지방분권 전국회의 분권개헌 포럼 -- 지방분권 전국회의

 

 

 

 

 

지방분권 헌법개정안 제안

 

 

이창용 지방분권전국회의 상임공동대표

 

 

Ⅰ. 지방분권 개헌의 필요성

 

1. 대한민국이 당면한 문제의 근본원인을 권력집중에서 찾아야 한다.

작금의 우리 사회가 당면한 대부분의 문제는 과도하게 중앙에 권력 집중되어 있음으로 인해 발생한다. 이러한 과도한 권력집중문제를 해결하지 않고 다른 데서 국가적 난제의 해법을 찾는 것은 근본적인 접근이 아니다. 권력 집중이 경제력 집중을 가져오고 기업 격차, 임금 격차, 지역 격차를 불러와 양극화를 심화시키고 있다. 주권대리인인 대통령과 국회의원에게 과도하게 권력을 집중시켜 놓아 주권자인 국민의 뜻과 다른 행태를 보여도 주권대리인을 효과적으로 통제하지 못하고 있다. 점점 심각해지는 정치갈등, 사회갈등, 경제양극화 등 우리 사회가 당면한 문제의 해결책을 권력 분산을 통해 모색해야 한다.

과도한 권력집중은 최고권력자를 중심으로 합종연횡하면서 권력집중구조를 유지, 강화해나간다. 집권체제가 만들어놓은 관피아로 대표되는 파워엘리트집단과 경제력 집중이 결과한 재벌집단, 영향력을 가진 언론 등 사회 집단, 검찰과 같은 권력집단이 유착하면서 국민의 이해보다는 권력집단의 이해를 우선하는 국가운영을 해오고 있다. 국민이 나라의 주인 역할을 하지 못하고 주권 대리인을 중심으로 하는 권력집단이 주인 노릇을 하는 구조가 완성된 것이다.

바로 이런 중앙집권체제가 이제 대한민국의 성장과 발전을 가로막고 있다. 세월호 참사도 중앙정부 출신의 파워엘리트와 해운업계가 더 많은 이윤 창출을 위해 최소한의 안전규제도 풀어버린 결과로 발생한 것이다. 이태원 참사는 진작에 행정안전부에서 서울시와 용산구청로 자치경찰권을 이양하여 자치경찰제가 실시되었으면 발생하지 않았을 것이다. 작금의 의료대란은 소통능력이 없는 집권여당과 중앙정부가 의료공급자인 의료집단과 의료수요자인 국민과 지역과 충분한 소통과정이 있었다면 의료 대란 없이 의대 정원을 늘릴 수 있었을 것이다. 정치집단과 관료집단, 재벌집단, 사회집단이 자신들의 정치적, 경제적 이해와 집단적 이익을 충족하기 위해 국민과의 소통과정 없이 국민 안전, 생명과 국민의 의사와는 거리가 먼 결정을 하고 있는 것이다. 결과적으로 중앙권력집단에 의해 국민의 이해보다는 자신들의 집단적 이해가 우선됨으로써 사회갈등이 점점 확대 증폭되고 있다.

 

2. 지방분권 개헌으로 대한민국이 당면한 국가적 난제를 해결할 수 있다.

지금 대한민국 정부의 국가운영방식으로는 무엇하나 제대로 해결할 수 있는 게 없다. 비수도권 청년 유출, 저출산 인구절벽, 경제양극화, 지역격차, 정치와 사회 갈등, 지역격차 등 우리 사회가 당면한 문제를 해결하기 위해 나름 노력했지만 성과를 내지 못했다. 이제 중앙집권적 국가운영시스템은 그 한계에 도달했다. 새로운 국가운영시스템이 필요하다. 정치사회 갈등을 촉진하고 경제 양극화를 심화시키는 현 중앙집권 국가운영시스템을 국민간의 공적 소통 확대를 통해 갈등과 양극화를 완화할 수 있는 지방분권 국가운영시스템으로 개편하는 작업을 시작해야 한다. 이를 위해 지방분권 국가운영시스템 도입을 내용으로 하는 지방분권 개헌을 추진해야 한다.

지방분권을 통해서 대표적인 국가적 난제인 비수도권 청년유출문제를 해결할 수 있다. 청년유출문제는 청년고용에 관한 문제이기도 하다. 기존의 제조업과 유통업 중심의 산업경제체제하에서 일하는 것은 청년에게 익숙한 삶의 세계와는 맞지 않는다. 수직적 질서를 강조하는 대기업 위주의 산업경제보다는 새로운 영역에서 창조적인 작업이 가능한 지식서비스기업 간의 수평적 협력을 강조하는 지식경제체제하에서 청년들은 자신의 미래를 설계하고자 할 것이다. 이러한 지식경제는 전반적으로 집권적 의사결정방식보다는 분권적 의사결정방식에 의해 작동된다. 분권화된 정치체제가 도입되면 경제와 사회 전반의 운영원리도 분권화되어 청년들이 살아가는데 유리한 환경이 조성될 것이다. 청년유출문제 해결은 바로 지방분권체제의 도입여부에 달려있다. 지방분권은 곧 다가올 청년이 살아갈 미래질서이다.

지방분권을 통해서 또 다른 국가적 난제인 저출생문제를 해결할 실마리를 찾을 수 있다. 청년인구가 급속하게 감소하고 있는 상황에서 정부는 변죽만 울리고 있다. 청년들이 결혼하고 아이를 키울 수 있는 환경을 만드는데 초점을 두어야 한다. 안정적인 일자리가 제공되어야 하고 저녁이 있는 삶이 가능해야 한다. 육아와 교육은 사회가 책임을 져야 하고 출산에 따른 부담을 줄여주어야 한다. 지금처럼 중앙정부가 모든 것을 결정하고 지방정부가 결정된 내용을 단순 집행하는 방식으로는 해결될 수 없는 문제이다. 기초지방정부와 풀뿌리 지역사회인 마을, 동네가 중심이 되어 복지공동체를 만들어야만 복지의 질이 높아지고 복지비용도 줄일 수 있을 것이다. 동네, 마을 단위의 육아, 교육, 양로는 주민들의 일상적인 삶이고 소통이기 때문에 특별히 비용이 들 것이 없다. 저출생문제 해결의 실마리를 지방분권에서 찾아야 한다. 지방분권은 비용을 줄이고 삶의 질은 높이는 최상의 시스템이다.

 

3. 지방분권 개헌으로 국가운영체계를 혁신하고 지역발전을 도모해야 한다.

관주도, 중앙주도에서 민주도, 지방주도로 국가운영체계를 혁신해서 국가의 기능을 회복하고 새로운 지역발전전략을 모색해야 한다.

중앙정부가 모든 문제를 해결하려고 하니 어느 한 가지 문제도 제대로 해결하지 못하는 기능마비상태가 온다. 국민들에게 국가의 존재를 의심케 한 세월호 참사와 이태원 참사도 그러한 국가기능마비현상을 상징하는 하나의 사례에 불과하다. 생명구조에 필요한 시간이 충분했고, 사전에 인파 집중에 대비할 수 있었음에도 불구하고 국가의 부재상태, 공권력의 공백상태를 초래했다. 권한을 가진 중앙정부는 너무 멀리 있었고, 행정안전부와 국가경찰은 주민의 안전보다도 대통령의 경호에 집중했다. 참사가 발생한 진도군은 생명을 구할 아무런 권한이 없었고, 용산구는 사고를 예방할 수 있는 자치경찰 부재로 주민의 안전을 지킬 수 없어 국가가 작동불능상태에 빠진 것이다.

중앙정부가 기능을 회복하기 위해서는 지방이 해결할 수 있는 문제는 지방에게 입법권(정책결정권)과 집행권을 넘겨주어야 한다. 그래야 중앙정부는 국방이나 외교, 금융과 같이 정작 중앙정부가 나서야 해결할 수 있는 국가의 큰 문제에 집중할 수 있고 중앙정부의 기능을 회복할 수 있다. 국가의 작은 문제들에서 중앙정부는 손을 떼야 한다.

국가발전을 위해서는 지역혁신이 있어야 한다. 지방분권을 통하여 지역간에 경쟁을 하게 되면 지역의 입지여건을 개선하기 위하여 지방정부와 주민은 혁신을 하지 않을 수 없다. 기업과 주민을 유치하고 기존의 주민이 빠져나가지 않도록 하기 위하여 지역들이 혁신경쟁과 서비스 경쟁을 하게 된다. 이를 통하여 지역의 효율성은 높아진다. 지역에서 발견된 효율적인 조직방식과 업무처리방식의 개선은 국가에도 영향을 미쳐 국가의 효율성을 높이는데 영향을 미친다. 아래로부터 국가의 혁신이 일어나게 된다.

지역간의 경쟁을 통해서 아래에서 위로 혁신이 국가발전에 이바지한다. 지방마다 기업하기 좋은 환경을 만들고, 주민이 생활하기에 쾌적하고 편리한 지역을 만들기 위한 경쟁을 하다 보니 세계에서 가장 기업하기 좋은 곳이 되고 가장 살고 싶은 나라가 될 수 있을 것이다.

헌법을 개정하여 지역의 손발을 풀어준다면 상상하기 어려운 혁신에너지가 쏟아져 나올 것이다. 물론 모든 지역이 성공적인 성과를 거둘 수는 없을 것이다. 하지만, 한 지역의 성공과 실패는 다른 지방에서 성공사례 혹은 실패사례로 학습하게 될 것이고, 성공사례는 확산될 것이고, 실패사례는 되풀이하지 않게 될 것이다. 성공사례는 늘어나고 실패사례는 줄어들 것이다. 이는 지방정부에 그치지 않고 중앙정부로 확산되어 중앙정부를 혁신시키는 동기를 부여할 것이다.

지금까지 지역발전을 중앙정부가 주도해왔다. 해방이후 중앙정부가 나서서 지역발전을 약속하지 않은 적이 없다. 대통령선거 때마다, 국회의원선거 때마다 지역발전공약과 청사진이 제시되었다. 엄청난 예산도 퍼부었다. 하지만 대부분 실패했다. 투자한 만큼 지역사회발전에 도움이 될지 의문인 사업들이 많았다. 그 지역에 그 돈을 주었더라면 그 사업을 위해서 결코 쓰지 않을 사업이 많았다. 중앙의 지원으로 지역발전을 할 수가 없는 이유가 여기에 있다. 중앙은 지역의 표를 얻기 위해 생색나는 사업만 지원하고, 지역은 지원을 받기 위해 중앙정치권의 선거전략에 도움되는 사업의 지원을 요청한다. 돈만 낭비되고 지역발전은 뒷전이다. 낙후된 지역은 여전히 낙후되어 있다.

이제 지역발전전략을 바꾸어야 한다.‘간섭만 하지 않으면 우리 지역은 우리가 발전시킨다’는 의지와 역량을 구비하면 지역은 발전할 수 있다. 이를 위해서는 지방정부의 손발을 묶어놓고 있는 각종 사슬을 풀어서 지역의 활동자유를 회복시켜주어야 한다. 지방주도형 지역발전을 위해서는 무엇보다도 주민들의 자치의식과 자치역량을 높이고, 지역발전에 대한 책임을 스스로 감당하는 자세가 중요하다.

 

4. 지방분권 개헌으로 남북통일시대를 준비해야 한다.

지방분권제도인 연방제도는 원래 통일을 위한 조직원리이다. 미국 연방제도와 캐나다 연방제도, 호주 연방제도 등이 그렇다. 각각 독자성을 가진 식민지 지역을 통합하여 하나의 나라로 만들기 위한 통일의 제도적 장치로 고안된 것이 연방제도이다. 스위스에서도 각 지역의 독자성과 다양성을 존중하면서도 전체로서 하나의 국가적 통합성을 갖도록 하기 위하여 연방제도를 채택한 것이다. 이런 면에서 지방분권제도인 연방제도는 통일을 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 독일의 통일도 마찬가지로 연방제를 통하여 달성되었다.

70년간이나 분단된 우리나라에서 북한지역을 포용하여 하나의 나라로 통일하는 것은 현재의 헌법체제하에서는 어렵다. 불가능하지는 않더라도 그 비용이 너무나 크다. 이에 북한지역의 특수성과 다양성을 인정하면서 포용할 수 있는 정치적인 틀을 만들어야 한다. 그렇다고 해서 통일이 되고 난 뒤에 혼란상황하에서 새로운 헌법을 만든다는 것은 불가능하다. 또한 북한에서 주장하는 연방제를 그대로 받아들이는 것도 불가능하다. 근본적인 가치를 공유하지 않은 통일은 하나의 국가로서 통일이라고 할 수 없다. 또한 남한과 북한이 두 나라로 한 국가를 형성하는 경우에 사사건건 대립하게 되어 통합은 유지되기 어려울 것이다. 결국 남한지역과 북한지역에 고도의 자치권을 갖는 다수의 지방정부를 전제로 하나의 통합된 국가로서 통일하는 방안이 가장 현실적인 방안이다. 독일도 같은 방안을 채택하였다. 독일의 연방제체제 안에 동독지역의 주를 부활해서 가입하도록 한 것이다. 서독지역의 분권체제가 독일통일의 후유증을 감소시키는데 큰 기여를 했다.

남북통일시대를 열기 위해서는 독일처럼 연방제는 아니더라도 연방제에 준하는 수준에서 지방분권을 추진해야 한다. 이를 위해서는 최소한 지방의회가 법률제정권을 가져야 하고 지방정부에 과세권이 부여되어야 한다.

 

5. 지방분권 개헌으로 주민주권시대를 열어야 한다.

중앙정부가 기능을 회복하기 위해서는 지방이 해결할 수 있는 문제는 지방에게 입법권(정책결정권)을 넘겨주어야 한다. 그래야 중앙정부는 국방이나 외교, 금융과 같이 정작 중앙정부가 나서야 해결할 수 있는 국가의 큰 문제에 집중할 수 있고 중앙정부의 기능을 회복할 수 있다. 국가의 작은 문제들에서 중앙정부는 손을 떼야 한다.

지방분권으로 주민주권시대를 열어나가야 한다. 권력집중에 따른 폐해를 극복하기 위해서는 주민에게 권력을 분산하는 정치체제 도입이 개헌의 중심의제가 되어야 한다. 지방분권 개헌이 주권자인 주민이 마을과 동네에서 주민으로서 일상적으로 권력행사를 할 수 있는 정치제도의 도입을 요구하고 있다는 점에서 주민분권 개헌이라 할 수 있다.

주민이 주권자이고 나라의 주인이다. 대통령, 국회의원, 중앙관료들은 주권대리인에 불과하다. 하지만, 우리가 당면한 현실은 이와 다르다. 대한민국이 주민의 나라가 아니라 주권대리인의 나라로 운영되고 있기 때문이다. 제왕적 대통령제, 중앙의회의 입법독재, 대표성의 실패로 나타나는 현 정치체제에서 벗어나지 않는 한 국민대통합을 이룰 방법이 없다.

‘국민을 위한 정치체제’를‘국민에 의한 정치체제’로 바꾸는 작업에 국민적 관심을 가져야 한다. 주권대리인집단의 정치행태를 볼 때 자기혁신능력이 부족하다는 것이 입증된 만큼 주민이 직접 나서서 주민이 주권자이고 나라의 주인임을 주권대리인으로부터 다짐받는 개헌 논의가 필요하다.

87년 체제는 산업화 중앙집권 민주체제를 그 본질로 하고 있다. 독재체제를 허물고 국민의 기본권을 신장시켰지만 여전히 권력이 중앙정부, 중앙의회, 중앙법원에 초집중화된 중앙집권체제여서 지방자치와 주권재민의 실현이 불가능한 구조로 되어 있다. 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나옴에도 이를 뒷받침할 제도가 전혀 마련되어 있지 않다. 그래서 전국 각 지역에서 살고 있는 국민이 주권자로서 권한을 갖고 있지 못해 지역사회와 국가 발전에 기여할 수 있는 길이 꽉 막혀 있는 것이다. 국민은 선거 때 잠시 유권자로 나타났다가 이내 사라져 버리는 조연에 머물고 있다.

87년 체제는 국민의 민주화 의지로 탄생했지만 국민이 주권자임을 확인하기에 근본적인 한계를 가지고 있는 체제다. 87년 체제는 기본적으로 제왕적 대통령제이자 입법독재체제이면서 관료독점체제이다. 청와대와 중앙의회, 중앙정부가 모든 권력을 휘두르고 있지만, 국민과 지역사회는 납득할 수 없는 문제가 발생해도 이를 감내하고 따라야 하는 상황이 지속되고 있다. 국민의 뜻이 확고해도 대의기관인 이들의 이해와 다를 경우 국민의 뜻을 반영하지 못하고 있다. 지금 우리 국민은‘대표성의 실패’가 반복되는 비정상적인 나라에서 살고 있다.

87년 체제를 극복하기 위해서는 국민과 지역을 등한시하는 중앙집권체제를 개혁해야 한다. 국민과 지역의 손과 발을 묶어놓고 중앙의회, 중앙정부, 청와대가 모든 권력을 휘두르는 중앙집권체제로는 국민통합을 실현할 수 없고 일상생활 속에서 국민적 에너지를 결집시킬 수 없다. 중앙집권체제를 두고 새정치를 하겠다고 해본들 구두선에 불과하다. 과잉집중된 권력체제하에서는 끊임없이 갈등과 불신이 조장되기 때문이다. 더 이상 권력집중체제로는 화합과 신뢰의 정치문화, 시민문화를 만들 수 없다.

국민주권시대를 열어가기 위해서는 무엇보다도 국민이 일상생활 속에서 직접 마을, 동네에 대한 결정권을 가지는 주민자치권을 확보해야 한다. 또한, 국민이 지역과 나라의 중요한 문제에 대해 직접 결정하고 판단할 수 있는 헌법 개정과 법률 제·개정을 위한 발안제와 투표제를 도입해야 한다.

헌법 제1조 제2항이 국민주권을 보장하고 있음에도 불구하고 국민(주민)이 직접 주권을 실현하기 위한 방법이 보장되어 있지 않다. 현행 헌법에서 국민(주민)이 가진 유일한 주권행사방법은 선거이다. 하지만 국민(주민)에 의하여 선출된 자가 국민(주민)의 의사에 상반되는 결정을 하거나 국민(주민)이 요구하는 것을 방치하고 결정하지 않는 경우에 국민(주민)은 속수무책이다. 선거 때마다 중앙의회의원을 대폭 물갈이 하지만 별로 달라지지 않는다. 국민(주민)의 대표자가 국민(주민)의 의사에 반하는 경우 국민(주민)이 주권자로서 최종적인 결정을 할 수 있는 수단인 국민(주민)발안제와 국민(주민)투표제가 보장되어야 비로소 실질적인 주권자가 될 수 있다.

중앙(지방)의회가 국민(주민)이 바라는 법률안을 제정하지 않고 방치하는 경우에 국민(주민)이 스스로 법률안을 발안해서 제정할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 국민(주민)이 스스로 법률을 발안해서 제정하게 된다면 중앙(지방)의회는 국민(주민)의 요구를 미리 감지하여 국민(주민)이 원하는 입법을 하려는 노력을 하게 될 것이다. 국민(주민)발안권을 보장함으로써 중앙(지방)의회와 국민(주민)간의 분권(分權)이 이루어지고 중앙(지방)의회와 국민(주민)간의 입법경쟁이 일어나게 될 것이다. 이점에서 국민(주민)발안은 국민(주민)대표기관이 국민(주민)의 요구를 무시하고 방치하는 경우를 작동하는 비상가속장치(엑셀러레이터)라고 할 수 있다.

이에 대해서 중앙(지방)의회가 국민(주민)의 의사에 반하는 결정을 하는 경우, 즉 만들어서는 안 될 법률을 만드는 경우 국민(주민)은 이를 거부할 수 있어야 한다. 일정 수의 국민(주민)이 중앙(지방)의회가 제정한 문제가 있는 법률에 국민(주민)투표를 요구하고 국민(주민) 다수의 찬성을 얻지 못하면 폐기하도록 하는 제도이다. 중앙(지방)의회의 활동에 대한 비상제동장치(브레이크)가 된다. 국민(주민)투표제도가 있으면 중앙(지방)의회는 법률을 제정함에 있어서 국민(주민)투표에 의해 거부당하지 않기 위해 국민(주민)의 의사를 반영하려는 노력을 하게 된다.

지방분권 개헌은 지방의회에 중앙의회에 준하는 법률제정권을 주고 주민에 의한 통제를 받게 하자는 것이다. 지방의회가 주민이 바라는 법률안을 제정하지 않는 경우 주민이 스스로 법률안을 발안해서 제정할 수 있도록 하고 지방의회가 주민의 의사에 반하는 법률안을 만드는 경우 주민은 투표로서 거부할 수 있도록 제도화하자는 것이다.

지방분권 개헌은 양극화, 사회갈등, 저출생, 청년실업 문제를 해결하기 위해, 지방정부간 경쟁을 통해 국가를 혁신하고 지역발전을 도모하여 새로운 성장동력을 창출하고 임박한 지역소멸을 막기 위해, 실질적 국민주권 실현을 통해 주민주권시대를 열기 위해 반드시 실현되어야 한다. 지역과 나라의 미래가 걸려있는 국가대사인 지방분권 개헌 실현을 위해 주민이 참여하여 만드는 개헌을 추진해야 한다.

 

Ⅱ. 지방분권 개헌의 내용

 

1. 헌법 제1조 3항에 지방분권국가 명시

○ 대한민국은 지방분권국가임을 제1조 제3항에 명시한다.

 

2. 헌법 개정과 법률 제·개정을 위한 국민(주민)발안제, 국민(주민)투표제 도입

○ 헌법 개정과 법률 제·개정을 위한 국민(주민)발안제, 국민(주민)투표제를 도 입하고 헌법기관에 대한 국민(주민)소환제를 도입한다.

○ 헌법 개정은 국회의원선거권자 100만명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이 상의 발의로 제안된다.

○ 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년 이내에 국민투표에 회부하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다.

○ 국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다.

○ 국회의원 선거권자 100만명 이상이 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국민투표청구가 있는 경우에는 청구일로부터 90일 이내에 국민투표 를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정한다.

○ 국회의원 선거권자 30만명 이상의 서명으로 법률안을 발안하여 국민투표로 결정한다.

○ 국회의원 선거권자 30만명 이상의 서명으로 국민투표를 청구할 수 있다.

 

3. 보충성의 원칙 도입

○ 중앙정부와 지방정부, 동읍면자치단체간, 지방정부 상호간의 업무배분은 보 충성의 원리를 기초로 한다.

○ 중앙정부와 지방정부, 동읍면자치단체간 사무배분과 수행은 주민에게 가까 운 단체와 정부가 우선 처리하는 보충성의 원칙에 따른다.

 

4. 지방의회에 법률제정권 부여

○ 입법권은 국민(주민)이 직접 행사하거나 그 대표기관인 중앙의회와 지방의 회가 행사한다.

○ 중앙의회와 광역지방의회, 중역지방의회는 헌법에서 규정한 입법권을 행 사한다.

○ 중앙의회는 중앙정부의 법률을 입법하고, 광역지방의회는 광역지방정부의 지역법률을 입법하고, 중역지방의회는 중역지방정부의 지역법률을 입법한다.

○ 법률의 우선순위는 중앙의회의 법률, 광역지방의회의 법률, 중역지방의회의 법률 순이며, 헌법에 규정한 자치입법 사항에 대해서는 그 지역의 법률이 우 선한다.

○ 외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙의회만 입법 권을 가진다.

○ 위 사항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 광역(시도)지방의회, 중역(시군 구)지방의회가 법률제정권을 갖는다.

○ 지방의회는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다.

○ 중앙의회의 법률은 지방의회의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방 의회는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주 민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙의회의 법 률과 달리 정할 수 있다.

○ 중앙의회는 헌법에 따로 규정한 사항 이외에 다음 사항에 관하여 법률을 제 정할 수 있다.

1. 국가의 존립과 국민의 안전을 위한 외교, 국방, 군사, 사법, 전국적 치안, 국세, 국적, 출입국 관리

2. 전국적인 통일과 조정을 요하는 민사, 금융 및 수출입 정책, 연기금 관리, 관세, 지적 재산권, 도량형, 통화, 중앙은행의 설치 및 운영, 식량 및 에너지 자원의 수급 조정

3. 전국적인 규모의 각종 계획 수립, 우편, 통신, 철도, 국유도로 및 항만의 설 치 및 관리

4. 전국적으로 동일 기준에 따라 통일적으로 처리되어야 할 환경, 보건, 복지, 근로 및 실업대책, 자원관리, 식품안전, 주택공급, 초중등교육․체육․문화․예 술의 진흥, 대학지원

5. 지방정부가 수행하기 어려운 각종 검사․시험․연구, 생명과학기술, 항공관리, 기상행정

6. 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호간 협력관계의 수립 및 조정

7. 기타 전국적인 통일성의 유지․확보가 불가피한 일체의 사무

○ 광역지방의회는 헌법에 다른 규정이 없는 한 다음 사항에 관하여 법률을 제 정할 수 있다.

1. 주민의 안전과 치안유지

2. 광역지방정부의 재산의 관리 및 공공시설의 설치와 관리

3. 광역지방의회의원의 선거 및 광역지방의회의 조직과 운영

4. 광역지방정부의 장의 선임방식․임기 및 광역지방정부의 조직과 운영

5. 광역지방세의 세율과 세목 및 징수방법

6. 광역지방정부 단위로 동일 기준에 따라 통일적으로 처리되어야 할 환경, 보건, 복지, 노동 및 실업대책, 자원관리, 식품안전, 주택공급

7. 광역지방정부 단위로 처리하는 것이 필요한 산업진흥, 지역경제, 지역개발 및 생활환경시설의 설치․관리, 공간계획, 초중등교육․체육․문화․예술의 진흥, 대학지원

8. 관할구역 내 기초지방정부와의 관계정립, 기초지방정부 간 또는 기초지방 의회와 기초지방정부 간의 갈등조정, 사무배분, 관할구역조정의 협의, 재 정조정, 지원협력

9. 중앙정부 또는 다른 지방정부와의 협력이 필수적인 사무

10. 헌법 또는 중앙정부의 법률에 의하여 입법권이 위임된 사무

11. 기타 광역지방정부의 기구․인력과 재원으로 처리하는 것이 불가피한 사무

○ 중역지방의회는 헌법에 다른 규정이 없는 한 다음의 사항을 포함하여 주민 의 자치권을 실현하기 위해 필수적으로 요구되는 사무에 관하여 법률을 제 정할 수 있다.

1. 중역지방정부 단위로 처리하는 것이 필요한 환경, 보건, 복지, 노동 및 실 업대책, 자원관리, 식품안전, 주택공급

2. 중역지방정부 단위로 처리하는 것이 필요한 산업진흥, 지역경제, 지역개발 및 생활환경시설의 설치․관리, 공간계획, 초중등교육․체육․문화․예술의 진흥, 대학지원

3. 중앙정부 및 다른 지방정부와의 관계에서 필요한 사무

4. 헌법 또는 법률에 의하여 입법권이 위임된 사무

5. 기타 주민의 복리에 관하여 중역지방정부가 처리하는 것이 필요한 일체의 사무

 

5. 지방정부에 과세권 부여

○ 중앙세의 종류와 세율, 세목 및 징수방법은 중앙정부의 법률로 정한다.

○ 지방세의 종류와 세율, 세목 및 징수방법은 지방정부의 법률로 정한다.

○ 지방정부는 자기책임 하에 고유사무를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다.

○ 위임사무를 처리하는데 소요되는 비용은 위임하는 정부에서 부담한다.

○ 중앙정부와 지방정부는 재정건전성의 원칙에 따라 재정을 운영한다.

○ 지방정부는 재정건전성의 원칙에 따라 수지균형을 이루도록 투명하게 재정 을 운영하여야 한다.

○ 지방정부의 채무는 법률이 정하는 기준에 따라 관리되어야 한다.

 

6. 지역간 재정조정제도 도입

○ 지방간의 재정격차를 해소하기 위하여 중앙-지방간의 수직적 재정조정제도 와 지방-지방간의 수평적인 재정조정제도를 둔다.

○ 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호 간 연대의 원칙에 따라 적정한 재정 조정이 이루어지도록 법률로 정한다.

 

7. 지역대표형 상원제 도입

○ 국회는 상원과 하원으로 구성한다. 상원은 역사적, 문화적, 지리적 동질성을 갖는 지역의 주민을 대표하고 하원은 국민을 대표한다.

○ 국회의원의 수는 상원의원은 34인, 하원의원은 266인으로 한다.

○ 지방자치 및 지역주민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의를 받아 야 한다.

○ 그 밖의 하원의 의결에 대해서는 상원 재적의원 과반수의 의결로 재의를 요 구할 수 있다. 하원은 재의결을 요구받은 의안에 대해서 하원재적의원 과반 수의 찬성으로 재의결할 수 있다.

○ 하원이 헌법을 개정하고자 할 경우에는 상원 재적의원 3분의 2 이상의 찬 성을 얻어야 한다.

○ 상원의 임기는 6년으로 하고 1차에 한하여 연임할 수 있다.

○ 상원의원은 국무위원, 정당의 당직을 겸할 수 없다.

○ 상원의원 선거는 지방선거와 동시에 실시한다.

 

 

Ⅲ. 현행 헌법의 문제점

 

현행 헌법은 제117조와 제118조에서 지방자치를 규정하고 있지만 지방정부를 자치의 주체로 인정하고 지위를 보장하기보다는 중앙정부의 법령을 집행하는 하급기관으로 전락시키고 있다. 즉, 헌법은 지방정부의 손발을 묶어서 지역발전을 위해 활동하기 어렵도록 만들고 있다. 이로 인하여 모든 중요한 결정은 중앙정부에 집중되어 중앙정부는 과부하에 시달리게 되어 어느 한 가지도 제대로 처리하지 못하는 기능마비를 초래하고 있다.

 

1. 지방정부의 하급기관화(헌법 제117조의 법률우위의 원칙)

지방정부는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정된다. 자치입법권은 법령의 범위 안에서 인정되므로 중앙정부가 법령으로 자치사무에 대한 세세한 규정을 하고 있으면 자치입법권을 통한 입법의 여지는 거의 없다(법률우위의 원칙).

지방정부가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지방정부에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없다. 자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방정부는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 즉, 지방의 실패는 중앙정부가 법령의 형식으로 입력한 정책의 실패에 기인하는 경우가 많다. 이는 다른 말로 하면 지방정부는 중앙정부의 법령에서 시키는 대로만 해야 한다.

 

2. 지방정부를 제한능력자로 취급하는 헌법

헌법은 법률의 위임이 없으면 주민을 권리제한하거나 의무를 부과하는 자치입법을 할 수 없도록 하여 지방의 자치활동을 제한하고 있다. 헌법 제37조 제2항이나 헌법 제59조 등 여러 조항에서 국민의 자유와 권리를 제한하는 경우에 법률로 하도록 규정하고 있기 때문이다(법률유보의 원칙). 예컨대, 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 ··· 법률로써 제한할 수 있으며 ··· ”라고 규정하고 있으며, 헌법학자들은 절대다수가 여기서 “법률로써”라고 함은 국회가 법률의 형식으로 제정한 형식적인 의미의 법률에 근거해서라는 의미로 해석한다. 법률에 근거가 없는 한, 즉, 법률에 의해서 위임을 받지 않는 한 조례로는 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 것을 규정할 수 없다는 결론이 된다.

이는 민법에서 정신적 제약이 있어 사무를 처리할 능력이 부족한 사람에 대해서 행위능력을 제한하여 후견인의 동의 없이는 활동할 수 없도록 한 제한능력자제도와 유사하다. 헌법은 국회가 제정한 법률의 위임이 없으면 지방정부가 활동할 수 없도록 하여 지방의 행위능력을 제한하고 있다. 즉, 헌법은 지방정부를 행위능력이 제한되는 제한능력자로 취급하고 있는 것이다.

그러다 보니 지방에서는 주민에게 혜택을 주는 조례만 제정할 수 있어 지방재정난을 가중시킨다. 뿐만 아니라 주민이 공공의 이익을 위하여 당연히 해야 하거나 하지 말아야 할 것도 조례로 의무를 부과하거나 금지를 할 수가 없어서 주민이 혜택이 없으면 실천하지 않아 주민을 타락시킨다.

헌법이 지방정부의 손발을 묶어놓고 중앙정부만 쳐다보도록 만들고 있다. 중앙정부는 지방의 살림살이까지 세세하게 챙기고 간섭하는데 진력하다보니 막상 전국적인 큰 과제에는 집중하지 못하고 있는 실정이다. 중앙이 법령을 통해 전국적으로 지방에 하달한 획일화된 정책은 지방 실정에 맞지 않아 무용지물이 되거나 지역발전에 걸림돌이 되는 경우가 적지 않다. 중앙정부는 과부하로 기능장애에 시달리고, 지방정부는 수족이 묶여 능력을 발휘하지 못한다.

 

3. 자치조직권의 무력화(헌법 제118조의 지방조직법정주의)

헌법 제118조는 의회와 집행기관의 선임방식을 비롯하여 지방정부의 조직과 운영방식 등을 법률로 정하도록 하고 있다(조직법정주의).

지방정부의 조직은 지역에 따라 다양한 특성이 반영될 필요가 있고, 행정혁신은 대체로 조직혁신을 통해서 일어난다. 지방조직을 기관의존형으로 할 것인지, 기관독립형으로 할 것인지, 합의제기관으로 할 것인지, 집행기관과 지방의회의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 지방선거를 어떤 방식으로 할 것인지를 일일이 중앙정부가 법률로 규정하도록 하고 있는 것이다. 이는 독립하여 분가한 지식의 집에 가구배치까지를 부모가 결정하고 자식들이 따라야 한다고 강요하는 것과 같다.

지방분권이 잘된 스위스에서는 중앙정부의 조직은 지방정부의 조직중에서 잘 운영되는 것을 본받아 혁신하는 경우가 적지 않다. 중앙정부를 합의제기관으로 운영하는 것, 직접민주제의 도입, 복식부기제도의 도입 등이 이에 해당한다. 아래로부터의 정부혁신이 가능하게 된다. 지방의 조직자율성을 통해서 다양한 조직형태가 실험되고 그 중에서 검증된 우수한 제도를 다른 지방이나 중앙정부가 채택할 수 있게 되는 것이다. 조직법정주의를 통하여 지방정부의 조직을 전국적으로 획일화함으로써 우리는 아래로부터의 혁신효과를 원천적으로 봉쇄하고 있으며, 지방이 필요에 따라 조직을 변용할 수 있는 가능성을 배제하고 있다. 예컨대, 부시장을 몇 명으로 할 것인지, 의회와 집행기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 집행기관을 독임제로 할 것인지 합의제로 할 것인지 다양한 실험과 지역특성의 반영이 요구되는 분야이다. 이를 전국적으로 획일적으로 법률로 규정하는 것 자체가 반분권적인 발상이다.

 

4. 지방재정위기의 유발

지방정부가 재정난을 해소하기 위하여 지방세를 조례로 신설하고자 하나 법률의 위임이 없는 한 헌법 제59조의 조세법률주의에 가로막혀 법정외세의 도입이 불가능한 것으로 보고 있다. 더구나 국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 중복과세를 다른 법률로 규정하는 것도 금지하고 있어서 주요세원인 소득세나 법인세 등을 조례로 지방세원으로 할 수 있도록 법률로 위임하는 것조차도 원천적으로 봉쇄하고 있다. 지방자치의 근간이 되는 자체수입의 확보방안이 헌법과 법률에 의하여 봉쇄되고 있는 실정이다. 이로 인하여 지방의 재정적 중앙정부의존은 심화되고 지방의 자기책임성은 실종되고 있다.

특히 중앙정부의 과제로 각종 복지정책을 도입하여 포퓰리즘정책을 양산하고 있으나 중앙정부가 그 비용부담의무를 일부만 부담하여 지방정부에게 비용을 전가시키고 있다. 이로 인하여 지방재정이 취약해지고 있으며 디폴트의 우려가 제기되고 있는 실정이다. 중앙정부의 과제를 지방이 수행하도록 함으로써 중앙정부는 비용을 고려하지 않고 인기영합정책을 양산하게 되어 도덕적 해이에 빠지고 무책임하게 된다. 중앙정부가 지방의 비용부담으로 선심을 쓰고 있다. 지방정부는 중앙정부사무수행비용을 충당하느라 자치사무를 수행하는데 필요한 재원이 고갈된 실정이다. 지방정부의 자체사업을 할 수 있는 재원이 거의 없다. 이는 자치없는 명목상의 자치가 된다. 역시 헌법상의 한계에 부딪혀 중앙정부의 비용전가를 방어하기가 매우 어려운 실정이다.

 

 

                                                                                                                           지방분권 전북회의  

                                                                                                                            상임대표 김 택 천   올림