 단체가 내용을 재검토하는 경우는, 온실가스 배출량의 파악에 대한 해설보다
배출억제대책과 그것을 추진하기 위한 지역의 시책에 관한 기술을 늘리는 것이
바람직하다.
지구온난화대책 지역추진계획의 구성 예(요코하마시의 경우)
○ 계획의 대상 활동
이미 언급한 것처럼, 지역추진계획은 행정구역 내의 모든 인위적인 활동에 수반
하는 온실가스의 배출억제를 목적으로 하고 있다. 본 가이드라인에서는 이러한
활동을 「에너지 전환」「산업」 「민생」 「운수(자동차)」 「폐기물」의 5 구
분으로 정리하고 있다.
○ 지구온난화대책 및 시책
지역의 자연적·사회적인 특성을 고려한 온실가스의 배출억제대책(대응)에 대해 기
술 한다. 기술하는 대책은 총망라할 필요는 없고, 지역에서 확실히 대응할 수 있
는 것을 분명히 해야 한다. 또, 대책(대응)을 촉진하기 위한 지방공공단체의 시책
에 대해서도 구체적인 전개 방법을 제시하는 것이 중요하다.
○ 온실가스의 배출 실태 파악
지역 활동에 수반하는 인위적인 온실가스의 배출 실태에 대해, 부문별 혹은 가스
별로 기술한다. 배출 실태 파악 방법에 대해서는 제1장~ 제5장에서 논한다. 그리
고 파악 방법은 본 가이드라인에서 제시하는 기법에 한정할 필요는 없고, 지역의
자연·사회적 조건에 맞는 합리적인 기법을 이용하는 것도 고려할 수 있다.
또, 삭감 목표를 설정하기 위해서, 향후 특단의 대책을 강구하지 않은 경우(BaU:
Business as Usual)의 2010년도 전후의 배출량을 추계하는 일이 있지만, 그 경
우의 추계 방법은 지역의 경제 동향이나 세대수 등의 추세 등을 감안한 현실적인
예측이라는 것이 중요하다.
○ 계획의 추진 주체
「지역추진계획」에 포함된 대책 등의 실시 주체는 각 부문에 속하는 지역내의
주민, 사업자, 행정기관이 된다. 따라서, 계획 전체의 추진 주체는 주체간의 조정·
연락이 가능한 조직이 적절하다.
지구온난화대책추진법 제26조 제1항에서는 지방공공단체, 도도부현 지구온난화방
지활동 추진센터, 지구온난화방지활동추진원, 사업자, 주민 등 각계 각층이 구성
원이 되어 연계해서 일상생활에 관련한 온실가스 배출 억제 등에 관해 필요하게
되는 조치에 대해 협의하는 장으로서 「지구온난화대책 지역협의회」 설치에 대
해 언급하고 있어, 이러한 조직이 중심이 된 지역추진계획의 추진이 기대된다.
목표 예① 「목표년의 온실가스 총배출량을 기준 연비 ○% 삭감한다」
○ 계획기간
교토의정서에서는 1990년을 기준년으로 해서 2008년부터 2012년까지를 목표기
간(제1차 이행기간)으로서 계획기간을 설정하고 있다. 또, 지구온난화대책추진대
강의 기본방침에서는 교토의정서의 계획기간을 2002년부터 2004년까지의 「제1
스텝」, 2005년부터 2007년까지의 「제2 스텝」, 2008년부터 2012년까지의
「제3 스텝」의 3 스텝으로 구분 해서 대책·시책의 진행 관리를 하도록 하고 있
다.
지역추진계획의 계획 기간에 대해서는 이러한 정부 차원의 기간 설정을 감안하면
서도, 지역에서 책정한 환경기본계획등에 있어서의 계획기간과 연동시켜 설정하
는 것이 바람직하다.
○ 계획 목표
「지역추진계획」의 계획 목표는 대책의 진행 관리의 기준이 되는 것으로, 지역
의 자연적·사회적인 특성을 충분히 고려해서 설정하는 것이 중요하다.
목표로서는 삭감량·삭감율 등을 제시한 정량적인 목표나, 장래의 바람직한 사회상
을 제시하는 정성적인 것을 생각할 수 있다. 또, 정량적인 목표는 「00현은 온실
가스 배출량을 1990년도 대비 6% 삭감한다」와 같은 지역 전체의 총배출량에
대한 삭감율을 제시한 것이나, 가정이나 산업 등의 부문에 한정해서 삭감율을 표
현한 것, 혹은 「1세대 당 에너지소비 원단위를 00% 삭감한다」와 같은 활동 원
단위로 표현한 것이 있어, 목적에 따라 선택하는 것이 중요하다. 그리고 목표가
가지고 있는 성질 등에 유의해서 상위 목표와 개별 목표 등처럼 목표를 복합적으
로 설정하는 것에 대해서도 검토하는 것이 바람직하다.
또한 지역의 경제활동이나 사회기반의 정비 상황의 차이에 따라, 삭감 전망량에
지역차가 생기는 것이 있을 수 있다. 이하에 계획 목표 설정의 접근 방식을 예시
한다.
지역 전체의 총배출량에 대해 정량적인 삭감율을 설정한 목표이다. 부문별 및 가
스종별로 나타내지 않은 점에서, 목표년까지 삭감이 용이한 부문이나 가스종을
중심으로 대책을 강구해서 지역 전체적으로 목표를 달성하는 것을 생각할 수 있
목표예②
「목표년의 가정 생활에 관련된 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○%
삭감한다」
「목표년의 승용차에 관련된 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○%
삭감한다」
목표 예③ 「현민 1인 당 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○% 삭감한다」
「승용차 1대 당 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○% 삭감한다」
목표 예④ 「00업계는 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○% 삭감한다」
다. 이러한 목표치는 교토의정서에 있어서의 일본 전체의 약속 표현과 유사하기
때문에, 대책의 슬로건으로서 알기 쉽고, 국제사회와의 협조라는 이미지를 줄 수
있는 반면, 구체적인 대책의 내역이나 실시 주체가 불명확하기 때문에 실제의 대
책 효과를 평가하는데 있어서 사용하기 어렵다는 문제가 있다. 별도로 지역에 맞
는 대책 목표를 설정함으로써 목표가 유효한 기능을 발휘 할 것으로 생각된다.
특정 부문에 한정한 삭감율로 제시한 목표이다. 위의 예는 가정 생활(=민생 가정
부문)이나 승용차(=운수 부문(자동차))와 같이 대책의 범위나 실시자가 명확하고,
지역의 중점 과제에 딱 맞는 구체적인 대책·시책의 진척 상황의 파악에 적합하다.
지역내의 배출자(사물)의 활동을 명확하게 해서, 원단위(활동량 당 배출량)의 삭
감율을 목표로 해서 제시한 것이다. 목표예②와 마찬가지로 대책의 실시 주체가
명확해져, 지구온난화의 억제에는 각각의 노력이 중요하다는 메세지를 전하는 것
이 가능해진다. 아울러 위의 예에서는, 승용차에 관한 원단위는 승용차 원인의 배
출량을 대상으로 해야 하지만, 현민 1인 당 원단위는 민생 가정 부문의 배출량
뿐만 아니라 전부문의 총배출량을 인구로 나누어서 설정하는 경우도 있을 수 있
다.
이러한 목표는 인구나 경제활동이 큰 폭으로 증가하고 있어, 단기적으로는 온실
가스 배출량의 총량 삭감을 기대할 수 없는 지역에 있어서도, 강구한 대책·시책의
효과를 평가해서 견실하게 추진하기 위한 지표로서 유효하게 기능 할 것으로 생
각된다.
「00시청은 바닥 면적 당 온실가스 배출량을 기준년으로부터 ○%
삭감한다」
이 목표는 지역 내의 특정 단체가 자주적인 약속을 「지역추진계획」을 통해서
어필할 경우에 적절하다. 각 단체가 자발적으로 온실가스의 배출 실태와 대응 상
황을 공표함으로서, 지역에 공헌하는 기업 혹은 솔선적인 단체로서 평가 받는다
고 생각할 수 있는데, 한편으로 동 목표는 지역에 대한 공약으로 설정되어, 그 상
황에 대한 보고가 기대된다.
○ 계획의 책정 순서
「지역추진계획」 책정 순서의 예를 아래에 제시한다. 이미 계획을 책정한 단체
는 계획 책정 시의 데이터를 활용해서 중점적으로 대책을 강구할 부문을 추출하
여 시책 전개에 필요한 데이터를 조사하는 것을 생각할 수 있다. 또, 지금부터 계
획을 책정할 단체는 기존의 통계 데이터로부터 지역의 온실가스 배출에 관한 개
황을 파악하고 나서, 본 조사를 실시하는 것도 생각할 수 있다. 이러한 것들은 모
두 예시로서, 예시한 순서에 규정되는 것이 아니라, 지방공공단체가 실시하는 대
책의 효과가 반영되도록 조사의 정밀도를 올리는 것을 생각할 수 있다.
????????
각종지표로부터 온실가스
배출량을 개략 추계
온실가스 배출특성(부문별 구
성, 경년변화 등)의 분석
무
중점추진분야의 추출
온실가스 배출억제 및
삭감대책의 검토
대책을 추진하기 위한
시책의 검토
지역정보의 수집
(설문조사, 공청회, 통계)
상세한 온실가스 배출상황의
파악과 분석
온실가스 배출량
삭감목표 설정
대책 및 시책의
진행관리 방법의 검토
지역추진계획의
책정, 공표
대책의
실시, 점검
지역추진계획의 책정상황
유
4. ICLEI 지자체 기후행동계획 수립의 단계
지방행동계획을 마련하는 다섯 가지 단계는 다음과 같다.
1) 시의 에너지 개요(profile)개발: 어디에서부터 출발할 것이냐를 아는 것이 중요
한데 지역에너지사용과 배출의 기준년 인벤토리는 연료 투입과 배출 산물, 4개의
최종소비부문(가정 상업 수송 산업부문)의 비중 등을 포함하는 지역에너지체계의
필수적인 개요를 제공한다.
2) 기준 전망(reference projection)의 개발: 에너지사용과 배출이 미래에 어떻게
될 것인가를 아는 것은 시간의 추이에 따른 지역사회 에너지체계의 역동성에 대
한 인식을 제공한다. 그러한 인식은 정책결정자들이 에너지 이용의 증가와 발전
의 기저에 깔린 효과들에 초점을 맞추도록 강제한다.
3) 온실가스 감축을 위한 조처들의 확인: 이제 온난화가스 배출을 줄이기 위한
조치들의 광범위한 목록을 만들 수 있게 된다. 그러한 조치들은 새로운 기술이나
가격변화가 에너지체계와 배출수준에 미치는 효과들을 특징지운다. 적당한 기준
들에 따라 조치들을 평가하는 것은 어떤 조치들이 지역행동계획에 포함될 수 있
을지를 결정함에 있어 선택의 폭을 좁혀나갈 수 잇도록 한다. 이러한 조치들을
이행하기 위한 적당한 정책과 프로그램을 선택하는 것은 그 다음의 일이다.
4) 온실가스 감축 목표 수립: 목표는 전력에 대해 방향과 추진력을 제공하며 시
간에 따라 실행에 대한 더 나은 평가가 가능하도록 한다. 목표를 수립하는 것은
지역행동계획을 함께 놓도록 하는 데 가장 어려운 분석작업이다. 목표수립을 위
해서는 기준전망과 비교될 수 있는 대안시나리오를 수립해야 한다. 계획에 가정
상업 수송 산업부문에 걸친 연료의 형태와 조치들의 통합, 이산화탄소나 메탄 등
다양한 온난화가스의 통합이 필요하다.
5) 실행가능한 정책과 프로그램의 포트폴리오 작성: 이제 분석결과를 가지고 있
으므로 조치들을 이행할 수 있는 적절한 시정책과 프로그램에 선호되는 조치들을
짝지우는 게 가능하다. 대부분의 지방정부는 정부청사나 대규모 시설들, 물공급과
폐기물처리장, 차량 등 자신이 직접 운영하는 시설이나 자신들의 고용자의 협력
을 통해 달성할 수 있는 목표들에 초점을 맞추게 될 것이다.
이 장은 지역행동계획을 만드는 단계들에 대해 기술한다. 주로 ICLEI가 발간한
지역행동계획 방법론 안내서의 기후보호를 위한 도시들에 대한 윤곽과 도입이 될
것이다.
1) 1단계: 시의 에너지 개요 개발
어떤 두 도시의 에너지체계도 같지 않다. 각 도시와 시군, 마을은 각 지역의 기
후와 이용 가능한 연료원, 건물, 토지이용, 고용형태, 전력회사의 존재, 에너지가
격 등에 적응해온 유일한 체계를 가지고 있다. 심지어 근접해 잇는 도시들도 매
우 다른 에너지체계를 가지고 있다.
예를 들면 캐나다의 토론토의 에너지체계는 이웃하고 있는 다른 도시들의 에너지
체계와는 상당히 다르다. 토론토의 집들은 오래되고 에너지 효율이 낮아서 가정
용 난방에 에너지가 더 많이 필요하며 도심지 사무실 공간의 밀집은 상당향의 전
력을 필요로 한다. 다른 한편으로 토론토의 거주민들은 밀집되어 있고 이웃과의
조밀한 배치나 뛰어난 수송, 자전거도로 등으로 인해 근처의 교외도시보다 수송
에너지는 덜 필요하다.
○ 도시 에너지체계
도시의 총 온실가스 배출은 지역에너지체계의 특성을 반영하며 다음과 같은 요소
들이 특히 영향을 미친다:
에너지공급과 배분: 지역에서 이용되는 1차 에너지원은 매우 중요하다. 천연가스
는 석탄에 비해 탄소함량이 반 정도이다. 물과 태양과 같은 에너지원은 탄소를
하나도 배출하지 않는다. 도시의 에너지서비스에서 이러한 1차 에너지원의 상대
적 구성은 지역에너지 소비당 발생하는 온실가스의 양에 영향을 미친다. 가정과
사업장, 공장으로 배분하는 데 사용되는 물리적 인프라 또한 전체적인 체계의 효
율성에 영향을 미친다. 예를 들어 발전소의 폐열을 대기 중에 그냥 방출하지 않
고 체계 안에서 재활용하게 되는 경우 지역난방체계의 존재는 도시 에너지이용의
전체적인 효율성을 상당히 높여준다. 열체계와 발전소, 대중교통에서 사용되는 복
합 에너지를 최대화하는 방식으로 투자하는 지방정부는 전반적인 도시에너지체계
의 효율성을 높인다.
에너지 서비스와 최종용도: 한 도시의 거주자들이 요구하는 난방과 냉방, 조명,
동력, 물, 폐기물 처리 서비스의 양은 어느 정도로 많은 에너지가 공급될 필요가
있는지를 결정한다(체계의 전체적인 효율성으로 귀결되면서). 이러한 서비스들은
항상 가정 상업 수송 산업부문의 4개 부문으로 특징지어지고 양화된다. 도시로
흘러드는 전력은 이 4개 부문이 요구하는 최종용도에 따라 배분된다. 추운 날씨
에 건물들이 보다 많은 열을 보유하도록 하는 것과 같이 이러한 최종용도의 효율
성을 향상시키는 것은 지방정부가 온실가스 배출을 감축할 수 있는 가장 비용효
과적인 방법 중 하나이다. 왜냐하면 그러한 조치들에 대한 투자가 시간이 지남에
따라 스스로 지불되기 때문이다.
토지이용: 지역사회의 설계와 배치는, 특히 산업국가들에서는, 거주자들이 요구하
는 에너지 양에 영향을 미치며 또한 배출하는 온실가스의 양에 영향을 미친다.
보다 조밀한 특성을 보이는(1헥타르당 25가구, 1에이커당 10가구) 전통적인 이웃
은 대중교통과 걷기, 자전거타기 등이 가능하다. 현대사회의 교외지역의 보다 성
긴 특성은(1 헥타르당 10가구 또는 에이커당 4가구) 자동차에 대한 의존을 높인
다. 자동차들은 본래적으로 다른 수송수단에 비해 연료를 동력화하는 데 있어 효
율이 낮다. 온실가스 배출에 영향을 미치는 다른 중요한 요소들은 다음과 같다:
? 도시의 크기
? 고용형태와 밀도
? 가정 및 상업지구의 공간배치와 질
? 인구유입과 교외지역의 확산을 포함하는 장기적인 도시화 추세
? 도로와 거리, 대중교통차량과 설비, 도보를 위한 인도, 자전거 도로 등을 포함
하는 수송 인프라
보다 조밀한 도시의 성장은 최종용도의 효율성을 향상기키기 위한 조치들처럼 비
용-효과적이다. 왜냐하면 그러한 지역사회의 서비스에 요구되는 하수시설과 거리,
물, 폐기물 처리 등과 같은 도시의 인프라는 전통적인 개발에 비해 50% 정도 비
용이 줄어든다.
생활양식과 행동: 도시의 거주자들이 자신들의 에너지 서비스 요구로 간주하는
것은 상당한 정도까지는 아래에서 규정되는 생활수준과 생활양식의 필요, 개인의
행동에 의존한다:
? 가정에서의 안락한 온도의 수준
? 세탁습관
? 소비습관
? 수송수단의 선택
? 개인적 인식, 기꺼이 하겠다는 의지, 환경을 위해 생활양식을 변화시킬 수 있
는 능력
지방정부는 교육과 홍보캠페인, 학교에서의 프로그램을 통해 그리고 교외지역으
로의 확산을 더 매력적으로 보이도록 만드는 숨겨진 보조금을 제거함으로써 또
개개인이 도시의 서비스에 대해 충분한 비용을 지불하도록 함으로써 생활양식에
영향을 미칠 수 있다.
○ 기준년의 인벤토리
시의 에너지프로필을 개발하기 위해서는 반드시 지역의 에너지체계를 이해해야만
한다. 가장 나은 출발은 특정 연도에 도시에 공급되는 에너지의 얼마나 많은 양
을 그리고 어떤 유형을 가정 상업 수송 산업부문에서 각각 사용하도록 할 것이냐
를 결정하는 것이다. 그리고 나서 각각의 부문별로 그리고 알려진 계수로 1차 에
너지를 환산하여 배출량을 계산한다. 대부분의 도시는 기후변화협약에서 기준년
으로 삼고 있고 그 결과 중앙정부에서도 기준년으로 삼고 있는 1990년을 기준년
으로 삼는다.
우선 중요한 것-두드러진 아이템(big ticket items)에 집중하라. 예를 들면 석탄
이 1차 에너지 구성에서 지배적인 에너지원이라면 석탄으로부터 생산되는 전력이
나 열의 최다 최종소비부문이 무엇인지 확인하라. 분석적인 인원(staff)이나 자원
이 이용가능하다면 각 부문을 하위부문으로 나누도록 해보라. 그러면 예를 들어
상업부문에서 어떤 종류의 건물이 에너지 소비나 배출에 가장 큰 책임이 있는지
에 대해 아이디어를 얻을 수 있다.
때로는 자료를 구하기 힘들다. 특히 개도국에서 그렇다. 그 도시에 에너지를 공급
하는 전력회사나 다른 수준의 정부와 파트너가 됨으로써 도움을 얻을 수 있다.
수송자료는 특히 구하기 힘들다. 심지어 교통체증을 관리하도록 돕기 위해 지방
정부가 교통흐름이나 최다사용기간에 대한 자료를 수집하고 있는 선진국에서도
그렇다. 선진국 지방정부들도 수송연료 자료에 대해서는 거의 수집하지 않았는데
현재까지 그게 그렇게 중요하지가 않았기 때문이다. 분석가들은 적당한 데이터를
모으고 분석하는 데 있어 이 영역에서 특히 창의적이어야 한다.
일단 인벤토리가 완성되면 좀 더 진행된 분석을 통해 지역에너지체제의 강점과
약점에 대한 유용한 통찰을 얻을 수 있게 된다. 에너지 원단위를 계산하는 것, 즉
1인당, 마루바닥 공간당, 1인 주행거리 당 에너지 사용량을 구하는 것은 2단계에
서 기준시나리오를 개발하고 4단계에서 대안시나리오를 개발하는 데 유요한 정보
를 제공할 수 있다. 그리고 다른 도시들 간에 에너지체계가 어떻게 다른지 비교
할 수 있는 방법을 제공하기도 한다.
2) 2단계 : 기준전망의 개발
에너지 사용과 배출이 미래에 어디를 향해 어떤 식으로 진행되어갈 지에 대해
생각하는 것은 상당히 전략적이다. 왜냐하면 토지이용을 포함해서 에너지 사용과
배출을 이끌어갈 기저에 깔린 요소들이 기준년의 인벤토리가 제공하는 정적인 스
냅샷에서는 항상 명백하게 드러나지 않기 때문이다. 덧붙여 기준년과 관련해서
배출량을 줄이기 위한 정책을 형성하기 위해서는 미래의 기준년에서의 배출을 추
정해야 한다. 왜냐하면 중간 시기의 새로운 행동들이 기준년과 비교했을 때 에너
지소비를 증가시킬 수도 있고 감소시킬 수도 있기 때문이다. 더군다나 새로운 주
택분류와 같이 새로운 행위들에 의해 에너지 사용에 영향을 미칠 수 있는 조치들
은 기존의 행위들에 적용되는 조치들과는 사뭇 다르다. 이러한 새로운 행위들을
특성화하고 계량화함으로써 이러한 행위들에 영향을 미치는 적절한 조치들을 선
정해볼 수 있다.
마지막으로 기준전망을 위해 요구되는 자료를 모으는 것은 경제활동과 상업적 발
전, 교통흐름에 대해 전망하는 일련의 기구나 사람들과 상의해서 할 수 있다. 이
를 통해 지역사회의 상장과 발전이 살만함과 지속가능성, 에너지소비에 미치는
상호작용적인 효과에 대한 유용한 대화가 열릴 수 있을 것이다.
1단계에서 개발된 부문별 접근은 여기에서도 확장되는데 일찍이 계산된 에너지
원단위는 기준전망을 단순화시키는 데 꽤 유용할 수 있다. 가장 단순한 예로는
기준년(1990)의 일인당 에너지사용이 향후에도 그대로 유지된다고 가정하라. 그
러면 2005년까지 인구가 20% 증가한다면 에너지사용은 비례적으로 증가할 것이
다. 에너지 원단위가 개별 부문에 대해서만이 아니라 하위부문에 대해서도 계산
될 수 있다면 보다 정밀한 분석이 가능하다. 단순한 스프레드시트 모델로 주어진
성장추세에 대한 가정을 바탕으로 계산할 수 있다.
새로운 에너지와 온실가스배출모델은 ICLEI 직원이 캐나다의 Ottawa시를 위해
개발했는데 앞으로 시 관리자들은 쉽게 이 계산을 수행할 수 있고 성장에 대한
다양한 가정을 바탕으로 기준시나리오의 범주를 작성할 수 있다. 시들은 이 모델
을 1996년부터 사용할 수 있다.
3) 3단계: 온실가스 배출을 감소시키기 위한 조치들
도시에너지체계에서 에너지사용과 배출을 감소시키기 위해서는 다양한 범주의 조
치들을 이용할 수 있다. 여기에서 조치들(measures)"이란 주거밀도에 대한 조건
을 충족시키기 위해 토지이용 유형을 변화시키거나 새로운 기술의 설치, 다른 연
료로의 대체 등 에너지사용과 배출에 긍정적으로 영향을 미치는 행위(actions)를
말한다.
조치들을 확인하는 것은 그런 조치들이 어떻게 온실가스를 줄일 수 있는가와 그
러한 조치의 이행비용을 평가하는 것을 포함한다. 기술적 기준들, 비용, 많은 조
치들의 유용한 지속성 등은 종종 에너지모델에서 그러한 사용을 시뮬레이션하는
것을 포함한다. 조치들은 아래와 같은 다양한 범주들로 나뉠 수 있다:
에너지 서비스의 효율성 증가: 효율성 개선은 도시 에너지체계 전체에 걸쳐 이루
어질 때 항상 가장 비용효과적이다. 공급측면에서 전력생산의 효율성은 연료를
에너지로 전환하는 능력을 증가시키는 기술을 사용함으로써 상승한다. 한 예가
전력 발전과 이 과정에서 나오는 열을 회수하여 다시 전력생산을 높이거나 증기
나 온수의 형태로 지역사회에 열을 공급하는 복합발전(열병합발전)이다. 수요 측
면에서 광범위한 에너지 사용을 통해 효율성이 높아질 수 있다. 예를 들어 보다
에너지 효율적인 조명등을 사무실에 설치하게 되면 전력수요는 50%이상 감소한
다. 조명에 대한 조치들의 묶음에는 다음과 같은 것이 포함된다:
- 형광등에서 전자를 자기 밸러스트로 대체하는 것
- 발광체에 반사필름을 설치하는 것
- 보다 에너지효율적인 전구로 교체하는 것
- 사무실에 아무도 없을 때 자동으로 꺼지는 센서를 부착하는 것
- 창가에 센서를 설치하여 밝은 날 전등의 조도를 낮추도록 하는 것
도시 토지이용을 변화시켜라: 지방정부가 장기적으로 도시에너지 수요를 줄이기
위해 할 수 있는 가장 좋은 방법 중 하나는 토지이용패턴을 보다 조밀하게 하도
록 하는 것이다. 발전소 폐열을 재사용하는 전도시에 걸친 지역난방체제의 건설
도 유사한 정도의 효과를 가질 것이다. 직장과 상점, 지역사회의 서비스가 거주지
인근에 있도록 이용밀도를 높이는 시의 토지이용규정은 온실가스 배출을 본질적
으로 줄이는 것이다.
고탄소 연료를 저탄소 연료로 대체하라: 화석연료는 탄소함량이 다양하다. 고탄소
연료를 저탄소연료로 바꾸면 그만큼 온실가스 배출을 줄이게 된다. 예를 들어 미
국 뉴욕의 수백 개의 학교에서는 구형 보일러에 석탄을 연소시켜 열을 얻는다.
이러한 학교들에 보다 현대적인 천연가스 열설비를 갖추게 되면 이산화탄소를 반
이상 줄이게 된다. 하지만 수송연료를 천연가스나 다른 대안연료로 대체하는 것
은 중요한 쟁점을 가지고 있다. 배출이 연료의 추출과 생산, 배분과 연결되어 있
다는 점을 고려하게 되면 대체에너지의 전주기 배출이 대신하는 에너지보다 더
많이 배출할 수도 있다. 이러한 경우 사전에 충분히 검토하는 것이 적절하다.
화석연료를 재생가능에너지로 대체하라: 태양이나 바람, 바이오매스와 같은 재생
가능에너지원들은 실제로 온실가스를 배출하지 않고 많은 에너지시장에서 경제적
으로 경쟁력이 있다. 개도국에서는 많은 마을들에서 중앙집중식 발전시설에 연결
해서 전기를 얻는 것보다 태양광전지가 경제적이다. 바이오가스도 공동 화장실이
나 폐기물 처리시설을 건설하는 개도국 도시들에서는 말이 된다. 선진국에서는
태양열 온수나 난방, 패시브 태양 공간 난방이 경제적이다. 왜냐하면 지방정부는
새로운 건물의 입지에 영향을 미칠 수 있기 때문에 창문으로 들어오는 태양에너
지를 사용하도록 개발업자에게 요구하는 규정은 사실상 아무런 비용이 들지 않는
다.
도시의 지표색깔과 탄소 흡수능력을 변화시켜라: 도시는 지붕과 도로표면이 어두
운 색깔이기 때문에 태양광선의 많은 부분을 빛이 아니라 열로 전환시켜 도시열
섬현상을 만들어낸다. 따라서 좀 더 밝은 색으로 도로나 지붕타일을 바꾸게 되면
도시열섬현상을 감소시킬 수 있고 건물을 냉방하기 위해 필요한 에너지를 줄일
수 있다. 나무들도 거리에 그늘을 드리우면 거주자들이 한결 시원하게 되고 나무
가 자람에 따라 대기로부터 탄소를 흡수하는 편익을 추가할 수 있게 된다.
일단 모든 적절한 조치들이 확인되면 그 조치들은 나중에 평가할 목적을 위해 각
각 영향을 미치는 에너지 부문별로 묶을 수 있다. 토지이용이나 식목과 같은 조
치들은 장기간에 걸쳐서 간접적으로 도시 에너지이용에 영향을 미칠 분이며 그러
한 조치들의 효과를 계량화하기도 힘들다. 그럼에도 불구하고 간접적인 효과가
심대할 수 있기 때문에 조치들의 목록에는 포함되어야 한다. 이러한 조치들도 5
단계에서 정책이나 프로그램을 마련할 때가 되면 상당히 중요하게 고려될 가지가
있다.
4) 4단계 : 온실가스 감축 목표의 설정
지방 행동계획을 수립하는 데 있어서 가장 중요하고 도전적인 단계는 지압정부가
궁극적으로 도달할 수 있는 목표를 설정하는 것이다. 목표설정은 3단계에서 확인
한 조치들에 대한 평가와 다양한 기술적 쟁점들에 대한 고려(폐기물 관리와 같은
특정한 행위들오부터 발생하는 배출을 어떻게 측정할 것인가), 궁극적을는 지방정
부의 정치적 의지, 지방정부가 취하는 행위들에 대한 대중의 지지를 필요로 한다.
추가적으로 이번 단계는 앞에서 언급한 요소들에 바탕을 두고 2단계에서 개발한
기준전망에 대한 대안을 나타내는 배출시나리오에 대한 계산을 필요로 한다. 마
지막으로 지방정부는 정치적 공약과 이용 가능한 기금의 수준을 반영하는 시나리
오를 선택할 것이다.
○ 조치들에 대한 평가
가장 좁은 의미에서 조치들에 대한 평가는 우선 비용효과성을 의미할 수 있다.
비용효과성이 평가과정의 중요한 부분이긴 하지만 지방정부의 관점에서는 많은
다양한 측면들이 고려되어야 한다.
큰 영향에 대한 잠재력: 그 조치가 기준전망에서 기술한 것처럼 전체적인 온실가
스 배출의 중요한 부분으로 작동하는가? 그 조치가 배출의 매우 작은 부분으로만
작동한다면 높은 우선순위를 가지긴 힘들다. 특히, 자원이 한정되어 있다면. 예를
들어 상당한 긍정적인 영향을 주는 조치란 지역의 발전소의 연료를 석탄에서 천
연가스로 바꾸는 것이다.
시의 권한: 지방정부나 지역 전력회사와 같은 지방정부의 파트너는 그 조치를 충
분히 이행할 수 있는 권한을 가지고 있는가? 지방정부는 우선 건물이나 설비, 물
과 폐기물 처리시설, 자동차를 포함해서 자신이 운영하는 것들에 적용할 수 있는
조치들로부터 출발해야 한다. 그러한 조치들은 복합적인 편익을 유발하고 상당히
비용효과적일 뿐 아니라 지역사회에 좋은 모범을 제공하는 효과를 지닌다.
복합적인 편익: 그 조치가 성취할 수 있는 다른 의미심장한 환경적 경제적 사회
적 편익들이 있는가? 복합적인 편익을 가지고 있는 조치들은 지방의회에 “팔기”
쉬울 뿐 아니라 이러한 편익을 가치롭다고 보는 다른 행위자들이 몰리도록 북돋
운다. 예를 들어 지역사회에 새로운 일자리를 창출하는 조치들은 지역의 건설노
동조합과 토건업자들로부터 지지와 협조를 얻어야 한다. 지방정부가 운영비용과
자본비용을 절감하는 조치들은 시간이 경과함에 따라 관료와 언론의 광범위한 지
지를 받아야 한다.
대중적지지: 어떤 조치들은 뚜렷한 가시성과 상징적 지도력 가치, 대중의 지지를
높일 수 있는 기회를 제공하기에 그렇지 않다면 우선순위를 가질 수 없지만 이러
한 이유들로 추구할만한 가치가 있을 수 있다. 지방전부가 자신이 운영하는 데에
적용할 수 있는 조치들은 바로 이런 범주에 해당한다.
단기적 대 장기적 효과: 어떤 조치들은 즉각적으로 효과를 발생시키지만 다른 조
치들은 효과가 거두어지기까지 수년이 걸리기도 한다. 지역행동계획을 개발하는
데 있는 시 관료들은 장기적 효과와 단기적 효과가 균형을 맞추기를 바란다.
분명한 변수들: 조치들이 비용과 영향에 따라 충분히 성격지어질 수 있는가? 현
재 충분히 분명하게 성격지어질 수 있는 조치들에 대해 지지를 얻는다거나 이행
전략을 설계하기는 어렵다. 조치들에 대한 평가는 앞서 기술한 적절한 기준들이
나 지방 관료들이 중요하다고 생각하는 다른 기준들에 따라 각 조치들에 가중치
를 주는 단순한 매트릭스를 이용하여 이루어질 수 있다.
○ 기술적 쟁점에 대한 고려:
정책분석가들이 해결하기 원하는 가장 까다로운 기술적 쟁점은 어떻게 발전소에
서 배출되는 온실가스를 지방행동계획에 통합하느냐이다. 전력회사의 배출계수를
계산하는 것은 단순하지가 않다. 아무리 총배출과 총전력생산을 안다 하더라도
발전소들은 전력을 생산하기 위해 다양한 연료를 사용하기 때문이다.
가장 쉬운 전략은 전력회사의 연간 발전량과 배출량을 비교하여 평균 이산화탄소
집약도를 편균적으로 계산하는 것이다. 보다 복잡한(그러나 보다 정확한) 전략은
계절적인 그리고 하루의 피크타임동안 발전량 대비 배출량을 계산하는 것이다.
이 방법을 통해 한계 이산화탄소 집약도를 구할 수 있게 되는데 전형적으로는 평
균보다는 다소 높게 나타난다. (피크타임때 다음 1kWh의 전력을 생산하기 위해
사용된 연료는 아마 100% 화석연료일 것이다)
차이가 무엇인가? 선진국의 도시들에서는 조명기술과 같은 에너지 효율적인 조치
들은 전력수요가 피크에 달했을 때 주로 작동할 것 같은데 왜냐하면 이 수요는
사무실이 작업하는 낮 시간대에 주로 나타나기 때문이다. 그러므로 평균 이산화
탄소 집약도에 관한 지방행동계획에 기초를 두는 것은 그러한 조치들이 갖는 배
출감축 잠재력을 과소평가할 수 있다.
따른 까다로운 기술적 쟁점은 시의 매립지로부터 메탄배출을 계산하기 위한 협정
과 시와 회사주도가 중복되는 경우 배출감축을 두 배로 계산하는 것을 포함한다.
ICLEI의 지방행동계획 방법론 지침서는 이런 쟁점들을 한층 깊이 언급하고 있다.
○ 정치적 약속(공약): 토론토 목표
지방정부의 목표에 대한 선택을 안내하기 위해 국제 선언과 협정이 존재한다. 그
런 것 중에서 뛰어난 것은 시지도자들을 위한 3개의 ICLEI 정상회의(1993년의
미국 뉴욕회의, 1995년 독일의 베를린회의, 일본의 사이타마현회의; 1993년 네덜
란드 암스테르담에서의 유럽협약; 1993년 독일 하이델베르크회의) 참여해서 시지
도자들이 만든 담화이다.
하이델베르크와 베를린, 사이타마에서 모든 시지도자들은 1988년부터 1990년까
지 이산화탄소 배출의 20%를 2005년까지 감축한다는 토론토 목표를 채택하기로
하였다. 극단적으로 빠르게 성장하고 있는 도시들이나 지역사회의 1차 에너지중
화석연료의 비중이 크지 않은 경우를 제외하면 선진국의 많은 지방정부들은 그런
목표를 실현할 능력도 있고 자원도 있다.
5) 5단계: 실제적인 정책과 프로그램의 포트폴리오 작성
마지막 단계는 중대한 것이다. 지방정부가 감축목표를 이행할 수 있도록 하는
실제적인 프로그램이나 정책없이는 지방정부가 내건 정치적 약속은 좌절하고 말
것이다. 지방정부의 권한이 지방마다 다르긴 하지만 지방정부는 온실가스 배출을
감축하기 위한 조치들을 실행할 수 있는 다양한 규제적 행정적 경제적 수단들을
행사할 수 있다.
지방정부가 누리는 가장 분명한 권한들 가운데 하나는 지방정부의 청사나 설비,
토지, 자동차 등을 운영하고 관리하는 것이다. 지방정부는 사무실과 건무르 학교,
병원, 컨벤션 홀, 공공주택, 레크리에이션 콤플렉스, 물펌프장, 하수처리장, 매립
지, 차량, 공터, 공원, 대중교통체계 등을 소유하거나 유지한다. 어떤 도시들에서
는 이러한 자산이 상당량의 온실가스를 배출한다. 민간부문의 감축노력을 이끌어
내기 위한 모범을 보이기 위해서, 그리고 다른 지역사회를 위한 프로그램의 설계
를 돕기 위해 경험을 얻는다는 점에서 지방정부가 자신들이 배출하는 온실가스를
감축하는 것이 중요하다.
지방정부가 온실가스 배출을 줄이기 위해 이행할 수 있는 다양한 조치들에는 다
음과 같은 것이 있다.
규제(Regulation): 지방정부는 자신의 구역내 어디에 대해서도 새로운 구역의 최
소거주밀도를 강제하거나 보행자나 자전거 친화적인 하부구조를 요구하는 조례
(bylaws), 규정(codes), 규칙(ordinances), 행정적 허가(신규건물이나 기존건물에
대한 에너지 표준을 규정하기 위한 면허와 같은) 등을 제정하거나 개정할 수 있
다.
경제적 수단들: 지방정부는 일련의 세금과 요금, 행정적 부과금 등을 통해 소비자
들의 행동에 영향을 줄 수 있다. 지방정부가 주차나 도로이용에 대해 민감한 요
금을 적용함으로써 사람들이 자동차로부터 다른 오염이 덜한 교통수단으로 옮겨
가게 만들 수 있다. 교외지역으로의 확산을 부추겨 시장을 왜곡하는 감추어진 보
조금을 제거함으로써 보다 더 조밀하고 덜 에너지집약적인 방식으로 변화시킬 수
있다.
소비자 교육: 지방정부는 사람들에게 가장 가까이 있는 정부이다. 따라서 지방정
부는 광고나 라벨 프로그램이나 전화안내 서비스, 가정방문, 상점정분의 인포메이
션 센터 등을 통해 생화양식변화를 북돋우는 유용한 정보를 제공할 수 있다. 그
러한 프로그램은 과거에 사람들이 폐기물을 줄이고 재이용하며 재사용하도록 북
돋우었는데 사람들이 보다 에너지를 효율적으로 사용하도록 고무하는 데도 유용
할 것이다.
전력회사와 함께 일하기: 많은 지방정부는 그들이 소유하거나 관리하는 지역의
전력회사나 수도회사(utilities)에 대해 상당한 영향력을 행사할 수 있다. 그러므로
그런 전력 수도회사가 전지역사회에 걸쳐 에너지 효율향상 프로그램에 상당한 규
모의 투자를 하도록 만들 수 있다. 민간 회사인 경우, 전력 수도회사가 지방정부
로부터 가로나 전기나 가스를 배분하기 위해 송전선 혹은 가스수송관 용지를 사
용하기 위해 지방정부의 허가를 얻어야 하기에 이 경우 지방정부는 전력 수도회
사 정책에 영향을 미치기 위해 특허권을 사용할 수 있다.
인프라 투자: 지방정부는 도로와 서리 대중교통체계, 하수도, 물공급 설비 등에
상당한 투자를 할 수 있다. 밀도가 높은 지역사회가 더 작기 때문에 인프라도 덜
필요하게 되므로 지방정부는 전통적인 지역사회 개발로 상당한 자본비용을 절감
할 수 있다. 에너지소비를 줄이는 대중교통과 같은 인프라에 자본을 투자함으로
써 지방정부는 온실가스 배출을 최소화하는 인위적 환경을 만들 수 있다.
온실가스 배출을 줄이기 위한 조치들을 시의 적절한 권한과 정책, 프로그램들과
혼합하고 연결시키는 조치들은 복잡한 행정적 정치적 과정임에도 시의 관료들은
다행히도 많은 성공적인 시주도의 사례들을 볼 수 있다. 실제적인 주도를 효과적
인 지역행동계획에 적용시키는 것은 핵심 관료들과 지방의회 구성원들 사이에 협
력과 열정, 그리고 일정량의 상상력과 직원들 사이의 예술적 조정을 요구한다. 이
러한 것을 성공적으로 성취한 지방정부는 지금 온실가스 배출 감축에 기여하여
기후를 지킴과 아울러 그들 자신의 도시에서 복합적인 편익을 누리고 있다.
제 6 장 지자체 기후변화대응 활성화를 위한 정부의 과제
1. 지방정부의 역할과 중앙의 협력체계
기후변화대응전략을 마련함에 있어 총괄적으로 중앙정부와 지방정부가 업무를
분담하며 분담된 업무를 효율적으로 연계시키는 방식의 접근이 필요하다. 중앙정
부는 국가 협상 및 감축 전략 수립, 온실가스 배출 인벤토리 구축, 배출권 거래․
청정개발체제 운영, 기후변화의 영향 평가와 취약성 조사를 위한 모델링 및 정보
제공, 예산 지원, 온실가스 배출통계 모델 구축, 재생가능에너지와 에너지 효율향
상을 위한 RD&D 투자, 지방정부의 자발적 참여에 대한 인센티브의 제공 등을
담당해야 한다. 반면 지방정부는 지방의제21, 지역에너지 기본계획의 체계적 수
립, 조례 제정, 도시 및 도로계획, LNG 버스 및 충전소 적극 도입, 지방정부 청
사 및 지방정부 관리 건물 및 설비의 에너지 효율향상과 재생가능에너지 설비 설
치, 지역주민에 대한 홍보 및 교육, 산림의 보호 및 조림 등의 보다 구체적인 이
해방안들을 마련하여 실천해야 한다. 물론 현재 이러한 역할분담이 대부분 이루
어지고 있지만 여기 제시된 내용들 중 제대로 다루어지고 있지 않은 부분에 대해
서 간략히 논의해보자.
지방정부가 기후행동계획을 마련하기 위해서는 과학적 기술적 정보들이 필요하
다. 지방정부가 기후변화에 대응하기 위해 어떤 행동들이 취해져야 하는지, 누가
그런 행동을 취하는 데 책임이 있는지 등의 문제에 대해 결정하고 그런 결정을
내리기 위한 동기를 부여하며 내려진 결정을 정당화하기 위해서는 신뢰할만한 정
보가 필요하다. 영국의 환경부장관은 “공적 부문이든 사적 부문이든 누구든지 투
자를 하거나 정책결정을 내리기 위해서는 다가오는 수 십년동안 기후변화가 어떻
게 영국을 변화시킬지에 대한 최선의 평가에 접근할 수 있어야 한다”고 말한 바
있다(Demeritt and Langdon, 2004). 영국 정부는 이러한 목적하에서 기후변화를
모델화하는 연구능력을 개발하기 위해 막대한 투자를 하고 지역적 차원에서 기후
변화가 미치는 잠재적 영향에 대한 시나리오를 개발하였다. 우리의 경우에도 지
방정부로서는 이러한 연구를 수행할 역량이 부족하므로 중앙정부에서 지역규모의
잠재적인 기후변화 영향에 대한 시나리오를 출간하고 정책결정에 있어서의 위험
과 불확실성에 대한 지침을 출간하여 지방정부가 정책결정을 내리는 데 도움을
주어야 한다.
정보의 생산만으로는 부족하다. 이러한 정보를 지방정부 관계자들이 어떻게 공
유하도록 할 것인가에 대한 고민도 아울러 필요하다. 기후변화에 대한 신뢰할만
한 최신 과학 정보는 대중매체나 시민단체, 인터넷뿐 아니라 다양한 정부자료에
무상으로 접근하여 얻을 수 있다. 그럼에도 불구하고 다양한 정보들을 조정하고
통합한 신뢰할만한 정보를 이해하기 쉽고 쉽게 접근 가능한 방식으로 제공하려는
중앙정부의 노력이 필요하다. 중앙정부는 지방의 정책결정자들이 어디에서 기후
변화에 관한 정보를 얻고 기후변화에 대해 이해하고 대응하는 데 이용되는 정보
를 얻는지, 제공된 정보에 접근가능한지, 이해할만한지, 기후변화대응전략으로 제
시한 정보에 대해 어느 정도 적절하다고 생각하는지에 대해 항상 관심을 가지고
문제가 있을 때는 즉각적인 조치를 취해야 있다(Demeritt and Langdon, 2004).
영국의 경우 환경식품농업부와 비부처공공기구인 환경청, 기상청, 해들리센터 등
기후변화에 관련된 정보를 제공하는 공식적인 정보제공처만 해도 여럿이었다. 이
에 다양한 공식적인 정보제공처들을 조정하기 위해 기후영향프로그램(the UK
Climate Impacts Programme: UKCIP)을 수립하여 지역과 국가 수준에서 기후변
화가 미치는 영향에 대한 평가를 조정하고 통합하는 역할을 하도록 하였다. 현재
한국에서는 산업자원부와 환경부, 기상청, 에너지관리공단, 환경관리공단 등에서
기후변화관련 정보를 제공하고 있으며 전문적으로 기후변화에 대한 정보를 제공
하기 위한 인터넷 사이트로 환경부의 기후변화홈페이지(http://www.gihoo.or.kr)
와 기상청 기후국 기후정책과에서 운영하는 기후변화정보센터
(http://www.climate.go.kr)가 있다. 두 곳 모두 기후변화의 영향이나 기후변화협
약에 대해 자료를 제공하고 있지만 기후변화정보센터는 기후변화 자체에 대한 자
료들이 상대적으로 많다. 이러한 전문적인 기후변화관련 사이트가 설치되어 있는
상태이기에 보다 효과적인 활용이 필요하다. 관련 부처나 관련 연구기관들이 발
간한 기후변화관련 자료들을 되도록 한꺼번에 찾아볼 수 있도록 하거나 다른 사
이트에 쉽게 접속할 수 있도록 링크해 두는 것이 필요하다. 또한 제공되는 자료
가 많기는 하지만 지방정부의 정책결정자들이 결정을 내리는 것을 도울 수 있을
만큼의 구체적인 자료들이 제공되고 있지는 못하다. 제 3차 종합대책 중 하나로
기후변화의 영향이나 적응방안에 대한 연구가 진행될 것인데 단지 국가 차원만이
아니라 지역차원의 영향에 대한 평가가 이루어져야 하고 이러한 연구의 결과물이
지방수준의 정책결정에 근거 자료로 공유되어야 한다.
2. 3차 정부종합대책의 지자체 기후변화 대응 활성화 과제
2005년 2월에 발표된 〈제 3차 정부종합대책〉에 협약이행 기반구축 사업 중
기후변화협약 대응관련 교육 홍보의 한 하부항목으로 “지자체 기후변화대책 추진
지원: 지자체별 온실가스 배출현황 파악 및 자발적 감축목표 수립 지원” 사업이
포함되어 있다. 제 2차 정부종합대책까지는 이런 항목 자체가 없었던 점을 감안
하면 진일보한 측면이 있다. 사업의 개요를 살펴보면 지자체가 시민, 기업과 파트
너십을 형성하여 지자체별 온실가스 배출현황을 파악하고 자발적인 온실가스 감
축계획을 수립․시행하도록 지원한다고 되어 있다. 기후변화 대응조례(지구온난화
방지조례) 제정과 온실가스 저감계획 수립을 유도하여 기후변화에 대한 시민의식
을 제고하고 지역사회의 대응능력을 향상시키는 것과 지방의제21을 기후변화 대
응체제에 맞게 개선하고 국제적인 “기후보호도시” 캠페인에 적극 참여하도록 지
원하는 것을 사업의 배경 및 필요성으로 제시하고 있다. 보다 구체적인 사업내용
을 연도별로 살펴보면 다음과 같다:
? 2005년: 지자체 온실가스 저감계획 시범사업안 수립
지방의제21 개편안 및 기후변화대응 조례안 마련
지자체 기후변화 대응 참여유도를 위한 교육 및 지원방안 마련
? 2006년: 지자체 온실가스 저감계획 시범사업 실시
지방의제21 개편과 기후변화대응조례 제정에 따른 시범사업 실시
? 2007년: 전국 지자체 온실가스 저감계획 수립
전국 지자체 지방의제21 개편과 기후변화대응조례 개정 또는 제정
3. 지자체 기후변화대응 활성화를 위한 정부의 과제
지방정부의 참여가 활발해지기 위해서는 지방정부가 자발성을 가지고 참여하는
게 바람직하나 자발성을 고취하기 위해서는 위에서 계획하고 있는 것처럼 충분한
교육과 홍보가 중요하다. 결국은 기후변화대응전략을 마련하여 실천함으로써 지
역의 환경적 경제적 지속가능성도 향상될 수 있기에 지자체에게도 기후변화대응
은 의미있는 일이다. 하지만 자발성에만 기대기에는 사안이 너무 중요하기에 참
여를 이끌어낼 수 있는 지원방안을 마련하는 게 상당히 중요하다. 스웨덴과 영국
의 사례들에서도 지방정부 관료나 의원들의 기후변화에 대한 인식이 낮은 것도
문제지만 설령 의욕적으로 행동계획을 마련한다 하더라도 재정이 부족한 경우 고
전을 면치 못했음을 알 수 있었다. 한국에서는 특히나 대부분의 지방정부의 재정
자립도가 높지 않은 상황을 감안하면 지원방안을 확실하게 마련하는 게 중요하
다. 일시적인 혹은 일회적인 지원이 아니라 지속적인 지원방안을 마련하여 지방
정부가 중장기적 관점에서 전략을 마련하고 추진할 수 있는 조건을 만들어야 한
다. 아울러 조기행동에 대한 충분한 인센티브를 마련함으로써 보다 발빠른 자발
적 참여를 유도해야 할 것이다. 지방양여금이나 국고보조금을 확대하는 등 지원
방안이 심도있게 논의되어야 한다. 이 때 국고보조금은 지자체의 자체부담이 동
반되어야 할 경우 재정력이 약한 지자체가 불리할 수 있다는 점이 고려되어야 한
다. 다른 한편, 지자체의 참여를 끌어내기 위해 현재 행정자치부에서 매해 실시하
는 지방자치단체합동평가를 활용하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 기후변화대응
관련 사무를 평가대상에 포함시키는 것만이 아니라 다른 사무에 비해 정책적 우
선순위를 두어 가중 평가하는 방법도 고려해봄직하다. 인센티브에 대한 깊이 있
는 논의가 없이 지방정부의 참여만을 강조한다면 지방정부 관계자들이 중앙정부
가 적절하게 대응해야 할 사안을 지방정부에게 책임전가 한다는 식의 냉소와 불
신을 표현할 수도 있다. 이러한 논의는 결국 기후변화정책을 추진해 나가는데 필
요한 재원을 어떻게 충당할 것이냐의 문제와 연결되기에 깊이 있는 논의가 필요
하다. 오염자 부담원칙에 따라 환경세나 탄소세를 도입하여 상시적인 재원을 마
련하는 게 바람직한데 이 경우 조세 중립적 접근을 취함으로써 국민부담이 가중
되지 않도록 하는 세심한 정책설계가 필요하다. 세제개혁을 환경친화적이고 기후
친화적인 방향으로 점진적으로 추진해나가면서 과도기적으로는 현재의 교통세의
세출항목을 변경하는 것도 생각해봄직하다.
정부의 지자체 대상사업의 내용을 통해 지자체의 참여에 있어 지방의제21이 중
요하게 다뤄져야 한다고 정부 또한 인식하고 있음을 알 수 있다. 앞서 살폈듯이
현재 지방의제21은 기후변화 문제를 주요하게 반영하고 있지 못하며 행정계획이
나 지역발전계획, 지역에너지기본계획의 수립과 통합적으로 연계되지 못하는 문
제를 안고 있다. 지방의제21 개편안을 마련할 때는 이러한 문제를 해결하는 방향
으로 수행되어야 할 것이다. 지방의제21이란 기제를 보다 적극적으로 활용하기
위해서는 기존의 지방의제21이 갖는 문제를 그대로 두고 기후변화라는 쟁점만을
강조하기보다는 지방의제21이 다른 여타의 지방계획들과 상호 연계되고 의제 작
성이 실천사업과 연계되면서 사업의 구체적 추진계획이나 정기적 평가체계가 제
대로 갖추어질 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 또한 지방의 기후변화행동계
획과 지방의제21이 어떤 관계인지 위상설정에 관한 문제도 고민해봐야 한다. 아
울러 앞에서 언급했던 지역에너지기본계획 및 지역에너지사업과 어떻게 연계하여
실천하느냐의 문제도 고민되어야 한다.
정부종합대책에서는 기후변화대응조례의 제정을 주요한 이슈 중 하나로 삼고
있다. 하지만 앞서 에너지조례의 경우에서 살펴본 것처럼 조례의 근거가 되는 상
위법이 명확하지 않으면 조례에 담긴 지원이나 규제가 실효성을 획득하기 힘들
다. 현재 지구온난화방지대책법안이 의원 발의로 국회 환경노동위원회에 상정된
상태이긴 하다. 중앙정부 차원에서 효과적으로 이 문제를 풀어갈 때 지역차원의
조례 또한 힘을 얻어 추진될 수 있다. 중앙정부가 보다 적극적인 배출감축과 적
응방안 노력을 보일 때 지방정부는 신뢰를 가지고 참여하게 된다.
기후변화는 지방정부 지도자들에게는 상당한 도전이다. 이 문제는 지방정부나
지방의회에서 처리하는 전형적인 문제들과 비교해 상당히 지구적이고 확산적이어
서 사실 어디에서부터 시작해야 할 지 가늠하기 힘들다. 더군다나, 지역의 에너지
체제는 지역마다 달라서 매우 특징적인 모습을 띤다. 연료사용이나 구성, 토지이
용형태, 기후 등이 상당히 달라서 어디에서나 실행할 수 있는 정책과 조치들의
단일한 패키지를 만들어내기는 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 지방정부가 기후변
화행동계획을 보다 수월하게 마련할 수 있도록 돕기 위해 기본적인 수립절차나
방법에 대한 지침을 제공할 필요가 있다. 이는 중앙정부가 해야 할 몫이다. 영국
에서는 지방정부와 주지사를 위해 DEFRA에서 지침서를 만들어 배포하였다. 현
재 ICLEI 홈페이지에는 지방정부가 지역의 온실가스 배출을 줄일 수 있는 전략적
이니셔티브를 개발하기 위해서 일반적으로 따를 수 있는 다섯 가지의 단계가 소
개되어 있다. 이를 참고하여 지침서를 개발하여 배포하는 것도 고려해 보아야 할
것이다.
제천시 기후보호조례(안)
제1장 총 칙
제1조(목적)이 조례는 에너지 절약을 통한 제천시 기후변화를 완화시킨다는 기본
원칙과 제천시(이하 “시” 라 한다), 사업자, 시민의 책무등을 규정하고 이를 통하
여 에너지 이용의 효율화와 합리적인 에너지 절약을 유도하는 것을 목적으로 한
다.
제2조(기본원칙)시는 다음 각호의 내용을 기본원칙으로 하여 제천시기후보호 제
반 시책을 추진한다.
1. 에너지 저소비형 경제․사회구조로의 전환 원칙
2. 환경친화적인 에너지 생산 및 이용 촉진의 원칙
3. 에너지의 효율적 사용 및 신재생에너지의 적극적 활용
제3조(용어의 정의)이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다.
1. “에너지”라 함은 연료·열 및 전기를 말한다.
2. “연료”라 함은 석유·석탄·가스·신재생에너지·기타 열을 발생하는 열원 (핵연료
는 제외한다)을 말한다.
3. “신재생에너지”라 함은 태양에너지, 바이오매스, 풍력, 소수력등 재생가능에너
지와 연료전지, 수소에너지등 신에너지를 말한다.
4. “사업자”라 함은 에너지를 사용하는 공장·사업장·장비 및 기타 시설과 에너지
를 전환하여 사용하는 시설을 소유하고 있거나 관리하는 자를 말한다.
5. “온실가스”라 함은 적외선복사열을 흡수하거나 재방출하여 온실효과를 유발하
는 대기중의 가스상태 물질로서 이산화탄소·메탄·아산화질소·수소불화탄소·과불화
탄소·육불화황을 말한다.
6. “시민단체”라 함은 에너지절약·신재생에너지와 관련하여 연구, 조사, 시민참여
활동 등을 하는 단체와 에너지관련 연대활동을 하는 단체를 말한다.
7. “지속 가능한 에너지체계” 라 함은 최소의 경제적·사회적·환경적 비용으로 인
간생활에 필요한 에너지를 적정하게 제공하는 실제적·정책적·기술적 체계를 말한
다.
8. “자발적협약”이라 함은 에너지이용합리화법제12조의2의 규정에 의하여 사업자
가 이산화탄소의 배출감소를 위한 목표와 그이행방법등에 관한 계획을 자발적으
로 수립하여 이를 이행하기로 정부 또는 시와 약속하는 것을 말한다.
제2장 기후보호를 위한 에너지이용 주체별 책무
제4조(시의 책무) ①시는 에너지의 합리적이고 효율적인 이용에 관한 종합적인
계획 및 시책을 수립 시행한다.
②시는 지역적 특성에 맞는 에너지자원의 발굴과 신재생에너지의 보급을 위한 지
원방안 마련등 지속 가능한 에너지 수급체계를 마련한다.
③시는 에너지 이용에 따른 온실가스 배출 등을 최소화하도록 노력한다.
④시는 학교․시민․시민단체의 연구 및 홍보사업과 자발적인 에너지이용합리화 활
동에 대하여 적극적으로 협조한다.
⑤시는 연구기관, 시민단체, 시민등이 에너지 관련 정보공개를 요구할 경위에는
제천시정보공개조례가 정하는 바에 따라 공개하여야 한다
제5조(사업자의 책무) ①사업자는 에너지 효율을 높이고 에너지 소비로 인한 환
경 피해를 최소화하기 위하여 시의 시책에 대하여 적극 협력하여야 한다.
②사업자는 제품 제조·가공·유통·판매·처리의 전 과정을 저소비·고효율형 에너지절
약시설로 전환하기 위하여 노력하여야 한다.
③사업자는 시의 요청이 있을 경우 사업활동과 관련된 에너지 사용 정보제공에
적극 협조하여야 한다.
④사업자는 시민․시민단체․학교 및 연구기관의 연구 및 홍보사업등 에너지이용합
리화 활동이 지역사회에서 확산될 수 있도록 협조한다.
제6조(시민의 책무) ①시민은 시의 에너지 시책에 적극 참여하고 협력하여야 한
다.
②시민은 에너지를 합리적·효율적으로 사용하고 에너지절약을 위하여 고효율에너
지기자재 및 환경표지인증제품을 우선 구매·사용하도록 노력하여야 한다.
③시민은 온실가스의 배출을 줄이도록 노력하는 등 친환경적인 에너지 이용을 위
하여 노력한다.
④시민은 지속 가능한 에너지 시책에 적극 참여하고 협력하여야 한다.
제3장 기후보호도시추진위원회
제7조(설치)①시장은 기후변화 완화를 위한 에너지 절약시책등을 자문·심의 조정
하고 시민과 사업자 공공기관등의 에너지 절약을 추진하기 위한 제천시기후보호
도시추진위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
제8조(기능)위원회는 다음 각호의 기능과 사무를 관장한다.
1. 에너지절약 활성화 방안
2. 공공기관 에너지 절약 추진계획 및 실적 검토․평가
3. 에너지 절약 교육, 설명회, 캠페인 및 홍보
4. 신재생에너지 개발사업 선정 및 타당성 검토
5. 기타 기후보호도시 정책에 관한 사항
제9조(구성)①위원회는 위원장 1인을 포함 15인 이내로 구성한다.
②위원회는 시 공무원, 시 의회 의원, 건축사, 관련학과 교수, 에너지 관련 전문기
관, 사업체 및 시민단체의 전문가 중에서 시장이 위촉한다.
③위원장은 시장이 되고 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.
④공무원의 경우 그 직위를 위원의 조건으로 한다.
⑤위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1인을 두되 간사는 업무담당주사로 한
다.
제10조(위원장의 직무)위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 회의 및 업무를 총
괄한다.
제11조(회의)①위원장은 회의를 소집하고 그 의장이 된다.
②회의는 매월 1회로 하고 위원장이 필요하다고 인정할 경우 수시 소집할수 있
다.
③위원회의 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
제12조(해촉)시장은 위원이 다음 각호에 해당하는 때에는 해촉할 수 있다
1.위원이 질병등 기타 사유로 임무를 수행하기 어렵다고 판단될때
2.본인이 사퇴를 원할 때
제13조(회의록)위원회의 회의사항을 회의록에 기록․비치하여야 한다.
제14조(수당등)위원회에 참석한 위원에 대해서는 예산의 범위안에서제천시각종위
원회실비변상조례가 정하는 바에 따라 수당과 여비를 지급할 수 있다 다만, 공무
원에 대하여는 그러하지 아니하다.
제15조(자문단구성)시장은 기후보호도시 추진관련 제반시책을 원할히 추진하기
위하여 필요하다고 인정될 경우 별도의 자문단을 구성 운영할 수 있다
제4장 에너지절약 및 지원
제16조(공공부문에너지시책) ①시장은 에너지 절약과 효율적 이용을 통하여 예산
을 절감하고, 민간부문의 에너지 절약 분위기를 선도하며 지속 가능한 에너지 체
계를 마련하기 위하여 다음 각 호의 사항을 추진하여야 한다.
1. 연도별 에너지 절감 목표의 설정·관리
2. 고효율 에너지 기자재 사용의 활성화를 위해 공공건물 신축시(증·개축 포함)
고효율제 품 및 환경표지인증제품 사용
3. 사무용 기기를 신규로 구입하거나 교체할 경우 에너지절약마크가 표시된 제품
사용
4. 시 및 산하기관이 운영하는 모든 시설의 조명기구 교체·설치시 고효율 에너지
기자재 설치
②공공부문 에너지 절약 시책 활성화를 위하여 다음 각호의 사항을 권장한다.
1. 각 기관의 특성에 맞는 에너지절약 사업의 추진
2. 공공건물 에너지효율 제고를 위한 에너지관리진단 실시
3. 공공기관의 관용차량을 구입할 경우 경차 우선 구입
4. 공영 주차장에 대한 10부제 자율참여 계도 및 경차 주차요금 할인
5. 관용차량 부제 실시
6. 계절별 실내 적정온도 준수(난방온도 18∼20℃, 냉방온도 26∼28℃)
③시장은 에너지 관련 제품을 구입하거나 건축·토목공사를 계획·시행함에 있어 에
너지절약 제품의 사용과 신재생에너지 이용 확대를 위하여 노력하여야 한다.
④시장은 건축·도로·교통 등 에너지 사용과 직·간접적으로 관련되는 타 조례의
제·개정 시 기후보호도시추진위원회와 사전에 협의하여야 한다.
제17조(산업부문 에너지시책) ①시장은 에너지이용합리화법 제12조의2의 규정에
의하여 자발적 협약을 체결한 사업자에게 필요한 지원을 할 수 있다.
②시장은 에너지이용합리화법 제21조의 규정에 의하여 에너지절약형 시설에 투자
하는 사업자에 대한 정부의 지원 시책에 적극 협력하여야 한다.
③시장은 지속 가능한 에너지체계를 위하여 산업체의 신·재생에너지의 이용을 적
극적으로 장려하여야 한다.
제18조(건물부문 에너지시책) ①시장은 건축법에서 정하는 건축물의 열손실방지․
에너지 절약 계획서의 제출 등 건축물의 에너지 효율화를 위한 조치가 원활하게
이행될 수 있도록 철저히 지도·감독하여야 한다.
②시장은 건축물의 허가 단계에서 필요한 경우, 건축물의 에너지 절약과 관련하
여 상위법에서 위임한 사항은 시 기후보호도시추진위원회로 하여금 심의하게 할
수 있고, 태양열 등 신재생에너지 설비의 사용을 권장할 수 있다.
③시장은 건축물 개·보수시 건축주가 고효율에너지기자재로 시공하도록 유도하여
야 한다.
④시장은 3,000㎡이상 다음 각호의 공공건물을 신축하고자 할 때에는 해당 건축
물 총공사비의 5%이상을 신재생에너지 설비에 사용하여야 한다.
1.업무(청사), 의료, 숙박, 위락, 판매, 운동시설
2.문화, 교통, 복지, 관광휴게시설
제19조(재정지원등)①시장은 에너지 정책수립 및 추진에 소요되는 비용의 전부
또는 일부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다
②시장은 지속가능한 에너지 이용을 촉진하기 위하여 시민․사업자․에너지단체 또
는 연구기관이 행하는 시설의 설치․운영 또는 조사․연구 등에 필요한 정보․기술․재
정 등의 지원을 할 수 있다
제20조(표창등)①시장은 에너지절약과 지속가능한 에너지 체계 확립을 위하여 노
력하거나 에너지 시책에 기여한 공이 있는 시민․시민단체․기업․공무원 등에 대하여
포상 또는 표창할 수 있다
②수상자에게는 상패․메달․상장 및 부상을 수여할 수 있으며, 소요되는 비용은 예
산의 범위안에서 정한다.
제21조(시행규칙) 이 조례의 효율적인 시행을 위하여 필요한 사항은 규칙으로 정
한다.
부 칙
이 조례는 공포한 날로부터 시행한다.
교토시 지구온난화대책 조례
(2004년 12월 24일 교토시 조례 제26호)(환경국 환경정책부 지구환경정책과)
지속적인 발전이 가능한 도시를 실현함으로서 현재 및 미래 시민의 건강하고 문
화적인 생활을 확보하는데 기여함과 동시에 인류의 복지에 공헌하기위해, 지구온
난화 대책에 관해 필요한 사항을 정하도록 했습니다.
주요 내용은 다음과 같습니다.
1. 본 시의 당면 목표(제3조 관계)
본 시는 2010년까지 본 시 구역 내의 이산화탄소 등 온실가스의 배출량을
2000년의 90%로 삭감하는 것을 목표로 합니다.
2. 책무(제4조~제7조 관계)
본 시, 사업자, 시민, 관광객, 기타 체류자의 책무를 정합니다.
3. 지구온난화 대책계획 등(제2장 관계)
(1) 시장은 지구온난화 대책을 종합적이면서 획기적으로 추진하기 위해, 지구
온난화 대책에 관한 계획을 정하고, 공표하지 않으면안 되는 것으로 합니다.
(2) 시장은 온실가스의 배출량이 상당히 많은 일정 사업자(이하 '특정사업자'
라 함.)의 사업활동에 따른 온실가스의 배출 상황, 해당 온실가스의 배출량 삭
감을 위한 조치, 해당 삭감 목표 등을 기재한 계획서(이하 '특정사업자배출량
삭감계획서'라 함.) 및 특정사업자배출량삭감계획서에 기재된 목표의 달성 상
황 등을 기재한 보고서(이하 '특정사업자배출량삭감보고서'라 함.)을 정하지 않
으면 안 되는 것으로 합니다.
4. 본 시에 의한 지구온난화 대책(제3장 관계)
(1)본 시는 온실가스 배출 억제 등을 도모하기 위해, 다음에 드는 시책을 중점
적이면서 효과적으로 추진하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
가. 자연에너지의 우선적 이용 및 에너지 사용 합리화를 촉진하기위한 시책
나. 환경관리시스템(환경을 배려한 사업활동을 자주적으로 추진하기 위한 목표
를 결정하고, 해당 목표를 달성하기 위한 행동을 추진하기 위한 장치를 말함.
이하 같음.)을 사업자에게 보급하기 위한 시책
다. 환경물품 등 및 환경을 배려한 사업활동에 관한 정보의 신속하면서도 효
과적인 제공 그리고 환경물품 등의 우선적인 구입을 촉진하기 위한 시책
라. 삼림의 적절한 보전 및 정비 추진에 의한 온실가스 흡수를 도모하기 위한
시책
마. 본 시가 설치하거나 관리하는 공공의 시설, 주택, 사업장의 녹화를 추진하
기 위한 시책
바. 폐기물 발생 억제 및 재사용, 기타 폐기물 감량화를 촉진하기 위한 시책
사. 환경교육, 계발 등
아. 지구온난화를 방지하기 위한 활동을 촉진하기 위한 정보의 제공, 조성 등
자. 체류자가 지구온난화 방지에 관한 이해를 충분히 할 수 있도록 하기 위한
계발, 지식의 보급 등
차. 국가, 다른 지방공공단체, 환경보전활동단체 등과의 연계에 의한 지구온난
화 대책 및 지구온난화 방지에 관한 국제협력
카. 지구온난화 대책을 효과적으로 실시하는데 필요한 조성, 세제, 기타 경제
적 조치에 관한 조사 및 연구
(2) 본 시는 다음에 드는 시책을 솔선해서 강구하지 않으면 안 되는 것으로
합니다.
가. 지구온난화 대책 추진에 관한 법률 제21조제1항에서 규정하는 시행계획의
추진
나. 환경관리시스템 구축 및 추진
다. 환경물품 등의 조달
라. 공공사업 실시에 따른 지구온난화 방지를 위해 필요한 시책
마. 가~라 이외에 온실가스 배출 억제 등을 위한 시책
5. 사업자 및 시민의 행동(제4장제1절 관계)
(1) 사업자 및 시민은 자연에너지의 우선적 이용 및 에너지 사용 합리화를 위
해 노력하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
(2) 건축물의 신축 등을 하려고 하는 자는 에너지 사용 합리화에 도움이 되는
조치를 강구하도록 노력하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
(3) 사업자는 환경관리시스템 도입을 위해 노력하지 않으면 안 되는 것으로
합니다.
(4) 사업자 및 시민은 온실가스 배출량이 비교적 적은 에너지를 소비하는 기
계, 기구의 우선적 사용 및 에너지를 소비하는 기계, 기구 및 수도물의 적절한
사용을 위해 노력하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
(5) 사업자는 온실가스 배출량이 비교적 적은 에너지를 소비하는기계, 기구 및
역무(=노동) 제공을 위해 노력하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
(6) 사업자 및 시민은 가능한 한 공공교통기관 등의 이용 노력을 하지 않으면
안 되는 것으로 합니다.
(7) 사업자 및 시민은 자기 자동차 등의 적정한 사용 및 관리에 의해, 해당 자
동차 등 사용에 따른 온실가스 배출 억제 노력을 하지 않으면 안 되는 것으로
합니다.
(8) 사업자 및 시민은 원칙적으로 자기 자동차 등을 주차하는데 있어서는, 해
당 자동차의 원동기를 정지하도록 노력하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
(9) 사업자 및 시민은 폐기물 감량화 추진 노력을 하지 않으면 안 되는 것으
로 합니다.
(10) 사업자는 종업원에 대해 환경교육을 시행하도록 노력하지 않으면 안 되
는 것으로 합니다.
6. 특정사업자 등의 행동
(1) 특정사업자배출량삭감계획서의 작성 등(제20조 관계)
가. 특정사업자는 정기적으로 특정사업자배출량삭감계획서를 특정사업자배출
량삭감지침에 기초하여 작성하고, 시장에게 제출하지 않으면 안 되는 것으로
합니다.
나. 특정사업자는 정기적으로 특정사업자배출량삭감보고서를 특정사업자배출
량삭감지침에 기초하여 작성하고, 시장에게 제출하지 않으면 안 되는 것으로
합니다.
다. 시장은 특정사업자배출량삭감계획서 또는 특정사업자배출량삭감보고서 제
출이 있을 경우는, 신속하게 그 사실 및 내용을 공표하지 않으면 안 되는 것
으로 합니다.
(2) 특정건축물배출량삭감계획서 작성 등(제21조~제23조 관계)
가. 온실가스 배출량이 상당히 많은 일정 건축물(이하 '특정건축물'이라 함.)의
신축 등을 하려고 하는 자(이하 '특정건축주'라 함.)는 온실가스 배출량 삭감을
도보하기위한 조치 등을 기재한 계획서(이하 '특정건축물배출량삭감계획서'라
함.)를 작성하고, 시장에게 제출하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
나. 시장은 특정건축물배출량삭감계획서 제출이 있을 경우는 신속하게 그 사
실 및 내용을 공표하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
다. 특정건축물배출량삭감계획서를 제출한 자는, 특정건축물에 관련한 공사가
완료하는 사이에 특정건축물의 개요 및 변경을 하려고 하는 때는, 원칙적으로
그 사실을 시장에게신고하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
라. 시장은 다.의 신고가 있을 경우, 신속하게 그 사실 및 내용을 공표하지 않
으면 안 되는 것으로 합니다.
마. 특정건축물배출량삭감계획서를 제출한 자는, 특정건축물 신축 등에 관한
공사가 완료한 때는, 그 사실을 시장에게 신고하지 않으면 안 되는 것으로 합
니다.
바. 시장은 마.의 신고가 있을 때는, 신속하게 그 사실 및 내용을 공표하지 않
으면 안 되는 것으로 합니다.
(3) 특정배출기기판매자 표시의무(제24조 관계)
가. 온실가스 배출량이 상당히 많은 일정 기계, 기구(이하 '특정배출기기'라
함.)를 점포 앞에 두고 판매하는 자(이하 '특정배출기기판매자'라 함.)는, 해당
점포 앞의 보기 쉬운 장소에 에너지 소비효율에 관한 정보를 적절하게 표시하
지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
나. 특정배출기기판매자는, 특정배출기기를 구입하려고 하는 자의 요구가 있을
때는, 해당 특정배출기기의 에너지 소비효율에 대해서 설명하지 않으면 안 되
는 것으로 합니다.
(4) 보고 또는 자료의 제출(제25조 관계)
시장은 (1) 및 (2)에 관해 필요한 한도에 있어서, 특정사업자 및 특정건축주
(이하 '특정사업자 등'이라 함.)에 대해 온실가스 배출량, 기타 필요한 사항에
대해서 보고 또는 자료 제출을 요구할 수 있습니다.
(5) 권고 및 공표(제26조 관계)
가. 시장은 특정사업자 등이 다음의 어느 것이든 해당하는 때는, 해당 특정사
업자 등에 대해 필요한 조치를 강구하도록 권고할 수 있습니다.
(가) 특정사업자배출량삭감계획서, 특정사업자배출량삭감보고서 또는 특정건축
물배출량삭감계획서 제출을 하지 않은 때.
(나) 특정건축물 개요 등의 변경 또는 공사 완료 신고를 하지 않은 때.
(다) 보고 또는 자료 제출을 하지 않거나 허위 보고 또는 자료 제출을 한 때.
나. 시장은 가.에 의한 권고를 받은 자가 정당한 이유 없이 해당 권고를 따르
지 않을 때는 그 사실 및 내용을 공표할 수 있습니다.
7. 평가 및 재검토
(1) 시책 평가 및 재검토(제27조 관계)
가. 시장은 이 조례에 근거한 시책 추진에 있어서는, 정기적으로 그 실시 상황
에 대해서, 평가를 하지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
나. 시장은 가.의 평가 결과, 지구온난화 대책에 관련한 기술 수준 향상 및 사
회경제 정세변화를 토대로 필요하다고 인정하는 때는, 가.의 시책을 재검토하
지 않으면 안 되는 것으로 합니다.
다. 본 시는 가.의 평가 및 나.의 재검토를 하기 위해 필요한 체제를 정비하지
않으면 안 되는 것으로 합니다.
라. 본 시는 가.의 평가 및 나.의 재검토를 하려고 하는 때는, 사업자, 시민,
환경보전활동단체 및 복수의 학식경험자의 의견을 듣지 않으면 안 되는 것으
로 합니다.
(2) 조례의 재검토(제28조 관계)
본 시는 이 조례의 목적을 달성하기위해, 시행 상황, 지구온난화 대책에 관한
기술 수준 향상 및 사회경제 정세 변화를 토대로 약 3년 마다 재검토하는 것
으로 합니다.
8. 기타
6(2)에 관해 필요한 조치를 정합니다.
이 조례는 2005년 4월 1일부터 시행하는 것으로 합니다. 단, 6에 관한 부분은
시규칙에서 정하는 날로부터 시행하는 것으로 했습니다.
교토시 지구온난화 대책 조례를 공포한다.
2004년 12월 24일
교토시장
교토시 조례 제26호
교토시 지구온난화 대책 조례
목차
전문
제1장 총칙(제1조~제8조)
제2장 지구온난화 대책 계획 등(제9조, 제10조)
제3장 본 시에 의한 지구온난화 대책(제11조)
제4장 사업자 및 시민에 의한 지구온난화 대책
제1절 사업자 및 시민의 행동(제12조~제19조)
제2절 특정사업자 등의 행동(제20조~제26조)
제5장 평가 및 재검토(제27조, 제28조)
제6장 잡칙(제29조)
부칙
지구온난화는 집중호우, 가뭄 등의 이상기상, 해수면 상승, 자연생태계 변화 등을
일으키고, 모든 생명의 생존 기반인 지구환경에아주 심각한 영향을 미칠 위험성
이 있는 문제이다. 때문에, 인류가 물질적인 풍요로움, 편리함과 쾌적함을 추구한
결과 지속적으로 증가하는 이산화탄소 등의 온실가스 배출량을 삭감하여 지구온
난화를 방지하는 일은 인류 공통의 긴급한 과제이다.
본 시는 1997년에 기후변화에 관한 국제협약의 교토의정서가 채택된 도시로서,
사업자, 시민, 환경보전활동단체 및 체류자의 참가와 협동에 의해, 지구온난화를
방지하는 행동을 선구적으로 그리고 적극적으로 추진해왔다.
건전하고 풍요로운 지구환경을 미래 세대에게 계승하는 것은, 현재를 살고 있는
우리 인류에게 부과된 책무이다. 이 책무를 완수하기 위해서는, 한 사람 한 사람
의 생활양식을 되돌아 봄으로써 대량생산, 대량소비, 대량폐기의 사회경제 시스템
으로부터 지속가능한 순환형 사회경제 시스템으로 전환을 도모하는 것이 필수적
이다.
이런 인식 하에, 본 시, 사업자, 시민, 환경보전활동단체, 체류자가 각자의 입장에
서 지구온난화를 방지하기 위해, 더욱 적극적으로 행동할 것을 결의하고, 이 조례
를 제정한다.
제1장 총칙
(목적)
제1조 이 조례는 지구온난화 대책에 대해서 본 시, 사업자, 시민, 관광객, 기타
체류자의 책무를 분명히 함과 동시에, 지구온난화 대책의 기본이 되는 사항을 정
해서, 지구온난화 대책을 종합적으로 그리고 계획적으로 추진함으로써 지속적인
발전이 가능한 도시를 실현하고, 그에 따라 현재 및 미래 시민의 건강하고 문화
적인 생활 확보에 기여함과 동시에 인류 복지에 공헌하는 것을 목적으로 한다.
(정의)
제2조 이 조례에서 다음의 각호에 드는 용어의 의의는 각각 해당 각호에 정하는
바에 따른다.
(1) 지구온난화 : 인간 활동에 따라 발생하는 온실가스가 대기중의 온실가스 농도
를 증가시킴으로서 지구 전체적으로 지표 및 대기 온도가 추가적으로상승하는 현
상을 말한다.
(2) 지구온난화 대책 : 온실가스 배출억제 및 흡수작용의 보전및 강화(이하 '온
실가스 배출억제 등'이라 함) 기타 지구온난화 방지를 도모하기 위한 시책 또는
행동을 말한다.
(3) 온실가스는 이산화탄소, 기타 별도로 정하는 물질을 말한다.
(4) 온실가스의 배출 : 인간 활동에 의해 발생하는 온실가스를 대기중으로 배출,
방출, 또는 누출시키거나 타인으로부터 공급 받은 전기 또는 열(연료나 전기를 열
원으로 한 것에 한함.)을 사용하는 것을 말한다.
(5) 환경보전활동단체 : 환경보전을 도모하는 활동을 하는 것을 목적으로 하여
조직된 단체를 말한다.
(본 시의 당면 목표)
제3조 본 시는 2010년까지 본 시의 구역 내의 온실가스 배출량을 2000년의
90%로 삭감하는 것을 목표로 한다.
(본 시의 책무)
제4조 본 시는 다음의 책무를 가진다.
(1) 종합적 그리고 계획적인 지구온난화 대책을 책정하고 실시하는 것.
(2) 지구온난화 대책의 책정 및 실시함에 있어, 지구온난화 대책에 관한 활동에
사업자, 시민, 환경보전활동단체가 참가 및 협력하도록 촉진하고, 이들의 의견을
적절하게 반영할 것.
(3) 본시의 사무 및 사업에 관해, 지구온난화 방지를 위해 필요한 조치를 강구할
것.
(4) 사업자, 시민 및 환경보전활동단체에 의한 지구온난화 방지를위한 활동을 촉
진하기 위해 필요한 조치를 강구할 것.
(사업자의 책무)
제5조 사업자는 다음에 드는 책무를 진다.
(1) 사업활동에 관해, 지구온난화 방지를 위해 필요한 조치(다른 자의 지구온난화
방지에기여하기 위한 조치를 포함.)를 강구할 것.
(2) 본시가 실시하는 지구온난화 대책에 협력할 것.
(시민의 책무)
제6조 시민은 다음에 드는 책무를 진다.
(1) 일상생활에 관해, 지구온난화 방지를 위해 필요한 조치를 강구할 것.
(2) 본시가 실시하는 지구온난화 대책에 협력할 것.
(관광객 기타 체류자의 책무)
제7조 관광객 기타 체류자는 본 시, 사업자, 시민 및 환경보전활동단체가 실시하
는 지구온난화 대책에 협력하는 책무를 가진다.
(연차보고)
제8조 시장은 매년 다음에 드는 사항을 기재한 보고서를작성하고, 그것을 공표
하지 않으면 안 된다.
(1) 본 시의 구역 내에 있어서 온실가스 총배출량(별도로 정하는 방법에 의해 산
정되는 온실가스 총배출량을 말함. 이하 같음.)
(2) 지구온난화 방지를 위해 강구한 시책의 실시 상황 및 그 평가
제2장 지구온난화 대책 계획 등
(지구온난화 대책 계획)
제9조 시장은 지구온난화 대책을 종합적 그리고 계획적으로 추진하기 위해, 지구
온난화 대책에 관한 계획(이하 '지구온난화대책계획'이라 함)을 정하지 않으면 안
된다.
2. 지구온난화대책계획에는 다음에 드는 사항을 정하도록 한다.
(1) 지구온난화대책계획의 실시기간, 온실가스 총배출량 삭감 목표, 기타 지구온
난화대책에 관한 기본방침
(2) 온실가스 총배출량 삭감에 관한 구체적인 시책
(3) 기타 지구온난화대책을 추진하기 위해 필요한 사항
3. 시장은 지구온난화대책계획을 정하거나 변경한 때는, 신속하게 그 사실을 공표
하지 않으면 안 된다.
(특정사업자배출량삭감계획)
제10조 시장은 온실가스 배출량이 상당히 많은 별도로 정하는 사업자(이하 '특
정사업자'라 함.)의 사업활동에 따른 온실가스 배출 상황, 해당 온실가스 배출량
삭감을 위한 조치, 해당 삭감목표, 기타 필요한 사항을 기재한 계획서(이하 '특정
사업자배출량삭감계획서'라 함.) 및 특정사업자배출량삭감계획서에 기재된 목표의
달성 상황, 기타 필요한 사항을 기재한 보고서(이하 '특정사업자배출량삭감보고서'
라 함.) 작성에 관한 지침(이하 '특정사업자배출량삭감지침'이라 함.)을 정하지 않
으면 안 된다.
2. 시장은 특정사업자배출량삭감지침을 정하거나 개정한 때는 신속하게 그 사실
을 공표하지 않으면 안 된다.
제3장 본 시에 의한 지구온난화대책
제11조 본 시는 온실가스 배출 억제 등을 도모하기 위해, 다음에 드는 시책을
중점적으로그리고 효과적으로 추진하지 않으면 안 된다.
(1) 에너지에 관한 시책으로 다음에 드는 것
가. 사업활동 및 일상생활에 따르는 자연에너지(태양광, 태양열, 바이오매스(동식
물에서 유래하는 유기물로서 에너지원으로 이용할 수 있는 것(원유, 석유가스, 가
연성 천연가스 및 석탄, 이런 것에서 제조된 제품을 제외.)을 말함.)을 이용해서
얻을 수 있는 에너지, 기타 환경보전 상의 지장을 발생시키지 않는 무진장의 에
너지를 말함. 이하 같음.)의 우선적인 이용을 촉진하기 위한 시책
나. 사업활동 및 일상생활에 따르는 에너지 사용 합리화(일정한 목적을 달성하기
위한 에너지 사용에 있어서, 보다 적은 에너지로 동일 목적을 달성하기 위해 철
저한 효율 향상을 도모하는 것을 말함. 이하 같음.)를 촉진하기 위한 시책
다. 건축물에 관한 에너지 사용 합리화를 촉진하기 위한 시책
(2) 환경관리시스템(환경을 배려한 사업활동을 자주적으로 추진하기위한 목표를
결정하고, 해당 목표를 달성하기 위한 행동을 추진하기 위한 장치를 말함. 이하
같음.)을 사업자에게 보급하기 위한 시책
(3) 환경물품 등(국가에 의한 환경물품 등 조달추진 등에 관한 법률 제2조제1항
에서 규정하는 환경물품 등을 말함. 이하 동일.) 및 환경을 배려한 사업활동에 관
한 정보를 수집해서, 그것을 사업자, 시민 등에게 신속하고 효과적으로 제공함과
동시에, 사업자, 시민 등이 환경물품 등을 우선적으로 구입하는 것을 촉진하기 위
한 시책
(4) 자동차 등(도로운송차량법 제2조제2항에서 규정하는 자동차 및 동조제3항에
서 규정하는원동기부착 자전거를 말함. 이하 같음.)의 사용에 따른 온실가스 배출
억제를 도모하기 위한 시책으로 다음에 드는 것
가. 자기 자동차 등을 사용하는 자의 공공교통기관으로의 이용전환 촉진, 기타 교
통수요관리시책(자동차 등에 의한 교통 억제, 자동차 등에 의한 교통의 공간적 또
는 시간적 분산화, 기타 교통의 원활화를 도모하기 위한 시책을 말함.)
나. 화물의 효율적인 운송을 촉진하기 위한 시책
다. 온실가스를 배출하지 않거나 온실가스 배출량이 상당히 적은 자동차 등의 도
입을 촉진하기 위한 시책
라. 자동차 등의 주차 시 원동기 정지를 촉진하기 위한 시책
(5) 삼림의 적절한 보전 및 정비 추진에 의한 온실가스 흡수를 도모하기 위한 시
책
(6) 본시가 설치하거나 관리하는 도로, 하천, 공원, 기타 공공시설 및 주택, 사업
장의 녹화를 추진하기 위한 시책
(7) 폐기물 발생 억제 및 재사용, 기타 폐기물 감량화를 촉진하기 위한 시책
(8) 사업자, 시민, 환경보전활동단체가 지구온난화 방지에 관한 이해를 높일 수
있도록 하기 위한 환경교육(환경보전에 관한 이해를 높이기 위해 하는 교육 및
학습을 말함. 이하 같음.), 계발, 기타 필요한 시책
(9) 사업자, 시민, 환경보전활동단체에 의한 지구온난화 방지를 위한 활동을 촉진
하기 위한 정보 제공, 조성, 기타 필요한 시책
(10) 관광객, 기타 체류자가 지구온난화 방지에 관한 이해를 높일 수 있도록 하
기 위한 계발, 지식 보급, 기타 필요한 시책
(11) 국가, 다른 지방공공단체, 환경보전활동단체 등과의 연계에 의한 지구온난화
대책 및 지구온난화 방지에 관한 국제협력
(12) 지구온난화대책을 효과적으로 실시하기 위해 필요한 조성, 세제, 기타 경제
적 조치에 관한 조사 및 연구
2 본 시는 다음에 드는 시책을 솔선해서 강구하지 않으면 안 된다.
(1) 지구온난화대책 추진에 관한 법률 제21조제1항에서 규정하는 실행계획의 추
진
(2) 환경관리시스템 구축 및 추진
(3) 환경물품 등의 조달
(4) 공공시설의 건설 및 관리 기타 공공사업 실시에 따르는 지구온난화 방지를
위해 필요한 시책
(5) 앞의 각호에 드는 것 외에, 온실가스 배출 억제 등을 위한 시책
제4장 사업자 및 시민에 의한 지구온난화대책
제1절 사업자 및 시민의 행동
(자연에너지의 우선적인 이용 등)
제12조 사업자 및 시민은 사업활동 및 일상생활에 따르는 자연에너지의 우선적
인 이용을 위해 노력하지 않으면 안 된다.
2. 사업자 및 시민은 사업활동 및 일상생활에 따르는 에너지 사용 합리화를 위해
노력하지 않으면 안 된다.
3. 건축물(건축기준법 제2조제1호에서 규정하는 건축물을 말함. 이하 같음.)의 신
축이나 증축(이하 '신증축'이라 함.)을 하려고 하는 자는, 해당 건축물로부터의 열
방출을 억제하는구조의 채용 기타 에너지 사용 합리화에 도움이 되는 조치를 강
구하도록 노력하지 않으면 안 된다.
(환경관리시스템의 도입)
제13조 사업자는 환경관리시스템 도입을 위해 노력하지 않으면 안 된다.
(온실가스 배출량이 비교적 적은 기계기구 등의 사용 등)
제14조 사업자 및 시민은 온실가스 배출량이 비교적 적은 전기기계기구, 가스기
구, 기타 에너지를 소비하는 기계기구의 우선적인 사용을 위해 노력하지 않으면
안 된다.
2. 사업자 및 시민은 전기계기구, 가스기구 기타 에너지를 소비하는 기계기구 및
수도물의 적절한 사용에 의해, 이것들을 사용하는데 따른 온실가스 배출 억제를
위해 노력하지 않으면 안 된다.
제16조 사업자 및 시민은 가능한 한, 자기 자동차 등의 사용을 삼가고, 공공교
통기관이나 자전거 이용을 하지 않으면 안 된다.
(자동차 등의 사용에 따른 온실가스 배출의 억제)
제17조 사업자 및 시민은 자기 자동차 등의 적정한 사용 및 관리에 의해, 해당
자동차 등의 사용에 따른 온실가스 배출의 억제에 노력하지 않으면 안 된다.
2 사업자 및 시민은 자기 자동차 등을 주차하는데있어서, 해당 자동차 등의 원
동기를 정지하도록 노력하지 않으면 안 된다. 단, 긴급 기타 부득이 한 이유가 있
을 때는 이에 따르지 않는다.
(폐기물 감량화 추진)
제18조 사업자 및 시민은 폐기물의 발생 억제 및 재상용 기타 폐기물 감량화 추
진에 노력하지 않으면 안 된다.
(종업원의 환경교육)
제19조 사업자는 종업원에게 대해서 환경교육을 하도록 노력하지 않으면 안 된
다.
제2절 특정사업자 등의 행동
(특정사업자배출량삭감계획서의 작성 등)
제20조 특정사업자는 정기적으로 특정사업자배출량삭감계획서를 특정사업자배출
량삭감지침에 기초하여 작성하고, 시장에게 제출하지 않으면 안 된다.
2. 특정사업자는 정기적으로(특정사업자를 그만 둘 경우는, 그 후 지체 없이) 특
정사업자배출량삭감보고서를 특정사업자배출량삭감지침에 기초하여작성하고, 정
기적으로 시장에게제출하지 않으면 안 된다.
3. 시장은 제1항의 규정에 의한 특정사업자배출량삭감계획서 또는 특정사업자배
출량삭감보고서 제출이 있을 경우는, 신속하게 그 사실 및 내용을 공표하지 않으
면 안 된다.
(특정건축물배출량삭감계획서의 작성 등)
제21조 온실가스 배출량이 상당히 많은 별도로 정하는 건축물(이하 '특정건축물'
이라 함.)의 신축 등을 하려고 하는 자(이하 '특정건축주'라 함.)는 다음에 드는 사
항을 기재한 계획서(이하 '특정건축물배출량삭감계획서'라 함.)를 작성하여, 시장
에게 제출하지 않으면 안 된다.
(1) 특정건축주의 성명 및 주소(법인인 경우, 명칭 및 대표자의 성명 및 주사무소
의 소재지)
(2) 특정건축물의 명칭 및 소재지
(3) 특정건축물의 개요
(4) 온실가스 배출량 삭감을 도모하기위한 조치
(5) 앞의 각호에 드는 것 외에, 별도로 정하는 사항
2. 시장은 전항의 규정에 의한 특정건축물배출량삭감계획서 제출이 있을 경우는,
신속하게 그 사실 및 내용을 공표하지 않으면 안 된다.
(변경의 제출 등)
제22조 전조제1항의 규정에 의한 특정건축물배출량삭감계획서를 제출한 자는,
특정건축물에 관한 공사가 완료하는 동안 동항제3호부터 제5호까지 드는 사항의
변경을 하려고 하는 때는, 미리 그 취지를 시장에게 신고하지 않으면 안 된다.
단, 별도로 정하는 경미한 변경을 하려고 하는 때는, 그에 따르지 않는다.
2. 시장은 전항의 규정에 의한 신고가 있은 때는, 신속하게 그 사실 및 내용을 공
표하지 않으면 안 된다.
(완료의 신고 등)
제23조 제21조제1항 규정에 의한 특정건축물배출량삭감계획서를 제출한 자는
특정건축물의 신축 등에 관한 공사가 완료된 때는, 그 사실을 시장에게 신고하지
않으면 안 된다.
2. 시장은 전항의 규정에 의한 신고가 있은 때는, 신속하게 그 사실 및 내용을 공
표하지 않으면 안 된다.
(특정배출기기판매자의 표시의무)
제24조 온실가스 배출량이 상당히 많은 별도로 정하는 기계기구(이하 '특정배출
기기'라 함.)를 점포 앞에 두고 판매하는 자(이하 '특정배출기기판매자'라 함.)는,
해당 점포 앞의 보기 쉬운 장소에 별도로 정하는 바에 따라 에너지 소비효율(에
너지 소비량과의 대비에 있어서 특정배출기기의 성능으로서 별도로 정하는 방법
에 의해 산정한 수치를 말함. 이하 같음.)에 관한 정보를 적절하게 표시하지 않으
면 안 된다.
2. 특정배출기기판매자는, 특정배출기기를 구입하려고 하는 자의 요구가 있을 때
는, 해당 특정배출기기의 에너지 소비효율에 대해 설명하지 않으면 안 된다.
(보고 또는 자료의 제출)
제25조 시장은 제20조부터 제23조까지의 규정을 시행하는데 필요한 한도에 있
어서, 특정사업자 및 특정건축주(이하 '특정사업자 등'이라 함.)에 대해 온실가스
배출량 기타 필요한 사항에 대해서 보고 또는 자료 제출을 요구할 수 있다.
(특정사업자 등에 대한 권고 및 공표)
제26조 시장은 특정사업자 등이 다음의 어느 것이든 해당하는 때는, 해당 특정
사업자 등에 대해 필요한 조치를 강구하도록 권고할 수 있다.
(1) 제20조제1항이나 제2항 또는 제21조제1항의 규정에 의한 제출을 하지 않은
때.
(2) 제22조제1항 또는 제23조제1항의 규정에 의한 신고를 하지 않은 때.
(3) 전조의 규정에 의한 보고 또는 자료 제출을 하지 않거나 허위 보고 도는 자
료 제출을 한 때.
2. 시장은 전항의 규정에 의한 권고를 받은 자가 정당한 이유 없이 해당 권고를
따르지 않을 때는 그 사실 및 내용을 공표할 수 있다.
제5장 평가 및 재검토
제27조 시장은 이 조례에 근거한 시책 추진에 있어서는, 정기적으로 그 실시 상
황에 대해서, 평가를 하지 않으면 안 된다.
2. 시장은 전항의 평가 결과, 지구온난화 대책에 관련한 기술 수준 향상 및 사회
경제 정세변화를 토대로 필요하다고 인정하는 때는, 동항의 시책을 재검토하지
않으면 안 된다.
3. 시장은 제1항의 평가 및 전항의 재검토를 하기 위해 필요한 체제를 정비하지
않으면 안 된다.
4. 시장은 제1항의 평가 및 제2항의 재검토를 하려고 하는 때는, 사업자, 시민,
환경보전활동단체 및 복수의 학식경험자의 의견을 듣지 않으면 안 된다.
(조례의 재검토)
제28조 본 시는 이 조례의 목적을 달성하기 위해, 시행 상황, 지구온난화 대책
에 관한 기술 수준 향상 및 사회경제 정세 변화를 토대로 약 3년 마다 재검토하
도록 한다.
(위임)
제29조 이 조례에서 별도로 정하도록 하고 있는 사항 및 이 조례의 시행에 관해
필요한 사항은 시장이 정한다.
부칙
(시행기일)
1. 이 조례는 2005년 4월 1일부터 시행한다. 단, 제4장제2절의 규정은 시규칙으
로 정하는 날부터 시행한다.
(경과조치)
2. 이 조례의 시행일 이전에 시장이 정한 교토시 지구온난화대책 지역추진계획은
제9조제1항의 규정에 의해 정해진 지구온난화대책계획으로 본다.
3. 제1항의 시규칙에서 정하는날 이전에 건축기준법 제6조제1항 또는 제6조의2
제1항의 규정에 의한 확인 신청 또는 동법 제18조제2항의 규정에 의한 통지가
되어 있는 특정건축물에 대해서는 제21조부터 제23조까지의 규정은 적용하지 않
는다.
지구온난화대책 지역추진계획 책정
가이드라인
2003년 6 월
환경성 지구환경국
2002년도 지구온난화대책 지역추진계획 책정 가이드라인 개정 조사
검토회
위원 일람(50 음순)
이시카와 마사노리 도쿄수산대학 수산학부 조교수
이나가키 타카시 아이치현 환경부 전 대기환경과장
오오타 시즈코 전 요코하마시 환경보전국 총무부 담당 과장
오카자키 쥰 치바현 환경연구센터기획정보실 수석연구원
오카자키 마코토 톳토리 환경대학 환경정책학과 교수
카시마 시게루 쥬오대학 이공학부 교수
사루타 카츠미(위원장) 카나가와대학명예교수
다이세 야스히로 와세다대학 이공학부 교수
중구의박 환경지자체회의 환경정책연구소 소장
나가타 카츠야 와세다대학 이공학부 교수
후지이 미문 분쿄대학 국제학부 교수
마츠기 히로시 재단법인 효고현 환경클리에트센터 이사겸 사무국장
(민생부문 검토 워킹그룹 위원)
소토카풍 사이타마대학 경제학부 교수
미우라 슈이치 도호쿠예술공과대학 조교수

 

교토시의 이산화탄소 배출량 산정과 관련한 자료
1. 배출량 산정기법
(1) 이산화탄소 배출량 산정기법
가. 에너지 전환부문
(가) 전기사업자
시내에 화력발전소는 입지하지 않지만, 간사이전력의 화력발전용 연료소비에
따른 이산화탄소 배출량을 관내 세대수비를 비례배분 함으로써, 그에 상당하는
배출량을 계산하게 된다.
【전력전가 전】  

연료종류별 소비량
『전력수급 개요』: 화력발전소마다 연료소비량이 게재되어 있음
i : 간사이전력의 화력발전소
【전력전가 후】  

연료종류별 소비량 × 소내율15)
『전력수급 개요』
i : 간사이전력의 화력발전소
(나) 가스사업자
시내에 입지하는 도시가스 제조소의 가열용 연료소비와 가스사업자의 도시가스
자가소비에 따른 이산화탄소 배출량을 산정한다.
15) 소내전력(소내소비전력)/발전단전력(발전기 발전 전력). (참고 : 송전단전력은 주변압기의 출구
전력을 말함)
  

연료종류별 가열용 사용량 +   

도시가스의 자가소비량
『가스사업통계연보』
i : 시내에 입지하는 도시가스 제조소
j : 시내에 입지하는 도시가스 공급회사
나. 산업부문
(가) 농림수산업
국가의 농림업 에너지 소비량에 농업 조생산액의 전국비를 곱해서 시내의 배출
량을 산정한다.
전기소비량 = (전력회사별 농사용 전등․전력) × (농가 세대원수의 전국비)
『종합에너지통계』 『교토시통계서』
+
유류소비량 = (농림의 전국 연료별 소비량) × (농가 세대원수의 전국비)
『에너지 생산․수급통계연표』
(나) 광업
『쇄석(골재)통계연표』의 도도부현별 광업용 에너지 소비량으로부터 교토부의
배출량을 산정하고, 광업 취업자수로 시단위를 비례배분 한다.
전기소비량 = 구입전력
『쇄석통계연보』
유류소비량 = 연료종류별 소비량
(다) 건설업
국가의 건설업용 에너지 소비량에 공사예정액의 전국비를 곱해서 시내의 배출
량을 산정한다.
전시소비량 = (전국의 건설공사용 전력) × (건축착공 바닥면적의 전국비)
『종합에너지통계』 『건축통계연보』
+
유류소비량 = (건설업의 전국 연료별 소비량) × (건축착공 바닥면적의 전국비)
『에너지생산․수급통계연보』
(라) 제조업
『석유등소비구조통계표』의 도도부현별 제조업용 에너지 소비량으로부터 종업
원 30인 이상 사업장의 배출량을 산정하고, 여기에 30인 미만의 보정계수를 곱해
서 시내 배출량을 산정한다. 보정은 업종별․에너지종별로 하고, 전기와 도시가스
에 대해서는 시단위의 전소비량이 별도자료의 합계와 가능한 한 가까워지도록 보
정계수를 다시 수정한다.
【연소율(전국공통)】
연소한 것으로 가정
(나프타, LPG 소비합계 - 나프타, LPG 원료용) + (나프타, LPG 원료용 ×0.2)
연소율 =
화학공업, 석유․석탄제조업(나프타․LPG) 나프타, LPG 소비합계
연소율 = 1
화학공업․철강업(석탄)
연소율 = (소비합계 - 발생․회수 또는 생산 - 원료용) / 소비합계
화학공업․철강업(석탄제품)
연소율 = (소비합계 - 원료용) / 소비합계
기타
【30인 미만 보정】
전사업소의 제조품 출하액 등
30인 미만 보정 =
종류별 30인 이상 사업장의 제조품 출하액 등
보정계수의 수정 = 1 + (30인 미만 보정 - 1) × 수정치
30인 이상 사업장의 배출량을 밑도는 일은 없음
【유의사항】
○ 보정계수의 수정은 가이드 라인에 없는 기법임.
○ 수정치는 기존 자료로부터 계산해서 구하는 값이 아님.
○ 전기, 도시가스에 대해서 시단위의 합계치에 가까워지도록 설정하였음.
○ 단, 시단위의 제조업 특성에 반하지 않도록 설정하였음.
다. 수송부문
(가) 자동차
전국의 차종별․영업자가용별․연료별 연료소비량에 차종별․영업자가용별 자동차보
유대수 전국비를 곱해서 본시의 배출량을 산정한다.
단, 택시에 대해서는 주행거리(km), 화물차는 1대당 화물수솔량의 전국비로 보
정해서 본시의 배출량을 산정한다.
영업용승용차 = 전국의 영업용 LPG소비량 × 택시 주행거리(km)의 전국비
『교토시통계서』
화물차 = 전국의 화물차 연료소비량 × 보유대수 전국비 × 1대당 화물량의 전국비
『화물지역유동조사』
기타 차종 = 전국의 차종별․영업자가용별․연료별 연료소비량
× 차종별․영업자가용별 자동차 보유대수 전국비
『자동차수송통계연보』
【유의사항】
○ 교통센서스를 사용하는 국가 가이드 라인과는 다른 산정기법임.
○ 보유대수에서 전국치로부터 나누고 있기 때문에, 반드시 주행실적을 반영하고 있는
것은 아님.
○ 화물차 1대당 화물량 전국비는 교토부의 값을 참고로 시단위의 가솔린과 경유의
합계치에 가깝도록 설정한다.
○ 단, 시단위 자동차수송 특성에 반하지 않도록 설정한다.
(나) 철도
시내를 주행하는 민간철도의 에너지소비량, JR화물, JR서일본의 에너지소비량
에 취급화물량 전국비 또는 주행거리(km)비를 곱해서, 본시의 배출량을 산정한
다.
【화물용】 JR화물의 연료소비량 × 화물주행거리비율 × 취급화물량 전국비
『철도통계연보』 『전국화물순유동조사보고서』
【여객용】 민간철도․JR서일본의 연료소비량 × 여객주행거리비율 × 시내주행거리비
『철도통계연보』 『화물지역유동조사』
라. 민생부문
(가) 가정계
시내의 일반 가정에서 전기, 도시가스, 프로판가스, 등유의 소비량을 『교토시
통계서』 등의 기존자료로부터 파악해서, 본 시의 배출량을 산정한다.
전기 = 전등수요 + 심야전력
『교토시통계서』
도시가스 = 가정용 판매량 × (환산 칼로리 ÷ 10,000)
『교토시통계서』『가스사업통계연보』
프로판가스 = 1세대 프로판가스소비량(단순평균치) × 전세대수
『가계조사연보』 『교토시통계서』
등유 = 1세대당 등유소비량 × 총세대수
『가계조사연보』 『교토시통계서』
【유의사항】
○ 가계조사연보의 데이터는 샘플수가 적고 경년변동이 크기 때문에, 이동평균법을 적
용한다.
(나) 업무계
시내의 민생부문･업무계의 전기, 도시가스, 프로판가스 소비량에 대해서는 『교
토시통계서』등의 기존자료로부터 파악해서, 본 시의 배출량을 산정한다. 석유류
에 대해서는 전국 소비량을 제3차 산업 국내총생산의 전국비를 이용해서 산정한
다.
전기 = 업무용 전력 + 소량 저압전력 + 대량 전력 + 기타 전력
『교토시통계서』
도시가스 = 상업용 판매량 + 의료용 판매량 + 공용 판매량
『교토시통계서』
프로판가스 = 합계 판매량 - 제조용 - 자동차용 - 가정용
『LPG가스자료연보』
석유류 = 전국 연료소비량 × 난방용 연료보정 × 제3차 산업국내총생산 전국
비
『종합에너지통계』 『가계조사연보』『현민경제계산연보』
【유의사항】
○ 프로판가스는 시단위의 합계치로부터 다른 배출원을 뺌.
○ 석유류의 난방용 연료보정은 냉방용이 고려되지 않았음.
마. 폐기물
(가) 일반폐기물
시내에서 처리한 쓰레기 수집형태별 일반폐기물 소각처리량에 폐플라스틱류의
소각처리류(폐플라스틱 습중량비 × 수분함유율)과 이산화탄소 배출계수를 곱해서
산정한다.
배출량 =  

(소각처리량 × 폐플라스틱 습중량비 ×수분함유량) ×이산화탄소 배출계수
『환경국사업개요』
i : 쓰레기 수집형태별(가정, 업자수집, 지입)
(나) 산업폐기물
시내의 사업자에게서 발생한 산업폐기물의 중간처리량을 자가, 업자, 시정촌마
다 구해서, 여기에 소각처리율과 이산화탄소 배출계수를 곱하여 배출량을 산정한
다.
배출량 =  

( 

중간처리량) × 소각처리량 × 이산화탄소 배출량
『교토시 산업폐기물실태조사보고서』
i : 자가, 업자, 시정촌
j : 산업폐기물(폐유, 폐플라스틱)
(2) 기타 온실가스의 산정기법
가. 메탄
메탄에 대해서는 「지구온난화대책추진에 관한 법률(이하 온난화추진법)」에
준하는 산정기법을 적용해서 시내의 배출량을 산정한다. 단, 활동량 파악이 곤란
한 것에 대해서는 전국 배출량을 관련지표를 이용해서 비례배분 한다.
○ 활동량 파악가능 → 활동량 × 배출계수
○ 활동량 파악곤란 → 전국 배출량 × 비례배분지표의 전국비
나. 일산화이질소(N2O)
일산화이질소에 대해서는 온난화추진법에 준한 산정기법을 적용해서, 시내의
배출량을 산정한다. 단, 활동량 파악이 곤란한 것에 대해서는 전국 배출량을 관련
지표를 이용해서 비례배분 한다.
○ 활동량 파악가능 → 활동량 × 배출계수
○ 활동량 파악곤란 → 전국 배출량 × 비례배분지표의 전국비
다. 프레온 대체가스
IPCC에 제출하는 국가의 프레온 대체 등의 보고 값은 잠재량이기 때문에, 배출
량을 파악하는데는 환경성 위탁업무 『HFC 등 대책에 관한 조사보고서』(기술경
제연구소)를 이용하도록 한다. 냉장고와 같이 사회에 축적되어 있는 제품으로부터
의 배출량은 전국 배출량을 관련지표를 이용해서 비례배분 한다. 그러나 생산이
나 제조공정에서 사용하는 것에 대해서는 해당 기업에 따라 편차가 있기 때문에,
제조품 출하액 등의 경제지표로부터 비례배분하지 않고, 면접조사를 통해 배출실
태를 파악한다.
① 사회 축적량
전국 배출량 × 비례배분지표의 전국비
② 제조업의 생산량･사용량
프레온 대체물질 생산량 그 방출률 사용량 그 방출률
HFC
HFC-134a ( )t ( )% ( )t ( )%
HFC-23 ( )t ( )% ( )t ( )%
기타( ) ( )t ( )% ( )t ( )%
PFC
PFC-14 ( )t ( )% ( )t ( )%
PFC-116 ( )t ( )% ( )t ( )%
기타( ) ( )t ( )% ( )t ( )%
SF6 ( )t ( )% ( )t ( )%
<참고문헌>
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Policy Learning between Britain and Germany," Anglo-German Foundation
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국무조정실 홈페이지(http://www.opm.go.kr)
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산업자원부 홈페이지(http://www.mocie.go.kr)
에너지관리공단 홈페이지(http://www.kemco.or.kr)
지방의제21 전국협의회 홈페이지(http://www.la21.or.kr)
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일본환경성, 2003, 지구온난화방지대책 지역추진계획 가이드라인
일본환경성, 2003, 지방자치단체의 지구온난화 방지 관련 현황
발행일 ? 2005. 9
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