“지방화시대의 국제화마인드 제고방안”

 

“지방화시대의 국제화마인드 제고방안” 심 익 섭 (동국대 교수) I. 서 론 19세기 민족주의(Nationalism)의 등장과 함께 지난 20세기는 주권국가가 지구촌의 주역으로 국민을 이끌어가는 국가중심주의가 일반적인 경향이었다. 이런 상황에서는 당연히 정치와 외교의 주역은 국가였고, 국민이나 지방정부 등의 대외관계 또한 “나라와 나라 사이”라는 한계 내에서만 가능한 국가 중심으로 움직인 것이 사실이다. 특히 우리나라의 경우 지방자치를 하면서도 여전히 ‘지방정치’라는 용어가 낯선 것이 사실이고, 이러한 상황에서 현실세계는 물론 학문적으로도 ‘지방외교’라는 말은 그 용어 자체가 생소한 실정이다. 그러나 근래 들어 세계화와 지방화 그리고 개방화와 정보화가 전 세계적인 경향으로서 보편화되면서 국제적 상호의존의 확대다원화와 심화가 국경의 벽을 서서히 낮추고 있다. 국가만이 정치와 외교의 사안들을 움직이는 주체라고 말할 수 있는지에 대해 현실상황은 회의감을 갖게 되었다는 것이다. 논리적으로는 이와 같은 문제제기의 배경으로 전통적인 국가운영을 정부(Government)로부터 21세기는 국가-경제-시민이 함께하는 거버넌스(Governance)를 지향해야 한다는 것에서 시작된다. 전통적인 사무배분 이론에서 보면 국방과 함께 외교 분야는 일반적으로 국가사무로 인식되어 왔다. 국가 고유영역이라는 이러한 고정관념은 특히 한국에서 고도산업사회화와 함께 세계화가 강조되고 있는 현 상황에서도 크게 변하지 않았다. 그러나 세계화(Globalization)와 지방화(Localization)의 경향을 동시에 나타내는 ‘世方化’(Glocalization)라는 용어에서 보듯이, 오늘날의 외교주체는 이미 중앙정부만이 아니라 지방자치단체가 동시에 역할을 수행하는 전사회적인 과제로 정립된 지 오래 되었다. 이러한 문제의식에 바탕을 둘 때 본격적인 지방자치 시대를 맞고 있는 우리도, 이제는 새로운 21세기 국가발전 전략이면서 동시에 한국지방자치의 발전방향으로서 ‘地方外交政策’(Kommunale Aussenpolitik)의 이론과 실제를 새로운 패러다임으로 시급히 정립할 때이다. 사실 프락시스 차원 이전에 학문적으로도 “地方外交”라는 용어는 여전히 어색한 용어로 남아있다. 다른 사회과학 분야와 달리 행정학이나 정책학에서는 ‘국제행정’이라는 단어 사용에서도 한계를 보이고 있듯이, 지방자치학에서는 ‘지방외교’나 ‘지방외교정책’에 대한 기본적인 논의조차 제대로 이루어지지 못하고 있다는 것이다. 그러나 전 세계적인 현실은 ‘세계거버넌스’(Global Governance)와 ‘지역거버넌스’(Local Governance)라는 양대 거버넌스 수준을 두개의 축으로 하는 “초국가거버넌스”(Supranational Governance)의 시대로 나아가고 있다. “가장 지방적인 것이 국가적인 것이다”라는 말에서 보듯이, 오늘날의 국가경쟁력은 지방에 존재하고 지방으로부터 이끌어내야 한다는 것이다. 특히 한국의 경우 지방자치의 정착과 실질적인 세계화를 위하여 지방자치단체의 세계화모델을 위한 지방외교정책의 활성화가 시급한 실정이라고 할 수 있다. 20세기가 국가 중심의 사회였다면(Government의 시대) 21세기는 국가와 私영역(경제) 그리고 시민사회가 함께하는 거버넌스(Governance)의 시대로 변하고 있다. 이에 따라 시민사회와 NGO의 역할이 갈수록 강조되고 있고, 동시에 시민에게 가장 가깝고 시민에 대해 가장 직접적인 책임을 담보할 수 있는 지방정부의 활동영역이 확대되고 있다. 그 확장대상의 끝머리쯤에 위치하는 것, 즉 지방분권화의 종착점과 국가사무의 권한이양의 마지막 단계쯤에 위치하는 것이 바로 지방외교라고 할 수 있다. 이곳에서는 지방외교의 시대를 맞아 우리 스스로의 국제화마인드를 제고하는 것이 왜 중요한지를 함께 논의해 본다. II. 지방자치단체의 세계화와 지방외교 (1) 지방의 세계화: “세방화” 21세기 들어 급속히 전개되고 있는 세계화와 개방화는 주권국가들로 구성된 국제사회라는 전통적인 구성적 특성을 그 근본부터 뒤흔드는 결과를 가져오고 있다. 아직은 여전히 개별적인 주권국가가 국제사회의 중요한 행위자로 작용하고 있지만, 근대사회 이후 세계의 질서를 규정했던 국가주권의 절대성은 여러 측면에서 도전받고 있다는 것이다. 특히 세계화 현상은 ‘지방’을 주권국가의 매개 없이 직접 세계의 무대로 나아가게 하는 이른바 ‘세방화’의 모습으로 표출시키기에 이르렀다. 이러한 변화는 분명 국가를 중심으로 설계되었던 인간의 근대적 공동생활의 모습에 대한 근본적인 변화를 의미하는 것이며, 또한 동시에 새로운 공동생활의 패러다임에 대한 논의의 필요성을 제기하게 된다. 바로 이처럼 새로운 공동생활의 한 모습 혹은 유형을 새로이 강조되고 있는 ‘지방외교’에서 발견할 수 있다. 일반적으로 세계화는 자본주의적 생산과 교환의 기본 단위가 되는 기업과 경영의 공간적 범위가 전 지구적으로 확대되는 경제적 측면을 지칭하는 경우가 많다. 그러나 오늘날 세계화의 가장 핵심적인 함의는 국경을 넘어서는 종합적 상호 관계가 강화되고, 나아가 복합적인 상호의존성이 심화된다는 특성을 갖고 있다. 그 결과 국경 개념은 느슨해지고 국민국가가 독점해 왔던 국민에 대한 장악력도 상대적으로 약화되고 있다. 특히 세계화의 확산과 더불어 외교나 군비통제 등 범지구적인 문제를 해결하기 위한 국가의 고유한 주권에 대한 제약이 이루어지고 있으며, "Local Agenda 21" 이후에는 국제정치 이슈에 대한 지방정부의 적극적인 참여를 강조하고 있는 상황이다. 종종 ‘세방화’라는 말을 사용하고는 있으나, 실제로 세계화의 경향 속에서 지방이 지향할 방향에 대한 심도 있는 논의는 없었다. 그러나 일찍이 리우회의에서 보듯이 이미 오래전부터 ‘세계적으로 생각하고, 지역적으로 행동하자!’(Globales Handeln Lokal Verankern!)라는 구호는 이제 전 세계적인 대세가 되고 있다. 여기에서 지역중심의 ‘하나의 세계작업’(Kommunale Eine-Welt-Arbeit)을 보아야 하며, 이때 '로컬아젠다21'을 수행하는 핵심역할자 둘은 바로 지방자치행정과 시민사회단체(NGO) 임을 직시해야 한다. 결국 현대적 경향은 초국가적 국제기구, 국민국가, 지방 및 지역을 단위로 하는 수직적인 “다층적 거버넌스”를 구축할 필요가 있다는 것이며, 국가 중심에서 지방중심으로 행동주체가 변화되어 가고 있다고 할 수 있다. 본격적인 지방자치 시대를 맞아 이제는 지방의 변화이니셔티브(Urban Exchange Initiative)를 인정해야 하며, 여기에는 세계화 시대의 다음과 같은 세 가지 핵심적인 도시변화에 토대를 두어야 한다: (1) 시민생활의 질(새로운 풍요속의 빈곤에 대한 해결방안과 총체적 대응), (2) 환경문제와 도시화(새로운 도시관리), (3) 지역민주주의(좋은 지방정치리더십과 지방책임성). 이로부터 21세기 들어서는 두 가지 새로운 국면이 추가되는데, “지속가능한 공간이용” 과 “도시계약으로서의 교통정책”이 그것으로서, 이는 도시의 역할을 더욱 분명히 한 것으로 평가된다. 여기서 지방외교정책을 이해하기 위해서는 기존의 복잡한 국가중심 글로벌네트워크의 문제점을 인식하고, 분권화된 협력(Dezentralisierte Kooperation)에 입각하여 지방자치단체의 세계화 역할을 존중해야 한다. 세계적인 ‘글로벌 사고’는 ‘지방적 행동’의 중요성과의 갈등과정에서 성공적인 결과를 확보할 수 있다. (2) 지방외교의 의미 과연 지방자치단체가 ‘외교’(Diplomacy) 또는 ‘외교정책’(Aussenpolitik, Foreign Policy)이라고 할 수 있는 대외적 관계를 형성할 권능이 있는지의 정당성 여부는 항상 논란이 되어온 부분이다. 특히 그것은 중앙과 지방간의 사무배분과 관련된 사항이기도 하나, 보다 근본적으로는 국가최고법상 외교정책은 통상 국가이해와 관련되기 때문에 국가사무로서 중앙정부 소관으로 되어 있는 것이 상례이기 때문이다. 실제로 우리의 경우만 보아도 헌법상에는 외교와 관련된 사항은 국가(대통령) 소관으로 명시하고 있고(헌법 제38조), 구체적으로는 조약체결과 비준 및 선전포고와 강화에 관한 권한이 대통령에게 귀속됨을 적시하고 있다(동 제48조). 이는 우리나라만이 아니라 “외교관계의 처리는 연방의 직무이다”라고 독일 헌법에서 명시하고 있듯이(독일기본법 제32조), 대부분의 국가에서 동일하다고 할 수 있다. 특히 법적인 측면에서의 갈등 소지가 많은 것이 지방외교라고 할 때, 지방외교를 이해하기 위해서는 최소한 국가 간의 법률구조와 국내법적 요소를 동시에 이해해야 한다. (1) 우선 국제법(Voelkerrecht)과 연관되어 이해할 경우는 다음과 같은 세 가지 문제제기를 고려해야 한다. - 과연 지방자치단체가 자신의 고유한 이름으로 국제법적인 조약(Vertrag)을 체결할 수 있는가? - 지방자치단체가 중앙정부의 위탁(Auftrag)으로 국제법상의 조약을 체결할 수 있는가? - 소위 ‘초국가적인’(transnational) 법 논리가 실질적으로 현실화될 수 있는가? (2) 국내법과 연관해서도 다음과 같은 세 가지 문제제기를 고려해야 한다. - 지방외교(지방간 자매결연조약)에서 사법적 계약(privatrechtliche Vertrag)이 가능한가? 도시간 자매결연에서는 도시나 시장이 사법적인 과제는 수행할 수 없는 것으로 본다. - 그렇다면 공법상의 계약은 가능한가? 여기에 대해서는 이의가 없다. - 개별 국내법적 관점에서 일방적이긴 하나 대의성을 지닌 의무부여가 가능한가? 국내법상의 의무는 존재하는 것으로 본다. 그러나 국가중심의 이론적인 논쟁에 상관없이 현실적으로 「지방외교정책」(Kommunale Aussenpolitik/Local Foreign Policy)이란 용어가 정착된 것은 이미 제2차 세계대전 이후 “풀뿌리 외교정책”(Aussenpolitik aus den Graswurzeln)이란 개념이 쓰여진 이래 일반화되어 있다.1) 지방자치를 통상 “풀뿌리 민주주의”라고 부르고 있거니와, 이때 “풀뿌리”의 의미는 본질적으로 시민사회적인 ‘저변운동’(Basisbewegungen)을 의미하고, 이러한 국가 이외의 대외협력 관계를 원용하여 국가의 외교정책 역시 “풀뿌리운동”이 필요함을 강조한 것이 바로 “지방자치단체의 외교정책”으로 정립되어 발전한 것이다. 이러한 용어가 처음 사용된 것은 1963년 프리드리히(C. J. Friedrich)에 의해서였는데, 특히 그는 유럽의 갈등을 풀 수 있는 방안으로 “유럽통합을 위한 풀뿌리의 역할강화(grassroots-support for the unification of Europe)와 그에 대한 지원 필요성”을 강조하면서, 그를 위한 구체적 수단으로 국경을 넘어서는 도시간 또는 지방자치단체간 자매결연의 중요성을 주장하면서 '지방외교‘를 처음 사용하였다. 지방자치단체의 대외적 관계를 의미하는 지방외교정책의 형태로는 국경을 뛰어 넘는 “도시간 자매결연”(도시간 파트너십/Staedtepartnerschaft)이 가장 대표적이다. 물론 이외에도 또 다른 형태가 존재하는바, 예를 들면 구체적인 문제해결을 위한 특별한 자치단체간의 관계가 그것인데, 여기에는 국경을 마주하고 있는 2국 이상의 지방자치단체 간에 수자원 문제, 교통문제, 긴급피난문제 등을 해결하기 위한 형태의 존재 등을 들 수 있다. 특히 “풀뿌리 외교정책”으로서의 도시간 자매결연관계는 유럽의 역사상 공통의 경제적, 사회적, 문화적 이해관계를 바탕으로 하여 거의 모든 시기에 나타났다. 예를 들면 과거 한자도시(Hansestadt)들 간의 “한자동맹”이나 북부이탈리아 도시들 간의 긴밀한 결연관계, 혹은 북해연안의 플랑드르지방 도시들 간의 긴밀한 교류관계 등이 그것이다. 결국 지방자치단체간의 파트너 관계란 혈연공동체적인 선천적, 자연적 교류가 아니라 참가 당사자간의 의도적인 특수한 행위형태를 나타내는 개념으로 이해할 수 있다. 특히 독일어 “Partnerschaft"는 언어적으로 ”전체의 한 부분으로서 참여자들이 인식하고 상호 인정하는 관계“라고 개념화하고 있는바, 이러한 ”한 동아리“라는 성격으로서의 파트너 관계는 다른 언어구조에서도 유사하게 나타나고 있다. 이처럼 본래 개인적인 관계로부터 파생된 파트너십의 개념은 동시에 지방자치단체간(도시간)의 자매결연관계에도 적용되었는데, 이때는 친밀한 교류관계와 지속적인 공동체정신과 함께 부분적인 이해관계의 공감대를 강조하게 된다. 현대에 와서는 이러한 양자 중심에서 한걸음 더 나아가서 다자간의 도시간 연합 등으로 발전하고 있기도 하다. 국가간의 외교관계를 넘어서는 지방자치단체 간 자매결연의 필요성으로는 여러 가지 이유가 있다. 우선 지방자치단체의 대외적 교류관계의 개념을 바탕으로 하여, 이론적인 도시(지방정부) 간 자매결연, 나아가 지방외교의 배경을 보면 다음과 같이 세 가지를 지적할 수 있다. (1) 역사적 동기 (Historisches Motiven): 가장 전통적인 배경으로 전쟁을 극복하고 평화를 보장하기 위한 수단으로서의 지방교류. (2) 지리적․지역적 공간지향적 영역 (Raumbezogenes Kriterium): 우리에게 중국, 일본처럼 인접 국가간의 상호이해를 위한 지방교류. (3) 구체적 과제지향 (Aufgabenstellung): 현대적인 경향으로서 Local Agenda 21에서처럼 구체적인 과제를 중심으로 하는 지방정부간 교류. 그리고 이러한 지방외교는 지방자치단체가 국제적 활동에 나서는 심리적 동인(動因)에 따라 크게 두 가지 지향점이 있는데 (1)경제적 자기이익 증대를 도모하는 “통상외교”와 (2)공동체의 연대 강화를 추구하는 “국제협력”이 그것이다. 지방정부의 자기이익 동기는 세계를 하나의 시장으로 만드는 경제적 세계화에 의해 추동되는 경향이 있다. 경제의 세계화는 국가의 역할과 기능을 제약하면서 지방정부를 무한경쟁의 세계시장에서 개별행위자로 나서도록 밀어내고 있다는 것이다. 이것은 지방정부에게 국가의 엄격한 통제로부터 벗어나 활동할 자유의 공간을 제공한다. 그러나 이것은 동시에 지방정부를 무한경쟁의 족쇄로 채우는 것이기도 하다. 세계시장의 실패를 예방하고 치유하는 데 UN의 활동 강화와 EU의 전향적 정책 전환이 유효할 수 있다. 그러나 우리 주변에 경제적 세계화에 대한 좀더 근원적 대항세력이 싹트고 있다. 지방의 시민사회에서 솟아나는 환경운동, 인권운동, 평화운동, 자매도시운동 등 세계시민사회(Global Civil Society) 건설을 지향하는 시민운동들이 지방정부들의 지자체국제협력(Municipal International Cooperation: MIC) 또는 도시간협력(City-to-City Cooperation)을 추동하기 시작했다. 갈수록 지방외교의 중요성이 강조되고 영역이 확대되고 있다는 것이다. III. 지방외교정책의 범주와 전개과정 (1) 지방외교의 범주 이러한 교통, 통신, 인적, 물적 이동이 다양하게 세계적인 규모로 일어나고 있는 오늘날, 국가만이 독보적인 정책판단의 주체로서 활동하는 국가간의 국제교류(國際交流) 만이 아닌 지방정부 스스로 국익에 도움을 주는 풀뿌리 교류로서의 민제교류(民際交流)의 시대를 열어가지 않으면 안 되는 시대가 되었다. 이로부터 일본에서는 전통적인 국가차원의 외교와 함께 지방정부 또는 NGO 차원의 새로운 “민제외교”(民際外交, Internpeople Diplomacy)를 강조하고 있다. 지방공무원은 지역살림만을 챙기고 돌보는 역할에 그치지 않고 지방자치단체도 하나의 국제적인 정책단위로서 스스로의 경쟁력을 높여가야 한다는 것이다. 주지하다시피, 최근 들어 중앙정부의 지방분권의지는 그 유례를 찾아보지 못할 정도로 매우 강력한 편이다. 따라서 지방자치 영역 또한 확대되는 것이 당연하며, 이미 지방자치 선진국에서는 국제교류 차원까지 지방사무 영역을 확장시키고 있다. 특히 과거 사회주의 동구권 국가들에서는 지방외교의 범주를 강조하면서 지방교류를 통해서 국제관계 및 국가외교를 접근하려는 노력을 보이기도 했다. 이 때문에 이미 국제관계론의 개념모색과 관련하여 “국민(시민)외교”(Volksdiplomatie)로서의 국제정치 이론을 발전시키기도 했다. 본래 ‘국민외교’는 레닌이 이끈 러시아 10월혁명 이후 “기존 정부의 지휘부를 축출하고” 이를 대신하는 “외교전쟁의 새로운 형태”(Neuform des diplomatischen Kampfes)를 발전시키면서 등장시킨 개념이다. 즉 여기서는 ‘국민외교’를 통해서 노동자, 농민 대중과 호흡하고, 나아가 영국, 프랑스, 독일, 미국의 인텔리계층(Intellektuellen)과 직접 대화한다는 혁명전략의 일환으로 제시된 것이다. 세계화는 이제 더 이상 중앙정부의 독점물이 아니다. 지방자치단체들이 세계화의 파도에 그대로 노출되면서 순발력 있는 대응을 요구받고 있기 때문이다. 자본과 생산의 다국적화로 지방정부가 세계화의 주체로 등장하면서 지방의 개방성과 통상경쟁력, 외국문화 수용능력이 세계화의 척도로 인식되게 되었다. 이제는 지방브랜드의 중요성과 함께 “도시마케팅”에 이르기까지 지방자치단체의 대외관계가 강조되고 있다고 할 수 있다. 오늘날 이처럼 통상외교가 가장 강력하고 일반적인 형태의 지방외교이지만, 그 동안 세계의 선도적 지방자치단체들은 세계발전을 위한 국제협력을 강조하고 있다. 실제로 제2차 세계대전 이후 축적된 수많은 국제적 지방교류 사례들은 환경보호, 사회개발, 개발원조, 인권보장, 긴장완화, 평화건설(Peace Building) 등의 영역에서 세계발전을 위해 기여하는 지방정부의 잠재력을 입증해 왔다. 이런 배경에서 1985년 지방자치 선진국들의 선도적 지방정부들과 NGO들은 “세계발전을 지방이 주도하자”는 슬로건을 내걸고 “Towns & Development”라는 국제협력네트워크를 결성하고 남북문제(North-South-Dialog)의 해결과 세계의 지속가능한 발전을 위한 지방정부들 간의 협력과 연대를 도모해 왔다. 21세기 들어와서 이는 “도시간 협력”(City-to-City-Cooperation)으로 발전되어 세방화 시대의 지방외교를 정당화 시키고 있는 것이다. 여기서 지방외교가 일반화 된 독일에서 특히 ‘남북협력’과 관련된 지방정부간 발전교류협력(KEZ=Kommunale Entwicklungszusammenarbeit)을 중심으로 전개한 지방외교정책의 구체적인 대상영역들을 살펴보면 <그림 1>과 같이 네가지 핵심영역으러 정리할 수 있다. <그림 1> 지방정부간 발전교류협력의 대상분야 (2) 지방외교의 전개과정 지방외교의 대표적인 형태인 도시 자매결연은 제2차 세계대전이 중요한 계기가 되었다. 전통적인 지방외교로서의 자매결연(jumelage)은 유럽의 경우 3단계를 거쳐 발전되어 왔다. 자매결연의 기원이 되는 제1기의 경우는 한마디로 평화와 화해를 위한 풀뿌리 교류를 지향했다고 할 수 있는데, 특히 독일과 프랑스의 경우 유럽의 화해와 재건에서 유럽통합과 번영의 토대를 구축하는 기반으로서 지방외교정책을 처음 적용 했다고 할 수 있다. 이러한 지방자치단체 또는 도시간 파트너십(Kommunal- oder Staedtepartnerschaft)과 함께 발전도상국과의 지방정부간 발전협력(Kommunale Entwicklungszusammenarbeit)을 통한 지방의 세계화 전략이 제2기에 해당하는데, 이때는 개발도상국 도시 원조형의 국제교류가 중심이 되었다는 특징이 있다. 그리고 오늘날의 제3기 지방외교는 도시간 국제교류의 내실화, 다양화, 실리추구를 지향한다는 특징이 있다. 특히 독일의 경우는 이와 함께 동서독 통일에 따른 민족과 사회통합의 기저로 지방외교정책이 활용되고 있음을 볼 수 있다. 여기서 독일 지방외교의 발전단계를 정리해 보면 <표 1>과 같다. “Local Agenda 21”로 유명한 지난 1992년 리우의 지구정상회의(Rio-Konferenz)는 국가차원을 넘어 지방정부의 중요성을 공언한 국제회의였으며, 1996년 UN주도하에 이스탄불에서 개최된 도시정상회의(HABITAT II-Konferenz)는 환경과 인간정주(人間定住) 등 지구적 문제해결에 지방자치단체의 참여를 공식화 한 회의였다. 이에 앞서 1995년 9월 네덜란드 헤이그에 모인 1,400여 명의 전세계 지방정부 관계자들은 “지방자치단체들의 국제협력에 대한 지방적 쇄신방안”이란 주제로 열린 국제지자체연맹(IULA/International Union of Local Authorities) 제32차 세계총회에서 탈냉전시대 지방정부들의 국제협력방안을 구체적으로 논의하기도 했다. 1997년 아프리카의 동쪽 섬나라인 모리셔스에서 개최된 IULA 제33차 세계총회는 MIC에 대한 정책지침을 채택하였다. UN 역시 MIC의 잠재력을 인정하고 세계의 평화와 발전을 위해 지방이 동참할 것을 강조해 왔다. 이윽고 2000년 UN은 지방정부들과의 협력을 강화하기 위해 내부기구로 국제연합지자체자문위원회(UN Advisory Committee of Local Authorities)를 설치하였다. 나아가 리우회의 10년을 기념한 2002년 요하네스버그에서의 “리우+10회의”(Rio+10-Konferenz)에서는 지방정부의 대외관계를 공식화하기에 이르렀다. 최근 MIC에 대한 관심과 기대는 더욱 증대되고 있는 추세이다. 예컨대, 2002년 5월 이탈리아 로마에서 세계은행(World Bank)의 지원을 받아 열린 제1차 글로컬포럼(Glocal Forum)의 핵심 주제는 ‘21세기 세계평화와 발전을 위한 지방정부, 특히 지방자치외교의 역할’이었다. 또한 통합된 지방정부의 역할강화를 위해 지난 2004년 봄에는 그동안 핵심적 국제기구였던 IULA와 UTO(United Towns Organization) 등 다른 여타의 지방정부국제기구들이 통합하여 새로운 “도시․지방정부연합”(World Organisation of United Cities and Local Governments)이라는 조직을 탄생시켜 지방외교의 활성화를 위한 새로운 지평을 열어가고 있다. IV. 지방외교(정책)의 내용과 실천전략 (1) 지방외교정책의 내용 통상 사무 또는 기능으로 불리우기도 하는 “행정과제”(Verwaltungsaufgaben)란 한마디로 “행위수행자의 행정목표”라고 이해 할 수 있다. 이에 따라 근본적으로 국가행정은 공공과제의 서비스에 바탕을 두게 된다. 전통적으로 유럽, 특히 독일에서는 정치체제와 관련하여 국가기능(국가사무)을 다음 네 가지 기본바탕 위에서 이해하였다: - 질서유지 및 규율기능 - 방위․외교안보기능 - 조정과 서비스 기능 - 국가형태와 연관된 기능 여기서 보듯이 외교는 국가삼부인 것이 사실이나 독일에서 지방자치단체의 대외관계, 즉 “지방외교정책”에 대하여는 이미 오래전부터 연구되고 실천되어 왔다. 그러나 정치․사회적인 관점과는 달리 법적으로는 오랫동안 논란을 야기 시켰는바, 그 이유는 독일기본법(GG)이 명시하고 있는 “외교 관계의 처리는 연방의 소관이다”(제32조 제1항)라는 헌법규정 때문이었다. 그럼에도 불구하고 독일 연방의회는 일찍이 지방자치단체 차원의 대외교류 중요성을 인식하여 헌법개정까지 주장하였으니, 연방의회특별위원회는 “국가중대사가 아닌 일상적인 사안과 관련된 지방자치단체(시, 농촌게마인데 등)의 대외국관계는 국가의 외교관계처럼 일반적인 의미가 부여될 수 있으며 그것은 위헌적이라기보다 오히려 환영할 만한 일이다”라는 입장을 최종 정리하기에 이르렀다. 특히 동서독 분단시절 다른 서방국가들과는 달리 논쟁이 가열되었던 동구권 국가와의 지방외교 관계, 예를 들어 폴란드 지방정부와의 자매결연이나 시민이니셔티브에 의한 “공동의 비핵지대(Atomwaffenfreie Zonen) 운동” 등과 관련해서도 이 논리가 적용되었다. 독일의 지방자치이론, 즉 국가위임설의 근본적인 입장을 고려할 경우 지방자치단체의 대외교류관계는 국내법상의 합법성문제 뿐만 아니라 국제법상의 문제도 야기 시킨다. 우선 지방자치단체 간에 형성된 조약의 국제법적인 문제는 다음의 세 가지로 요약할 수 있다: - 과연 지방자치단체가 자신의 이름으로 국제법상의 조약을 체결할 수 있는가? - 지방자치단체는 연방이 위임할 경우 국경을 초월하여 독자적으로 조약을 체결할 수 있는가? - 지방자치단체 간의 자매결연조약은 궁극적으로 소위 “초국가적인 국제법률행위”(Transnationales Rechtsgeschaeft)로 인정할 수 있는가? 이와 같은 근본적 질문에 대한 해석은 원칙적으로 외교정책이 연방소관인 것이 사실이나, 특별한 사안의 경우 연방은 주의 의견을 들어 조약을 체결할 수 있다는 헌법규정에서 출발한다(독일기본법 제32조 3항). 이러한 “외교권의 분권화논리”에 의거하여 연방헌법재판소는 이 개념이 기초자치단체인 게마인데와 시에도 적용가능성이 있음을 인정하였다. 나아가 도시간 조약체결이 소위 “준국제법적”(quasi-voelkerrechtlich) 혹은 ”초국가적“(transnational)인 법규로 인정 되는지와 관련하여, 통상 도시간 조약은 특수한 법기초로서의 고유한 계약법(lex contractus)으로 인정하고 있다. 이 말은 원칙적으로 자매결연조약을 일반적인 국제법이나 국내법 차원으로 이해하는 것이 아니라 총체적인 법 기본원리에 입각하여 ”조약 성격이 있는 것으로“(pacta sunt servanda) 본다는 것이다. 한편 지방자치단체 간 조약의 국내법적인 문제와 관련해서는 다음과 같은 세 가지 문제제기가 가능하다: - 이를 과연 사법상의 계약으로 볼 수 있는가? - 도시간 결연조약을 공법상의 계약관계로 볼 수 있는가? - 조약이 해당 국내법과 연관될 경우 과연 국가는 대외적인 의무가 있는가? 개인간 파트너십과는 달리 자치단체간 조약은 일단 사법상의 성격, 즉 단순하게 일반적인 “사적 이웃관계”로 불 수 없다. 따라서 도시간 자매결연조약은 결국 국가법과 헌법차원에서 볼 때 공법상의 계약으로 이해된다. 한편 대외적 의무관계는 쌍방의 법률관계가 한쪽의 선언으로 파기될 수 있는 경우, 국가의 의무조항은 존재할 수 없다고 하겠다. 이러한 법적인 논란에도 불구하고 그동안 독일 지방자치단체의 대외관계는 계속 발전되어 왔다. 1947년 서독과 영국의 지방자치단체 간에 공식적인 최초의 자매결연이 맺어진 이후(Hannover-Bristol), 1950년에는 프랑스 꼼뮌과 서독 게마인데간의 최초 자매결연이 조인되었으며(Ludwigsburg-Montbeliard), 이후 지속적으로 확대되어 양국은 가장 많은 지방교류를 실시하는 상대국가가 되고 있다. 제2차 세계대전 등 독일과 프랑스 간의 뿌리 깊은 갈등을 ‘지방외교’를 통해서 극복하고 있는 사례이다. 특히 지방문화차원의 교류관계도 중요하지만, 전쟁후유증을 완화시키고 국가와 민족간 이해를 도모하며 사회적 이해증진에 자매결연이 실제로 큰 역할을 담당해 왔다. 분단되었던 동서독에서 민족적인 이해, 문화적인 교류, 인간적인 공동체정신의 추구 등 양독 지방정부간의 긴밀한 관계의 중요성이 사회학적으로 강조되어 온 것과는 달리, 이들 교류에 대한 형식적․법적(국제법적)인 판단은 오랫동안 유보되어 왔었다. 이 말은 서유럽 국가와의 지방외교가 큰 문제가 없었던 것과는 달리 동구권 국가와의 관계, 특히 분단국가라는 특수상황에서 동독도시와의 파트너관계는 난해한 법적 논쟁을 야기하기도 했다는 것이다. 일반적으로 독일에서는 지방자치단체간의 자매결연조약을 “비법률적인 성격에 입각한 상호관계”로 해석하여, 국가기능을 넘어서지 않는 한도 내에서의 상징적인 “계약서”(Urkunde)로 이해하였다. 이 말은 지방외교의 경우 국가차원의 법적 의무(Rechtspflichten)가 없다는 것을 의미한다. 외교관계를 국가 차원의 “큰 만남”으로 이해한 것과 비교해서, 지방정부 간 만남은 “작은 만남”으로 표현 하면서 양자를 조화시켜나간 전략에서 나온 것이다. 결국 국경을 넘어 선 도시간 자매결연관계는 친선관계, 선린교류관계, 상호이해, 상호접근, 우호관계, 협력관계 등의 추상적인 개념으로 이해되고, 이에 따라 개인적(친지) 교류, 학교(학생)차원의 교류, 문화․예술․종교․스포츠 분야의 관계 등 시민중심으로 교류가 이루어졌다. 특히 동서독 도시간의 자매결연관계는 법적 연관성 보다 사회적인 의미가 더욱 강하게 나타났다. 즉 지방자치단체간의 관계를 동서독 중앙정부는 국가적 또는 연방정부 차원에서 직접 개입하거나 조정을 고려하지 않았으며, 자매결연 관계의 미래발전에 대하여도 개별 당사자들 간의 책임관계로 해석했다는 것이다. 이 점은 폴란드나 구소련 등 다른 동구권 국가들에 대한 국가적 입장과도 유사하다. 그러나 여기서 중요한 것은 60년대 중반이후 동․서 진영과의 도시간 자매결연을 “독일․프랑스”, “독일․폴란드” 간의 파트너관계라는 공식적 용어로 정리한 것과는 달리, 동독과의 관계는 “서독․동독”이 아니라 의도적으로 “독일․독일”(deutsch-deutsch) 자매결연이나 “내독”(innerdeutsch) 관계라고 표현했다는 점이다. 이 점은 서독이 동독과의 관계를 다른 국가들과는 달리 “외국이 아닌 공존관계”(fuereinander nicht Ausland)라고 규정했던 것에서 연유한다. (2) 지방외교의 실천전략 지방자치 선진국들과는 달리 우리의 경우 ‘지방외교’는 용어 자체가 아직까지도 생소할 정도로 초보적인 단계이다. 잘해야 지방의 국제화는 형식적인 자매결연 정도이며, 그나마 세계화를 주도하는 기관이나 자치단체장들이 있어 유지되고 있는 실정이다. 우리나라의 지방자치단체가 21세기 동북아가 직면하고 있는 다양한 도전들에 창의적으로 대응하여 지방외교를 제대로 실천하기 위해서는 적어도 다음 몇 가지 개혁과제를 실천해야 할 것이다(실천전략). (1) 우선 세계화를 주도하기 위한 21세기 지방외교의 그랜드 비전을 정립하는 것이 중요하다. 언뜻 보기에 한낱 지방자치단체가 지방외교를 말하는 것이 지나치게 낭만적이고 공허하게 들릴 수 있다. 그러나 이미 세계의 선구적 지방정부들은 이런 원대한 비전을 품고 국제협력을 실천하여 세계를 변화시켜 왔다. 1940년대 말 프랑스와 서독의 정책결정자들은 전쟁의 상처를 아물게 하고 상호이해와 우의를 다질 목적으로 프랑스와 서독의 도시들 간에 ‘1,000개의 자매도시 결연운동’을 전개하여 유럽시민의식을 함양하는 데 기여하였다. 과거 서독 도시들의 끈질긴 노력의 결과로 1986년 시작된 동서독 도시들의 자매결연이 양독(兩獨) 주민들 간에 우의와 신뢰를 쌓아 통일의 가교역할을 수행하였고, 나아가 통일 이후에는 국민통합에 크게 기여한 것은 우리에게 타산지석의 교훈을 시사한다. (2) 나아가 한반도 특수상황을 고려하여 평화적 남북통일의 기반조성을 위해 21세기 지방외교를 적극 활용할 필요가 있다. 지방외교정책이라는 그랜드 비전속에는 평화적 남북통일을 위한 지방교류가 중요한 수단으로 등장한다. 직접 북한 지방정부와의 자매결연 등이 어려울 경우 과거 서독이 동독에 적용했던 것처럼 중간에 제3국 지방정부를 참여시키는 이른바 환상형(環狀型) 협력관계(Ring Partnership)를 도모하는 방안을 적극 고려할 필요가 있다. 극도로 폐쇄적이고 중앙집권적인 북한의 사정을 감안할 때 남북간 지방교류의 전망이 밝은 것은 아니다. 그러나 민간기업의 북한진출을 허용한 북한의 지도부가 자신들에게 유리하다고 판단할 경우에 북한의 지방정부들이 제한적이나마 우리 또는 제3국 지방정부들과 협력하도록 허락할 가능성을 배제할 수 없다. 실제로, 2000년 6.15남북공동선언 이후 강원도를 중심으로 한 남한의 많은 지방자치단체들이 30여 건 이상의 남북교류협력사업을 신청하여 제한적으로나마 성사된 것은 이를 증명하고 있다. 특히 강원도가 추진하여 성사시킨 ‘북한지역 연어 치어 방류사업’과 ‘금강-설악권 솔입흑파리 공동방제사업’은 향후 남북 MIC의 추진에 귀중한 참고가 될 것이다. 강원도는 전국 최초로 남북교류협력을 전담하는 부서를 설치하고, 주민의 의견과 역량을 결집하기 위해 남북강원도교류협력위원회를 구성하였으며, 강원발전연구원에 북강원연구센터를 두어 ｢북강원편람｣을 제작하는 등 협력방안을 연구해 왔다. (3) 다음으로 지방외교의 성공에는 돈독한 民官파트너십의 형성이 필수적임을 인식해야 한다. 시민사회는 지방외교정책을 추동하는 힘일 뿐만 아니라 사업의 내용을 풍부하게 만들고 사업을 일관되게 지속시키는 원동력이기 때문이다. 지방외교에 있어서 민관파트너십의 핵심은 충실한 시민참여의 보장이다. 특히 제3세계와의 발전지원사업(EZ/Entwicklungszusammenarbeit)을 모범적으로 추진해온 독일의 본(Bonn)시는 우즈베키스탄(Buchara), 중국(Chengdu), 볼리비아(La Paz), 브라질(Petropolis), 벨라루스(Minsk), 몽고(Ulan Bator) 지방정부들과 자매결연을 맺어 지속가능한 발전, 평화, 인권, 환경보호에 관한 지방외교계획을 수립하여 적극적으로 실천해오고 있다. 이처럼 전후 50년 동안 구서독 수도였던 본이 추진해온 지방외교의 성공 비결은 계획수립 초기부터 모든 시민과 함께하고 시민단체들을 참여시켰으며, 이들이 자유롭게 의견을 개진하고 비판할 수 있는 지방외교정책심의회를 지속적으로 개최한 데 있는 것으로 평가되고 있다. (4) 또 다른 실천과제로 지역주민들이 국제협력의 중요성을 일깨우고 배운 것을 행동으로 옮기도록 동기부여 하는 체계적인 민주시민교육(독일의 정치교육/Politische Bildung, 미국의 시민교육/Civic Education, 등)이 절실히 요구된다는 점이다. 지방외교정책을 적극 추진해온 선도적 지방정부들은 일찍부터 일반적인 시민성발전교육(Grassroots Development Education), ‘세계시민’ 또는 구체적인 분야로서 예를 들면 지속가능성교육(Sustainability Education)과 같은 이름으로 세계시민사회의 공동체의식을 함양하기 위한 시민교육을 실시해 왔다. 이들이 활용해온 시민교육 교과과정에는 국제협력 관련 과목의 개설, 지구촌공동체의 실천, 공정무역(fair trade) 운동, 제3세계 상점 개설, 지방의제 21의 추진행동 등이 폭넓게 포함된다. 그리고 민주시민교육의 궁극적 목적이 일방적으로 행정을 홍보하거나 새로운 정보를 제공하는 데만 있는 것이 아니라, 지구촌공동체의 일원으로서 시민의식을 함양하고 세계가 당면한 문제들을 함께 해결하기 위한 행동에 나서도록 지역사회와 개인들을 동기유발 하는 데 있다는 것이다. (5) 마지막으로 지방외교정책을 추진할 때 겪는 현실적 어려움은 역시 예산확보의 문제다. 지방외교에 소요되는 예산은 중앙정부 또는 국제기구의 지원, 기업이나 시민의 기부금, 지방정부의 예산 등으로 충당될 수 있지만, 가장 안정적인 자금원은 아무래도 국제협력의 추진 주체인 국가 및 지방정부의 예산일 것이다. 선진국들의 많은 지방정부들은 일정액을 지방정부국제협력 예산으로 배정하고 있다. 예컨대, 독일이나 네델란드의 많은 지방정부들은 시민 1인당 1유로, 프랑스 지방정부들은 예산의 0.5%를 국제협력예산으로 쓰고 있다. 일찌감치 UN은 선진국들에게 GNP의 0.7%를 제3세계 발전원조에 할당하도록 독려하고 있다. 또한 EU의 경우 Tacis-Project(Tacis-City-Twinning-Program)를 통하여 많은 재정을 지원하고 있다. 최근 우리나라 중앙정부는 지방정부들이 북한과 교류협력사업을 추진할 경우에 소요경비의 일부를 남북교류협력기금으로 보조하고 있다. 앞으로 지방외교정책 수행을 위한 자매결연 등의 사업을 국가가 폭넓게 지원하는 방안을 강구할 필요가 있다. 개별 지방자치단체들이 스스로 국제교류기금을 조성하는 것도 중요하지만, 중앙정부의 재정분담이 훨씬 효율적이라는 것이다. V. 결 론 바야흐로 지방외교는 21세기 새로운 화두로 자리매김 되고 있다. 그렇다면 국제교류를 추진해야 할 당위성은 어디서 오는 것일까? 그것은 두말할 것도 없이 이미 세계화가 보편화되어 중앙정부의 보호막이 붕괴되었고, 지방정부가 세계적인 정치경제적 변화 속에서 스스로 자립할 수 있는 기반을 형성해야 할 필요성이 갈수록 커지면서 지방의 세계화가 불가피해졌기 때문이다. 특히 세계화는 자원 없는 한국에게 있어서 선택이 아닌 필수적인 생존전략이며, 국제교류는 이를 위하여 지역주민들을 교육시켜나가는 과정이기도 하다. 동시에 지방화는 한국 민주주의를 위한 보루로서 발전시켜 나가야 할 필연이다. 이들 문제에 대한 이해를 깊게 하고 문화의 다양성을 수용하면서 지구촌공동체 시대가 도래하였음을 인식시켜 다음 세대로 이어질 수 있도록 일깨워주는 작업이 요구된다. 따라서 국제교류가 지금까지는 잘해야 개인 차원의 點대 點 교류였다면, 이제는 전반적인 국가구성체들 간의 面대 面 교류로, 더 나아가 다면적인 입체적 그리고 다차원적 교류로 승화되어야 한다. 유감스럽게도 아직까지 우리나라 대부분의 지방정부간 교류가 여전히 官-官교류에서 크게 벗어나지 못하고 있음을 반성해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 지방외교의 활성화를 지향하고 우리나라 지방외교정책의 기본 정책방향과 전략에 대한 심도 있는 반성을 바탕으로, 이론과 비교분석을 통하여 좀더 근본적인 정책대안을 검토하려는 시도가 중요하다. 한마디로 21세기 무한경쟁 시대를 맞아 국가를 단위로 하는 전통적인 외교만이 아니라, 지방자치단체 나아가 민간이 외교주체로서 함께하는 지방외교의 공존을 구체적인 대안으로 발전시켜 나가야 한다는 것이다. 이를 위해서는 다음과 같은 국가적 차원의 외교에 관한 정책아젠다 형성이 요구되며, 이러한 기본원칙을 바탕으로 구체적인 지방외교 활성화 정책대안 마련이 요구 된다: - “지방외교”에 대한 현실 인식(중요성 인식) - “지방외교정책”의 실체인정과 영역에 대한 입장 정리 - “풀뿌리 외교정책”의 주체로서 “민간부문”(시민사회단체 등)의 이해 필요 - 지방외교정책 활성화를 위한 국가 차원의 지원(지방의지 지원정책) - 지방정부간 국제자매결연의 내실화를 위한 국가 차원의 지원방안 마련 - 한반도 특수상황을 고려한 남북한 지방정부간 교류논리 개발 - 지방외교담당자 및 전문기관의 전문성 강화 오늘날의 전 세계적인 현실적 상황은 과거 19세기 표출된 주권국가 또는 민족국가 및 그의 상호작용 관계로서의 국제관계라는 틀만으로는 이미 실체를 파악하기가 어렵게 되었다. “포스트 주권국가” 시대가 도래 했다는 말이 현실화 되고 있다는 것이다. 물론 국가개념이 사라질 것 같지는 않지만, 분명한 것은 과거와는 달리 시민들이 주권국가의 틀을 넘어서서 ‘지구인’(세계시민)으로서 행동하는 양태가 나타나고 있다는 사실을 직시해야 한다. 이는 특히 인권문제나 환경문제와 연관된 국제모임 등에서 다양하게 나타나고 있음을 볼 수 있다. “지구적으로 생각하고, 지역적으로 행동 한다”라는 말이 결코 과장이 아닌 현실이라는 것이다. 이미 선진국들이 이러한 이슈를 중심으로 오래전부터 지방외교정책을 작은 단위에서 활발하게 전개해 왔음을 직시하여, 우리의 경제규모나 OECD 회원국으로서의 입장을 고려할 때 이제는 지방외교라는 작지만 구체적이고도 실천적인 정책개발을 소홀히 할 때가 아님을 인식하는것이 무엇보다도 중요하다 1) 지방외교나 지방외교정책을 논하기에 앞서 우리가 흔히 접하고 있는 "외교"라는 용어와 "외교정책"에 대한 개념을 명확히 이해할 필요가 있다. 외교(diplomacy)란 용어는 그리스어 동사인 diplon(to deploin)에서 유래된 말로서 diploma(그리스어의 둘로 접는 종이, a letter folded) 즉 diplomacy란 용어가 생겼다. diploma는 원래, 여행허가증, 특권, 명예, 특허를 주는 증명서, 또는 공식적인 국가문서, 역사적 기록 등을 의미하기도 하였다. 사전적으로 『외교』라는 말은 “국가가 공적 대표인 외교사절을 통하여 여러 다른 나라들과 국제간관계 또는 그 실무적 사항을 처리하는 기술 혹은 활동”, 또는 “협상에 의하여 국제관계를 다루는 일로서, 국제관계가 대사나 사절에 의하여 조정, 처리되는 방법이며, 외교관의 업무 또는 기술”(Oxford English Dictionary), "독립된 국가의 정부사이에 일어나고 있는 공식적인 관계의 행위에 대한 지략(Intelligence)과 요령(Tact)" 등으로 정의되고 있으며, 보다 광의적 의미로는 “국가를 대표하는 관료들에 의하여 행해지는 국가 간 모든 공적행위”이며, 외교정책의 결정 및 집행과정까지도 포함하는 모든 대외적 관계를 총칭하는 용어이다. 즉 외교정책이란 “한 국가가 자국의 이익을 달성하기 위해 자국의 영토 밖에서 행하는 활동경로나 의사결정”으로 정의할 수 있다. “외교”와 “외교정책”을 위와 같이 정의할 때 외교는 외교정책을 달성하기 위한 한 수단으로서의 성격을 갖게 된다. 외교정책은 각 국이 국제정치를 통해 자국이 국제관계를 이룩해 내고자 하는 목표 하에 결정되어지며, 외교는 이러한 외교정책을 실현하기 위한 도구인 것이다. 이 때문에 국제사회는 계속 긴장과 갈등 그리고 위기상황이 계속되는 것이다. 이러한 상황 속에서 각 국은 최대의 가치를 성취하기 위한 외교전략과 전술을 구성하게 된다.