Part 01. 상하수도 지방공기업 확대 적용 현안 /박 규 홍 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수(대한상하수도학회장

Part 01. 상하수도 지방공기업 확대 적용 현안 /박 규 홍 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수(대한상하수도학회장) 이슈기사

2014/02/06 11:18

http://waterjournal.blog.me/110184746869

전용뷰어 보기

Part 01. 상하수도 지방공기업 확대 적용 현안

“민간위탁시장 위축·지방재정 건실화 역행 우려”

 

명확한 분담비율 없는 용량기준 삭제는 상하수도 운영 여건 악화
빗물·오수 합리적 비용 부담비율 산정 없인 하수도 부채만 증가
 

▲ 박 규 홍 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수 / 대한상하수도학회 회장

세계화의 급격한 진전으로 시장경제 중심의 생활 양상으로 변하기 시작했다. 시장 기구를 중심으로 하는 민간 부문의 영향력을 강화하고 민간 부문의 활력을 공공 부문에 도입하려는 움직임이 있었다. 1995년 지방자치제도 실시 후 급격한 지방화 확산으로 행정의 민주화, 참여적 행정체제로 변화되어 행정 기능의 다양화와 대응성이 강조되는 분위기가 만들어졌다.

시장의 효율성이 행정의 효율성을 대치해야 한다는 주장이 제기되기도 했다. 그러면서 행정개혁의 양상은 인력감축, 조직구조의 개편, 고객중심주의, 성과 중심주의, 민간화 등으로 변화되어 왔다.

정부 역할 구조도 시대적으로 변화되어 왔다. 1930년대 미국 경제 공황에서 비롯된 국가관에 따라 정부의 역할이 강조되면서, 정부 규모가 팽창됐다. 이후 정부 부문의 비효율성이 강조되면서 작은 정부에 대한 주장이 제기됐다.

1990년대 들어 신 자유주의적 ‘작은 정부’의 추구에 대한 인기가 시들해지면서, 정부역할에 대한 재조정의 상황에서 새로운 패러다임(거버넌스, Gover-nance)이 도입되기 시작했다. 국가 역할을 최소화하고, 정부와 민간 부문, 다양한 중간조직들 간의 연결망을 중심으로 시장원리를 도입하여 정부 역할을 변화시켜 나가는 것으로, △민간경영기법을 활용한 행정개혁체제의 도입 △민주적이고 성과지향적인 고객지향 정부의 추구 △지방화·분권화를 전제로 하는 자율화 △다양한 시민조직을 참여시키는 참여적 행정체제의 구축 등이 강조됐다.

공공성·경제성, 대립 아닌 상호 조화

동시에 지방정부의 자치적 경영이 강조되고 있다. 기업의 경영 마인드를 도입해 비용문제, 민간 부문과의 경쟁, 고객만족의 전략 등이 중요한 이슈로 등장하면서 지방경영이 추구하는 이념적 가치로 형평성·효율성이 강조되게 된다. 「지방공기업법」이 시행되면서 지방공기업은 지방직영기업(직접경영), 지방공사·공단(간접경영), 지방공사·공단 외의 출자법인(출자·출연법인)으로 분류된다. 

「지방공기업법」에는 상하수도 부문에 대한 사업이 지방공기업 적용 사업으로 명시되어 있다. 그러나 「지방공기업법」 시행령에는 수도사업과 하수도사업에 대해 하루 처리능력 1만5천㎥ 이상의 시설에 한해서 지방공기업을 적용하도록 되어 있다.

▲ 「지방공기업법」시행령에는 수도사업과 하수도사업에 대해 하루 처리능력 1만5천㎥ 이상의 시설에 한해서 지방공기업을 적용하도록 되어 있다. 사진은 고도처리 증설공사 중인 성남하수처리장 모습.

「지방공기업법」 3조에는 항상 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 운영해야 하며, 민간 경제를 위축시키거나 공정하고 자유로운 경제 질서를 해치거나 환경을 훼손시키지 않도록 노력해야 한다고 명시되어 있다.

기본적으로 공공성의 원칙과 경제성의 원칙, 2가지를 조화롭게 가져가야 한다는 기본적인 개념을 갖고 있는 것이다. 독립채산제 원칙도 갖고 있다. 지방공기업 경영에 필요한 경비는 타회계 부담금을 제외하고는 공기업 경영에 수반하는 수입에 의해서 충당해야 한다는 것을 의미한다.

지방공기업의 경비 부담에 대한 원칙은 기본적으로 일반회계 또는 타 특별회계 부담 외의 경비는 공기업 경영에 수반하는 수익으로 충당하고, 이외 적용되지 않는 부분에 대해서만 일반회계로 하자는 부분이 정비되어 있다.

특히 하수도사업인 빗물처리의 설치유지 등에 소요되는 경비는 일반회계 등이 부담할 경비로 시행령에 명시되어 있다.

지방직영기업 요금의 결정 원칙도 법에 나타나 있다. 요금결정 기준, 요금재 종류, 사용료 요금 산정방법 등에 따라 요금을 결정하게 되어 있다. 지방직영기업의 예산회계제도는 경영목표설정적 성격을 가지며, 발생주의 회계방식에 초점을 맞춰야 하고, 복식예산(자본예산)제도를 채택해야 한다.

수익과 지출에 밀접한 관련성이 있게 관리해야 하며, 예산집행상의 탄력성을 부여해야 한다. 예산편성과 함께 결산도 중요하다. 이 제도는 경영성과 측정이 용이하고, 회계처리의 오류 발생 방지, 회계정보의 투명한 확보, 재무 상태에 대한 종합적 정보제공 등의 장점을 가지고 있다.

수익자 부담원리 도입 보편화

상하수도사업 지방직영기업 전환 필요성으로 첫째, 지방행정 수행에 수익자 부담원리를 도입할 수 있다. 국민소득 증가 및 생활 패턴 변화에 따라 지방행정에 대한 주민 요구가 질적·양적 팽창으로 행정수요가 폭증하고 있다.

팽창하는 주민 요구를 해소하기 위해 재정수요도 동시에 증가하고 있으나 재정수요를 충당하는 조세부담 증가는 크게 반발받고 있는 실정이다. 행정 서비스의 분할 공급이 가능하고 그 공급 비용의 구분 징수가 가능한 사업은 서비스를 제공받음으로써 이익을 받는 자에게 수익의 정도에 다라 처리비용을 부담시키는 행정 도입이 보편화되고 있다.

둘째, 공공 부문에 민간의 경영원리를 도입할 수 있다. 지자체가 수익자부담 원리에 의해 공급하는 재화 또는 서비스의 정확한 원가계산 및 사업 수행으로 인한 연간의 수지계산 등을 명백히하고 과학적으로 실시한다. 재무제표 작성을 통해 신뢰성 있는 각종 경영정보(자산·자본 규모, 원가 및 요금수준, 당기순이익, 채무, 각종 수지비율 등)를 얻고 장기적인 경영전략 수립을 가능하게 하는 것이다.

셋째, 자율경영을 통해 독립채산의 기반을 조성할 수 있다. 경직된 일반회계의 예산, 회계제도 등을 완화하여 운영상 신축성 있는 제도를 도입함으로써 자율적인 운영으로 책임경영체계를 구축하고 궁극적으로는 독립채산 기반조성에 기여할 수 있다.

넷째, 요금재 사업에 대한 전문성을 확보할 수 있다. 일반 공무원에 의한 사업 수행은 잦은 보직 변경과 책임 한계의 불명확, 전문성의 결여로 사업의 비효율성을 가져오기 쉽다. 지방공기업은 기업 직렬공무원 제도의 운영이 가능하고 특정사업에 대한 전문인력 양성에 유리하다.

사업성과 평가 용이…투명성 확보

이와 같은 상하수도 사업 지방직영기업 전환은 사업성과에 대한 평가를 용이하게 한다. 지방공기업화 할 경우, 독립채산제의 형태로 사업을 운영하게 되고 일반회계 또는 다른 특별회계 등과 경비의 구분부담원칙이 적용되므로 사업성과에 대한 평가가 용이하다.

사업평가에 따른 인센티브 지급으로 비용과 수익에 대한 인식, 기관 및 개인성과에 대한 관심을 증대시키는 한편, 지방공기업은 관리자에 대한 경영성과를 평가함으로써 운영비용의 낭비를 감소시키며, 대민 서비스 개선을 지향하게 한다.

또한, 기업 회계방식의 도입으로 경영성과와 재무상태의 정확한 인식이 가능하다. 사업운영의 투명성을 확보하고 합리적인 사업운영 계획을 수립할 수 있다. 지방자치단체에 대한 직접적인 비판 역시 감소하게 된다.

지방자치단체장의 경우 모든 사업에 대한 현황을 파악하고 최종적으로 책임을 져야 함으로써 업무 과중이나 비판의 직접적인 대상이 된다. 그러나 지방공기업에서는 관리자 제도 운영으로 요금재 사업에 대한 일반 행정의 수비 범위를 축소시켜 줌으로써 지방자치단체 일반 행정의 부담을 덜어준다.

하수처리장 신·증설로 부채 증가

상하수도사업 지방직영기업 평가 결과, 2012년 기준으로 상수도 지방직영기업 수는 115개, 하수도 지방직영기업은 85개, 인력 규모는 상수도 1만1천590명, 하수도 2천972명으로 나타났다. 재무상태를 살펴보면, 상수도의 경우 일부 상수도의 수익성 개선으로 현금 유입 증가, 지속적 차입금 상환으로 부채가 감소했다.

서울시 상수도는 수익성 개선, 건설 중인 자산의 증가로 인해 전기 말 대비 1천86억 원이 증가했다. 급수 보급률 확대(2011년 96.1%에서 2012년 96.5%) 및 시설 개량 등으로 인한 가동성비자산이 증가했으며, 대부분의 신규 투자를 지자체의 자금으로 충당하므로 부채비율은 낮게 유지됐다.

하수도의 경우, 직영기업 전환 지자체의 증가와 하수처리장 신설·확충 등 지속적 시설투자에 따라 자산·부채 규모가 매년 증가하고 있는 것으로 나타났다. 민간투자방식으로 하수처리장 및 하수관거시설을 확충하여 총 부채는 전년대비 9천417억 원(33.0%)으로 증가했다. 경영성과는 115개 상수도 공기업 전체로는 156억 원의 당기순이익이 발생했고, 9개 특·광역시의 당기순이익은 187억 원으로 나타났다. 115개 중 71개 상수도에서 당기순손실이 발생했으며, 3년 이상 손실이 발생한 기업은 53개이다.

요금 적정화율 38%…재정 부담

하수도의 경우, 물가 인상 및 공공요금 관리정책에 따라 요금적정화율은 전년과 유사한 상황이나 서비스 제공 원가를 보전하기에 영업수익이 절대적으로 낮아 매년 대규모 손실이 발생하고 있다. 지속적인 요금적정화 노력에도 불구하고 요금 적정화율은 △2004년 55.5% △2009년 41.1% △2010년 8.1% △2011년 36.7% △2012년 38.1%로 하수처리원가 대비 매우 낮은 수준이다.

또한, 3년 이상 적자 기업수는 85개 중 74개에 달하며, 2012년 경영손익도 1개 기관(부산광역시하수도 170억 원)을 제외하고 모두 적자를 기록했다. 요금 적정화율의 경우, 상수도는 84%, 하수도 38% 수준이다. 하수도요금 적정화율은 다소 개선되었으나 여전히 절대적으로 취약한 상태이며, 현 상태가 지속될 경우 지방재정의 심각한 부담으로 작용할 가능성이 있다.

2012년도 상수도 일반회계 및 국비 지원금액은 6천898억 원으로 전년과 비슷하며, 상수도 수요량 급증에 따른 설치 사업비 증가와 농어촌 지역의 상수도 보급을 위한 지원 등으로 증가하고 있다.

하수도의 경우, 1조5천789억 원으로 전년과 비교하여 다소 감소했다. 하수도처리시설은 막대한 예산이 소요되나 요금적정화율은 매우 낮은 상태로 하수처리 서비스 원가를 보상하지 못하므로 일반회계 및 국비의 지원이 절실한 상황이다.

▲ 하수도 사용료가 집계되는 143개 지자체 중 하수도사업 재정자립도가 50% 이하인 시·군이 107개소, 상수도 부채액은 9천617억 원에 달한다. 특히, 1만5천㎥/일 미만의 62개 소규모 상수도사업은 요금 현실화율이 51%, 재정자립도가 48.1%로 타회계 의존도가 높아 독립채산이 사실상 불가능하다.

부실 지방공기업만 양산 가능

안전행정부는 지난해 10월 상하수도사업의 경영 합리화 및 재정 여건 개선을 위해 「지방공기업법」 개정을 입법예고했다. 개정된 내용은 △용량기준(1만5천㎥/일 이상)을 없애 전국 모든 지자체 수도·하수도사업이 「지방공기업법」의 지방직영기업 대상이 되도록 적용 범위 확대 △모든 지자체는 매년마다 5회계연도 이상의 중장기 경영관리계획 수립 △사업의 효율적 수행을 위해 필요한 경우 지방공사·공단을 설립할 수 있도록 하는 규정으로 ‘위탁, 대행’을 위해 공단 설립할 수 있도록 개정 등을 주요 골자로 한다.

하지만 환경부는 소규모 하수처리를 공기업에 맡기는 것이 오히려 비효율적이며 자칫 부실 지방공기업만 양산할 수 있다고 반박한다. 정수장·하수처리장의 지방공기업화 용량기준 삭제와 관련해, 지방공기업은 독립채산을 원칙으로 하나 상하수도사업은 재정자립 및 비용회수가 불가능한 구조로 지방공기업 대상에 부합하지 않다는 것이다.

상하수도는 국고보조, 지방비 등 타 재원의 분담률이 높고, 낮은 요금 현실화율(상수도 76.1%, 하수도 35.8%)로 재정자립이 불가능하고 만성적자 상태이다. 하수도 사용료가 집계되는 143개 지자체 중 하수도사업 재정자립도가 50% 이하인 시·군이 107개소이고, 상수도 부채액은 9천617억 원에 달한다. 특히, 1만5천㎥/일 미만의 62개 소규모 상수도사업은 요금 현실화율이 51%, 재정자립도가 48.1%로 타회계 의존도가 높아 독립채산이 사실상 불가능하다.

또한, 하수도 사업도 지자체가 직접 하수도시설을 설치·관리하여 하수를 적정하게 처리할 책임이 있으며, 빗물, 지하수 등 사용자가 없는 하수까지 처리할 책임이 있어 독립채산 원칙적용이 불가하다.

‘수도·하수도정비기본계획’과 중복

환경부 입장에서는 「수도법」 및 「하수도법」에 따라 수립하고 있는 ‘수도 및 하수도정비기본계획’과 ‘경영관리계획’의 내용이 중복되고 있다고 한다. 현재의 열악한 지방상수도 재정상태에서 계획수립만 의무화시킬 경우 지자체 부담만 가중된다.

상하수도사업 경영개선은 노후시설 개량 및 서비스 개선을 위한 시설투자와 요금현실화 등 재원조달 계획이 우선되어야 하며, 수도 및 하수도 정비기본계획에서 기 수립하고 있는 사항이다. 경영관리계획 수립 조항은 「지방공기업법」에서 규정하고 있는 타사업은 배제되고 상하수도 사업만 적용하고 있어 형평성 문제도 있다.

현행 「지방공기업법」에서도 ‘사업의 효율적 수행’을 위해 필요한 경우 지방공사·공단을 설립할 수 있도록 하는 규정이 있음에도 불구하고 ‘위탁, 대행’을 위해서 공단 설립을 명시하는 것은 민간 참여를 제한할 우려도 있다.

하수처리장 운영은 민간위탁이 활성화되어 이미 민간기업이 하수도 운영의 50% 이상 참여하고 있는 민간 경제활동 영역이며, 하수도시설 운영은 지자체 직영이나 공사·공단보다 민간업체가 인건비 등 운영비가 낮아서 더 경제적이고 효과적이다.

공사·공단이 운영하는 처리장의 평균용량이 2배정도 커서 처리단가가 낮은 것으로 보이나, 평균용량 4만㎥/일 이하 310개(공사·공단 64개, 민간 246개) 하수처리장 연간 운영비를 비교해 보면 민간운영 하수처리비용이 공사·공단보다 평균 14.6% 더 낮게 나타났다. 공사·공단이 운영하는 하수처리장의 평균 인건비(5천64만3천 원/명)가 지자체 직영(4천728만7천 원/명) 및 민간운영(3천905만8천 원/명)의 경우 보다 30% 이상 높다.

위탁, 대행을 위해 공단을 설립하는 것은 민간위탁시장의 위축을 초래할 수 있다. 시장 중심의 흐름에 반해, 민간위탁에서 공기업체제로 전환하는 거꾸로 가는 정책인 것이다. 현재 13개의 공단·공사가 설립되어 사업추진중이고, 기존에 민간 위탁 사업장을 회수 운영하고 있다.

“빗물·오수 합리적 부담비율 산정을”

기본적으로 하수도 서비스는 공공재적 성격과 개인이 부담해야 하는 재화의 성격도 갖고 있다. 하수도 총괄원가 산정 시, 빗물·오수의 합리적 비용 부담비율 산정이 우선시되어야 한다. 빗물은 공공 부담, 오수는 개인 부담으로 해야 하는지에 대해 혼동이 있다. 보유하고 있는 땅에 대해서 불투수면의 토지를 계산하면 빗물도 개인부담의 성격을 갖고 있다.

마찬가지로 오수도 공공의 성격을 갖고 있는 부분이 있다. 예를 들어, 하수처리 구역 안에서 하수관이 설치되어 땅 값이 오르는 경우는 개인의 재화지만 공공에서 부담할 수 있는 부분이다.

최근 수질환경기준은 더욱 엄해지고 있으며, 기후변화로 인해 집중강우는 증가하고 있다. 비와 관련된 새로운 규제와 초기 오수처리 기준의 필요성, 침수방지를 위해서 터널을 만드는 등 새로운 투자가 필요한 상황이라면, 여기에 대한 비용부담의 원칙이 명확할 필요가 있다.  이 부분이 명확하지 않다면 공공에서 부담해야 할 부분을 개인이 부담하도록 강요될 수도 있다. 국고보조나 지자체의 부담없이 사용자만 부담한다면, 하수도 정비의 진전을 바랄 수 없다.

국가와 지자체의 역할과 분담 문제도 마찬가지이다. 예를 들어, 강남역 침수의 경우 서울시의 재정자립도가 높기 때문에 국가에서 지원해 줄 필요가 없다고 생각할 수도 있지만, 경제 규모 10위권인 우리나라의 수도에서 계속되는 문제이므로 국고보조 필요성을 고려할 수도 있는 것이다. 기본적으로 빗물과 오수 부분의 공공부담, 개인부담 또는 국가의 부담, 일반회계의 부담, 특별회계의 부담 등이 명확하지 않은 점이 문제이다.

‘하수도사업에서의 지방 재정 조치(2007년)’에 대한 자료에 따르면, 일본은 빗물 때문에 생겨나는 문제를 해결하기 위해 초기오수처리시설, CSO(월류수) 처리시설 등 여러 지하저류시설 등에 많은 투자를 해왔다. 많은 투자 재원이 필요했기에 여러 지방재정개혁과 지방 교부세 부담에 대한 원칙을 정하고 있다.

일본의 경우, △하수도 시설의 건설 개량비 중 빗물처리에 필요한 경비 △하수도 시설의 유지관리비 중 빗물처리에 필요한 경비 △자본비 대책에 필요한 경비 △고도처리에 필요한 경비 등으로 구분해 비용부담의 원칙을 더 구체적으로 적용하고 있다.

▲ 일본의 경우, 하수도시설의 건설 개량비 중 빗물처리에 필요한 경비, 하수도시설의 유지관리비 중 빗물처리에 필요한 경비, 자본비 대책에 필요한 경비, 고도처리에 필요한 경비 등으로 구분해 비용부담의 원칙을 더 구체적으로 적용하고 있다. 사진은 일본 후쿠오카시 미카사가와 하수정화센터 전경.

공공·개인의 명확한 부담비율 필요

이미 민간위탁 중인 하수처리장의 경우, 지방공기업 전환의 필요성이 더 높은 것인지, 공공부문에 민간의 경영원리를 도입하려 했던 원래의 지방공기업 취지를 살린 것인지 고민할 필요가 있다. 민간위탁시장의 위축으로 고용불안을 야기할 수 있으며, 공기업의 고비용, 저효율성 등으로 지방재정의 건실화를 역행할 수 있다.

또한, 수도정비기본계획·하수도정비기본계획과 중장기 경영관리계획의 중복성도 논의되어야 하며, 하수도 총괄원가 산정 시 빗물·오수의 분담비율을 인정해야 한다. 최근의 분류식화 하수관거 정비사업에도 불구하고 대부분이 합병식 하수도의 형태이다.

빗물·오수의 합리적 비용 부담비율 산정 없이 상하수도의 지방공기업 확대는 더 열악한 하수도 부채비율을 초래할 수 있다. 하수도사업의 경우, 빗물의 공공부담, 오수의 공공부담 성격으로 본질적으로 독립채산 성격이 약하며, 특별회계에 의한 개인부담부분이 불명확해 공공의 역할을 개인이 부담하게 될 개연성이 높다.

아울러, 공공 및 개인 분담비율의 명확화 없이, 정수장 및 하수처리장의 용량기준을 삭제하면, 더 열악한 재정자립도의 지자체는 상하수도 운영여건 악화 가능성이 크다. 공공부담부분은 국가와 지자체의 합리적 부담비율이 필요하다.