주민참여형 하천살리기 도랑에서 부터 --- 김 택 천

수질관리 거버넌스, 도랑 살리기에서부터

                                김택천((사)전라북도 강살리기추진단 이사장)

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1. 들어가는 말
  기존 우리나라 물 관리 체계는 크게 수량관리는 국토교통부, 수질관리는 환경부가 담당하는 이원화 구조로 여기에 농림축산식품부, 산업통산자원부, 행정안전부까지 물관리 관련 부서로 각자의 정책을 각개 전투 형식으로 추진해 파편적 물관리 정책이 이루어졌다.
  이 때문에 중앙에서 지역으로 내려갈수록 각 부처와 지방 정부 간 정책 및 사업 추진 연계가 약해 제대로 된 물관리가 이루어지기 어려운 상황이었다. 사업 중복, 예산 낭비 등은 물론이고 지역에서는 정책 추진에 있어 혼선이 가중되는 등 다양한 문제들도 나타났다.
  그렇다 보니 오랜 시간 물관리 정책 일원화와 통합 물관리의 필요성이 꾸준히 제기되고, 이를 반영한 물관리 일원화 관련 법안이 지난 5월 국회 본회의를 통과했다.
 물관리 일원화 관련 법은 하천 관리를 제외한 국토교통부의 수자원 보전과 이용 및 개발 등에 관한 업무를 환경부로 일원화하는 내용의 물관리 일원화 관련 3개 법안으로, △환경부로 물관리를 일원화하는 내용의 정부조직법 일부개정법률안 △ 물관리기본법(안) △ 물관리 기술발전 및 물산업 진흥에 관한 법률(안) 등이다. 비록 하천 관리 부분이 제외되어 반쪽 일원화라는 비판도 있지만 국가 · 유역단위의 통합 물관리 체계로 나아가기 위한 기틀을 마련했다는 점은 분명하다.
  이에 앞으로 우리가 해야 할 일은 안정적인 통합 물관리 체계와 바람직한 물 거버넌스 구축으로 실질적인 수량 / 수질관리 성과를 도출해 효율적으로 물자원을 이용하는 것이라고 본다.
  이 글은 전라북도의 도랑살리기에서 시작된 물 거버넌스 추진 사례를 소개함으로서 수질과 관련된 좋은 물 거버넌스 모델 발굴에 도움이 되고자 한다. 새만금을 품은 전라북도의 수질 개선을 위해 작은 도랑에서 시작된 물 관리 활동 및 거버넌스 사례를 소개한다.

2. 거버넌스와 수질관리
행정학적 의미에서 거버넌스의 개념은 신공공관리론에서 중요시되는 개념으로서 국가, 정부의 통치기구 등의 조직체를 가리키는 government와 구별된다. governance는 지역사회에서부터 국제사회에 이르기까지 여러 공공조직에 의한 행정서비스 공급체계의 복합적 기능에 중점을 두는 포괄적인 개념으로 파악될 수 있으며, 통치, 지배라는 의미보다는 경영의 의미를 내포한 경향이 강하다. 거버넌스는 정부, 준 정부를 비롯하여 공공활동, 즉 공공서비스의 공급체계를 구성하는 다원적 조직체계 내지 조직 네트워크 상호작용 패턴으로서 집단적 활동으로 파악할 수 있다(김규정, 1999).
  조금 더 풀이하면 관련 행위자들의 상호관계가 순환적이고 상호 협력할 수 있으며, 공통의 이해관계를 가지면서 공식, 비공식적 소통망을 갖춘 협력체계를 의미한다고 볼 수 있다.
  2003년 유엔이 발간한 유엔 세계 물 보고서에서는 현대의 물 문제는 잘못된 거버넌스에서 비롯된다고 지적한 바 있다. 물 거버넌스는 여러 단계의 사회구조에서 수자원을 개발하고 관리하며, 물 서비스를 제공하는 데 필요한 정치적, 경제적, 행정적 체계들의 영역을 일컫는다. 바람직한 물 거버넌스를 위해서는 통합적 수자원 관리를 도입하는 효율적인 정치, 사회, 행정시스템, 명확한 법적 특히, 다양한 사람들의 참여, 정보공개, 평가시스템, 소비자 및 오염자 부담 원칙에 의한 재정시스템, 그리고 여러 국가 간에 걸쳐 있는 유역의 관리를 위해 해당 지역 간 협력이 필요하다(김창수, 2018).
2009년 12월 22일 정부는 새만금호 수질을 농업용수 활용목표에서 명품 새만금 특성을 살린 “적극적 친수활동이 가능한 수준”으로 수질달성 목표를 상향 조정함에 따라 적극적 수질개선 대책의 수립에 대해 공감대가 형성되었다(환경부, 2010). 하지만, 관(官)주도의 환경기초시설 등 시설위주의 수질대책으로는 광활한 비점오염원 관리에는 한계가 있었고, 전문가, 지역주민, 시민단체 등이 참여하는 실천 가능한 수질저감 대책의 수립과 실천을 위하여 민간주도의 수질관리 거버넌스가 필요하게 되었다. 2010년 1월부터 거버넌스 구축을 위한 일련의 프로세스가 진행되면서 수질개선 실천 운동의 정책방향을 설정하였다(전라북도강살리기추진단, http://igang.or.kr).
총 7차례의 수질관리 거버넌스 구축을 위한 워크숍을 통해 수질개선 실천운동이 1회성 행사 성격에서 벗어나 지속적으로 추진할 수 있는 근거를 마련하기 위하여 도민, 전문가, 기업, NGO, 의회, 행정이 참여하여 거번넌스의 구체적 실천운동을 추진토록 하는 내용과 행정지원이 포함된 조례제정을 결정하게 되었다.
전라북도의회 의원발의를 거쳐 2010년 12월 17일「전라북도 강 살리기 추진 조례」가 제정(전라북도 조례 제3545호)됨으로서, 전국에서 최초로 수질관리 민관거버넌스 운영 지원 조례가 마련되었다.
「전라북도 강 살리기 추진」조례에 따라 하천거버넌스의 구체적 실천운동을 추진할 기구인 강살리기 추진단 출범과 관련된 사전절차를 이행하기 위하여 2011년 1월 14일 ‘전라북도 강살리기 추진 준비위원회’를 발족하여 2011년 3월 28일에 추진단이 출범될 때까지 거버넌스 구성과 관련된 사전절차를 이행하였다.
2011년 3월 28일 도민, 전문가, 기업, NGO, 의회, 행정 등이 함께한 가운데 “맑은 물이 흐르고 물고기가 노니는 건강한 동네 하천 만들기“를 비전으로 ①하천생태복원 및 수질개선, ②주민참여를 통한 내 고장 하천 살리기 구현, ③비점오염저감 및 친환경농업 확대를 위한 정책개발, ④민관협력을 통한 지속가능한 하천관리시스템 구축을 목표로 하는 수질관리 범도민 거버넌스 기구인 전라북도 강살리기 추진단이 출범하게 되었다.

3. 수질관리 거버넌스의 구성과 운영
  전라북도 강살리기 추진단은 전라북도 하천유역 오염저감을 위한 주민참여 실천운동 추진을 위해 지역별 하천 네트워크 구축을 통해 오염저감 실천활동을 전개하고 있다.
  국내 최초로 민간단체 주도의 주민참여형 수질개선 실천운동을 위한 ‘전라북도 강살리기 추진단’이 2011년 설립되었다. 또한, 전국 최초로 “전라북도 강살리기 추진 조례” 제정과 함께 민간 주도로 수질오염저감 실천운동을 추진하는 수질분야 거버넌스 기구인 전라북도 강살리기 추진단과 14개 지역에 하천네트워크를 구성하여 범도민 강살리기 운동 토대를 마련하였다(전라북도 강살리기 추진단, http://igang.or.kr).

 그림 1. 전라북도 강살리기 추진단 및 지역네트워크 조직도(http://igang.or.kr, 재구성)

 그림 2. 전라북도 강살리기 추진단 구성 및 운영(http://igang.or.kr, 재구성)

사)전라북도 강살리기 추진단(이하, 추진단)은 주민참여 수질개선실천운동의 전문성과 활동성을 확보하기 위하여 기획정책분과위원회와 교육홍보분과위원회을 구성하였다.
기획정책분과위원회는 수질관리 거버넌스활동의 추진상황 점검, 정책 토론회 등을 통한 정책모델 발굴 등을 위해 활동하고, 교육홍보분과위원회는 생활 속 오염원 줄이기 실천을 이끌어 내는 실천 역할을 담당하고 있다.
더불어 실제 14개 시·군 네트워크를 구축해 지역 특성에 맞는 도랑 살리기 사업을 지역 중심으로 추진하여 수질분야 거버넌스를 만들어가고 있다.
매년 열리는 전국 강의날 대회에서는 전국의 물 거버넌스 운영 및 실천 활동에 대해 공유하고 우수 사례를 선정하는데, 추진단 및 14개 네트워크도 이 대회 참여를 통해 다양한 물 거버넌스 구축과 실천 사례를 지속적으로 알리고 있다(전라북도 강살리기 추진단, http://igang.or.kr).

연 도
활 동 성 과
2012년
제11회 한국 강의날 대회 민관거버넌스분야 우수상
2012년
환경부 수생태복원 콘테스트 우수상(추진단, 익산네트워크)
2012년
전라북도 민관거버넌스 콘테스트 우수상
2013년
제12회 한국 강의날 대회 민관거버넌스분야 대상
2014년
제13회 한국 강의날 대회 민관거버넌스분야 용화미륵산여울상
(익산네트워크)
2015년
제14회 한국 강의날 대회 수생태분야 반딧불이상(무주네트워크)
2016년
제15회 한국 강의날 전북완주대회 개최(추진단, 완주네트워크)
2017년
제16회 한국 강의날 대회 우수상(익산네트워크)
2018년
제17회 한국 강의날 대회 우수상(김제네트워크)

표-1. 전라북도 강살리기 추진단 및 지역네트워크 활동성과

4. 도랑에서 새만금까지
지속가능하고 효율적인 수질관리를 위한 거버넌스 구축 필요성에 대해 전라북도 내 지역의 사례를 통해 설명해보고자 한다.

그림3. 전라북도 시·군 행정구역(국토지리정보원, 2015)

가) 익산 금마면 황각마을
익산 금마면 황각마을의 도랑은 금마저수지, 익산천을 통해 만경강으로 유입되고, 익산 용화산에서 내려오는 우수에 의한 도랑이다. 마을 도랑을 살리기 위해 전문가로 구성된 주민환경교육 추진, 도랑 주변의 공터를 이용한 정원을 만들어 비점오염을 저감하고자 했다. 더불어 인근 군부대와 연계해 도랑 내 정화 활동과 외래종 식물 제거를 지속적으로 추진했다. 기관뿐만 아니라 어린이들이 주축이 되는 환경모니터링단의 활동도 특색 중 하나이다. 직접 수질검사 및 악취 조사에 참여하고, EM 흙공 던지기 등을 통해 하천 수질 개선 활동을 이어왔다.
 그 결과 환경교육활동을 통한 주민들의 인식 변화에 따라 도랑 주변 소각장을 없애고, 마을 주민들이 직접 도랑을 관리하도록 만들었다. 마을 전설과 문화를 살리는 스토리텔링 사업을 접목해 마을 주민들의 거버넌스 참여 의지를 높였다(한국 강의날 대회 사례집, 2014~2015). 그리고 마을을 찾는 관광객이 늘어나고, 도랑복원사업을 널리 알리는 사례가 되었다.

황각마을 내 도랑
전문가 컨설팅
군부대와 연계한 정화활동

그림 4. 익산 금마면 황각천 활동사진(한국 강의날 대회 사례집, 2014)

  나) 무주군 무주읍 내동마을
  내동마을의 도랑은 금강 중류로 유입되는 도랑으로 무주 칠봉산에서 내려오는 우수에 의한 도랑이다. 내동마을 도랑 살리기는 주로 EM 활용과 폐농약병 수거에 맞춘 거버넌스 활동과 실천운동에 있다. 주민들이 주로 이용하는 시설물 주변과 마을에서 필요로 하는 장소에 농약빈병수거함을 설치하여 도랑 내 쓰레기 및 오염물질(농약병) 투기를 방지하고자 했다.
  그리고 EM 활용을 원해도 이용하지 못하는 주민들에게 이용의 기회를 확대하고 일상생활에서도 유용하게 사용 될 수 있도록 마을중앙에 EM저장보급탱크를 설치하여 수질개선을 위해 노력하였다(무주농촌기술센터에서 EM을 무한 보급 받아 각 마을에 배급).
  또한, 마을에서 발생하는 오염원들을 주민들이 직접 체크하고 개선하는 활동을 전개해 도랑 내에 1급수에 사는 어류 등이 서식하는 수질과 환경으로 변모하는 결과를 얻었다(한국 강의날 대회 사례집, 2015).

EM발효액/잔여 농약 수거함
농약 빈병 분리수거함 설치
쓰레기 수거 등 정화활동

그림 5. 익산 금마면 황각천 활동사진(한국강의날 대회 사례집, 2015)

다) 전북 완주군 용진읍 용복마을
  용목마을 도랑은 용복 저수지에서 용복마을을 거쳐 만경강으로 유입하는 도랑으로 마을을 가로지르는 형태의 도랑이기 때문에 마을 생활하수 등의 유입이 많은 것으로 보여 지며, 수질오염에 주된 오염원으로 조사된 곳이다.
  주민들과 소통하기 위한 환경주민교육, 간담회 등을 통해 주민 의견을 적극 수렴하고 주오염원인 생활하수 및 쓰레기 줄이기 활동을 진행했다. 더불어 도랑 내 외래종 식생 및 퇴적토를 정비하고, 수질정화식물을 식재함으로써 수질개선효과를 이끌어 내고 동시에 도랑 내 수로를 정비해 물이 잘 흐르도록 하였다.
  용복마을을 통해 도출해 낸 결과 중 하나는 마을주민들의 고령화로 인해 관리가 되지 않는 점을 고려하여, 도랑정화활동을 위한 연계기관 발굴 및 자원봉사단체 및 동아리 활성화가 필요했다는 점이다.
 
라) 부안군 백산면 용계리
  부안군 백산면 용계리는 남쪽에서 북쪽으로 동진강과 고부천이 흐르고 있는 평야지대 이며, 논 · 밭에서 흘러나온 비점오염원들이 농배수로를 통해 고부천으로 유입되는 지역이다. 새만금과 인접한 지역으로 농업비점 저감을 중점으로 한 수질 관리 거버넌스 구성과 관련 실천 활동을 진행했다.
농업비점 오염 저감을 위한 최적화기법을 적용하도록 전문가 그룹이 참여하고, 최적화기법 참여 농민과 농지확보, 관련 기법 현장 적용과 기술지원, 연구 참여 수당 지원 등을 통해 농민 참여를 확대하고자 했다.
  농민과 주민 대상으로 각각 주제별 교육과 실천활동 활동도 정기적으로 진행했다. 또한, 지역 중학교 환경동아리 학생들과 함께 농업비점 저감을 위한 활동도 추진해 지역의 고령화로 인한 실천 활동의 어려움을 해결하고, 농업비점 오염원에 대한 인식을 확산시켰다. 특히, 용계리에서 진행된 수질개선을 위한 농업비점 저감 활동은 전라북도 농업비점 거버넌스 구축 및 확대의 토대로 작용했다.
조금 더 구체적으로 살펴보면, 2010년부터 지금까지 농엽비점오염 관리방안, 주민참여방안, 농업비점 저감 거버넌스를 기반으로 한 사업모델 개발과 시범사업 추진 등이 지속되고 있다.
  시 군 단위의 중유역 거버넌스가 참여마을의 소유역 거버넌스로 이어지고, 시도 단위에서는 광유역 거버넌스 구축으로 체계를 다졌다. 광유역 거버넌스로는 새만금 농업비점포럼을 정기적으로 운영해 전체 거버넌스의 운영 기획을 총괄한다. 소유역 거버넌스는 행정리 단위의 참여로 기술 보급 및 적용, 교육 참여 등을 이어간다. 여기에 전라북도강살리기추진단 등 중간지원조직이 참여해 각 거버넌스 간의 소통을 활성화하고, 참여단위 거버넌스의 역량을 강화하기 위한 프로그램과 네트워크를 운영하고 있다(농어촌연구원, 2017).

농민교육
환경동아리활동
마을정화활동

그림 6. 부안군 부안읍 용계리 활동 모습(농어촌연구원, 2017)

  위에서 언급한 거버넌스 운영 사례들이 아직은 미흡한 단계에 있지만 이 안의 시행착오와 작은 성공들이 앞으로 좋은 물 거버넌스로 나아가기 위한 발판이 될 것은 분명하다.

5. 맺는말
앞부분에 들어가면서 이야기했듯이 우리나라는 수량관리, 수질관리의 이원화 체계로 통합수자원 관리에 역행하고 있다가 이제 다시 통합의 단계로 넘어가는 과도기 맞이하고 있다.
  아직 구체적인 계획과 정책이 명확하지 않은 상태에서 향후 지속적인 물자원 관리를 위해서는 앞에 사례에서 보듯이 수질 및 물 관리 거버넌스의 방향성과 체계를 설정하고, 구체적인 정책 모델을 발굴, 실천하는 것이 중요하다.
  이상적인 수질 및 물 거버넌스를 구축하기 위해서는 참여격차, 목표격차, 관리격차, 역량격차, 재정격차, 정보격차, 정책격차 등 다양한 유형의 격차를 해소해야 한다. 세세하게 열거하며 설명하기는 어렵지만 모든 이해당사자들이 참여하고, 각자의 이질적인 목표 추구에서 공통의 목표를 만들어내는 과정이 필요할 것이다(김창수, 2018).
  그리고 정책을 발굴하고 추진하는 행정부처, 기관들의 분절성을 극복하고, 실무 및 사업 추진을 하는 실무기관들과의 관계에서도 이질성을 극복하는 것이 중요하다고 본다. 마지막으로 국가적으로도 아직 구체적인 계획과 정책이 명확하지 않은 상태에서 물관리 일원화로 방향이 결정되었으니 이에 대한 다양한 개별성과 분절성을 극복하는 논의와 토론이 활성화 되어야 할 것이다.
  오로지 중앙정부가 또는 지역에서만 움직이는 것이 아니라 시행착오와 갈등을 두려워 하지 않는 다양한 시도와 모험이 지속되어야 한다.

참고문헌

<문헌 및 논문>
김규정(1999). 행정학원론. 법문사
김창수(2018). 네덜란드의 물거버넌스 분석. 한국거버넌스학회보 제 25권 제1호, pp.211~235
하동석 외(2010). 이해하기 쉽게 쓴 행정학용어사전. 새정보미디어
강살리기네트워크(2014~2015), 한국 강의날 대회 사례집
국토지리정보원(2015). 한국지명유래집 전라·제주편, p.117
사)전라북도강살리기추진단(2017). 물길따라 15년 2002~1016, p.45
한국농어촌공사 농어촌연구원(2017). 새만금유역 농업비점오염관리 거버넌스 확산의 안정적 지원체계 구축 방안 연구, pp. 15~57
환경부(2010), 새만금 내부개발 기본구상 및 종합실천계획(안), 2010년 제4차 새만금위원회, p.9

<기타>
워터저널, https://waterjournal.blog.me/221292116662, 환경의 날 특집, 물관리일원화 관련 3법, 국회 본회의 통과
사)전라북도강살리기추진단, http://

수질거버넌스(김택천)_20180914_최종.hwp

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