OECD 회원국 34개국 중 한국의 정부신뢰도는 29위입니다. 평균 신뢰율인 39%를 밑도는 23%의 신뢰율을 가지고 있는데요. 국민정서를 반영하지 못하는 정치에 대한 불신에서 비롯된 것입니다. 다시 국민들의 지지와 신뢰를 회복하고 국민을 위한 정부로 거듭나기 위해서는 여러 가지 노력이 필요한데요. 그 중 하나가 바로 연정입니다. 이번 시간에는 연정은 무엇인지, 한국에서 연정의 의미와 경기도 연정의 쟁점과 과제에 대해서 알아보도록 하겠습니다.
■■■ 연정의 개념
광의의 연합정치는 의사결정에 참여한 정치행위자들이 민주적으로 정당하고 효율적인 결정을 내리기 위한 모든 교섭·협력행위를 말하는데요. 협의의 연합정치는 권력의 획등과 공유를 목적으로 한 정당 간 연합으로 연립정부, 정책연합, 선거연합 등을 의미합니다. 연합정치는 대체로 의원내각제 정치체제에서 나타나지만, 대통령제와도 일정 부분 친화력을 보입니다.
독일: 다당제적 전통 속에서의 분권과 합의의 정치
나치 독재 경험, 다당제 전통 등 특수한 역사를 가진 독일은 ‘분권’과 ‘합의’의 정신에 기반을 둔 연립정부 형태가 발달하였습니다. 내각책임제 하의 독일은 1949년 정부 수립 이후 연방과 주 정부 구성에서 1개 정당이 정부를 구성한 경우가 거의 없어, 연정이 일반화 되어있습니다. 독일의 정당명부식 비례대표제는 특정 정당의 과반수의 의석 획득을 어렵게 하고 군소정당의 생존을 유도합니다.
프랑스: 이원집정제를 통한 권력분점과 정치통합 모색
프랑스는 대통령제와 의원내각제적 요소를 절충한 이원집정제를 실시, 대통령-총리-의회다수파의 관계에 따라 ‘동거정부’가 성립되었습니다.
남미: 대통령제 국가에서의 연정 사례
선거연합이 일반화되어 있는 중남미 국가들의 경우, 정당 간 선거연합을 제도적으로 보장하고 있습니다. 브라질과 칠레의 경우 선거법에서 모든 선거의 정당 간 선거연합을 허용하고 있으며, 우루과이의 경우 정당 내 정파의 독립성이 인정되는 중복투표제로 인해 정당연합이 제도적으로 보장됩니다. 이러한 연정은 대부분 유럽의 의원내각제적 전통에서 발생했으며, 연립정부의 형태로 나타납니다.
■■■ 연정 실험, 왜 필요한가?
한국의 연정은 후보단일화 중심의 선거연합에 집중되어 있습니다. 1997년 DJP 연합은 공동정부를 구성하고 내각제를 추진하기로 합의한 사례라는 점에서 연정 실현을 위한 최초의 실험이라고 할 수 있습니다. DJP연합은 지역주의 균열구조 위에 호남 대 비호남의 지역구도를 깨는 지역연합적 성격을 가졌으며, 이념적 지향이 다른 정파 간의 연대였습니다. ‘IMF 외환위기'라는 국가 위기상황에서 일시적으로 연정이 유지되었으나, 위기상황 종료 후 내각제 개헌이 추동력을 얻지 못하자 연정의 명분을 상실했습니다.
한편, 2005년 노무현 대통령은 의회와 행정부 간 교착상태 해결을 위해 대연정을 제안하였으나 정치적 지지를 얻지 못하고 실험에 그쳤습니다. 그리고 일부 지자체에서 연합정부, 협치, 정책협의 등 형태로 연정을 시도했는데요. 제주도 원희룡 지사는 민선6기 도정 핵심으로 ‘협치’를 추진하고 있으며, 경기도 남경필 지사는 ‘연합정치’를 추진하고 있습니다. 경기도의 연정은 사회통합부지사를 야당에 배분했다는 점에서 연립정부의 성격을 가지며, 행정부와 의회 간 정책연합의 특성도 함께 가지고 있습니다.
한국 정치의 현실과 대화와 타협의 정치 필요성
국민들의 정치 혐오와 불신의 증가는 한국에서만 나타나는 현상은 아니며, OECD국가에서 일반적으로 일어나는 현상입니다. 국민들의 정치불신 증가는 선거 투표율 감소 등으로 쉽게 확인이 가능하며 한국의 경우 대통령 선거의 투표율이 대체로 높은 편이지만 이 역시 지속적으로 감소하는 경향을 보입니다. 이러한 정치불신 증가는 선거 투표율 감소 등으로 쉽게 확인 가능한데요, 한국 역시 각종 선거에서 투표율 감소현상이 나타나고 있습니다.
한국의 선거별 역대 평균 투표율
자료: 중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템을 참고하여 작성
또한, 일반 국민들과 다른 정치사회 엘리트들의 이념적 양극화 현상은 국민정서를 반영하지 못하는 정치불신의 원인입니다. 일반 국민들의 이념지형은 대체로 중도가 가장 만하고, 야당 지지자의 경우도 중도좌파가, 여당 지지자의 경우 중도우파가 다수인 모습을 보입니다. 하지만 한국의 정치사회 엘리트들의 이념인식은 국민드르이 그것과 상이하게 나타나고 있어, 일반국민들과 엘리트들의 인식차이가 존재하며, 이는 사회지도층에 대한 신뢰도에도 영향을 주게 됩니다.
한국 국민의 사회지도층에 대한 신뢰도
자료: 임상규(2012). 「공정성에 관한 실태조사」
다시 말해, 현재 한국의 정치제도는 아쉽게도 국민의 의견을 충분히 반영하지 못하고 있다는 말인데요. 이 뿐만 아니라, 행정부와 의회의 이중대표성과 분점정부의 등장과 정국 교착, 단순다수대표제에 기반을 둔 승자독식 정치제도 등이 국민의 지지가 정책에 반영되지 못하는 결과를 만들어 내고 있습니다. 현행 제도 하에서 연정의 필요성이 분명하게 나타나고 있는 것이지요. 즉, 대화와 타협의 정치가 더욱 중요해진다고 말할 수 있습니다.
■■■ 경기도의 연정 : 쟁점과 향후 과제
앞서 알아본 바와 같이 연정은 국민의 의견을 충분히 반영하기 위함인데요. 경기도 역시 이러한 연정을 준비하고 있습니다. 경기도 연정의 특징은 정책연대와 연립정부의 교집합이라는 점인데요. 지방정부 차원에서 추진되는 연정이며, 선거를 위한 선거연합이 아니라는 점, 도 집행부와 의회 다수당 간의 정책합의에 기반을 둔다는 점에서 정책 연대의 개념을 가지게 되고, 사회통합부지사를 야당 몫으로 할당한다는 점에서 연립 정부의 개념을 포괄합니다.
경기도 연정의 쟁점
참여주체 범위 현재까지는 도지사외 의회 다수당 간의 협상이 경기도 연정의 핵심을 이루고 있으나, 시민단체 등 여러 정책 상관자들 가운데 어디까지 연정에 참여할 수 있는가?
제도의 문제 연립정부 구성을 위한 제도적 기반이 없는 상태에서 신사협정을 넘어서서 연정의 법적·제도적 구속력을 확보할 수 있는가?
연정의 목표와 내용 대화와 타협이라는 명분 이외에 진정한 연합정치 구현을 위한 연정의 목표와 내용을 어떻게 채워나갈 것인가?
지방의 한계 극복 여부 중앙정부 및 중앙당의 영향력에서 자유로울 수 없는 지방에서의 연정이 가능한가?
이러한 연정을 짤 이끌어 나가기 위해서는 어떤 것들이 필요할까요? 우선 연정의 목표와 내용을 구체화할 필요가 있습니다. 선거승리 혹은 직면한 위기 상황 극복 등의 과제가 불분명한 상황에서 정치혁신과 소통이라는 추상적 목표에 장기간 협력은 난망합니다. 더불어 제도적 안정성 확보, 지방정부의 한계 극복 등을 통해 성공적인 연정을 향해 나아갈 수 있습니다.
5천만의 사람들이 살아가는 대한민국에는 5천만의 서로 다른 소망이 있습니다. 물론, 정부가 이렇게 많은 사람들의 소망을 모두 들어주는 것을 어려운 일입니다. 다만, 최대한 국민의 뜻을 들어주려는 노력을 멈추어서는 안되겠지요. 연정은 국민의 의견을 최대한 듣기 위한 일입니다. 좀 더 많은 국민의 목소리를 들어주는 일, 경기도가 성공적으로 이뤄내기를 간절히 기원합니다.
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경기도 연정의 이론과 실제.pdf
